Tribunal: TJMT
Processo: 1033074-53.2022.8.11.0041
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-12
Data de publicação: 2026-05-15

Ementa:
Ementa: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO POPULAR. RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO E OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS. REDISCUSSÃO DO MÉRITO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA PARA IMPOSIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS.
I. CASO EM EXAME
Embargos de declaração opostos contra acórdão que negou provimento à apelação, mantendo sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu ação popular sem resolução do mérito por inadequação da via eleita, em demanda que buscava anular outorgas de uso de recursos hídricos sem cobrança e compelir o Estado à implementação dessa cobrança.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há 2 questões em discussão: (i) definir se o acórdão embargado padece de omissão, contradição ou obscuridade quanto às teses suscitadas pelos embargantes; (ii) estabelecer se os embargos de declaração podem ser utilizados para rediscutir o mérito da decisão, especialmente quanto à adequação da ação popular para imposição de política pública.
III. RAZÕES DE DECIDIR
O tribunal afirma que os embargos de declaração possuem fundamentação vinculada e destinam-se exclusivamente a sanar vícios previstos no art. 1.022 do CPC, não se prestando à rediscussão do mérito.
O acórdão embargado analisa expressamente o alegado pedido anulatório e conclui que a pretensão possui natureza estrutural, voltada à implementação de política pública, e não à invalidação de atos administrativos específicos.
A decisão fundamenta que não há omissão quanto à jurisprudência, pois adota entendimento consolidado do tribunal sobre a inadequação da ação popular para imposição de obrigações de fazer.
O colegiado distingue o precedente do STF na ADI 5025/MS, ao reconhecer que o caso trata de ausência de implementação de cobrança, e não de isenção legal.
O acórdão reconhece que a implementação da cobrança pelo uso de recursos hídricos depende de procedimentos técnicos e institucionais complexos, afastando a possibilidade de imposição judicial em ação popular.
O tribunal entende que não há obrigação de enfrentamento individualizado de todos os argumentos e provas, desde que a decisão esteja devidamente fundamentada.
A decisão afasta a alegação de lesividade ao erário, ao concluir que a ausência de política pública ainda não implementada não configura dano concreto.
O acórdão considera desnecessária a análise de princípios constitucionais invocados quando a controvérsia é resolvida por fundamento processual autônomo.
O tribunal reconhece o prequestionamento dos dispositivos legais e constitucionais, inclusive nos termos do art. 1.025 do CPC.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Embargos de declaração rejeitados.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 5o, LXXIII e LV, 21, XIX, 22, IV, 37, caput, 93, IX, e 225; CPC, arts. 7o, 489, §1o, IV e VI, 926, 927, 1.022, 1.023 e 1.025; Lei no 9.433/1997, arts. 1o, 2o, 5o, 11, 12, 13, 18, 19, 20, 21, 22 e 51; Lei no 4.717/1965, arts. 1o, 2o, 5o e 6o; Lei no 6.938/1981, art. 4o, VII; Lei Estadual no 11.088/2020, art. 19.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, Remessa Necessária n. 1006841-53.2021.8.11.0041; TJMT, Apelação/Remessa Necessária n. 0000687-44.2012.8.11.0108; TJMT, Reexame Necessário n. 1003201-08.2022.8.11.0041; STF, ADI 5025/MS.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1033074-53.2022.8.11.0041
Classe:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CÍVEL (1689)
Assunto:

[Liminar, Águas Públicas]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[CESAR RICARDO BENINI - CPF: 018.473.549-12 (EMBARGANTE), CESAR RICARDO BENINI - CPF: 018.473.549-12 (ADVOGADO), ESTHEVAM LERMEN EIDT - CPF: 010.193.720-28 (ADVOGADO), ESTHEVAM LERMEN EIDT - CPF: 010.193.720-28 (EMBARGANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (EMBARGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO POPULAR. RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO E OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS. REDISCUSSÃO DO MÉRITO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA PARA IMPOSIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS.

