Tribunal: TJMT
Processo: 1034044-74.2025.8.11.0000
Órgão julgador: CLARICE CLAUDINO DA SILVA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2026-03-12
Data de publicação: 2026-03-22

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. EMENDAS INDIVIDUAIS. LIMITE PERCENTUAL DA RCL (1,55%). PRINCÍPIO DA SIMETRIA NÃO OBSERVADO PELO ENTE MUNICIPAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO CONFORME. PRETENDIDA MODIFICAÇÃO LEGISLATIVA DA NORMA. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA COM EFEITOS EX TUNC. PROCEDÊNCIA.
I. Caso em exame
1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Tangará da Serra/MT em virtude da Emenda à Lei Orgânica Municipal no 91/2025, que alterou o parágrafo único do art. 235-A para fixar que emendas parlamentares individuais ao LOA serão aprovadas até 2% da RCL do exercício anterior, com metade destinada a ações e serviços públicos de saúde.
2. O requerente alegou: (i) violação ao princípio da simetria, por adoção do teto global de 2% do Congresso Nacional, quando, para legislativos unicamerais, o parâmetro seria 1,55%; (ii) ofensa à separação dos poderes, por redução da discricionariedade orçamentária mínima do Executivo; (iii) afronta à LRF, por ausência de estimativa de impacto e de fonte de custeio.
3. Medida cautelar deferida e referendada, à unanimidade, pelo Órgão Especial, suspendendo a eficácia da norma impugnada até o julgamento (efeitos ex nunc). A Câmara Municipal apresentou informações e defendeu a constitucionalidade; em pedido subsidiário, pediu interpretação conforme para fixar o limite em 1,55%. A Procuradoria de Justiça opinou pela procedência integral.
II. Questão em discussão
4. A questão controvertida consiste em verificar: (i) se município com Poder Legislativo unicameral pode fixar em 2% da RCL o limite de emendas individuais impositivas ao orçamento; (ii) se a norma usurpa competência da União em direito financeiro e invade atribuições do Executivo na condução do planejamento orçamentário; (iii) se a majoração do percentual depende de estimativa de impacto e indicação de fonte de custeio; (iv) se há violação à separação dos poderes; (v) se é cabível interpretação conforme para reduzir o percentual.
III. Razões de decidir
5. O art. 166, §§ 9o e 9o-A, da CF estabelece limite global de 2% da RCL para emendas individuais no processo orçamentário federal, com repartição interna de 1,55% para Deputados e 0,45% para Senadores, o que decorre da arquitetura bicameral do Congresso Nacional.
6. Em entes legislativos unicamerais, a simetria não autoriza a transposição do teto global de 2%, mas exige correspondência com o órgão federal equivalente, adotando-se o parâmetro da Câmara dos Deputados (1,55%), sob pena de conferir a vereadores poder de emenda superior ao de deputados federais.
7. Precedentes do STF reconhecem a inadequação do percentual de 2% para entes unicamerais: ADI 7869/PB e ADI 7807/MT.
8. A autonomia municipal não é absoluta e encontra limites nas normas constitucionais de reprodução obrigatória e nas normas gerais de direito financeiro, sendo vedada a ampliação do espaço de emendas impositivas em desacordo com a simetria e com os parâmetros constitucionais (CF, arts. 22, II, e 24, I).
9. A majoração do percentual de 1,55% para 2% produz efeitos financeiros diretos, por ampliar a fração do orçamento de execução obrigatória, reduz a margem de gestão do Executivo e vincula programações definidas pelo Legislativo, o que impõe a responsabilidade fiscal.
10. A Emenda no 91/2025 foi aprovada sem estimativa do impacto orçamentário-financeiro e sem indicação de fonte de custeio, em afronta aos arts. 15 e 16 da LC 101/2000, sendo incabível postergar essa avaliação para a fase de tramitação da LOA.
11. Inviável a técnica da interpretação conforme, pois a norma impugnada não comporta múltiplos sentidos: fixa, de forma unívoca, o limite de 2%, e a redução para 1,55% implicaria alteração do conteúdo normativo, vedada ao Judiciário.
IV. Dispositivo e tese
12. Pedido procedente, declarada a inconstitucionalidade, com eficácia ex tunc, da Emenda à Lei Orgânica Municipal no 91/2025, confirmando-se integralmente a cautelar.
Tese de julgamento: “É inconstitucional emenda à lei orgânica municipal que fixa em 2% da RCL o limite de emendas parlamentares individuais impositivas, por violar a simetria aplicável a legislativos unicamerais, reduzir indevidamente a discricionariedade orçamentária do Executivo e descumprir as exigências de responsabilidade fiscal”.
___________________________
Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 2o, 22, II, 24, I, 166, §§ 9o e 9o-A; CE/MT, art. 190; LC 101/2000, arts. 15 e 16; Lei 9.868/1999, art. 27.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 7869/PB.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1034044-74.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Liminar, Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
CLARICE CLAUDINO DA SILVA

