Tribunal: TJMT
Processo: 1040583-35.2022.8.11.0041
Órgão julgador: RUI RAMOS RIBEIRO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-02-12
Data de publicação: 2026-03-19

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUDITORES SUBSTITUTOS DE CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS. DISPONIBILIDADE COMPULSÓRIA. REDUÇÃO DO NÚMERO DE CARGOS. REMUNERAÇÃO PROPORCIONAL. CONSTITUCIONALIDADE.
I. CASO EM EXAME
1. Arguição de Inconstitucionalidade suscitada pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, tendo por objeto o art. 2o da Lei Complementar Estadual n. 744/2022, que alterou o art. 94 da Lei Complementar Estadual n. 269/2007, reduzindo de 7 (sete) para 3 (três) o número de cargos de Auditor Substituto de Conselheiro e prevendo a colocação em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, dos ocupantes excedentes.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é constitucional a redução do quantitativo de Auditores Substitutos de Conselheiro do Tribunal de Contas com a colocação dos excedentes em disponibilidade; e (ii) estabelecer se a disponibilidade dos Auditores Substitutos de Conselheiro deve ocorrer com remuneração integral ou proporcional ao tempo de serviço, considerando as garantias constitucionais da magistratura aplicáveis ao cargo.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O cargo de Auditor Substituto de Conselheiro possui natureza jurídica sui generis no ordenamento constitucional brasileiro, caracterizando-se por uma dualidade funcional: função substitutiva, exercida temporariamente nas hipóteses de vacância, ausência ou impedimento dos Conselheiros titulares; e função judicante própria, exercida permanentemente no julgamento de processos de contas.
4. A Constituição Federal, em seu art. 73, § 4o, estabelece expressamente essa dualidade de regimes jurídicos, ao dispor que "O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal", norma que se aplica aos Tribunais de Contas dos Estados por força do art. 75 da Constituição Federal.
5. A vitaliciedade e a inamovibilidade, garantias constitucionais asseguradas aos magistrados e, por equiparação, aos Auditores Substitutos de Conselheiro, não constituem óbice absoluto à extinção de cargos públicos mediante lei, conforme entendimento consolidado na jurisprudência pátria.
6. A redução do quantitativo de Auditores Substitutos de Conselheiro do TCE/MT foi precedida de Estudo Técnico Propositivo elaborado pela Secretaria-Geral de Controle Externo, que fundamentou a medida em critérios objetivos de eficiência administrativa, observando os princípios constitucionais da Administração Pública.
7. Na situação de disponibilidade decorrente da extinção do cargo, o servidor não se encontra no exercício de atribuições judicantes, mas em situação transitória de afastamento das funções, aguardando adequado aproveitamento em outro cargo, não se justificando a aplicação das garantias constitucionais da magistratura, porquanto ausente o pressuposto fático que fundamenta a equiparação.
8. A disponibilidade prevista no art. 41, § 3o, da Constituição Federal constitui norma específica para a situação de extinção de cargo público, aplicável a todos os servidores públicos estáveis, independentemente do regime jurídico a que estejam submetidos no exercício regular de suas funções.
9. A Emenda Constitucional no 19/1998 alterou a redação original do art. 41, § 3o, da Constituição Federal, para estabelecer expressamente que a remuneração do servidor em disponibilidade seria proporcional ao tempo de serviço, superando o entendimento anterior que admitia a disponibilidade com remuneração integral.
10. A disponibilidade com vencimentos proporcionais prevista no art. 41, § 3o, da Constituição Federal não possui natureza punitiva, mas constitui medida administrativa decorrente da extinção do cargo ou da declaração de sua desnecessidade, fundamentada em critérios de interesse público e eficiência administrativa, diferenciando-se da disponibilidade punitiva prevista no art. 42, IV, da LOMAN.
IV. DISPOSITIVO E TESE
11. Arguição de inconstitucionalidade julgada improcedente, declarando-se a constitucionalidade do artigo 2o da Lei Complementar Estadual n. 744/2022.
Tese de julgamento:
1. A redução do quantitativo de cargos de Auditor Substituto de Conselheiro mediante lei de iniciativa do próprio Tribunal de Contas, com fundamento em critérios objetivos de eficiência administrativa, não viola as garantias constitucionais da vitaliciedade e da inamovibilidade. 2. Na situação de disponibilidade decorrente da extinção do cargo de Auditor Substituto de Conselheiro, aplica-se o disposto no art. 41, § 3o, da Constituição Federal, que prevê remuneração proporcional ao tempo de serviço, não se justificando a aplicação das garantias constitucionais da magistratura, porquanto ausente o pressuposto fático que fundamenta a equiparação: o exercício de funções judicantes.
________________________________________
Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 41, § 3o, 73, § 4o, 75, 95, III, 97; LC Estadual no 269/2007, art. 94; LC Estadual no 744/2022, art. 2o.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1040583-35.2022.8.11.0041
Classe:

ARGÜIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE (216)
Assunto:

[Liminar, Reintegração ou Readmissão, Disponibilidade / Aproveitamento]
Relator:
Des(a).
RUI RAMOS RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS MACHADO, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO]

Parte(s):

[JAQUELINE MARIA JACOBSEN MARQUES - CPF: 535.916.661-49 (ARGUINTE), RENAN FERNANDO SERRA ROCHA SANTOS - CPF: 036.738.271-70 (ADVOGADO), ULISSES RABANEDA DOS SANTOS - CPF: 961.230.011-91 (ADVOGADO), JOAO BATISTA DE CAMARGO JUNIOR - CPF: 016.268.658-76 (ARGUINTE), MOISES MACIEL - CPF: 009.009.947-89 (ARGUINTE), TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 15.024.128/0001-62 (ARGUIDO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (ARGUIDO), ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.929.049/0001-11 (ARGUIDO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (ARGUIDO), MINISTERIO PUBLICO DE MATO GROSSO (CUSTOS LEGIS), LUANA ALANA MANZINI ROSTIROLA - CPF: 051.663.091-11 (ADVOGADO), GRHEGORY PAIVA PIRES MOREIRA MAIA - CPF: 992.554.131-04 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A ARGUIÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE
. AUDITORES SUBSTITUTOS DE CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS. DISPONIBILIDADE COMPULSÓRIA. REDUÇÃO DO NÚMERO DE CARGOS. REMUNERAÇÃO PROPORCIONAL. CONSTITUCIONALIDADE.

I. CASO EM EXAME

1. Arguição de Inconstitucionalidade suscitada pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, tendo por objeto o art. 2o da Lei Complementar Estadual n. 744/2022, que alterou o art. 94 da Lei Complementar Estadual n. 269/2007, reduzindo de 7 (sete) para 3 (três) o número de cargos de Auditor Substituto de Conselheiro e prevendo a colocação em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, dos ocupantes excedentes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é constitucional a redução do quantitativo de Auditores Substitutos de Conselheiro do Tribunal de Contas com a colocação dos excedentes em disponibilidade; e (ii) estabelecer se a disponibilidade dos Auditores Substitutos de Conselheiro deve ocorrer com remuneração integral ou proporcional ao tempo de serviço, considerando as garantias constitucionais da magistratura aplicáveis ao cargo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O cargo de Auditor Substituto de Conselheiro possui natureza jurídica
sui generis
no ordenamento constitucional brasileiro, caracterizando-se por uma dualidade funcional: função substitutiva, exercida temporariamente nas hipóteses de vacância, ausência ou impedimento dos Conselheiros titulares; e função judicante própria, exercida permanentemente no julgamento de processos de contas.

