Tribunal: TJMT
Processo: 1023640-52.2025.8.11.0003
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-05-27
Data de publicação: 2026-05-28

Ementa:
Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. IPTU. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. REJEIÇÃO. QUESTÃO PURAMENTE DE DIREITO. EXAURIMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. RESERVA LEGAL ABSOLUTA PARA FIXAÇÃO DE ALÍQUOTA. OMISSÃO LEGISLATIVA NA CLASSIFICAÇÃO DE SETOR FISCAL EM ZONA DE TRIBUTAÇÃO. ENQUADRAMENTO ADMINISTRATIVO NA ZONA MAIS ONEROSA. ILEGALIDADE. APLICAÇÃO DA REGRA RESIDUAL PREVISTA NO PRÓPRIO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL. ZONA C. ALÍQUOTA DE 0,89%. TEMA 1084 DO STF. INAPLICABILIDADE. DIREITO À RESTITUIÇÃO DO INDÉBITO TRIBUTÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. O Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis concedeu a segurança pleiteada por Porto Unique Rondonópolis Empreendimento Imobiliário SPE Ltda., determinando a retificação dos lançamentos do IPTU dos imóveis de inscrições cadastrais no 406059428, 406059429, 406059431 e 406059430, com a aplicação da alíquota de 0,89%, correspondente à Zona Fiscal C, para os exercícios de 2023, 2024, 2025 e subsequentes, até que sobrevenha lei em sentido formal que enquadre o Setor Fiscal no 156 em zona diversa, declarando ainda o direito à restituição dos valores pagos a maior nos exercícios de 2023 e 2024.
2. O Município de Rondonópolis interpôs recurso de apelação, arguindo, preliminarmente, a inadequação da via eleita, sob o fundamento de que a controvérsia demandaria dilação probatória e prévio exaurimento da via administrativa. No mérito, sustentou a presunção de legalidade dos atos administrativos, a aplicação de critérios técnicos e objetivos na classificação do Setor Fiscal no 156 na Zona A, a incidência do Tema 1084 do STF e a violação à autonomia municipal e à separação dos poderes.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
3. A questão em discussão consiste em: (i) verificar se a controvérsia, por ser de natureza puramente jurídica, admite a via do mandado de segurança, independentemente do exaurimento da via administrativa; (ii) definir se o enquadramento administrativo do Setor Fiscal no 156 na Zona A, sem lei que o determine, viola o princípio da estrita legalidade tributária; (iii) aferir se o precedente firmado no Tema 1084 da Repercussão Geral do STF autoriza a classificação de setor fiscal em zona de tributação por ato do Poder Executivo; (iv) reconhecer o direito à aplicação da alíquota residual da Zona C e à restituição dos valores indevidamente recolhidos.
III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A preliminar de inadequação da via eleita não merece acolhimento. A controvérsia restringe-se exclusivamente à interpretação da legislação tributária municipal para definir qual alíquota de IPTU é aplicável a imóveis situados em setor fiscal para o qual o legislador não designou expressamente uma zona fiscal, configurando questão puramente de direito, solucionável com base nos diplomas legais pertinentes e nos documentos que comprovam os lançamentos fiscais, todos acostados à inicial, sem necessidade de qualquer instrução probatória adicional.
5. O argumento de que o processo administrativo em andamento obsta o acesso à jurisdição também não prospera. O art. 5o, inciso XXXV, da Constituição Federal assegura a inafastabilidade do controle jurisdicional, e a manutenção dos gravames fiscais sobre a impetrante, com inscrição em dívida ativa e impedimento à emissão de certidões de regularidade fiscal, caracteriza situação de urgência que justifica a busca pela tutela judicial independentemente da conclusão da via administrativa.
6. O Código Tributário do Município de Rondonópolis, instituído pela Lei no 1.800/1990 e alterado pela Lei Complementar no 386/2022, estabeleceu sistema de alíquotas progressivas para o IPTU em razão da localização do imóvel, dividindo o território urbano em três zonas fiscais — Zona A (2,5%), Zona B (1,5%) e Zona C (0,89%) —, sendo as Zonas A e B definidas por listas taxativas de setores fiscais e a Zona C dotada expressamente de caráter residual, abrangendo todos os demais setores não arrolados nas zonas mais onerosas.
7. É fato incontroverso nos autos que a Lei Complementar no 384/2022, ao criar o Setor Fiscal no 156, silenciou quanto ao seu enquadramento em qualquer das zonas fiscais, ao contrário do que fez o legislador em outras oportunidades, como na Lei Complementar no 203/2014, que, ao criar novos setores, expressamente os classificou em zonas específicas. Diante dessa omissão, a solução jurídica adequada é aquela prevista na própria sistemática do Código Tributário Municipal: o Setor Fiscal no 156, por não ter sido incluído nas Zonas A ou B, recai, por exclusão, na regra geral e residual da Zona C.
8. O princípio da legalidade tributária, consagrado no art. 150, inciso I, da Constituição Federal e replicado no art. 97 do Código Tributário Nacional, veda a exigência ou majoração de tributo sem lei que o estabeleça, impondo ao legislador o dever de definir, de forma exaustiva e precisa, todos os elementos essenciais da regra-matriz de incidência tributária, entre os quais se destaca a alíquota. A definição da zona fiscal à qual pertence determinado imóvel é o critério determinante para a fixação da alíquota aplicável, constituindo, portanto, elemento essencial da obrigação tributária sujeito à reserva de lei em sentido formal.
9. Ao enquadrar administrativamente o Setor Fiscal no 156 na Zona A, sem que qualquer lei houvesse determinado tal classificação, o Secretário de Receita avocou competência exclusiva do Poder Legislativo, violando frontalmente o princípio da legalidade tributária. Ademais, o art. 108, § 1o, do Código Tributário Nacional proíbe que o emprego da analogia resulte na exigência de tributo não previsto em lei, de modo que pretender aplicar a alíquota da Zona A por analogia com setores de características semelhantes equivale a agravar a carga tributária do contribuinte — tornando-a quase três vezes superior — sem respaldo em lei formal, o que é expressamente vedado pelo ordenamento constitucional.
