Tribunal: TJMT
Processo: 1033074-53.2022.8.11.0041
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-04-09

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. COBRANÇA PELO USO DE RECURSOS HÍDRICOS. PRETENSÃO DE IMPOR OBRIGAÇÃO DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. NATUREZA DESCONSTITUTIVA DA AÇÃO POPULAR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação Cível interposta contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT que, nos autos de Ação Popular ajuizada por cidadãos eleitores em face do Estado de Mato Grosso, indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito por inadequação da via eleita (arts. 330, III, e 485, I e VI, do CPC). Os autores alegaram que o Estado, por intermédio da Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEMA/MT, concede outorgas de uso de recursos hídricos sem exigir a cobrança prevista no art. 20 da Lei no 9.433/1997, o que configuraria renúncia indevida de receita pública, violação ao princípio do usuário-pagador e afronta aos arts. 37 e 225 da Constituição Federal. Requereram a nulidade das outorgas concedidas sem a cobrança e, subsidiariamente, que o ente público fosse compelido a implementar a cobrança pelo uso da água no prazo de 90 dias.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
A questão em discussão consiste em definir se a Ação Popular constitui via processual adequada para impugnar a ausência de implementação da cobrança pelo uso de recursos hídricos e compelir o Estado à adoção dessa medida, com a consequente invalidação de outorgas concedidas sem a incidência da referida cobrança.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A Constituição Federal (art. 5o, LXXIII) e a Lei no 4.717/1965 atribuem à Ação Popular natureza predominantemente desconstitutiva, destinada à invalidação de atos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.
O ajuizamento da Ação Popular exige a demonstração cumulativa de ilegalidade e de lesividade concreta do ato administrativo impugnado, não sendo suficiente a mera discordância quanto à condução de determinada política pública.
A pretensão deduzida pelos autores revela natureza essencialmente mandamental, pois busca compelir o Estado de Mato Grosso a implementar a cobrança pelo uso de recursos hídricos e a estruturar política pública de gestão hídrica, providência que extrapola os limites da Ação Popular.
A invalidação genérica de outorgas concedidas sem a cobrança pelo uso da água não decorre da identificação de vícios específicos em atos administrativos individualizados, mas da alegada ausência de implementação de instrumento de política pública, o que evidencia caráter estrutural da demanda.
A implementação da cobrança pelo uso de recursos hídricos, prevista na Lei no 9.433/1997 e na Lei Estadual no 11.088/2020, depende de procedimentos técnicos e institucionais complexos, incluindo deliberações de órgãos colegiados e edição de lei específica, circunstância que afasta a possibilidade de imposição judicial direta dessa política no âmbito de ação popular.
Não foi demonstrada lesividade concreta ao erário ou ao meio ambiente, pois a alegação de perda potencial de arrecadação decorrente de política pública ainda não implementada não se equipara a dano efetivo ao patrimônio público.
O precedente do STF na ADI 5025/MS não se aplica à hipótese, pois naquele caso foi declarada inconstitucional lei estadual que concedia isenção expressa de cobrança pelo uso de recursos hídricos, enquanto no presente caso há apenas ausência de implementação da cobrança.
A pretensão deduzida mostra-se mais compatível com a Ação Civil Pública, instrumento processual que admite a imposição de obrigações de fazer ou não fazer para a implementação de políticas públicas.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso desprovido.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5o, LXXIII, 22, IV, 37, caput, e 225; Lei no 4.717/1965, arts. 1o, 2o e 5o; CPC, arts. 330, III, e 485, I e VI; Lei no 9.433/1997, arts. 20 e 21; Lei no 7.347/1985, art. 3o; Lei Estadual no 11.088/2020, art. 19.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADI no 5025/MS; TJMT, Apelação/Remessa Necessária no 1006841-53.2021.8.11.0041, Rel. Des. Gilberto Lopes Bussiki, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 27.04.2022; TJMT, Apelação no 0000687-44.2012.8.11.0108, Rel. Des. Marcio Aparecido Guedes, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 05.08.2020; TJMT, Apelação no 1003201-08.2022.8.11.0041, Rel. Des. Marcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 30.05.2022.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1033074-53.2022.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Liminar, Águas Públicas]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[CESAR RICARDO BENINI - CPF: 018.473.549-12 (APELANTE), CESAR RICARDO BENINI - CPF: 018.473.549-12 (ADVOGADO), ESTHEVAM LERMEN EIDT - CPF: 010.193.720-28 (ADVOGADO), ESTHEVAM LERMEN EIDT - CPF: 010.193.720-28 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. COBRANÇA PELO USO DE RECURSOS HÍDRICOS. PRETENSÃO DE IMPOR OBRIGAÇÃO DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. NATUREZA DESCONSTITUTIVA DA AÇÃO POPULAR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT que, nos autos de Ação Popular ajuizada por cidadãos eleitores em face do Estado de Mato Grosso, indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito por inadequação da via eleita (
arts
. 330, III, e 485, I e VI, do CPC). Os autores alegaram que o Estado, por intermédio da Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEMA/MT, concede outorgas de uso de recursos
hídricos sem exigir a cobrança prevista no art. 20 da Lei no 9.433/1997, o que configuraria renúncia indevida de receita pública, violação ao princípio do usuário-pagador e afronta aos
arts
. 37 e 225 da Constituição Federal. Requereram a nulidade das outorgas concedidas sem a cobrança e, subsidiariamente, que o ente público fosse compelido a implementar a cobrança pelo uso da água no prazo de 90 dias.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em definir se a Ação Popular constitui via processual adequada para impugnar a ausência de implementação da cobrança pelo uso de recursos hídricos e compelir o Estado à adoção dessa medida, com a consequente invalidação de outorgas concedidas sem a incidência da referida cobrança.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Constituição Federal (art. 5o, LXXIII) e a Lei no 4.717/1965 atribuem à Ação Popular natureza predominantemente desconstitutiva, destinada à invalidação de atos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural.