4. A Constituição Federal, em seu art. 73, § 4o, estabelece expressamente essa dualidade de regimes jurídicos, ao dispor que
"O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal"
, norma que se aplica aos Tribunais de Contas dos Estados por força do art. 75 da Constituição Federal.

5. A vitaliciedade e a inamovibilidade, garantias constitucionais asseguradas aos magistrados e, por equiparação, aos Auditores Substitutos de Conselheiro, não constituem óbice absoluto à extinção de cargos públicos mediante lei, conforme entendimento consolidado na jurisprudência pátria.

6. A redução do quantitativo de Auditores Substitutos de Conselheiro do TCE/MT foi precedida de Estudo Técnico Propositivo elaborado pela Secretaria-Geral de Controle Externo, que fundamentou a medida em critérios objetivos de eficiência administrativa, observando os princípios constitucionais da Administração Pública.

7. Na situação de disponibilidade decorrente da extinção do cargo, o servidor não se encontra no exercício de atribuições judicantes, mas em situação transitória de afastamento das funções, aguardando adequado aproveitamento em outro cargo, não se justificando a aplicação das garantias constitucionais da magistratura, porquanto ausente o pressuposto fático que fundamenta a equiparação.

8. A disponibilidade prevista no art. 41, § 3o, da Constituição Federal constitui norma específica para a situação de extinção de cargo público, aplicável a todos os servidores públicos estáveis, independentemente do regime jurídico a que estejam submetidos no exercício regular de suas funções.

9. A Emenda Constitucional no 19/1998 alterou a redação original do art. 41, § 3o, da Constituição Federal, para estabelecer expressamente que a remuneração do servidor em disponibilidade seria proporcional ao tempo de serviço, superando o entendimento anterior que admitia a disponibilidade com remuneração integral.

10. A disponibilidade com vencimentos proporcionais prevista no art. 41, § 3o, da Constituição Federal não possui natureza punitiva, mas constitui medida administrativa decorrente da extinção do cargo ou da declaração de sua desnecessidade, fundamentada em critérios de interesse público e eficiência administrativa, diferenciando-se da disponibilidade punitiva prevista no art. 42, IV, da LOMAN.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11. Arguição de inconstitucionalidade julgada
improcedente
, declarando-se a constitucionalidade do artigo 2o da Lei Complementar Estadual n. 744/2022.

Tese de julgamento:

1. A redução do quantitativo de cargos de Auditor Substituto de Conselheiro mediante lei de iniciativa do próprio Tribunal de Contas, com fundamento em critérios objetivos de eficiência administrativa, não viola as garantias constitucionais da vitaliciedade e da inamovibilidade. 2. Na situação de disponibilidade decorrente da extinção do cargo de Auditor Substituto de Conselheiro, aplica-se o disposto no art. 41, § 3o, da Constituição Federal, que prevê remuneração proporcional ao tempo de serviço, não se justificando a aplicação das garantias constitucionais da magistratura, porquanto ausente o pressuposto fático que fundamenta a equiparação: o exercício de funções judicantes.

________________________________________

Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 41, § 3o, 73, § 4o, 75, 95, III, 97; LC Estadual no 269/2007, art. 94; LC Estadual no 744/2022, art. 2o.

R E L A T Ó R I O

Relatório.

Trata-se de Arguição de Inconstitucionalidade no 1040583-35.2022.8.11.0041, suscitada pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo deste Egrégio Tribunal de Justiça, nos autos de Recurso de Apelação interposto por
Jaqueline Maria Jacobsen Marques, João Batista de Camargo Junior
e
Moises Maciel
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá.

Na origem, trata-se de Ação Ordinária com pedido de concessão de liminar
inaudita altera pars
ajuizada pelos arguintes em desfavor do Estado de Mato Grosso, do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, objetivando a declaração de inconstitucionalidade incidental, em sede de controle difuso, do artigo 2o da Lei Complementar Estadual n. 744/2022, bem como a declaração de nulidade da Portaria n. 179/2022/TCE, que culminaram no afastamento dos recorrentes de seus respectivos cargos públicos efetivos e vitalícios (Auditores Substitutos de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso).

O Juízo
a quo
julgou improcedentes os pedidos iniciais, por entender que o processo de tramitação legislativa da Lei Complementar Estadual n. 744/2022 observou os ditames legais e não violou nenhuma disposição constitucional.

Inconformados, os autores interpuseram Recurso de Apelação, sustentando, em síntese, que o dispositivo legal impugnado extinguiu 04 (quatro) dos 07 (sete) cargos de Auditor Substituto de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso - TCE/MT, conferindo ao Tribunal a opção de manter os recorrentes no exercício do cargo ou colocá-los em disponibilidade. Argumentam que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso - TCE/MT, por meio da Portaria n. 179/2022/TCE, decidiu colocar os apelantes, que estavam em exercício do cargo público há mais de 10 (dez) anos, em disponibilidade com subsídios proporcionais ao tempo de serviço e sem qualquer acréscimo decorrente do exercício efetivo das funções.

Aduzem que o artigo 41, § 3o, da Constituição Federal é dirigido aos servidores públicos
strictu sensu
, de modo que não alcança os membros de Poder. Apontam que o Supremo Tribunal Federal consagrou que os Auditores são membros das Cortes de Contas, juntamente com os Conselheiros titulares, em consonância com o artigo 73, §§ 3o e 4o, artigo 75 c/c artigo 95 da Constituição Federal.

Ressaltam que ao cargo de Auditor Substituto de Conselheiro dos Tribunais de Contas é reservado tratamento distinto do que o ordinariamente concedido aos servidores públicos, uma vez que tem origem em previsão constitucional, destacando a garantia da inamovibilidade. Asseveram que, em razão dessa garantia constitucional, não se mostra possível a colocação de juízes de direito ou de auditores substitutos de conselheiro em disponibilidade, a não ser em situações excepcionais, como em decorrência de ato infracional ou em virtude de remoção, sob pena de inviabilizar o exercício da função de forma independente e livre.

Enfatizam que a extinção abrupta dos cargos dos autores/recorrentes afronta as garantias que lhes assistem, causando aos demais auditores substitutos o receio de que sejam vítimas de providência semelhante, o que prejudica a independência e autonomia necessária ao exercício da função com o devido comprometimento aos valores republicanos.

Entendem que o artigo 2o da Lei Complementar Estadual n. 744/2022 mostra-se inconstitucional na medida em que não só extinguiu os cargos, mas também previu a colocação imediata dos ocupantes em disponibilidade, o que viola as garantias constitucionais de inamovibilidade e vitaliciedade.

Discorrem sobre a equiparação entre o cargo de Auditor Substituto de Conselheiro do Tribunal de Contas e do cargo de Juiz de Direito de Entrância Especial, que decorre de interpretação objetiva do artigo 49, § 3o, da Constituição Estadual/MT e artigo 95 da Lei Orgânica do TCE/MT, os quais aplicam simetricamente a disposição legal constante do artigo 73, § 4o, da Carta Magna.

Asseveram que, ainda que fosse admitida a extinção abrupta do cargo, a Portaria n. 744/2022 não se lastreou em fundamentação sólida que justificasse a adoção da opção mais gravosa (disponibilidade) dentre as previstas na questionada legislação (manutenção no exercício do cargo), motivo pelo qual violou o dever de motivação das decisões administrativas (art. 93, X, da CF).