10. O precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal no ARE 1.245.097, Tema 1084 de Repercussão Geral, não se aplica ao caso concreto. Aquele julgado versa sobre a avaliação do valor venal de imóveis novos não previstos na Planta Genérica de Valores, autorizando o Poder Executivo a quantificar a base de cálculo do IPTU mediante critérios legais pré-estabelecidos, matéria inteiramente diversa da aqui debatida. A presente controvérsia diz respeito à definição da alíquota aplicável, elemento essencial do tributo sujeito à reserva absoluta de lei, que não comporta delegação ao Poder Executivo nem interpretação extensiva ou analógica. A distinção entre base de cálculo e alíquota é fundamental: a apuração do valor venal admite maior flexibilidade administrativa; a fixação da alíquota, não.
11. O controle jurisdicional da legalidade dos atos administrativos não constitui usurpação de competência, mas sim exercício da função típica atribuída ao Poder Judiciário pela Constituição Federal. Ao reconhecer que a omissão legislativa impede o enquadramento administrativo do setor na zona mais onerosa, o julgador respeitou a separação dos poderes, recusando validade ao ato da Administração que, sem amparo em lei, pretendeu substituir a atividade do legislador. A autonomia municipal para organizar o território e definir zonas fiscais deve ser exercida pelos meios adequados, ou seja, por lei em sentido formal, e não por ato unilateral da Administração Tributária.
12. O reconhecimento da ilegalidade da cobrança a maior gera para a apelada o direito à restituição do indébito tributário referente aos exercícios de 2023 e 2024, nos termos do art. 165 do Código Tributário Nacional, com os acréscimos legais determinados na sentença.
IV. DISPOSITIVO E TESE
13. Rejeito a preliminar de inadequação da via eleita e, no mérito, desprovejo o recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença que concedeu a segurança.
Tese de julgamento:
"1. A controvérsia que se resolve exclusivamente pela interpretação de legislação tributária municipal, sem necessidade de instrução probatória adicional, qualifica-se como questão puramente de direito, sendo cabível o mandado de segurança independentemente do exaurimento da via administrativa, por força do princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional previsto no art. 5o, inciso XXXV, da Constituição Federal."
"2. O princípio da estrita legalidade tributária, consagrado no art. 150, inciso I, da Constituição Federal e no art. 97 do Código Tributário Nacional, impõe que a classificação de setor fiscal em zona de tributação para fins de fixação da alíquota do IPTU seja realizada por lei em sentido formal, sendo vedado ao Poder Executivo suprir omissão legislativa mediante enquadramento administrativo do imóvel em zona mais onerosa."
"3. Diante da ausência de lei que inclua setor fiscal em zona tributária específica, impõe-se a aplicação da regra residual expressamente prevista no Código Tributário Municipal, que atribui à zona de menor alíquota o caráter de cláusula geral abrangente de todos os setores não arrolados nas demais zonas, sem que tal interpretação configure criação judicial de norma tributária."
"4. O precedente firmado no Tema 1084 da Repercussão Geral do STF, que autoriza o Poder Executivo a apurar o valor venal de imóveis novos não previstos na Planta Genérica de Valores com base em critérios legais pré-estabelecidos, não se aplica à definição de alíquota do IPTU, matéria submetida à reserva absoluta de lei e insuscetível de delegação ao Poder Executivo."
"5. A cobrança do IPTU com base em alíquota aplicada por ato administrativo, sem lei que determine o enquadramento do setor fiscal na respectiva zona tributária, constitui indébito tributário, cabendo ao contribuinte o direito à restituição dos valores pagos a maior, nos termos do art. 165 do Código Tributário Nacional."
____________________________________________________________
Dispositivos relevantes citados: art. 5o, inciso XXXV, e art. 150, inciso I, da Constituição Federal; arts. 97, 108, § 1o, e 165 do Código Tributário Nacional; Lei Municipal no 1.800/1990; Lei Complementar Municipal no 203/2014; Lei Complementar Municipal no 384/2022; Lei Complementar Municipal no 386/2022.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 1.245.097, Tema 1084 da Repercussão Geral.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1023640-52.2025.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[IPTU/ Imposto Predial e Territorial Urbano]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[PORTO UNIQUE RONDONOPOLIS EMPREENDIMENTO IMOBILIARIO SPE LTDA - CNPJ: 37.543.380/0001-10 (APELADO), BRUNO GARCIA PERES - CPF: 954.756.301-78 (ADVOGADO), FAZENDA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS (APELANTE), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), LUIS GUSTAVO TIRADO LEITE - CPF: 269.038.198-27 (ADVOGADO), ANGIE CAROLINE ALVES BATISTA - CPF: 030.264.391-50 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. IPTU. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. REJEIÇÃO. QUESTÃO PURAMENTE DE DIREITO. EXAURIMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. RESERVA LEGAL ABSOLUTA PARA FIXAÇÃO DE ALÍQUOTA. OMISSÃO LEGISLATIVA NA CLASSIFICAÇÃO DE SETOR FISCAL EM ZONA DE TRIBUTAÇÃO. ENQUADRAMENTO ADMINISTRATIVO NA ZONA MAIS ONEROSA. ILEGALIDADE. APLICAÇÃO DA REGRA RESIDUAL PREVISTA NO PRÓPRIO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL. ZONA C. ALÍQUOTA DE 0,89%. TEMA 1084 DO STF. INAPLICABILIDADE. DIREITO À RESTITUIÇÃO DO INDÉBITO TRIBUTÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. O Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis concedeu a segurança pleiteada por Porto Unique Rondonópolis Empreendimento Imobiliário SPE Ltda., determinando a retificação dos lançamentos do IPTU dos imóveis de inscrições cadastrais no 406059428, 406059429, 406059431 e 406059430, com a aplicação da alíquota de 0,89%, correspondente à Zona Fiscal C, para os exercícios de 2023, 2024, 2025 e subsequentes, até que sobrevenha lei em sentido formal que enquadre o Setor Fiscal no 156 em zona diversa, declarando ainda o direito à restituição dos valores pagos a maior nos exercícios de 2023 e 2024.