O ajuizamento da Ação Popular exige a demonstração cumulativa de ilegalidade e de lesividade concreta do ato administrativo impugnado, não sendo suficiente a mera discordância quanto à condução de determinada política pública.

A pretensão deduzida pelos autores revela natureza essencialmente mandamental, pois busca compelir o Estado de Mato Grosso a implementar a cobrança pelo uso de recursos hídricos e a estruturar política pública de gestão hídrica, providência que extrapola os limites da Ação Popular.

A invalidação genérica de outorgas concedidas sem a cobrança pelo uso da água não decorre da identificação de vícios específicos em atos administrativos individualizados, mas da alegada ausência de implementação de instrumento de política pública, o que evidencia caráter estrutural da demanda.

A implementação da cobrança pelo uso de recursos hídricos, prevista na Lei no 9.433/1997 e na Lei Estadual no 11.088/2020, depende de procedimentos técnicos e institucionais complexos, incluindo deliberações de órgãos colegiados e edição de lei específica, circunstância que afasta a possibilidade de imposição judicial direta dessa política no âmbito de ação popular.

Não foi demonstrada lesividade concreta ao erário ou ao meio ambiente, pois a alegação de perda potencial de arrecadação decorrente de política pública ainda não implementada não se equipara a dano efetivo ao patrimônio público.

O precedente do STF na ADI 5025/MS não se aplica à hipótese, pois naquele caso foi declarada inconstitucional lei estadual que concedia isenção expressa de cobrança pelo uso de recursos hídricos,
enquanto no presente caso há apenas ausência de implementação da cobrança.

A pretensão deduzida mostra-se mais compatível com a Ação Civil Pública, instrumento processual que admite a imposição de obrigações de fazer ou não fazer para a implementação de políticas públicas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988,
arts
. 5o, LXXIII, 22, IV, 37, caput, e 225; Lei no 4.717/1965,
arts
. 1o, 2o e 5o; CPC,
arts
. 330, III, e 485, I e VI; Lei no 9.433/1997,
arts
. 20 e 21; Lei no 7.347/1985, art. 3o; Lei Estadual no 11.088/2020, art. 19.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ADI no 5025/MS; TJMT, Apelação/Remessa Necessária no 1006841-53.2021.8.11.0041, Rel. Des. Gilberto Lopes
Bussiki
, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 27.04.2022; TJMT, Apelação no 0000687-44.2012.8.11.0108, Rel. Des. Marcio Aparecido Guedes, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 05.08.2020; TJMT, Apelação no 1003201-08.2022.8.11.0041, Rel. Des. Marcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 30.05.2022.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Recurso de Apelação Cível
interposto em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT, que, nos autos da Ação Popular no 1033074-53.2022.8.11.0041, julgou extinto o processo sem resolução do mérito, indeferindo a petição inicial por inadequação da via eleita, nos termos dos
arts
. 330, III, e 485, I e VI, do Código de Processo Civil.