Turma Julgadora:

[DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[VANDER ALBERTO MASSON - CPF: 432.285.341-20 (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (AUTOR), TANGARA DA SERRA CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 03.954.047/0001-82 (REU), ANITA LOIOLA - CPF: 971.858.501-00 (ADVOGADO), RUY FERREIRA JUNIOR - CPF: 195.387.458-41 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. ORÇAMENTO IMPOSITIVO. EMENDAS INDIVIDUAIS. LIMITE PERCENTUAL DA RCL
(1,55%)
. PRINCÍPIO DA SIMETRIA
NÃO OBSERVADO PELO ENTE MUNICIPAL
.
OFENSA AO PRINCÍPIO DA
SEPARAÇÃO DOS PODERES
E DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL. IMPOSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO CONFORME.
PRETENDIDA
MODIFICAÇÃO LEGISLATIVA DA NORMA.

INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA COM
EFEITOS
EX TUNC
.

PROCEDÊNCIA
.

I. Caso em exame

1.
Ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito de Tangará da Serra/MT
em virtude d
a Emenda à Lei Orgânica Municipal no 91/2025, que alterou o parágrafo único do art. 235-A para fixar que emendas parlamentares individuais ao LOA serão aprovadas até 2% da RCL do exercício anterior, com metade destinada a ações e serviços públicos de saúde.

2.
O requerente alegou: (i) violação ao princípio da simetria, por adoção do teto global de 2% do Congresso Nacional, quando, para legislativos unicamerais, o parâmetro seria 1,55%; (
ii
) ofensa à separação dos poderes, por redução da discricionariedade orçamentária mínima do Executivo; (
iii
) afronta à LRF, por ausência de estimativa de impacto e de fonte de custeio.

3.
Medida cautelar deferida e referendada, à unanimidade, pelo Órgão Especial, suspendendo a eficácia da norma impugnada até o julgamento (efeitos
ex
nunc). A Câmara Municipal apresentou informações e defendeu a constitucionalidade;
em pedido
subsidi
ário
, pediu interpretação conforme para fixar o limite em 1,55%. A Procuradoria de Justiça opinou pela procedência integral.

II. Questão em discussão

4
. A questão controvertida consiste em
verificar
:
(i) se município com Poder Legislativo unicameral pode fixar em 2% da RCL o limite de emendas individuais impositivas ao orçamento; (
ii
) se a norma usurpa competência da União em direito financeiro e invade atribuições do Executivo na condução do planejamento orçamentário; (
iii
) se a majoração do percentual depende de estimativa de impacto e indicação de fonte de custeio; (
iv
) se há violação à separação dos poderes; (v) se é cabível interpretação conforme para reduzir o percentual.

III. Razões de decidir

5. O
art. 166, §§ 9o e 9o-A, da CF estabelece limite global de 2% da RCL para emendas individuais no processo orçamentário federal, com repartição interna de 1,55% para Deputados e 0,45% para Senadores, o que decorre da arquitetura bicameral do Congresso Nacional.

6.
Em entes legislativos unicamerais, a simetria não autoriza a transposição do teto global de 2%, mas exige correspondência com o órgão federal equivalente, adotando-se o parâmetro da Câmara dos Deputados (1,55%), sob pena de conferir a vereadores poder de emenda superior ao de deputados federais.