2. O Município de Rondonópolis interpôs recurso de apelação, arguindo, preliminarmente, a inadequação da via eleita, sob o fundamento de que a controvérsia demandaria dilação probatória e prévio exaurimento da via administrativa. No mérito, sustentou a presunção de legalidade dos atos administrativos, a aplicação de critérios técnicos e objetivos na classificação do Setor Fiscal no 156 na Zona A, a incidência do Tema 1084 do STF e a violação à autonomia municipal e à separação dos poderes.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

3. A questão em discussão consiste em: (i) verificar se a controvérsia, por ser de natureza puramente jurídica, admite a via do mandado de segurança, independentemente do exaurimento da via administrativa; (ii) definir se o enquadramento administrativo do Setor Fiscal no 156 na Zona A, sem lei que o determine, viola o princípio da estrita legalidade tributária; (iii) aferir se o precedente firmado no Tema 1084 da Repercussão Geral do STF autoriza a classificação de setor fiscal em zona de tributação por ato do Poder Executivo; (iv) reconhecer o direito à aplicação da alíquota residual da Zona C e à restituição dos valores indevidamente recolhidos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

4. A preliminar de inadequação da via eleita não merece acolhimento. A controvérsia restringe-se exclusivamente à interpretação da legislação tributária municipal para definir qual alíquota de IPTU é aplicável a imóveis situados em setor fiscal para o qual o legislador não designou expressamente uma zona fiscal, configurando questão puramente de direito, solucionável com base nos diplomas legais pertinentes e nos documentos que comprovam os lançamentos fiscais, todos acostados à inicial, sem necessidade de qualquer instrução probatória adicional.