Os apelantes, na qualidade de cidadãos eleitores, ajuizaram Ação Popular em face do Estado de Mato Grosso, com fundamento no art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal e na Lei no 4.717/1965, alegando, em síntese, que o ente público estadual, por intermédio da Secretaria de Estado de Meio Ambiente – SEMA/MT, vem concedendo outorgas de direito de uso de recursos hídricos sem exigir a cobrança prevista no art. 20 da Lei Federal no 9.433/1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos.

Sustentaram os autores que tal omissão configuraria: renúncia indevida de receita pública, com lesão ao erário na ordem de centenas de milhões de reais; violação ao princípio do usuário-pagador, consagrado no art. 4o, inciso VII, da Lei no 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente); afronta aos princípios da moralidade administrativa e da proteção ambiental, previstos nos
arts
. 37, caput, e 225 da Constituição Federal; e, por fim, usurpação da competência privativa da União para legislar sobre águas (art. 22, IV, CF), configurando "isenção indireta" inconstitucional, à luz do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 5025/MS.

Postularam, em caráter principal, a declaração de nulidade das outorgas concedidas sem a observância do requisito legal da cobrança,
apresentando extensa relação de atos administrativos que, segundo alegaram, padecem de vício de legalidade.

Subsidiariamente, requereram que o Estado fosse compelido a implementar a cobrança pelo uso da água no prazo de 90 (noventa) dias, sob pena de multa diária, como forma de sanar a ilegalidade e evitar a perpetuação da lesão ao patrimônio público e ao meio ambiente.

O Juízo a quo, acolhendo a preliminar, proferiu sentença, indeferindo a inicial porquanto a pretensão não se ajusta à ação popular, fazendo-o com fundamento no art. 330, III, do Código de Processo Civil, julgando extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, I e VI, do mesmo diploma legal.

Irresignados, os autores interpuseram o presente Recurso de Apelação, sustentando, em síntese, que a sentença incorreu em erro de procedimento ao subverter a finalidade constitucional da Ação Popular e ao ignorar o pedido principal de anulação das outorgas concedidas sem a cobrança obrigatória.

Afirmam que apresentaram extensa relação de atos administrativos específicos (outorgas), os quais deveriam ter sido analisados quanto à sua legalidade.

Invocam jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que a Ação Popular pode ter natureza supletiva da inatividade do Poder Público, albergando pretensões que visem impor obrigações à Administração Pública para a prática de ato negligenciado, especialmente em matéria ambiental.

Sustentam que a omissão estatal na cobrança pelo uso da água configura "isenção indireta" inconstitucional, em afronta ao art. 22, IV, da Constituição Federal, conforme entendimento firmado pelo STF na ADI 5025/MS.

Argumentam que a renúncia de receita atinge centenas de milhões de reais, configurando lesão direta e mensurável ao erário. Aduzem que a ausência de cobrança viola o princípio constitucional da defesa do meio ambiente e o princípio do usuário-pagador, estimulando o uso desmedido dos recursos hídricos e comprometendo a sustentabilidade ambiental.

Requerem o pronunciamento expresso sobre os dispositivos constitucionais e legais invocados, para fins de eventual interposição de recursos excepcionais.

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção integral da sentença recorrida, reiterando os fundamentos da contestação.

A Procuradoria de Justiça Especializada em Defesa Ambiental e Ordem Urbanística opinou pelo desprovimento do recurso, em alentado e fundamentado parecer.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

I – Questões preliminares

1.1 – Do conhecimento do recurso

Conheço
do recurso, porquanto presentes os pressupostos de admissibilidade recursal, especialmente a tempestividade, a legitimidade das partes e a adequação da via eleita, mostrando-se o apelo instrumento processual idôneo para submeter a esta instância revisora a matéria impugnada.

1.2 – Da isenção de custas e honorários

Por se tratar de Ação Popular, incide a regra de isenção prevista no art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal, bem como no art. 5o da Lei no 4.717/1965, segundo a qual o autor da ação popular não responde por custas e honorários advocatícios, salvo comprovada má-fé, circunstância que não se verifica na hipótese em exame.

II – Mérito recursal

A controvérsia devolvida ao exame desta Corte restringe-se à verificação da
adequação da via processual eleita
para a pretensão deduzida pelos autores, consistente, em síntese, em compelir o Estado de Mato Grosso a implementar a cobrança pelo uso de recursos hídricos, com a consequente invalidação das outorgas concedidas sem a incidência dessa cobrança.

2.1 – Da natureza jurídica e dos limites constitucionais da Ação Popular

A Ação Popular constitui instrumento constitucional de participação direta do cidadão no controle da legalidade e da moralidade dos atos administrativos, encontrando previsão no art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal.

O referido dispositivo dispõe:

“Art. 5o, LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus
da
sucumbência.”