7.
Precedentes do STF reconhecem a inadequação do percentual de 2% para entes unicamerais: ADI 7869/PB
e
ADI 7807/MT.

8.
A autonomia municipal não é absoluta e encontra limites nas normas constitucionais de reprodução obrigatória e nas normas gerais de direito financeiro, sendo vedada a ampliação do espaço de emendas impositivas em desacordo com a simetria e com os parâmetros constitucionais (CF,
arts
. 22, II, e 24, I).

9.
A majoração do percentual de 1,55% para 2% produz efeitos financeiros diretos, por ampliar a fração do orçamento de execução obrigatória, reduz a margem de gestão do Executivo e vincula programações definidas pelo Legislativo, o que impõe a responsabilidade fiscal.

10.
A Emenda no 91/2025 foi aprovada sem estimativa do impacto orçamentário-financeiro e sem indicação de fonte de custeio, em afronta aos
arts
. 15 e 16 da LC 101/2000, sendo incabível postergar essa avaliação para a fase de tramitação da LOA.

11.
Inviável a técnica da interpretação conforme, pois a norma impugnada não comporta múltiplos sentidos: fixa, de forma unívoca, o limite de 2%, e a redução para 1,55% implicaria alteração do conteúdo normativo, vedada ao Judiciário.

IV. Dispositivo e tese

12
.
Pedido
procedente, declara
da
a inconstitucionalidade, com eficácia
ex

tunc
, da Emenda à Lei Orgânica Municipal no 91/2025, confirmando-se integralmente a cautelar.

Tese de julgamento:
“É inconstitucional emenda à lei orgânica municipal que fixa em 2% da RCL o limite de emendas parlamentares individuais impositivas, por violar a simetria aplicável a legislativos unicamerais, reduzir indevidamente a discricionariedade orçamentária do Executivo e descumprir as exigências de responsabilidade fiscal”
.

___________________________

Dispositivos relevantes citados
:

CF,
arts
. 2o, 22, II, 24, I, 166, §§ 9o e 9o-A; CE/MT, art. 190; LC 101/2000,
arts
. 15 e 16; Lei 9.868/1999, art. 27.

Jurisprudência relevante citada
:

STF, ADI 7869/PB.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. CLARICE CLAUDINO DA SILVA (RELATORA)

O
Prefeito Municipal
de Tangará da Serra/MT

propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade

em virtude da
Emenda à Lei Orgânica no 91/2025, que alterou o parágrafo único do art. 235-A da Lei Orgânica Municipal.

A nova redação estabeleceu que emendas parlamentares individuais ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) podem ser aprovadas até o limite de 2% da Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício anterior, com metade destinada à saúde pública.

O requerente
sustent
ou
que a norma municipal

viola o princípio da simetria constitucional, ao adotar o limite global de 2%
,
aplicável ao Congresso Nacional,
com estrutura

bicameral, quando o correto para entes unicamerais como os municípios, seria o limite de 1,55%
,

como é o caso da
Câmara dos Deputados
.

Alego
u que
a emenda à lei orgânica
compromete a separação dos poderes, pois retira do Executivo a discricionariedade orçamentária mínima necessária
e, também,
afronta a Lei de Responsabilidade Fiscal

por
inexist
ência de estimativa de impacto financeiro e d
a
fonte de custeio.

A
firm
ou
que, embora apresentada como
medida
de fortalecimento do papel parlamentar e de incremento
das
políticas públicas, a norma amplia desproporcionalmente o espaço orçamentário reservado às
emendas individuais,
e
atribui aos vereadores poder orçamentário superior ao permitido no desenho constitucional e, por consequência, vulnera a supremacia constitucional, o equilíbrio fiscal e a harmonia entre os Poderes.

Pediu, ao final de seu arrazoado,
a
procedência d
o pedido
para declarar a inconstitucionalidade da alteração promovida pela Emenda impugnada
.

A medida cautelar foi deferida
e

chancelada
,
à unanimidade
,
pelo Órgão Especial desta Corte
. Por corolário
,
foi
suspen
sa
a eficácia da norma impugnada até o julgamento definitivo da presente ação
(efeitos
ex
nunc
)
.