5. O argumento de que o processo administrativo em andamento obsta o acesso à jurisdição também não prospera. O art. 5o, inciso XXXV, da Constituição Federal assegura a inafastabilidade do controle jurisdicional, e a manutenção dos gravames fiscais sobre a impetrante, com inscrição em dívida ativa e impedimento à emissão de certidões de regularidade fiscal, caracteriza situação de urgência que justifica a busca pela tutela judicial independentemente da conclusão da via administrativa.

6. O Código Tributário do Município de Rondonópolis, instituído pela Lei no 1.800/1990 e alterado pela Lei Complementar no 386/2022, estabeleceu sistema de alíquotas progressivas para o IPTU em razão da localização do imóvel, dividindo o território urbano em três zonas fiscais — Zona A (2,5%), Zona B (1,5%) e Zona C (0,89%) —, sendo as Zonas A e B definidas por listas taxativas de setores fiscais e a Zona C dotada expressamente de caráter residual, abrangendo todos os demais setores não arrolados nas zonas mais onerosas.

7. É fato incontroverso nos autos que a Lei Complementar no 384/2022, ao criar o Setor Fiscal no 156, silenciou quanto ao seu enquadramento em qualquer das zonas fiscais, ao contrário do que fez o legislador em outras oportunidades, como na Lei Complementar no 203/2014, que, ao criar novos setores, expressamente os classificou em zonas específicas. Diante dessa omissão, a solução jurídica adequada é aquela prevista na própria sistemática do Código Tributário Municipal: o Setor Fiscal no 156, por não ter sido incluído nas Zonas A ou B, recai, por exclusão, na regra geral e residual da Zona C.

8. O princípio da legalidade tributária, consagrado no art. 150, inciso I, da Constituição Federal e replicado no art. 97 do Código Tributário Nacional, veda a exigência ou majoração de tributo sem lei que o estabeleça, impondo ao legislador o dever de definir, de forma exaustiva e precisa, todos os elementos essenciais da regra-matriz de incidência tributária, entre os quais se destaca a alíquota. A definição da zona fiscal à qual pertence determinado imóvel é o critério determinante para a fixação da alíquota aplicável, constituindo, portanto, elemento essencial da obrigação tributária sujeito à reserva de lei em sentido formal.

9. Ao enquadrar administrativamente o Setor Fiscal no 156 na Zona A, sem que qualquer lei houvesse determinado tal classificação, o Secretário de Receita avocou competência exclusiva do Poder Legislativo, violando frontalmente o princípio da legalidade tributária. Ademais, o art. 108, § 1o, do Código Tributário Nacional proíbe que o emprego da analogia resulte na exigência de tributo não previsto em lei, de modo que pretender aplicar a alíquota da Zona A por analogia com setores de características semelhantes equivale a agravar a carga tributária do contribuinte — tornando-a quase três vezes superior — sem respaldo em lei formal, o que é expressamente vedado pelo ordenamento constitucional.

10. O precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal no ARE 1.245.097, Tema 1084 de Repercussão Geral, não se aplica ao caso concreto. Aquele julgado versa sobre a avaliação do valor venal de imóveis novos não previstos na Planta Genérica de Valores, autorizando o Poder Executivo a quantificar a base de cálculo do IPTU mediante critérios legais pré-estabelecidos, matéria inteiramente diversa da aqui debatida. A presente controvérsia diz respeito à definição da alíquota aplicável, elemento essencial do tributo sujeito à reserva absoluta de lei, que não comporta delegação ao Poder Executivo nem interpretação extensiva ou analógica. A distinção entre base de cálculo e alíquota é fundamental: a apuração do valor venal admite maior flexibilidade administrativa; a fixação da alíquota, não.