Afirmam que o diploma legal conferiu ao Tribunal a opção que melhor se adequar às garantias constitucionais, que seria a de manter ocupantes do cargo em exercício, decretando-se a extinção apenas após a vacância, de modo que a adoção da opção mais gravosa dependeria de motivação legítima e específica, ainda que subsidiada por texto de lei.

Aduzem que a providência tinha como objetivo desonerar a máquina pública, reduzindo-se os gastos do Tribunal de Contas com pessoal, não tendo os recorridos colacionado nenhum elemento de prova que demonstre que a lei atingiu ou contribuiu com fim pretendido, sendo fato público e notório que os gastos da Corte de Contas com pessoal não foram reduzidos, bem como não foram implementadas outras medidas destinadas à redução de despesas.

Registram que o processo administrativo que precedeu a expedição da Portaria n. 179/2022/TCEA não contou com a oitiva dos autores/recorrentes, que foram os diretamente atingidos por seus efeitos, de modo a violar o contraditório (art. 5o, LV, da CF).

Afirmam que, da leitura da Lei Orgânica da Magistratura Nacional, verifica-se que a submissão do magistrado à disponibilidade com percepção de vencimentos proporcionais só encontra respaldo legal quando aplicada a título punitivo, ou seja, pressupõe o cometimento de infração disciplinar grave.

Argumentam que, se a disponibilidade não punitiva do juiz de direito, que assim como o auditor, exerce a judicatura, e, portanto, goza das mesmas garantias, se implementa mediante o pagamento de vencimentos integrais, esse mesmo entendimento deve ser aplicado aos apelantes, sendo a exceção reservada aos casos em que é aplicada a disponibilidade a título de sanção.

Afirmam que o Auditor Substituto de Conselheiro não possui cargo equiparável dentro da estrutura da Corte de Contas mato-grossense, motivo pelo qual os recorrentes podem estar sujeitos a disponibilidade ad eternum, sendo impossível afastar o caráter punitivo da medida se considerado que implementada mediante o pagamento de vencimentos proporcionais.

Ressaltam que a situação atual impõe aos apelantes uma conjuntura pior do que uma aposentadoria compulsória, vez que não podem exercer outra função que não o magistério, pois estão em disponibilidade, mas também não recebem seus vencimentos integrais, apenas proporcionais.

Alegam ser inquestionável que o regime jurídico aplicável aos auditores substitutos é a LOMAN, pois a disponibilidade prevista no artigo 41, § 3o da CF/1988 está regulamentada no âmbito federal apenas na Lei n. 8.112/1990 (Regime Jurídico único dos Servidores Públicos Federais).

O Estado de Mato Grosso, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso apresentaram contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do apelo.

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo desprovimento do recurso interposto.

A Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, por maioria, acolheu a preliminar de arguição de inconstitucionalidade e determinou a remessa dos autos ao Órgão Especial, nos termos do voto do 1o Vogal (Exmo. Sr. Des. Rodrigo Roberto Curvo), vencida a Relatora, que restou assim ementado:

“E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA REJEITADA. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUDITORES SUBSTITUTOS DE CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS. DISPONIBILIDADE COMPULSÓRIA. REMESSA AO ÓRGÃO ESPECIAL.

I. Caso em exame

Apelação interposta contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação ordinária ajuizada por Auditores Substitutos de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado. Os apelantes foram colocados em disponibilidade compulsória com proventos proporcionais ao tempo de serviço, em decorrência da Portaria que reduziu de sete para três o número de cargos de Auditor Substituto de Conselheiro, fundamentada na Lei Complementar Estadual que conferiu nova redação ao dispositivo legal regulamentador da matéria.

II. Questão em discussão

A questão em discussão consiste em saber se o dispositivo legal que prevê a disponibilidade compulsória de Auditores Substitutos de Conselheiro, com proventos proporcionais, viola as garantias constitucionais da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios inerentes ao cargo.

III. Razões de decidir

O cargo de Auditor Substituto de Conselheiro possui contornos próprios e previsão constitucional específica, não se confundindo com os demais cargos que compõem a estrutura dos Tribunais de Contas, conforme reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal.

O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que aos Auditores Substitutos dos Tribunais de Contas, quando estiverem atuando em substituição ao Conselheiro, aplicam-se as garantias constitucionais da magistratura, em razão da natureza judicante de suas atribuições.

As garantias constitucionais conferidas aos ocupantes do cargo de Auditor Substituto de Conselheiro têm como escopo precípuo preservar a independência e a imparcialidade necessárias ao exercício de suas funções judicantes.

Há indícios substanciais de inconstitucionalidade do dispositivo legal que fundamenta a disponibilidade dos apelantes, situação que impõe a necessidade de submissão da questão constitucional ao órgão competente.

A declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público somente pode ser realizada pelo voto da maioria absoluta dos membros do tribunal ou de seu órgão especial, em observância à cláusula de reserva de plenário.

IV. Dispositivo e tese

Arguição de inconstitucionalidade acolhida. Suspensão do julgamento do recurso e remessa da questão constitucional ao Órgão Especial.

Tese de julgamento: "A arguição de inconstitucionalidade de dispositivo legal que prevê disponibilidade compulsória de Auditores Substitutos de Conselheiro deve ser submetida ao Órgão Especial do Tribunal, em observância à cláusula de reserva de plenário estabelecida no art. 97 da Constituição Federal".

Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 73, § 4o, 75 e 97; CPC, arts. 948 e 949; LC Estadual no 269/2007, art. 94; LC Estadual no 744/2022, art. 2o.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 7034, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 23.09.2024; STF, ADI 6939, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 05.09.2022; STF, Súmula Vinculante no 10.”

A ilustrada Procuradoria Geral de Justiça, através do eminente procurador de Justiça Paulo Ferreira Rocha, em parecer específico para o incidente de inconstitucionalidade, manifestou-se pela improcedência da arguição de inconstitucionalidade, declarando constitucional o artigo 2o da Lei Complementar Estadual no 744/2022 (id. 306556876).

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, trata-se de Arguição de Inconstitucionalidade suscitada pela Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo deste Tribunal de Justiça, tendo por objeto o artigo 2o da Lei Complementar Estadual n. 744/2022, que alterou o artigo 94 da Lei Complementar Estadual n. 269/2007 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso), reduzindo de 07 (sete) para 03 (três) o número de cargos de Auditor Substituto de Conselheiro e prevendo a colocação em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, dos ocupantes excedentes.

Ab initio
, impende consignar que a presente arguição de inconstitucionalidade foi suscitada em observância ao disposto no artigo 97 da Constituição Federal, que estabelece a denominada cláusula de reserva de plenário, segundo a qual somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.

Como bem delineado no acórdão que determinou a remessa dos autos para o Órgão Especial, para estabelecer se há, ou não, inconstitucionalidade da Lei Complementar Estadual no 744/2022, é necessário analisar dois pontos:

1)

Se é possível que a lei reduza o quantitativo de Auditores Substitutos de Conselheiro do TCE/MT, com a colocação do excedente em disponibilidade.

2)

Se a disponibilidade se dá com remuneração integral ou proporcional.