A Câmara Municipal apresentou informações
no ID 343594392.

S
ustent
ou
a constitucionalidade da emenda, ao argumento de que o percentual de 2% refletiria exercício legítimo da autonomia municipal em matéria orçamentária, não havendo ofensa à simetria constitucional, à separação de poderes ou à responsabilidade fiscal.

Em pedido s
ubsidi
ário,
requereu a aplicação da técnica da interpretação conforme a Constituição, para fixar o limite em 1,55% da RCL, preservando a estrutura do orçamento impositivo no Município.

A Procuradoria de Justiça
emitiu parecer
e opinou
pela procedência integral da ação.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Eminentes Pares,

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo
Prefeito do Município de Tangará da Serra/MT
em
virtude
da Emenda no 91/2025 à Lei Orgânica Municipal, promulgada pela Câmara de Vereadores em 27
/08/
2025, que alterou o parágrafo único do artigo 235-A da Lei Orgânica
e
estabelece
u
que as emendas parlamentares individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no
limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida
realizada no exercício anterior, e que a metade desse percentual
deverá
ser destinada a
s
ações e serviços públicos de saúde.

A controvérsia consiste em definir se
o
município
,
dotado de estrutura legislativa unicameral,
tem competência par
a fixa
r
percentual equivalente a 2% da receita corrente líquida para emendas parlamentares individuais impositivas ou se, ao contrário, configura usurpação de competência normativa da União em matéria de direito financeiro, invasão da esfera de atribuições do Poder Executivo e criação de despesa obrigatória desprovida de estimativa de impacto e de fonte de custeio.

O
art. 166, §§ 9o e 9o-A,
da
C
F

disciplina as emendas parlamentares impositivas no processo orçamentário federal.
Verbis
:

Art. 166.
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 9o
.
As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do
encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de
saúde.

(Redação dada pela Emenda Constitucional no 126, de 2022)

(Vide ADI 7697)
.

§ 9o-A
.
Do limite a que se refere o § 9o deste artigo,
1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados
e 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às de Senadores
.
(Redação dada pela Emenda Constitucional no 126, de 2022)

(Vide ADI 7697)
(sem destaques no original)
.

A leitura sistemática desses dispositivos revela que o percentual global de 2% da receita corrente líquida foi concebido para o Congresso Nacional, órgão legislativo de estrutura bicameral, cuja composição se reparte entre Câmara dos Deputados e Senado Federal.

A distribuição interna desse montante, com a atribuição de 1,55% à Câmara dos Deputados e 0,45% ao Senado Federal, não é mera faculdade discricionária do legislador constituinte derivado,
pois
reflete a própria arquitetura institucional do Poder Legislativo federal, que repousa sobre a dualidade de casas legislativas dotadas de funções distintas e complementares.

É certo que e
ssa estrutura bicameral não se reproduz nos entes subnacionais.
Isso porque o
s Estados-membros e os Municípios organizam seus poderes legislativos sob a forma unicameral.

As Assembleias Legislativas e as Câmaras Municipais não se desdobram em duas casas legislativas, razão pela qual a correspondência simétrica com o modelo federal não pode incidir sobre o Congresso Nacional como um todo, mas apenas
e tão-somente
sobre a Câmara dos Deputados, que é

a estrutura
que
mais se aproxima da realidade unicameral dos entes subnacionais.

Partindo dessa premissa, a
aplicação do princípio da simetria constitucional não se reduz
à
operação mecânica de transposição literal de percentuais,
posto que
exige a identificação do órgão federal equivalente ao órgão estadual ou municipal que se pretende disciplinar.

Por
tanto
,
certamente,
o limite de emendas parlamentares impositivas aplicável a
os municípios
deve ser de
1,55% da receita corrente líquida
, e não de 2%, que é o teto global reservado ao conjunto das duas casas legislativas federais.