I. CASO EM EXAME

Embargos de declaração opostos contra acórdão que negou provimento à apelação, mantendo sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu ação popular sem resolução do mérito por inadequação da via eleita, em demanda que buscava anular outorgas de uso de recursos hídricos sem cobrança e compelir o Estado à implementação dessa
cobrança.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há 2 questões em discussão: (i) definir se o acórdão embargado padece de omissão, contradição ou obscuridade quanto às teses suscitadas pelos embargantes; (
ii
) estabelecer se os embargos de
declaração podem ser utilizados para rediscutir o mérito da decisão, especialmente quanto à adequação da ação popular para imposição de política pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O tribunal afirma que os embargos de declaração possuem fundamentação vinculada e destinam-se exclusivamente a sanar vícios previstos no art. 1.022 do CPC, não se prestando à rediscussão do mérito.

O acórdão embargado analisa expressamente o alegado pedido anulatório e conclui que a pretensão possui natureza estrutural, voltada à implementação de política pública, e não à invalidação de atos administrativos específicos.

A decisão fundamenta que não há omissão quanto à jurisprudência, pois adota entendimento consolidado do tribunal sobre a inadequação da ação popular para imposição de obrigações de fazer.

O colegiado distingue o precedente do STF na ADI 5025/MS, ao reconhecer que o caso trata de ausência de implementação de cobrança, e não de isenção legal.

O acórdão reconhece que a implementação da cobrança pelo uso de recursos hídricos depende de procedimentos técnicos e institucionais complexos, afastando a possibilidade de imposição judicial em ação popular.

O tribunal entende que não há obrigação de enfrentamento individualizado de todos os argumentos e provas, desde que a decisão esteja devidamente fundamentada.

A decisão afasta a alegação de lesividade ao erário, ao concluir que a ausência de política pública ainda não implementada não configura dano concreto.

O acórdão considera desnecessária a análise de princípios constitucionais invocados quando a controvérsia é resolvida por fundamento processual autônomo.

O tribunal reconhece o prequestionamento dos dispositivos legais e constitucionais, inclusive nos termos do art. 1.025 do CPC.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Embargos de declaração rejeitados.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988,
arts
. 2o, 5o, LXXIII e LV, 21, XIX, 22, IV, 37, caput, 93, IX, e 225; CPC,
arts
. 7o, 489, §1o, IV e VI, 926, 927, 1.022, 1.023 e 1.025; Lei no 9.433/1997,
arts
. 1o, 2o, 5o, 11, 12, 13, 18, 19, 20, 21, 22 e 51; Lei no 4.717/1965,
arts
. 1o, 2o, 5o e 6o; Lei no 6.938/1981, art. 4o, VII; Lei Estadual no 11.088/2020, art. 19.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, Remessa Necessária n. 1006841-53.2021.8.11.0041; TJMT, Apelação/Remessa Necessária n. 0000687-44.2012.8.11.0108; TJMT, Reexame Necessário n. 1003201-08.2022.8.11.0041; STF, ADI 5025/MS.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Embargos de Declaração
opostos em face do acórdão prolatado por esta Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, que, por unanimidade, negou provimento ao recurso de apelação interposto pelos ora embargantes, mantendo a sentença que indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito, por inadequação da via eleita.

Os embargantes alegam a existência de
omissões e contradições
no acórdão embargado, sustentando, em síntese:

a)
Omissão quanto à análise do pedido anulatório de atos específicos:
Afirmam que o acórdão desconsiderou o pedido principal de natureza desconstitutiva, consistente na anulação de outorgas específicas concedidas sem a cobrança pelo uso da água, rotulando equivocadamente a demanda como mera imposição de política pública estrutural.

b)
Omissão quanto à jurisprudência do STJ sobre cabimento da ação popular para controle de omissões:
Sustentam que o acórdão não enfrentou precedentes do Superior Tribunal de Justiça (
EREsp
1.192.563/SP, REsp 889.766/SP e REsp 1.857.283/PA) que reconhecem o cabimento da ação popular para impugnar omissões administrativas.

c)
Omissão/obscuridade quanto ao precedente vinculante do STF na ADI 5025:
Argumentam que o acórdão não enfrentou adequadamente o argumento de que a outorga sem cobrança constitui "isenção indireta" inconstitucional, conforme decidido pelo STF.