Antes de adentrar a questão central, necessário tracejar o objetivo do legislador na elaboração da lei que reduziu o número de Auditores Substitutos de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso - TCE/MT, o que é possível pela análise do histórico da legislação orgânica do referido Tribunal, a Lei Complementar no 269/2007.

A Lei Complementar no 269/2007 previu originariamente em seu artigo 94 a previsão de 03 (três) cargos de Auditores Substitutos de Conselheiro do TCE/MT:

“Art. 94 Os Auditores Substitutos de Conselheiros,
em número de três
, serão nomeados pelo Presidente do Tribunal, dentre cidadãos portadores de diploma de curso superior de Direito, Administração, Economia ou Ciências Contábeis e que satisfaçam os requisitos exigidos para o cargo de Conselheiro, mediante concurso público de provas e títulos.”.

A Lei Complementar no 439/2011, que alterou a lei orgânica do TCE/MT (Lei Complementar no 269/2007), aumentou o número de cargos para 07 (sete):

“Art. 94 Os Auditores Substitutos de Conselheiro,
em número nunca superior a 07 (sete)
, serão nomeados pelo Presidente do Tribunal de Contas, após aprovação em concurso público de provas e títulos, entre bacharéis em Direito, Administração, Economia ou Ciências Contábeis, que satisfaçam os requisitos exigidos pelo Art. 73, § 1o da Constituição da República. (Redação dada pela Lei Complementar no 439/2011).”.

O dispositivo legal impugnado possui a seguinte redação:

"Art. 2o Fica alterado o art. 94 da Lei Complementar no 269, de 22 de janeiro de 2007, que passa a vigorar com a seguinte redação e com acréscimo do parágrafo único:

'Art. 94. Os Auditores Substitutos de Conselheiro,
em número nunca superior a 3 (três)
, serão nomeados pelo Presidente do Tribunal de Contas, após aprovação em concurso público de provas e títulos, entre bacharéis em Direito, Administração, Economia ou Ciências Contábeis, que satisfaçam os requisitos exigidos pelo art. 73, § 1o, da Constituição da República.

Parágrafo único. Na hipótese de estarem em exercício Auditores Substitutos de Conselheiros além do número fixado no caput, os mesmos deverão ser colocados em disponibilidade, com remuneração nos termos do art. 41, § 3o, da Constituição da República, ou poderão permanecer em exercício até que ocorra a vacância e consequente extinção dos cargos excedentes.'"

Essa evolução normativa evidencia que o quantitativo de cargos de Auditor Substituto de Conselheiro no Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso não possui fixação constitucional, mas decorre de opção legislativa infraconstitucional, sujeita a alterações conforme critérios de conveniência e oportunidade administrativa, desde que observados os princípios constitucionais aplicáveis.

Neste contexto, verifica-se que houve a majoração de 03 (três) para 07 (sete) cargos de Auditores Substitutos de Conselheiros do TCE/MT e, na última alteração, houve a extinção de 04 (quatro) cargos, através da alteração legislativa trazida pelo artigo 2o da Lei Complementar Estadual no 744/2022, que no caso, foi aplicada aos arguintes, através da fundamentação contida na Portaria no 179/2022/TCE:

“... Coloca em disponibilidade servidores públicos de cargos efetivos do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso que menciona.

O
PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO
, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelos artigos 26, 27, incisos XXIV e XXXVIII; e 305 da Resolução Normativa no 16/2021 (Regimento Interno); e

Considerando
o art. 94 da Lei Complementar no 269, de 22 de janeiro de 2007 (Lei Orgânica do TCE/MT), com nova redação dada pelo art. 2o da Lei Complementar no 744, de 18 de julho de 2022, que reduziu de 7 (sete) para 3 (três) o limite de cargos para Auditor Substituto de Conselheiro;

Considerando
, por fim, o que restou fundamentado no Processo no 18.268-0/2022, e com especial respaldo no Parecer no 319/2022 da Consultoria Jurídica nele lançado,
RESOLVE
:

Art. 1o Passar à condição de disponibilidade, a partir de 4 de outubro de 2022, com subsídios proporcionais ao tempo de serviço e sem qualquer acréscimo decorrente do exercício efetivo das funções, conforme preconizado no art. 41, § 3o, da Constituição Federativa do Brasil, os ocupantes do cargo de provimento efetivo de Auditor Substituto de Conselheiro do TCE/MT abaixo relacionados:

1. João Batista de Camargo Júnior (matrícula 203076-4)

2. Jaqueline Maria Jacobson Marques (matrícula 201992-2)

3. Moises Maciel (matrícula 203075-6)

4. Ronaldo Ribeiro de Oliveira (matrícula 201998-1)

Art. 2o A Secretaria-Executiva de Gestão de Pessoas deverá tomar as providências administrativas cabíveis.

Art. 3o As Secretarias do Plenário deverão redistribuir os processos sob a relatoria dos servidores ora postos em disponibilidade aos conselheiros e aos auditores substitutos remanescentes, nos termos do art. 87 do Regimento Interno.

Art. 4o Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.

Publique-se. Registre-se. Cumpra-se.

Gabinete da Presidência do Tribunal de Contas, em Cuiabá, 4 de outubro de 2022.

Conselheiro JOSÉ CARLOS NOVELLI

Presidente.”.
(Id. no 208250480, pág. 09).

A referida Portaria cita como fundamento a Lei Complementar que reduziu o número de cargos e o Processo Administrativo no 18.268-0/2022, com respaldo no Parecer no 319/2022 da Consultoria Jurídica lançada no referido processo.

O Processo no 18.268-0/2022 (Id. no 208250479, págs. 01/05) foi instaurado em razão da alteração legislativa que reduziu o número de cargos de Auditores Substitutos de Conselheiros do TCE/MT, com os seguintes fundamentos:

1) Desnecessidade funcional dos 04 (quatro) cargos excedentes, em razão da extinção das Câmaras e Julgamento e da Concentração dos processos de contas nas relatorias dos Conselheiros do TCE/MT;

2) Alegação de gastos desnecessários com equipes de assessoria técnica à espera de eventual substituição, pois se trata da função dos Auditores, que é substituir, eventual e temporariamente, os Conselheiros do Tribunal em suas ausências, impedimentos, vacância, entre outras situações;

3) Que a previsão de 03 (três) Auditores Substitutos está em consonância com a realidade de outros Tribunais de Contas.

O referido processo foi remetido à Consultoria Jurídica Geral para apreciação do tema, de modo que foi emitido o Parecer no 319/2022 (Id. no 208250479, págs. 06/19), também fundamento da Portaria no 179/2022/TCE, pelo qual foi opinado pela necessidade de cumprimento imediato da alteração legislativa que reduziu o número dos Auditores-Fiscais, colocando os 04 (quatro) auditores substitutos em número excedente em regime de disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, nos termos do artigo 41, § 3o da CF/88, com os seguintes fundamentos:

1) Necessidade de cumprimento imediato da LC Estadual no 744/2022;

2) Colocação em disponibilidade nos termos do art. 41, § 3o da CF/88, por entender que não se aplica a LOMAN ao caso.

O Projeto de Lei que reduziu o número de Auditores Substitutos é de autoria do Tribunal de Conta, e possui como origem Estudo Técnico Propositivo da Secretaria-Geral de Controle Externo (Id. no 208250537, págs. 01/12), de 01 de outubro de 2022, pelo qual foi recomendada a redução do número de Auditores Substitutos em razão da incompatibilidade entre a produtividade baixa dos gabinetes de Auditores Substitutos em comparação aos gabinetes dos Conselheiros.