Esse entendimento foi expressamente acolhido pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 7869/PB, relatada pelo Ministro Alexandre de Moraes, na qual se concedeu medida cautelar para atribuir interpretação conforme à Constituição ao art. 169-A da Constituição do Estado da Paraíba, de modo a assentar que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,55% da receita corrente líquida do exercício financeiro anterior, e não de 2%, como previa a norma impugnada.
Verbis
:

"
(...) com fundamento no art. 10, § 3o, da Lei 9.868/1999, e no art. 21, V, do RISTF, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, para atribuir interpretação conforme ao art. 169-A da Constituição do Estado da Paraíba e ao art. 85 do seu ADCT, acrescidos pela EC no 59/2025, de modo a assentar que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) da receita corrente líquida do exercício financeiro anterior
ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde.
(...)
. Publique-se. Brasília, 22 de setembro de 2025
."

No mesmo sentido, a Corte Suprema deferiu medida cautelar na ADI 7807/MT,
r
elatada pelo Ministro Dias Toffoli, para suspender a eficácia do art. 164, § 15, da Constituição do Estado de Mato Grosso, que havia elevado o percentual das emendas individuais de 1% para 2% da receita corrente líquida, ao fundamento de que a reprodução literal do percentual de 2% em âmbito estadual representa subversão do texto constitucional, decorrente da
falta
de correspondência entre as Assembleias Legislativas estaduais, de estrutura unicameral, e o Congresso Nacional, bicameral.

Verbis
:

“(...)
Esta Suprema Corte sedimentou o entendimento de que as normas da Constituição Federal sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de observância obrigatória pelas constituições dos estados, devendo ser observada a simetria em tais matérias (ADI no 7.060, de minha relatoria, Tribunal Pleno,
DJe
de 3/8/23; ADI no 6.308, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno,
DJe
de 15/6/22).
(...)

No meu entendimento, a previsão do art. 166, § 12, da Constituição de 1988 tem sentido somente no âmbito federal. Obviamente, os parlamentares estaduais não formam bancadas
federa
is. Ademais, qualquer interpretação que busque alargar a previsão constitucional federal, admitindo a apresentação dessas emendas impositivas por bancadas municipais, representa limitação, não prevista na Carta Federal, à
competência do Chefe do Poder Executivo estadual para o planejamento orçamentário.

Pela mesma razão, entendo que a previsão do art. 166, § 12, da Constituição Federal de 1988 também não se aplica às Câmaras Municipais
. A essa conclusão, de natureza normativo-constitucional, alia
-
se outra, de natureza fática, que é o cenário de déficit fiscal apresentado pelas entidades municipais, o maior da história
(...)
”.

Embora o precedente
acima transcrito,
também
,
trate de outros aspectos do orçamento impositivo, o que importa é a premissa firmada pelo STF quanto à simetria: em entes unicamerais, a reprodução do teto global de 2% (Congresso) não se ajusta, devendo-se observar o limite correspondente à Câmara dos Deputados (1,55%).

Segundo interpretação
conforme, promovida pela Corte Suprema, t
al distorção viola o princípio da simetria federativa e compromete a lógica distributiva da autoridade orçamentária prevista no modelo constitucional federal, que é norma de reprodução obrigatória para os demais entes da Federação,
à luz
dos
arts
. 22, II, e 24, I, da Constituição Federal.

No caso, recorda-se que a
Câmara Municipal
de Tangará da Serra afirmou
, em suas informações, que a fixação do percentual de 2% decorre do exercício legítimo da autonomia municipal em matéria de auto-organização, consagrada nos
arts
. 1o, 18 e 30, I, da Constituição Federal.

Argument
ou
que a aplicação rígida e mecânica do princípio da simetria conduziria à aniquilação da autonomia local e que a decisão política de ampliar o espaço orçamentário destinado às emendas impositivas reflete o fortalecimento da participação popular na alocação de recursos públicos.

Com o devido respeito, o argumento não prospera.

A autonomia municipal, embora seja princípio estruturante do pacto federativo brasileiro, não é absoluta
ou
ilimitada.

Ao contrário, há
limites nas normas constitucionais de observância obrigatória, que conformam o exercício da competência legislativa dos entes
estaduais e municipais
e impedem que a auto-organização municipal se converta em instrumento de desrespeito à Constituição Federal
, como ocorre na
Emenda à Lei Orgânica ora impugnada
.