d)
Omissão quanto à natureza vinculada da implementação da cobrança:
Alegam que o acórdão não apreciou a tese de que a cobrança é dever administrativo vinculado, e não discricionário.

e)
Omissão quanto à prova da recusa deliberada do Estado (Despacho SEMA):
Sustentam que o acórdão ignorou documento que comprova recusa formal da SEMA/MT em vincular a outorga à cobrança.

f)
Omissão quanto aos dados comparativos de outros estados:
Afirmam que o acórdão não considerou dados que demonstram a viabilidade técnica da implementação da cobrança em outros estados da Federação.

g)
Omissão quanto à dupla lesão ao patrimônio público:
Alegam que o acórdão não apreciou a tese de lesão bifronte (renúncia de receita e transferência de valor público a particulares).

h)
Omissão quanto ao princípio da proibição do retrocesso ambiental:
Sustentam que o acórdão não enfrentou o argumento de violação a esse princípio constitucional.

Requerem, ainda, o
prequestionamento explícito
de diversos dispositivos legais e constitucionais para fins de interposição de Recurso Especial e Recurso Extraordinário.

O
Estado de Mato Grosso
apresentou
contrarrazões
, pugnando pela rejeição dos embargos, ao argumento de que o acórdão não padece de qualquer vício, havendo mera pretensão de rediscussão da matéria já decidida.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

I – C
onhecimento dos Embargos

Os embargos são tempestivos porquanto interpostos dentro do prazo legal de 5 (cinco) dias previsto no art. 1.023 do Código de Processo Civil, conforme certificado nos autos, impondo-se, além disso, examinar se a pretensão é apropriada e adequada, à luz do que prescreve o art. 1.022 do Código de Processo Civil.

II – A
nálise das alegadas omissões

Os embargos de declaração constituem recurso de fundamentação vinculada, destinado a sanar obscuridade, contradição, omissão ou erro material no julgado, nos termos do art. 1.022 do Código de Processo Civil.

Não se prestam, contudo, à rediscussão da matéria já apreciada ou ao reexame de questões decididas de forma contrária ao interesse da parte, ainda que sob o pretexto de prequestionamento.

Passo à análise pontual das alegadas omissões.

II.1 – Da alegada omissão quanto ao pedido anulatório de atos específicos

Os embargantes sustentam que o acórdão teria desconsiderado o pedido principal de anulação de outorgas específicas, rotulando equivocadamente a demanda como mera imposição de política pública.

Não há omissão.

O acórdão embargado enfrentou expressamente essa questão, consignando:

"Embora os apelantes sustentem que o pedido principal consiste na anulação das outorgas concedidas sem a cobrança pelo uso da água, a leitura sistemática da petição inicial demonstra que o objetivo central da demanda é compelir o Estado a instituir a cobrança pelo uso dos recursos hídricos."

E prosseguiu:

"Não se verifica impugnação específica de atos administrativos individualizados, com demonstração de vícios próprios que autorizem sua invalidação. Ao contrário, pretende-se a invalidação generalizada de atos de outorga com fundamento na ausência de cobrança pelo uso da água, circunstância que revela caráter estrutural e normativo da pretensão."

O acórdão, portanto,
analisou e rejeitou
o argumento de que haveria pedido anulatório específico, fundamentando que a pretensão possui natureza estrutural e mandamental, incompatível com a ação popular.

A discordância dos embargantes quanto a essa conclusão não configura omissão, mas mera insurgência contra o mérito da decisão.

II.2 – Da alegada omissão quanto à jurisprudência do STJ sobre ação popular e omissões administrativas

Os embargantes alegam que o acórdão não teria enfrentado precedentes do STJ que reconhecem o cabimento da ação popular para controle de omissões administrativas.

Não há omissão.