11. O controle jurisdicional da legalidade dos atos administrativos não constitui usurpação de competência, mas sim exercício da função típica atribuída ao Poder Judiciário pela Constituição Federal. Ao reconhecer que a omissão legislativa impede o enquadramento administrativo do setor na zona mais onerosa, o julgador respeitou a separação dos poderes, recusando validade ao ato da Administração que, sem amparo em lei, pretendeu substituir a atividade do legislador. A autonomia municipal para organizar o território e definir zonas fiscais deve ser exercida pelos meios adequados, ou seja, por lei em sentido formal, e não por ato unilateral da Administração Tributária.

12. O reconhecimento da ilegalidade da cobrança a maior gera para a apelada o direito à restituição do indébito tributário referente aos exercícios de 2023 e 2024, nos termos do art. 165 do Código Tributário Nacional, com os acréscimos legais determinados na sentença.

IV. DISPOSITIVO E TESE

13. Rejeito a preliminar de inadequação da via eleita e, no mérito, desprovejo o recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença que concedeu a segurança.

Tese de julgamento
:

"1. A controvérsia que se resolve exclusivamente pela interpretação de legislação tributária municipal, sem necessidade de instrução probatória adicional, qualifica-se como questão puramente de direito, sendo cabível o mandado de segurança independentemente do exaurimento da via administrativa, por força do princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional previsto no art. 5o, inciso XXXV, da Constituição Federal."

"2. O princípio da estrita legalidade tributária, consagrado no art. 150, inciso I, da Constituição Federal e no art. 97 do Código Tributário Nacional, impõe que a classificação de setor fiscal em zona de tributação para fins de fixação da alíquota do IPTU seja realizada por lei em sentido formal, sendo vedado ao Poder Executivo suprir omissão legislativa mediante enquadramento administrativo do imóvel em zona mais onerosa."

"3. Diante da ausência de lei que inclua setor fiscal em zona tributária específica, impõe-se a aplicação da regra residual expressamente prevista no Código Tributário Municipal, que atribui à zona de menor alíquota o caráter de cláusula geral abrangente de todos os setores não arrolados nas demais zonas, sem que tal interpretação configure criação judicial de norma tributária."

"4. O precedente firmado no Tema 1084 da Repercussão Geral do STF, que autoriza o Poder Executivo a apurar o valor venal de imóveis novos não previstos na Planta Genérica de Valores com base em critérios legais pré-estabelecidos, não se aplica à definição de alíquota do IPTU, matéria submetida à reserva absoluta de lei e insuscetível de delegação ao Poder Executivo."

"5. A cobrança do IPTU com base em alíquota aplicada por ato administrativo, sem lei que determine o enquadramento do setor fiscal na respectiva zona tributária, constitui indébito tributário, cabendo ao contribuinte o direito à restituição dos valores pagos a maior, nos termos do art. 165 do Código Tributário Nacional."

____________________________________________________________

Dispositivos relevantes citados
: art. 5o, inciso XXXV, e art. 150, inciso I, da Constituição Federal; arts. 97, 108, § 1o, e 165 do Código Tributário Nacional; Lei Municipal no 1.800/1990; Lei Complementar Municipal no 203/2014; Lei Complementar Municipal no 384/2022; Lei Complementar Municipal no 386/2022.

Jurisprudência relevante
citada: STF, ARE 1.245.097, Tema 1084 da Repercussão Geral.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1023640-52.2025.8.11.0003

APELANTE: MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS

APELADO: PORTO UNIQUE RONDONOPOLIS EMPREENDIMENTO IMOBILIARIO SPE LTDA

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação interposto pelo
Município de Rondonópolis
contra a sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis, que concedeu a segurança pleiteada por Porto Unique Rondonópolis Empreendimento Imobiliário SPE Ltda., determinando a retificação dos lançamentos do IPTU dos imóveis de inscrições cadastrais no 406059428, 406059429, 406059431 e 406059430, com aplicação da alíquota de 0,89%, correspondente à Zona Fiscal C, para os exercícios de 2023, 2024, 2025 e subsequentes, até que sobrevenha lei em sentido formal que enquadre o Setor Fiscal no 156 em zona diversa, além de declarar o direito à restituição dos valores pagos a maior nos exercícios de 2023 e 2024.

O Município, em suas razões recursais, reiterou, preliminarmente, a inadequação da via eleita, sob o fundamento de que a questão demandaria dilação probatória e o prévio exaurimento da via administrativa.

No mérito, defendeu a presunção de legalidade dos atos administrativos, sustentando que a classificação do Setor Fiscal no 156 na Zona A decorreu da aplicação de critérios técnicos e objetivos previstos na Lei no 1.800/1990 e na Lei Complementar no 386/2022, e que a tese do STF firmada no Tema 1084 autorizaria a avaliação individualizada de imóveis novos pelo Poder Executivo.