No mencionada Estudo Técnico Propositivo realizado, foi fundamentado que:

1) 90% (noventa por cento) dos processos que compõem o acerco dos gabinetes dos Auditores Substitutos de Conselheiros são relacionados à previdência;

2) Estes processos são de controle externo, com baixa complexidade, repetitivos, de modo que o julgamento célere constitui observância à razoável duração do processo e da dignidade da pessoa humana dos potenciais beneficiários de aposentadorias, reformas ou pensões;

3) Comparação com a produtividade dos Conselheiros que, para cada 1 (um) processo julgado por um ASC, julgam 3,64 (três vírgula sessenta e quatro) processos, em média.

4) Que os gabinetes dos Auditores Substitutos estão na contramão de toda eficiência produtiva do TCE/MT.

Desse modo, verifica-se que a intenção do Legislador, provocado pelo próprio Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso - TCE/MT, foi garantir a celeridade, eficácia, dignidade da pessoa humana e demais primados que norteiam o julgamento de processos submetidos ao TCE/MT, em razão, principalmente, dos beneficiários de feitos previdenciários que compõem grande parte da demanda, que antes da edição da Lei Complementar Estadual no 744/2022 estava reprimida em razão da baixa produtividade dos Auditores Substitutos de Conselheiros do TCE/MT.

Ademais disso, também há outros fundamentos como desnecessidade de 07 (sete) cargos de Auditores Substitutos de Conselheiros, tanto pelo excesso de gasto, injustificado pela baixa produtividade, bem como, em comparativo com Tribunais de Contas de outros Estados, que possuem a média entre 03 (três) e 04 (quatro) destes cargos.

Portanto, a alteração legislativa se deu em respeito ao princípio da supremacia do interesse público, em razão dos 04 (quatro) cargos criados se comprovarem desnecessários à administração pública.

Ainda, para melhor compreensão da controvérsia constitucional suscitada, impende estabelecer, com precisão técnico-jurídica, a natureza jurídica e o regime constitucional aplicável ao cargo de Auditor Substituto de Conselheiro dos Tribunais de Contas.

O cargo de Auditor Substituto de Conselheiro possui natureza jurídica
sui generis
no ordenamento constitucional brasileiro, caracterizando-se por uma dualidade funcional:

(i)
função substitutiva, exercida temporariamente nas hipóteses de vacância, ausência ou impedimento dos Conselheiros titulares; e

(ii)
função judicante própria, exercida permanentemente no julgamento de processos de contas.

Essa dualidade funcional reflete-se no regime jurídico aplicável, que varia conforme a função exercida:
quando em substituição a Conselheiro
, o Auditor submete-se ao mesmo regime jurídico do titular, com idênticas garantias e impedimentos;
quando no exercício das demais atribuições da judicatura
, submete-se ao regime jurídico dos magistrados de segundo grau (Juízes de Tribunal Regional Federal, no âmbito federal, ou Juízes de Entrância Especial, no âmbito estadual).

Impende consignar, outrossim, que a jurisprudência da Suprema Corte tem reconhecido a natureza singular do cargo de Auditor Substituto de Conselheiro, distinguindo-o tanto dos membros titulares do Tribunal de Contas quanto dos servidores auxiliares do órgão.

Nesse sentido, reconheceu-se que
"o auditor de que trata a norma questionada é aquele cujo regime jurídico tem estatura e assento constitucional. É responsável pela atividade de julgamento de contas e pela substituição do membro do Tribunal de Contas (CF, art. 73, §4o). Não se confunde, portanto, com os servidores auxiliares desse órgão - auditores, analistas, técnicos e auxiliares de controle externo"
.

Essa natureza jurídica peculiar do cargo de Auditor Substituto de Conselheiro, caracterizada pela dualidade funcional e pela aplicação de garantias constitucionais específicas, constitui premissa fundamental para a análise da constitucionalidade do dispositivo legal impugnado.

Pois bem.

Para uma análise técnico-jurídica adequada da controvérsia constitucional suscitada, faz-se necessário examinar duas questões fundamentais:

(i) a possibilidade de redução do quantitativo de Auditores Substitutos de Conselheiro com a colocação dos excedentes em disponibilidade; e

(ii) a constitucionalidade da previsão de disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço.

DA POSSIBILIDADE DE REDUÇÃO DO QUANTITATIVO DE AUDITORES SUBSTITUTOS DE CONSELHEIRO

No que concerne à primeira questão, cumpre estabelecer, como premissa fundamental, a natureza jurídica e o regime constitucional aplicável ao cargo de Auditor Substituto de Conselheiro dos Tribunais de Contas.

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.034/MT, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que
“o auditor de que trata a norma questionada é aquele cujo regime jurídico tem estatura e assento constitucional. É responsável pela atividade de julgamento de contas e pela substituição do membro do Tribunal de Contas (CF, art. 73, §4o). Não se confunde, portanto, com os servidores auxiliares desse órgão - auditores, analistas, técnicos e auxiliares de controle externo”
. (ADI n. 7034, Relator Ministro Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. em 23-09-2024).

Ainda que não sejam membros do Tribunal de Contas, conforme reconhecido no ARE 1349300, de Relatoria do Ministro Gilmar Mendes em julgamento realizado em 23 de março de 2022, os recorrentes asseveram que as garantias constitucionais conferidas aos ocupantes do cargo de Auditor Substituto de Conselheiro — vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de subsídios — têm como escopo precípuo preservar a independência e a imparcialidade necessárias ao exercício de suas funções judicantes.

Nesse ponto, o voto condutor do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI n. 6.939/GO, consignou que
“a Constituição estabelece a modelagem dos tribunais de contas em geral e os contornos da carreira de auditor, especificamente. Ela reconhece que os auditores exercem atividade judicante e lhes assegura garantias da magistratura, que são a vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos. O que se pretende tutelar, afinal, é justamente o exercício da função de julgar contas públicas de forma independente e livre de pressões”
. (ADI n. 6.939/GO, Relator o Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 5.9.2022).

A Constituição Federal, em seu artigo 73, § 4o, reconhece que o auditor, quando em substituição a Ministro do Tribunal de Contas da União, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de Juiz de Tribunal Regional Federal:

Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.

...

§ 4o O auditor,
quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura
, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
[Destaquei].

Por sua vez, o artigo 75 determina que
"As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios."
.

Em observância ao princípio da simetria constitucional, a Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 49, § 3o, dispõe que:

Art. 49. [...]

§ 3o O auditor, quando em substituição a Conselheiro, não poderá exercer a presidência, a vice-presidência e a corregedoria-geral do Tribunal de Contas e
terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de Juiz de Entrância Especial.
(Redação dada pela Emenda Constitucional no 94/2020)
[Destaquei]

A Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Lei Complementar no 35/1979), que seria aplicável aos Auditores Substitutos de Conselheiro por simetria, conforme sustentam os recorridos, prevê expressamente nos artigos 31 e 140:

"Art. 31. Em caso de mudança da sede do juízo será facultado ao Juiz remover-se para ela ou para Comarca de igual entrância, ou obter a disponibilidade com vencimentos integrais.

Art. 140. Vencido o prazo do artigo anterior, ficarão extintos os cargos de Juiz substituto de segunda instância, qualquer que seja a sua denominação, e seus ocupantes, em disponibilidade, com vencimentos integrais até serem aproveitados."