A competência para legislar sobre matéria orçamentária, em particular, submete-se às normas gerais editadas pela União, que estabelecem os parâmetros fundamentais do processo orçamentário aplicáveis a todos os entes federados.

A fixação do percentual de 1,55% como limite para emendas parlamentares individuais em estruturas legislativas unicamerais não é mera sugestão
,
ou orientação facultativa
. De acordo com a Corte
Suprema
, decorre da própria arquitetura institucional prevista no art. 166 da Constituição Federal, que constitui norma de reprodução obrigatória.

Ademais, a alegada finalidade de fortalecer a participação popular na alocação de recursos públicos não pode servir de justificativa para a inobservância de normas constitucionais cogentes.

O fortalecimento da democracia participativa e o incremento da transparência orçamentária são objetivos legítimos e desejáveis, mas devem ser perseguidos dentro dos marcos constitucionais estabelecidos, e não mediante a criação de estruturas normativas que contradigam o modelo federal de repartição de competências orçamentárias.

Ora, a
Constituição Federal

admite e incentiva
a
adoção de emendas parlamentares pelos Municípios
como instrumento de aprimoramento do processo democrático
, desde que sejam observados os
percentuais aplicáveis à Câmara dos Deputados
(1,55% do RCL)
.

No particular, a
Emenda no 91/2025 à Lei Orgânica
de Tangará da Serra
fix
ou
o limite
máximo
de 2% da receita corrente líquida para emendas parlamentares individuais,
que além de
extrapola
r
a competência legislativa municipal
,
viola o princípio da simetria constitucional, tal
qual
interpretado pelo Supremo Tribunal Federal.

Essa conclusão é suficiente para declara
r

a
inconstitucionalidade da norma impugnada.

Ocorre que, no caso, há
vícios adicionais que merecem ser enfrentados.

A ampliação do percentual destinado às emendas parlamentares impositivas
está des
acompanhada d
a
estimativa de impacto orçamentário-financeiro e de indicação da fonte de custeio
.

Segundo
as informações
prestadas pel
a Câmara Municipal requerida
,

a Emenda no 91/2025 não cria despesa nova, apenas realoca parcela do orçamento existente
e
transfer
e
da esfera de discricionariedade do Poder Executivo para a esfera de impositividade do Poder Legislativo a competência alocativa sobre
a
fração da receita corrente líquida.

Disse
que a norma teria natureza reorganizadora e procedimental, não se sujeitando aos requisitos do art. 16 da LRF, que se aplicariam
às
normas que aumentem o montante global da despesa pública.

A
s
tese
s
defensivas
não se sustenta
m
.

É certo que a emenda parlamentar impositiva, por si só, não cria obrigação de despesa em sentido estrito
porque,
a rigor
,
transfere
o
poder decisório sobre a alocação de recursos públicos do Poder Executivo para o Poder Legislativo. Todavia, a ampliação do percentual de 1,55% para 2% da receita corrente líquida produz efeitos financeiros diretos e mensuráveis,
uma vez
que retira do Executivo a margem de discricionariedade sobre montante adicional de recursos e vincula esses recursos à execução obrigatória de programações definidas pelos parlamentares.

Tal
vinculação representa, em termos práticos, criação de despesa obrigatória de caráter continuado, nos termos do art. 17 da LRF, porquanto impõe ao Executivo o dever de executar programações orçamentárias que, de outra forma, estariam sujeitas à análise discricionária de oportunidade e conveniência administrativas.

A
falta
de estimativa d
o
impacto orçamentário-financeiro e de indicação da fonte de custeio, nesse contexto, compromete a capacidade de o Poder Executivo planejar adequadamente a execução orçamentária e pode gerar desequilíbrios fiscais de difícil reversão.

Recorda-se que a
responsabilidade fiscal não se limita ao controle do montante global da despesa pública
. Mais que isso,
exige que toda criação ou ampliação de obrigação orçamentária seja precedida de análise rigorosa da viabilidade financeira e seus efeitos sobre as metas fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Portanto, se a
Emenda no 91/2025 foi aprovada sem que tais exigências fossem cumpridas,
dúvidas não há
sobre a existência de
vício formal insanável e autônomo de inconstitucionalidade.