O acórdão embargado fundamentou-se em
jurisprudência consolidada deste Tribunal de Justiça
, citando expressamente três precedentes que afirmam a natureza desconstitutiva da ação popular e sua inadequação para imposição de obrigações de fazer:

"REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO POPULAR – IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER — IMPOSSIBILIDADE – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA (...)" (TJMT, N.U 1006841-53.2021.8.11.0041)

"APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO POPULAR - PEDIDO DE EMISSÃO DE LICENÇA AMBIENTAL (...) INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA (...)" (TJMT, N.U 0000687-44.2012.8.11.0108)

"CONSTITUCIONAL REEXAME NECESSÁRIO DA SENTENÇA AÇÃO POPULAR (...) PEDIDO DE
OBRIGAÇÃO DE FAZER INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA (...)" (TJMT, N.U 1003201-08.2022.8.11.0041)

Além disso, o acórdão consignou expressamente:

"A orientação jurisprudencial consolidada, portanto, revela que a Ação Popular não se presta à imposição de obrigações de fazer ou de não fazer, sobretudo quando tais providências envolvem a implementação de políticas públicas."

O Tribunal não está obrigado a mencionar todos os precedentes invocados pelas partes, bastando que fundamente adequadamente sua decisão, como efetivamente o fez.

A existência de jurisprudência divergente não configura omissão, mas exercício regular da função jurisdicional de interpretar o direito segundo a orientação que se repute mais adequada.

II.3 – Da alegada omissão quanto ao precedente da ADI 5025/MS

Os embargantes sustentam que o acórdão não teria enfrentado adequadamente o argumento de que a outorga sem cobrança constitui "isenção indireta" inconstitucional.

Não há omissão.

O acórdão embargado dedicou tópico específico à análise da ADI 5025/MS, consignando:

"A invocação da ADI 5025/MS também não se mostra pertinente. Naquele precedente, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade de lei estadual que concedia isenção expressa da cobrança pelo uso de recursos hídricos. No presente caso, entretanto, não há lei estadual concedendo isenção. O que se verifica é apenas a ausência de implementação da cobrança, em razão da necessidade de regulamentação específica. Trata-se, portanto, de situações jurídicas distintas."

O acórdão, portanto,
distinguiu expressamente
o precedente invocado da situação dos autos, fundamentando que não se trata de isenção normativa, mas de ausência de implementação de política pública.

A discordância dos embargantes quanto a essa distinção não configura omissão, mas divergência quanto ao mérito.

II.4 – Da alegada omissão quanto à natureza vinculada da cobrança

Os embargantes alegam que o acórdão não teria apreciado a tese de que a cobrança constitui dever vinculado, e não discricionário.

Não há omissão.

O acórdão embargado enfrentou essa questão ao analisar a complexidade da implementação da política pública de recursos hídricos, consignando:

"A implementação da cobrança pelo uso de recursos hídricos, prevista na Lei no 9.433/1997 e na Lei Estadual no 11.088/2020, depende de procedimentos técnicos e institucionais complexos, incluindo deliberações de órgãos colegiados e edição de lei específica, circunstância que afasta a possibilidade de imposição judicial direta dessa política no âmbito de ação popular."

E citou expressamente o art. 19 da Lei Estadual no 11.088/2020, que estabelece os procedimentos necessários à implementação da cobrança, incluindo deliberações do Conselho Estadual de Recursos Hídricos e dos Comitês de Bacia.

O acórdão, portanto, reconheceu que a implementação da cobrança depende de procedimentos complexos que não podem ser impostos diretamente pelo Judiciário em sede de ação popular, sem que isso implique reconhecer discricionariedade administrativa quanto à obrigação de implementar a política pública.

II.5 – Da alegada omissão quanto ao Despacho SEMA e aos dados comparativos

Os embargantes alegam que o acórdão não teria considerado documento que comprova recusa da SEMA/MT em vincular outorga à cobrança, nem dados comparativos de outros estados.

Não há omissão.

O Tribunal não está obrigado a analisar individualmente cada documento ou argumento apresentado pelas partes, bastando que fundamente adequadamente sua decisão.

O acórdão embargado fundamentou-se na inadequação da via eleita e na natureza estrutural da pretensão, questões de natureza processual que prescindem da análise exauriente de todos os elementos probatórios relacionados ao mérito.

Ademais, o acórdão consignou expressamente:

"Não foi demonstrada lesividade concreta ao erário ou ao meio ambiente, pois a alegação de perda potencial de arrecadação decorrente de política pública ainda não implementada não se equipara a dano efetivo ao patrimônio público."