Da exegese dos dispositivos constitucionais supracitados, depreende-se que os Auditores Substitutos de Conselheiro, embora não sejam membros do Tribunal de Contas, possuem garantias constitucionais específicas quando no exercício de suas funções judicantes, notadamente a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de subsídios.

O Supremo Tribunal Federal, em recentes julgados, consolidou o entendimento de que aos Auditores Substitutos dos Tribunais de Contas, quando estiverem atuando em substituição ao Conselheiro, aplicam-se as garantias constitucionais da magistratura, em razão da natureza judicante de suas atribuições.

Ademais, reconheceu que:

"O titular do cargo de Auditor de Tribunal de Contas Estadual não é membro do Tribunal de Contas, ou seja, no caso, não é um dos sete Conselheiros do Tribunal de Contas Estadual. Portanto, embora o auditor, no exercício da função de Conselheiro Substituto tenha algumas das prerrogativas deferidas ao Conselheiro do Tribunal de Contas, não se lhe estende o foro por prerrogativa de função previsto no art. 105, inciso I, alínea “a”, da Constituição Federal.".
(ARE 1349300 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 23/5/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-101 DIVULG25-05-2022 PUBLIC 26-5-2022)

Não obstante o reconhecimento das garantias constitucionais inerentes ao cargo, impende consignar que a vitaliciedade não constitui óbice à extinção do cargo público, conforme entendimento consolidado na jurisprudência pátria. A extinção de cargos públicos mediante lei insere-se no âmbito da discricionariedade administrativa, fundada em juízo de conveniência e oportunidade, desde que observados os princípios constitucionais da Administração Pública, notadamente a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência.

Neste contexto, a Súmula n. 11 do Supremo Tribunal Federal que assim dispõe:
“A vitaliciedade não impede a extinção do cargo, ficando o funcionário em disponibilidade, com todos os vencimentos.”

Entende-se, doutrinariamente, que a primeira parte da súmula continua valendo, ou seja, o fato de o cargo ser vitalício e de o funcionário ter cumprido os requisitos para a aquisição da vitaliciedade não impedem que o cargo seja extinto.

Já a segunda parte da súmula, entretanto, está desatualizada, visto que o artigo 41, § 3o, da Constituição Federal de 1988 estipula que, após a extinção do cargo ou a declaração de sua desnecessidade, o servidor é colocado em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço, aguardando sua realocação em outra função.

“Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

...

§ 3o
Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo
.”

Portanto, o servidor em disponibilidade não recebe todos os vencimentos, mas apenas uma parcela proporcional ao período trabalhado.

Destaca-se que o artigo 41, parágrafo 3o, da Constituição Federal, em sua redação original, não especificava o valor da remuneração devida ao servidor colocado em disponibilidade. Esse vácuo normativo permitia interpretações divergentes sobre a remuneração dos servidores nessa situação.

Entretanto, a Emenda Constitucional no 19/98 alterou esse cenário ao estabelecer explicitamente que a remuneração do servidor em disponibilidade seria proporcional ao tempo de serviço.

Nesse sentido:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 90, § 3o, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Disponibilidade remunerada dos servidores públicos. Edição da EC no 19/98. Substancial alteração do parâmetro de controle. Artigo 41, § 3o, da Constituição Federal. Não ocorrência de prejuízo. Fixação de prazo para aproveitamento do servidor. Inconstitucionalidade. Integralidade da remuneração. Não recepção pela EC no 19/98.

1. A Emenda Constitucional no 19/98 alterou substancialmente parte do art. 41, § 3o, da Constituição Federal, o qual figura como paradigma de controle na ação. Necessidade de adoção de dois juízos subsequentes pelo Tribunal. O primeiro entre o preceito impugnado e o texto constitucional vigente na propositura da ação, com o fim de se averiguar a existência de compatibilidade entre ambos (juízo de constitucionalidade). Já o segundo entre o dispositivo questionado e o parâmetro alterado (atualmente em vigor), com o escopo de se atestar sua eventual recepção pelo texto constitucional superveniente.

2. A imposição do prazo de um ano para aproveitamento do servidor em disponibilidade ofende materialmente a Carta Federal, pois consiste em obrigação criada pelo Poder Legislativo que não decorre direta ou indiretamente dos pressupostos essenciais à aplicação do instituto da disponibilidade definidos na Constituição da República (art. 41, § 3o), e, principalmente, porque não condiz com o postulado da independência dos Poderes instituídos, ainda que em sede do primeiro exercício do poder constituinte decorrente.

3
. O art. 41, § 3o, da Constituição Federal, na sua redação originária, era silente em relação ao quantum da remuneração que seria devida ao servidor posto em disponibilidade. Esse vácuo normativo até então existente autorizava os estados a legislar sobre a matéria, assegurando a integralidade remuneratória aos seus servidores. Contudo, a modificação trazida pela EC 19/98 suplantou a previsão contida na Carta estadual, pois passou a determinar, expressamente, que a remuneração do servidor em disponibilidade seria proporcional ao tempo de serviço.

4. Ação direta julgada parcialmente procedente.
(ADI 239, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 19/02/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014) (g. n.).

Desta forma, não há que se falar em inconstitucionalidade da norma questionada (art. 2o, da LCE no 744/2022), que autorizou a colocação dos arguintes em disponibilidade com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, inexistindo a comprovação de que tal regulamentação fere, de alguma forma, a Constituição Federal.

Isto ocorre, pois, as garantias dos magistrados, equiparadas aos Auditores Substitutos de Conselheiros do TCE/MT são aplicadas no exercício da atividade judicante exercida pelos Auditores Substitutos de Conselheiros do TCE/MT, o que diverge do fato que está sob análise no presente momento, em que os arguintes entendem que deve ser aplicada a LOMAN para o caso de extinção de cargo com a colocação destes servidores em disponibilidade.

Assim, a possibilidade de colocação de servidores públicos em disponibilidade, em razão da extinção do cargo ou de sua desnecessidade, está prevista no artigo 41, §3o da Constituição Federal.

In casu
, verifica-se que a redução do quantitativo de Auditores Substitutos de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso - TCE/MT foi precedida de Estudo Técnico Propositivo elaborado pela Secretaria-Geral de Controle Externo, que fundamentou a medida em critérios objetivos de eficiência administrativa, notadamente:
(i)
a baixa produtividade dos gabinetes dos Auditores Substitutos em comparação aos gabinetes dos Conselheiros;
(ii)
a concentração de processos de baixa complexidade e natureza repetitiva;
(iii)
a necessidade de garantir celeridade no julgamento de processos, especialmente os de natureza previdenciária; e
(iv)
a adequação do quantitativo de cargos à realidade de outros Tribunais de Contas estaduais.

Ademais, a iniciativa legislativa para a criação, transformação e extinção de cargos do Tribunal de Contas do Estado compete ao próprio Tribunal, conforme dispõe o artigo 4o, incisos III e IV, da Lei Complementar Estadual n. 269/2007, em consonância com o princípio da autonomia administrativa e financeira dos Tribunais de Contas, corolário do sistema de freios e contrapesos que caracteriza a separação harmônica entre os Poderes.