Alegou, ainda, violação à autonomia municipal e indevida ingerência do Judiciário na esfera de competência dos demais poderes.

A apelada apresentou contrarrazões pugnando pelo improvimento do recurso.

O Ministério Público, na qualidade de
custos legis
, manifestou-se pelo improvimento do recurso, opinando pela rejeição da preliminar e pela manutenção da sentença, por entender configurada a violação ao princípio da legalidade tributária.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá/MT, data da assinatura digital.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 1023640-52.2025.8.11.0003

APELANTE: MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS

APELADO: PORTO UNIQUE RONDONOPOLIS EMPREENDIMENTO IMOBILIARIO SPE LTDA

VOTO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Como relatado, trata-se de
Recurso de Apelação Cível interposto
pelo
Município de Rondonópolis
contra a sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis, que concedeu a segurança pleiteada por Porto Unique Rondonópolis Empreendimento Imobiliário SPE Ltda., determinando a retificação dos lançamentos do IPTU dos imóveis de inscrições cadastrais no 406059428, 406059429, 406059431 e 406059430, com aplicação da alíquota de 0,89%, correspondente à Zona Fiscal C, para os exercícios de 2023, 2024, 2025 e subsequentes, até que sobrevenha lei em sentido formal que enquadre o Setor Fiscal no 156 em zona diversa, além de declarar o direito à restituição dos valores pagos a maior nos exercícios de 2023 e 2024.

Extrai-se dos autos que, a Recorrida impetrou o mandado de segurança de origem, alegando, em síntese, ser proprietária dos imóveis de inscrições cadastrais no 406059428, 406059429, 406059431 e 406059430.

Aduziu que, tais imóveis, embora localizados no Setor Fiscal no 156, constituem áreas externas ao loteamento residencial “Porto Unique Rondonópolis”, possuindo destinação diversa.

Sustentou que, a autoridade coatora, ao proceder ao lançamento do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) para os exercícios de 2023, 2024 e 2025, aplicou, de forma arbitrária, a alíquota de 2,5% (dois e meio por cento), correspondente à “Zona A”, em manifesta violação ao princípio da legalidade tributária.

Argumentou que, o Setor Fiscal no 156, criado pela Lei Complementar Municipal no 384/2022, não foi expressamente incluído em nenhuma das zonas fiscais (A ou B) pelo legislador. Desse modo, por força da regra residual contida no próprio Código Tributário do Município (Lei no 1.800/1990), deveria ser enquadrado na “Zona C”, cuja alíquota para imóveis com muro e passeio é de 0,89% (oitenta e nove centésimos por cento).

Asseverou que, a ausência de lei em sentido formal para o enquadramento em zona fiscal mais onerosa torna o ato de lançamento nulo na parte que excede o tributo devido. Apontou, ainda, que, a inércia da Administração em responder a seu pleito de revisão administrativa, protocolado em 14 de agosto de 2025, agrava o prejuízo, mantendo-a inscrita em dívida ativa e obstando a emissão de certidões de regularidade fiscal, essenciais à continuidade de suas atividades empresariais, notadamente a implementação de um complexo comercial na área.

Com base nesses fundamentos, requereu a concessão de medida liminar para suspender a exigibilidade do IPTU do exercício de 2025 em patamar superior ao previsto para a Zona C. No mérito, pugnou pela concessão definitiva da segurança para: (I) declarar a ilegalidade da cobrança e determinar o reenquadramento dos imóveis na Zona C, com a aplicação da alíquota de 0,89%; (II) reconhecer o direito à restituição dos valores indevidamente recolhidos nos exercícios de 2023 e 2024. Juntou farta documentação.

A segurança foi concedida, nos termos acima mencionado.

Contra a sentença, insurge-se o Recorrente.

DA PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA

A preliminar arguida pelo Município não merece acolhimento.

A controvérsia dos autos se cinge exclusivamente à interpretação da legislação tributária municipal para definir qual alíquota de IPTU é aplicável a imóveis situados em setor fiscal para o qual o legislador não designou expressamente uma zona fiscal.

Cuida-se, portanto, de questão puramente de direito, cuja solução independe da produção de provas em audiência ou de qualquer instrução probatória adicional, bastando a análise dos diplomas legais pertinentes — o Código Tributário Municipal, a Lei Complementar no 384/2022 e a Lei Complementar no 386/2022 — e dos documentos que comprovam os lançamentos fiscais, todos acostados à inicial.