A leitura do texto constitucional
evidencia
que a finalidade precípua desse instrumento processual consiste
na invalidação de atos administrativos ilegais e lesivos
, conferindo-lhe natureza predominantemente desconstitutiva.

Essa compreensão é reforçada pela Lei no 4.717/1965, que regulamenta o instituto. O art. 1o estabelece:

“Art. 1o Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios (...).”

Por sua vez, o art. 2o define as hipóteses em que o ato administrativo será considerado lesivo:

“Art. 2o São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.”

Da conjugação dessas normas extrai-se que a Ação Popular exige, de forma cumulativa,
a demonstração de ilegalidade e de lesividade
do ato impugnado.

Não se revela suficiente, portanto, a mera discordância quanto à condução de determinada política pública ou a alegação abstrata de ilegalidade. É indispensável a demonstração concreta de que o ato administrativo, além de ilegal, cause prejuízo efetivo aos bens juridicamente protegidos pela Constituição.

Nesse sentido, a clássica lição de Hely Lopes Meirelles:

“A ação popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual e municipal (...). Dois são, portanto, os pressupostos da ação popular: a ilegalidade do ato e a lesividade ao patrimônio público.”

(MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data. 26a ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 117-118)

A jurisprudência deste Tribunal de Justiça também tem reiteradamente afirmado que a Ação Popular possui natureza essencialmente desconstitutiva, não sendo adequada para impor obrigações positivas à Administração Pública.

Nesse sentido:

"REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO POPULAR – IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER — IMPOSSIBILIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – SENTENÇA MANTIDA – RATIFICADA. A Ação Popular possui natureza eminentemente desconstitutiva, pois tem a finalidade de invalidar ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (...)."

(TJMT, N.U 1006841-53.2021.8.11.0041, Rel. Des. Gilberto Lopes
Bussiki
, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 27/04/2022)

"APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO POPULAR - PEDIDO DE EMISSÃO DE LICENÇA AMBIENTAL PARA FUNCIONAMENTO DO CEMITÉRIO MUNICIPAL - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA (...). A Ação Popular possui natureza eminentemente desconstitutiva (...). O que se busca com a presente ação judicial é a imposição ao agente público em corrigir possíveis irregularidades de funcionamento, que consiste em obrigação de fazer, sendo a via adequada para tal provimento a ação civil pública."

(TJMT, N.U 0000687-44.2012.8.11.0108, Rel. Des. Marcio Aparecido Guedes, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 05/08/2020)

"CONSTITUCIONAL REEXAME NECESSÁRIO DA SENTENÇA AÇÃO POPULAR (...) PEDIDO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA (...). A ação popular tem por finalidade a anulação de ato lesivo ao patrimônio público (...), sendo inadequada a sua utilização para postular condenação consistente em obrigação de fazer."

(TJMT, N.U 1003201-08.2022.8.11.0041, Rel. Des.
Marcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 30/05/2022)

A orientação jurisprudencial consolidada, portanto, revela que
a Ação Popular não se presta à imposição de obrigações de fazer ou de não fazer
, sobretudo quando tais providências envolvem a implementação de políticas públicas.

2.2 – Da verdadeira natureza da pretensão deduzida

Embora os apelantes sustentem que o pedido principal consiste na anulação das outorgas concedidas sem a cobrança pelo uso da água, a leitura sistemática da petição inicial demonstra que o objetivo central da demanda é
compelir o Estado a instituir a cobrança pelo uso dos recursos hídricos
.

A própria formulação dos pedidos evidencia esse propósito, ao requerer:

a implementação da cobrança no prazo de noventa dias;

a fixação de multa diária em caso de descumprimento.

Trata-se, portanto, de pretensão essencialmente mandamental, consistente na imposição de obrigação positiva ao Poder Público.

Não se verifica impugnação específica de atos administrativos individualizados, com demonstração de vícios próprios que autorizem sua invalidação. Ao contrário, pretende-se a invalidação generalizada de atos de outorga com fundamento na ausência de cobrança pelo uso da água, circunstância que revela caráter estrutural e normativo da pretensão.

Tal providência ultrapassa os limites da Ação Popular e aproxima-se da tutela típica da
Ação Civil Pública
, instrumento processual que admite expressamente a imposição de obrigações de fazer ou não fazer.

2.3 – Da complexidade da política pública de recursos hídricos

Outro aspecto relevante diz respeito à própria natureza da política pública relacionada à gestão de recursos hídricos.