Destarte, sob o prisma da possibilidade jurídica de redução do quantitativo de cargos, não se vislumbra inconstitucionalidade no dispositivo legal impugnado, porquanto a medida encontra respaldo no poder discricionário da Administração Pública para organizar sua estrutura funcional, observados os critérios de conveniência, oportunidade e interesse público, desde que fundamentada em critérios objetivos e razoáveis, como se verifica no caso em análise.

DA CONSTITUCIONALIDADE DA DISPONIBILIDADE COM REMUNERAÇÃO PROPORCIONAL

No que tange à segunda questão controvertida, relativa à constitucionalidade da previsão de disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço, a análise demanda maior complexidade hermenêutica, em razão da aparente antinomia entre normas constitucionais.

De um lado, o artigo 41, § 3o, da Constituição Federal estabelece que
"Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo."
.

De outro lado, o artigo 73, § 4o, c/c artigo 75 da Constituição Federal, assegura aos Auditores Substitutos de Conselheiro, quando no exercício das atribuições da judicatura, as garantias constitucionais dos magistrados, entre as quais se inclui a irredutibilidade de subsídios (art. 95, III, da CF).

A garantia da irredutibilidade de subsídios, assegurada aos magistrados e, por equiparação, aos Auditores Substitutos de Conselheiro
quando no exercício de funções judicantes, tem por escopo precípuo assegurar a independência funcional desses agentes públicos
, protegendo-os contra pressões externas que possam comprometer a imparcialidade no exercício da função jurisdicional ou judicante. Trata-se, portanto, de garantia instrumental, destinada a preservar a autonomia decisória no exercício da judicatura.

Essa garantia constitucional, contudo, não possui caráter absoluto, admitindo exceções expressamente previstas na própria Constituição Federal, como se depreende da redação do artigo 95, III, que ressalva a incidência dos artigos 37, X e XI, 39, § 4o, 150, II, 153, III, e 153, § 2o, I. Tais exceções evidenciam que a garantia da irredutibilidade de subsídios deve ser interpretada sistematicamente, em harmonia com os demais princípios e regras constitucionais.

A questão central, portanto, consiste em determinar qual regime jurídico deve prevalecer na hipótese de disponibilidade dos Auditores Substitutos de Conselheiro: o regime geral aplicável aos servidores públicos (art. 41, § 3o, da CF) ou o regime específico da magistratura, por força da equiparação constitucional (art. 73, § 4o, c/c art. 75 da CF).

Para solucionar essa aparente antinomia, impende recorrer aos métodos hermenêuticos de interpretação constitucional, notadamente o princípio da unidade da Constituição, segundo o qual as normas constitucionais devem ser interpretadas de forma harmônica, evitando-se contradições entre seus dispositivos, e o princípio da especialidade, segundo o qual a norma especial prevalece sobre a norma geral.

Desta forma, cumpre estabelecer que a garantia da irredutibilidade de subsídios, prevista no artigo 95, inciso III, da Constituição Federal, tem por escopo assegurar a independência funcional dos magistrados, protegendo-os contra pressões externas que possam comprometer a imparcialidade no exercício da função jurisdicional. Trata-se, portanto, de garantia instrumental, destinada a preservar a autonomia decisória no exercício da judicatura.

No caso dos Auditores Substitutos de Conselheiro, a equiparação às garantias da magistratura ocorre em duas situações distintas:
(i)

quando em substituição a Conselheiro
, hipótese em que terá as mesmas garantias e impedimentos do titular; e
(ii)

quando no exercício das demais atribuições da judicatura
, hipótese em que terá as garantias de Juiz de Tribunal Regional Federal (no âmbito federal) ou de Juiz de Entrância Especial (no âmbito estadual).

Ocorre que, na situação de disponibilidade decorrente da extinção do cargo, o servidor não se encontra no exercício de atribuições judicantes,
mas em situação transitória de afastamento das funções
, aguardando adequado aproveitamento em outro cargo. Nessa hipótese específica, não se justifica a aplicação das garantias constitucionais da magistratura, porquanto ausente o pressuposto fático que fundamenta a equiparação: o exercício de funções judicantes.

Ademais, a disponibilidade prevista no artigo 41, § 3o, da Constituição Federal constitui norma específica para a situação de extinção de cargo público, aplicável a todos os servidores públicos estáveis, independentemente do regime jurídico a que estejam submetidos no exercício regular de suas funções. Trata-se, portanto, de norma especial em relação à situação fática de extinção de cargo, que deve prevalecer sobre a norma geral de equiparação às garantias da magistratura.

Corrobora esse entendimento o fato de que a Emenda Constitucional no 19/1998 alterou a redação original do artigo 41, § 3o, da Constituição Federal, para estabelecer expressamente que a remuneração do servidor em disponibilidade seria proporcional ao tempo de serviço, superando o entendimento anterior que admitia a disponibilidade com remuneração integral.

Essa alteração constitucional evidencia a opção deliberada do constituinte derivado pela proporcionalidade da remuneração na situação de disponibilidade, em consonância com os princípios da eficiência administrativa e da economicidade, evitando-se o ônus financeiro decorrente da manutenção de servidores em disponibilidade com remuneração integral, sem a contrapartida da prestação de serviços.

Como mencionado anteriormente, impende consignar que a Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Lei Complementar no 35/1979), ao prever a disponibilidade com vencimentos integrais em seus artigos 31 e 140, refere-se a situações específicas e distintas da extinção de cargo, como a mudança da sede do juízo (art. 31) e a extinção dos cargos de Juiz substituto de segunda instância (art. 140). Trata-se, portanto, de hipóteses normativas que não guardam relação de identidade com a situação em análise, não se justificando sua aplicação analógica.

Desse modo, em que pese os arguintes terem adquiridos garantias equiparadas aos magistrados, como a vitaliciedade, não há impedimento na extinção de cargos que ocupam, pelos fundamentos já expostos.

Neste sentido:

“RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA: PRINCÍPIO DA INAMOVIBILIDADE DE MAGISTRADO. JUIZ AUDITOR SUBSTITUTO. EXTINÇÃO DO CARGO, LEI N. 8.719/93. DISPONIBILIDADE NÃO PUNITIVA. APROVEITAMENTO COMPULSÓRIO EM CARGO EQUIVALENTE E NO MESMO LOCAL, APÓS TER RECUSADO ESTE E OUTROS TRÊS EM LOCAIS DIFERENTES.

1. A garantia da inamovibilidade de magistrado esta regulada nos casos de remoção, promoção e mudança da sede do juízo, hipóteses em que ele ocupa um cargo, art. 95, II, 1. parte, da Constituição Federal e arts. 30 e 31 da LOMAN, Lei Complementar n. 35/79; nem a Constituição nem a LOMAN atribuíram a garantia da inamovibilidade ao magistrado em disponibilidade, que não ocupa cargo.

2. Ressalvada a escolha do novo cargo pelo magistrado, ele deve ser adequadamente aproveitado, respeitando-se a equivalência do cargo, por força da necessária aplicação subsidiaria do art. 41, par. 3., da Constituição. Não emana da lei direito líquido e certo do magistrado recusar o seu aproveitamento ou de permanecer em disponibilidade, porque ali se contem, antes, ordem vinculante para a Administração aproveitá-lo em cargo equivalente.

3. O aproveitamento de magistrado em disponibilidade não punitiva no mesmo local e em cargo idêntico ao que ocupava, não se aplicam as restrições previstas para a remoção ou promoção, que alcançam os que estão em atividade, nem viola a garantia da inamovibilidade.