Essa fundamentação abrange a análise da alegada lesividade, independentemente dos documentos específicos invocados pelos embargantes.

II.6 – Da alegada omissão quanto à dupla lesão ao patrimônio público

Os embargantes alegam que o acórdão não teria apreciado a tese de lesão bifronte (renúncia de receita e transferência de valor público).

Não há omissão.

O acórdão embargado enfrentou expressamente a questão da lesividade, consignando:

"Não foi demonstrada lesividade concreta ao erário ou ao meio ambiente, pois a alegação de perda potencial de arrecadação decorrente de política pública ainda não implementada não se equipara a dano efetivo ao patrimônio público."

O acórdão, portanto, rejeitou a tese de lesividade ao patrimônio público, fundamentando que a ausência de implementação de política pública não se equipara a dano concreto ao erário.

II.7 – Da alegada omissão quanto ao princípio da proibição do retrocesso ambiental

Os embargantes alegam que o acórdão não teria enfrentado o argumento de violação ao princípio da proibição do retrocesso ambiental.

Não há omissão.

O acórdão embargado fundamentou-se na inadequação da via eleita para imposição de política pública, questão de natureza processual que prescinde da análise de todos os princípios constitucionais invocados pelos embargantes.

Ademais, o acórdão consignou expressamente que a pretensão deduzida "mostra-se mais compatível com a Ação Civil Pública", o que
evidencia que a extinção do processo não impede a discussão da matéria pela via adequada.

III – D
o prequestionamento

Quanto ao pedido de prequestionamento explícito de dispositivos legais e constitucionais, o acórdão embargado já consignou expressamente:

"Para fins de viabilizar eventual interposição de recursos às instâncias superiores, consideram-se
prequestionados
os dispositivos constitucionais e legais invocados pelas partes, notadamente os
arts
. 5o, inciso LXXIII, 22, IV, 37, caput, e 225 da Constituição Federal, bem como os
arts
. 20 e 21 da Lei Federal no 9.433/1997 e o art. 4o, inciso VII, da Lei no 6.938/1981, além das demais normas mencionadas nas razões recursais, consignando-se que a presente decisão enfrentou a controvérsia jurídica posta de forma suficiente e fundamentada, ainda que não tenha acolhido a interpretação pretendida pelos apelantes, nos termos da orientação consolidada dos tribunais superiores quanto à desnecessidade de menção expressa a todos os dispositivos indicados quando a matéria controvertida é devidamente apreciada."

Portanto, o prequestionamento já foi expressamente realizado no acórdão embargado.

De todo modo, nos termos do art. 1.025 do CPC, "
consideram-se incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou, para fins
de pré-questionamento, ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade."

Os embargos de declaração não se prestam à rediscussão da matéria decidida ou ao reexame de questões apreciadas de forma contrária ao interesse da parte.

No caso concreto, o acórdão embargado enfrentou todas as questões relevantes para o deslinde da controvérsia, fundamentando adequadamente a conclusão de inadequação da via eleita.

A discordância dos embargantes quanto ao mérito da decisão não configura omissão, contradição ou obscuridade, mas mera insurgência contra o resultado do julgamento.

Ante o exposto,
REJEITO
os embargos de declaração, mantendo integralmente o acórdão embargado.

Consideram-se
prequestionados
, para todos os fins de direito, inclusive para efeito do disposto no art. 1.025 do CPC, todos os dispositivos legais e constitucionais expressamente invocados pelos embargantes, notadamente:

Constituição Federal:

arts
. 2o, 5o (LXXIII e LV), 21 (XIX), 22 (IV), 37 (caput), 93 (IX) e 225;

Lei Federal no 9.433/1997:

arts
. 1o, 2o, 5o, 11, 12, 13, 18, 19, 20, 21, 22 e 51;

Lei Federal no 4.717/1965:

arts
. 1o, 2o, 5o e 6o;

Lei Federal no 6.938/1981:
art. 4o, VII;

Código de Processo Civil:

arts
. 7o, 489 (§1o, IV e VI), 926, 927 e 1.025.

É
como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/05/2026