O direito líquido e certo, pressuposto constitucional do mandado de segurança, é aquele que se apresenta manifesto em sua existência, delimitado em sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração, comprovável de plano por prova documental inequívoca.

No caso, o direito invocado pela impetrante — aplicação da alíquota residual da Zona C, por ausência de lei que inclua o Setor Fiscal no 156 em zona diversa — está inteiramente demonstrado pelos documentos carreados aos autos, sem qualquer necessidade de instrução complementar.

Também não prospera o argumento de que a existência de processo administrativo em andamento obstaria o acesso à jurisdição.

O art. 5o, inciso XXXV, da Constituição Federal assegura a inafastabilidade do controle jurisdicional, e a manutenção dos gravames fiscais sobre a impetrante, com inscrição em dívida ativa e impedimento à emissão de certidões de regularidade fiscal, caracteriza situação de urgência que justifica a busca pela tutela judicial independentemente da conclusão da via administrativa.

Voto, portanto, pela rejeição da preliminar.

DO MÉRITO

A questão central consiste em verificar se o Secretário de Receita do Município de Rondonópolis, ao enquadrar os imóveis da impetrante na Zona Fiscal A e aplicar a alíquota de 2,5% sobre o IPTU dos exercícios de 2023, 2024 e 2025, observou o princípio da estrita legalidade tributária, consagrado no art. 150, inciso I, da Constituição Federal e replicado no art. 97 do Código Tributário Nacional.

A resposta é negativa, e a sentença merece ser integralmente mantida.

DA ESTRUTURA NORMATIVA DO SISTEMA DE ALÍQUOTAS DE IPTU EM RONDONÓPOLIS

O Código Tributário do Município de Rondonópolis, instituído pela Lei no 1.800/1990, com as alterações promovidas pela Lei Complementar no 386/2022, estabeleceu um sistema de alíquotas progressivas para o IPTU em razão da localização do imóvel, dividindo o território urbano em três zonas fiscais: Zona A (alíquota de 2,5%), Zona B (alíquota de 1,5%) e Zona C (alíquota de 0,89%).

Conforme se extrai do Anexo XI do referido diploma, as Zonas A e B são definidas por listas taxativas de setores fiscais.

Para a Zona C, o legislador adotou expressamente um critério residual, determinando que a ela pertencem todos os demais setores fiscais não arrolados nas zonas mais onerosas.

DA OMISSÃO LEGISLATIVA E SUAS CONSEQUÊNCIAS

É fato incontroverso nos autos que, a Lei Complementar no 384/2022, ao criar o Setor Fiscal no 156, denominado Loteamento Higienópolis, onde se situam os imóveis da impetrante, silenciou quanto ao seu enquadramento em qualquer das zonas fiscais.

O legislador municipal não distribuiu o novo setor entre as Zonas A, B ou C, ao contrário do que fez em outras oportunidades, como na Lei Complementar no 203/2014, que, ao criar novos setores, expressamente os classificou em zonas específicas.

Diante dessa omissão, a solução jurídica adequada é aquela prevista na própria sistemática do Código Tributário Municipal: o Setor Fiscal no 156, por não ter sido expressamente incluído nas Zonas A ou B, recai, por exclusão, na regra geral e residual da Zona C.

Essa interpretação não constitui liberalidade do intérprete, mas decorre da própria lógica do sistema normativo local, que previu expressamente o caráter residual da Zona C para abarcar todos os setores fiscais não enquadrados nas demais zonas.

DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA

O princípio da legalidade tributária veda aos Municípios a exigência ou majoração de tributo sem lei que o estabeleça.

Dele decorre a chamada tipicidade cerrada, que impõe ao legislador o dever de definir, de forma exaustiva e precisa, todos os elementos essenciais da regra-matriz de incidência tributária, entre os quais se destaca a alíquota.

A definição da zona fiscal à qual pertence determinado imóvel é o critério determinante para a fixação da alíquota aplicável, constituindo, por isso, elemento essencial da obrigação tributária sujeito à reserva de lei em sentido formal.

Ao enquadrar administrativamente o Setor Fiscal no 156 na Zona A, sem que qualquer lei houvesse determinado tal classificação, o Secretário de Receita avocou para si competência exclusiva do Poder Legislativo, violando frontalmente o princípio da legalidade.