4. O ato administrativo do Tribunal recorrido esta motivado e atende satisfatoriamente o art. 93, X, da Constituição. A ampla defesa e o contraditório previstos no inciso VIII do mesmo artigo aplicam-se apenas aos casos de remoção, disponibilidade e aposentadoria por interesse público; não se aplicam a ato não punitivo, de rotina administrativa e em obediência a comando legal.

5. Questões menores, como a fixação voluntária de domicílio em outra cidade após a disponibilidade ou a precariedade das instalações onde funciona a Auditoria para a qual foi designado, são irrelevantes para o exercício das garantias constitucionais da magistratura e encontram soluções pelos meios ordinários. 6. Recurso conhecido, mas improvido”.
(RMS 21950, Relator(a): PAULO BROSSARD, Segunda Turma, julgado em 09/08/1994, DJ 27-10-1994 PP-29165 EMENT VOL-01764-01 PP-00077)”.

Ademais, a disponibilidade com vencimentos proporcionais prevista no artigo 41, § 3o, da Constituição Federal não possui natureza punitiva, mas constitui medida administrativa decorrente da extinção do cargo ou da declaração de sua desnecessidade, fundamentada em critérios de interesse público e eficiência administrativa. Diferencia-se, portanto, da disponibilidade punitiva prevista no artigo 42, inciso IV, da LOMAN, que pressupõe o cometimento de infração disciplinar pelo magistrado.

Essa distinção é fundamental para compreender a inaplicabilidade da LOMAN à situação em análise, porquanto as normas que regem a disponibilidade punitiva não podem ser estendidas, por analogia, à disponibilidade administrativa decorrente da extinção do cargo, sob pena de violação ao princípio da legalidade e da separação dos poderes.

Por fim, cumpre ressaltar que a disponibilidade prevista no artigo 41, § 3o, da Constituição Federal possui caráter transitório, condicionada ao adequado aproveitamento do servidor em outro cargo de atribuições e vencimentos compatíveis com o anteriormente ocupado. Não se trata, portanto, de situação definitiva ou perpétua, mas de medida temporária que visa conciliar o interesse público na extinção do cargo com a estabilidade do servidor público.

No caso específico dos Auditores Substitutos de Conselheiro, embora se reconheça a dificuldade prática de aproveitamento em cargo de atribuições e vencimentos compatíveis, em razão da natureza singular do cargo originário, tal circunstância não constitui fundamento suficiente para afastar a aplicação da norma constitucional expressa do artigo 41, § 3o, da Constituição Federal, que estabelece a proporcionalidade da remuneração na situação de disponibilidade.

Ademais, a alegação de impossibilidade de aproveitamento
ad aeternum
, embora relevante sob o prisma da efetividade da norma constitucional, não possui o condão de invalidar a previsão de disponibilidade com remuneração proporcional, mas apenas de suscitar a necessidade de interpretação conforme a Constituição, no sentido de que a Administração Pública deve envidar esforços para promover o adequado aproveitamento dos servidores em disponibilidade, em prazo razoável, sob pena de violação aos princípios da eficiência administrativa e da dignidade da pessoa humana.

Desta forma, respondendo as premissas fixadas:

1) Se é possível que a lei reduza o quantitativo de Auditores Substitutos de Conselheiro do TCE/MT, com a colocação do excedente em disponibilidade
, observa-se que não há inconstitucionalidade do Artigo 2o da Lei Complementar Estadual no 744/2022, que alterou o artigo 94 da Lei Complementar Estadual no 269/2007, em razão de estar em conformidade com a norma do artigo 41, § 3o da Constituição Federal, bem como, com fundamentação adequada ao entendimento da doutrina, da Súmula 11 do Supremo Tribunal Federal.

Além disso, a alegação de violação ao princípio do contraditório (artigo 5o, LV, da Constituição Federal) também carece de sustentação, uma vez que o ato de colocação em disponibilidade é realizado sob a ótica da conveniência e oportunidade da Administração Pública, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 141571/PR.

2) Se a disponibilidade se dá com remuneração integral ou proporcional, após a análise do Sistema Constitucional penso que ocorre com remuneração proporcional
, não havendo inconstitucionalidade do artigo 2o a Lei Complementar Estadual no 744/2022 neste ponto, vez que a previsão do artigo 41, § 3o da Constituição Federal é expressa ao dispor que a disponibilidade de servidores, em razão da extinção do cargo, se dá com remuneração proporcional ao tempo de serviço.

Assim sendo, à luz dos princípios hermenêuticos da unidade da Constituição e da especialidade, conclui-se pela constitucionalidade da previsão de disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço, nos termos do artigo 41, § 3o, da Constituição Federal, aplicável aos Auditores Substitutos de Conselheiro na situação específica de extinção do cargo.

Por todo o exposto, à luz da exegese jurídica mais consentânea com o sistema normativo constitucional vigente, julgo
improcedente
a arguição de inconstitucionalidade, declarando a constitucionalidade do artigo 2o da Lei Complementar Estadual n. 744/2022, que alterou o artigo 94 da Lei Complementar Estadual n. 269/2007, por não vislumbrar violação aos preceitos constitucionais invocados.

Determino o retorno dos autos à Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo para prosseguimento do julgamento do recurso de apelação, observada a tese firmada por este Órgão Especial.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

V O T O – V O G A L

Egrégio Órgão Especial:

Apesar de aquiescer com a conclusão exarada pelo eminente Relator da presente Arguição de Inconstitucionalidade, Des. Rui Ramos Ribeiro, faço questão de externar minha preocupação com relação à situação funcional dos Auditores Substitutos colocados em disponibilidade, sendo eles: João Batista de Camargo Júnior, Jaqueline Maria Jacobson Marques, Moises Maciel e Ronaldo Ribeiro de Oliveira.

Conforme bem ressaltou o eminente Relator, a disponibilidade, prevista no art. 41, § 3o, da Constituição Federal, possui caráter transitório, condicionada ao adequado aproveitamento do servidor em outro cargo de atribuições e vencimentos compatíveis com o anteriormente ocupado.

Na hipótese vertente, diante das particularidades do caso em questão, não se põe dúvida quanto à dificuldade do aproveitamento em cargo de atribuições e vencimentos compatíveis.

Entretanto, conforme destacado pelo Relator, em seu voto,
“a alegação de impossibilidade de aproveitamento
ad aeternum
, embora relevante sob o prisma da efetividade da norma constitucional, não possui o condão de invalidar a previsão de disponibilidade com remuneração proporcional, mas apenas de suscitar a necessidade de interpretação conforme a Constituição, no sentido de que a Administração Pública deve envidar esforços para promover o adequado aproveitamento dos servidores em disponibilidade, em prazo razoável, sob pena de violação aos princípios da eficiência administrativa e da dignidade da pessoa humana”
.

À vista do exposto, acompanho o eminente Relator, Des. Rui Ramos Ribeiro, para
JULGAR IMPROCEDENTE
a arguição de inconstitucionalidade, declarando a constitucionalidade do art. 2o da Lei Complementar Estadual n. 744/2022, que alterou o art. 94 da Lei Complementar Estadual n. 269/2007, ressaltando, contudo, que a Administração Pública promova o quanto antes o aproveitamento dos servidores em disponibilidade, sob pena de violação aos princípios da eficiência administrativa e da dignidade da pessoa humana.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/02/2026