A Lei Federal no 9.433/1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos, estabelece a cobrança pelo uso da água como instrumento de gestão, mas condiciona sua implementação a diversos procedimentos técnicos e institucionais.

O art. 21 dispõe:

“Art. 21. Na fixação dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos devem ser observados, dentre outros:

I -
nas
derivações, captações e extrações de água, o volume retirado e seu regime de variação;

II -
nos
lançamentos de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, o volume lançado e seu regime de variação e as características físico-químicas, biológicas e de toxidade do afluente.”

No âmbito estadual, a Lei no 11.088/2020 disciplina a Política Estadual de Recursos Hídricos e condiciona a implementação da cobrança à edição de lei específica e à deliberação de órgãos colegiados.

O art. 19 dispõe:

“Art. 19 A lei que fixar os valores para cobrança pela utilização dos recursos hídricos obedecerá aos seguintes procedimentos:

I -
estabelecimento
dos limites e condicionantes pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos;

II -
proposta
, pela Agência de Água, dos valores a serem cobrados na bacia;

III - aprovação, pelo Comitê de Bacia Hidrográfica, dos valores a serem cobrados na bacia;

IV -
referenda
, pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos, das propostas dos Comitês.”

Portanto, a implementação da cobrança envolve
processo administrativo complexo
, dependente de estudos técnicos, deliberações institucionais e edição de norma específica.

A determinação judicial para que tal política seja implementada em prazo exíguo representaria ingerência indevida na esfera de atuação dos demais poderes, em afronta ao princípio da separação dos poderes.

2.4 – Da ausência de demonstração de lesividade concreta

Também não se verifica, no caso concreto, a demonstração de lesividade concreta ao patrimônio público.

Os autores afirmam que a ausência de cobrança implicaria perda de receita na ordem de centenas de milhões de reais. Contudo, tal alegação foi formulada em termos genéricos, sem comprovação objetiva de prejuízo efetivo.

A arrecadação potencial decorrente de política pública ainda não implementada não se confunde com dano efetivo ao erário.

Além disso, não foi demonstrado que as outorgas concedidas estejam causando dano ambiental concreto ou comprometendo a disponibilidade hídrica.

2.5 – Da inaplicabilidade da ADI 5025/MS

A invocação da ADI 5025/MS também não se mostra pertinente.

Naquele precedente, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade de lei estadual que concedia
isenção expressa
da cobrança pelo uso de recursos hídricos.

No presente caso, entretanto, não há lei estadual concedendo isenção. O que se verifica é apenas a ausência de implementação da cobrança, em razão da necessidade de regulamentação específica.

Trata-se, portanto, de situações jurídicas distintas.

2.6 – Da via processual adequada

A pretensão deduzida pelos autores possui natureza essencialmente estrutural e mandamental, sendo mais compatível com a
Ação Civil Pública
, cujo art. 3o da Lei no 7.347/1985 prevê expressamente a possibilidade de condenação em obrigação de fazer ou não fazer.

A extinção do processo, portanto, não impede que a matéria seja discutida em instrumento processual adequado.

2.7 – Da correção da sentença

Diante desse panorama, verifica-se que o Juízo de origem atuou corretamente ao reconhecer a inadequação da via eleita e extinguir o processo sem resolução do mérito, com fundamento nos
arts
. 330, III, e 485, I e VI, do Código de Processo Civil.

A decisão recorrida encontra-se em plena consonância com o sistema constitucional de tutela coletiva e com a jurisprudência consolidada desta Corte.

Para fins de viabilizar eventual interposição de recursos às instâncias superiores, consideram-se
prequestionados
os dispositivos constitucionais e legais invocados pelas partes, notadamente os
arts
.
5o, inciso LXXIII, 22, IV, 37, caput, e 225 da Constituição Federal
, bem como os
arts
.
20 e 21 da Lei Federal no 9.433/1997
e o art.
4o, inciso VII,
da Lei no 6.938/1981
, além das demais normas mencionadas nas razões recursais, consignando-se que a presente decisão enfrentou a controvérsia jurídica posta de forma suficiente e fundamentada, ainda que não tenha acolhido a interpretação pretendida pelos apelantes, nos termos da orientação consolidada dos tribunais superiores quanto à desnecessidade de menção expressa a todos os dispositivos indicados quando a matéria controvertida é devidamente apreciada.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso de apelação

e
NEGO-LHE PROVIMENTO
, mantendo integralmente a sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita.

Sem condenação em custas e honorários advocatícios, nos termos do art. 5o, inciso LXXIII, da Constituição Federal, e do art. 5o da Lei no 4.717/1965.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/03/2026