A Administração Tributária está adstrita ao que a lei determina e não pode inovar na ordem jurídica para agravar a situação do contribuinte. Permitir que a autoridade administrativa supra a omissão do legislador enquadrando um setor fiscal na zona mais onerosa equivaleria a admitir a majoração de tributo por ato infralegal, o que é expressamente vedado pelo ordenamento constitucional e legal.

Ademais, o art. 108, § 1o, do Código Tributário Nacional proíbe que o emprego da analogia resulte na exigência de tributo não previsto em lei.

No caso concreto, não existe lei que imponha ao Setor Fiscal no 156 a tributação pela alíquota da Zona A.

Pretender aplicar essa alíquota por analogia com setores de características semelhantes significaria exatamente o que a norma veda: agravar a carga tributária do contribuinte sem respaldo em lei formal.

A vedação não se limita à criação de tributo novo, alcançando também a majoração da alíquota aplicável, como ocorre na hipótese, em que a sujeição à Zona A representa carga tributária quase três vezes superior à da Zona C.

DA INAPLICABILIDADE DO TEMA 1084 DO STF

O precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal no ARE 1.245.097, Tema 1.084 de Repercussão Geral, não se aplica ao caso concreto.

Aquele julgado versa sobre a avaliação do valor venal de imóveis novos não previstos na Planta Genérica de Valores, autorizando o Poder Executivo a quantificar a base de cálculo do IPTU mediante critérios legais pré-estabelecidos.

Trata-se, portanto, de matéria inteiramente diversa da aqui debatida.

A presente controvérsia não diz respeito à apuração do valor venal, mas à definição da alíquota aplicável, matéria que está na reserva absoluta de lei e que não comporta delegação ao Poder Executivo, tampouco interpretação extensiva ou analógica.

A alíquota é elemento essencial do tributo que deve estar expressamente prevista em lei formal, e o próprio precedente invocado pelo Município exige que os critérios para a avaliação estejam fixados em lei, o que, no caso, reconhecidamente não ocorre.

A distinção entre base de cálculo e alíquota é fundamental: a questão do valor venal admite maior flexibilidade administrativa; a alíquota, não.

DA INSUBSISTÊNCIA DOS ARGUMENTOS SOBRE AUTONOMIA MUNICIPAL E SEPARAÇÃO DOS PODERES

O argumento de que a sentença teria promovido indevida ingerência do Judiciário na esfera de competência do Poder Legislativo e do Poder Executivo municipais também não resiste à análise.

O controle jurisdicional da legalidade dos atos administrativos não constitui usurpação de competência, mas sim exercício da função típica atribuída ao Poder Judiciário pela Constituição Federal.

O que o Juízo
a quo
fez foi precisamente o contrário do que alega o Município: ao reconhecer que a omissão legislativa impede o enquadramento administrativo do setor na zona mais onerosa, o julgador respeitou a separação dos poderes, recusando validade ao ato da Administração que, sem amparo em lei, pretendeu substituir a atividade do legislador.

A autonomia municipal para organizar o território e definir zonas fiscais não está em questão. O que se afirma — e o que a sentença corretamente decidiu — é que essa autonomia deve ser exercida pelos meios adequados, ou seja, por lei em sentido formal, e não por ato unilateral da Administração Tributária.

A autonomia municipal não autoriza a tributação por decreto ou por ato administrativo quando o legislador deixou de agir.

DA CORREÇÃO DA APLICAÇÃO DA REGRA RESIDUAL E DO DIREITO À RESTITUIÇÃO

Diante da ausência de lei específica que inclua o Setor Fiscal no 156 nas Zonas A ou B, impõe-se a aplicação da regra residual prevista no próprio Código Tributário Municipal, com o enquadramento dos imóveis da apelada na Zona C e a aplicação da alíquota de 0,89%.

Essa solução não representa criação judicial de norma tributária, mas simples aplicação do sistema normativo vigente, que expressamente atribuiu à Zona C caráter residual.

Por corolário, o reconhecimento da ilegalidade da cobrança a maior gera para a apelada o direito à restituição do indébito tributário referente aos exercícios de 2023 e 2024, nos termos do art. 165 do Código Tributário Nacional, com os acréscimos legais determinados na sentença, providência que encontra amparo direto na legislação tributária municipal e no ordenamento jurídico federal.

A sentença, portanto, está correta em todos os seus fundamentos e deve ser integralmente mantida.

Ante o exposto,
DESPROVEJO
o presente apelo
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/05/2026