Saliento que
a Câmara Municipal sustent
ou
, em suas informações, que a análise d
o
impacto e
d
a compatibilidade com as metas fiscais
devem ser observadas em momento posterior, durante a discussão e votação da Lei Orçamentária Anual
- LOA
, quando cada emenda parlamentar será individualmente examinada.

Referido
argumento confunde a análise de viabilidade de cada emenda específica que
,
de fato
,
ocorre durante a tramitação da LOA, com a análise de impacto da norma geral e abstrata que estabelece o percentual global de emendas impositivas
, a qual
deve ser realizada no momento da
edição da própria norma
, e não postergada para a fase de elaboração da LOA, sob pena de
esvaziar
os
arts
. 15 e 16 da LRF.

Em termos práticos, a
majoração do percentual de emendas impositivas produz efeitos sistêmicos sobre o orçamento municipal, reduz a margem de discricionariedade do Executivo e compromete a capacidade de responder demandas imprevistas ou de priorizar políticas públicas em conformidade com o planejamento estratégico da Administração.

Portanto, tais
efeitos devem ser dimensionados e avaliados no momento da edição da norma, e não
a posteriori
.

Há, ainda, violação ao princípio da separação dos poderes, consagrado no art. 2o da Constituição Federal e reproduzido no art. 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso.

A ampliação do percentual destinado às emendas parlamentares retira do Poder Executivo a margem mínima de discricionariedade necessária à gestão orçamentária e transfere ao Poder Legislativo atribuições típicas da Administração Pública,
o que
configura ingerência que compromete a autonomia administrativa e a governabilidade.

A independência e harmonia entre os Poderes, como ensina José Afonso da Silva, significam que
"a investidura e a permanência das
pessoas num dos órgãos do governo não dependem da confiança nem da vontade dos outros"
, que
"no exercício das atribuições que lhes sejam próprias, não precisam os titulares consultar os outros nem necessitam de sua autorização"
, e que
"na organização dos respectivos serviços, cada um é livre, observadas apenas as disposições constitucionais e legais"
.

Na espécie, a

normal

impugnada
engess
ou
a atuação do Poder Executivo e compromete
u
sua capacidade de gerir o orçamento de forma eficiente
, o que implica em vício material
.

Por fim, há o
pedido
subsidi
ário
, em que a Câmara requerida pediu
que
fosse
aplicada a técnica da interpretação conforme a Constituição, de modo
reduzir o percentual
a 1,55% da RCL.

Segundo sua visão,
a nulidade total
da norma é
medida gravosa
,
imp
ondo-se, ao menos,
a
preservação da
parcela compatível com a Constituição.

Sem embargos à pretensão da entidade legislativa, a
interpretação conforme a Constituição não é técnica aplicável ao caso concreto.

Isso porque tal
modalidade de decisão pressupõe a existência de norma com múltiplos sentidos possíveis, sendo que ao menos um deles
seja
compatível com a Constituição.

N
esses casos,
o Poder Judiciário
não declara a nulidade da norma, apenas afasta as interpretações inconstitucionais
e
preserva aquelas que se harmonizam com o texto constitucional.

Ocorre que, n
o caso em exame, a norma impugnada não comporta pluralidade de sentidos.

O art. 235-A, parágrafo único, da Lei Orgânica Municipal, na redação conferida pela Emenda no 91/2025, estabelece de forma inequívoca e unívoca que
"as emendas individuais ao Projeto de Lei Orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior"
.

Inexiste
margem para interpretação alternativa que conduza ao percentual de 1,55%.

Ao contrário do pretendido pela requerida, a
modificação do percentual de 2% para 1,55% não é ato de interpretação,
e sim
de alteração do conteúdo normativo, o que excede
a
os limites da interpretação conforme e adentra o campo da legislação positiva, vedado ao Poder Judiciário.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a interpretação conforme não pode ser utilizada quando implicar criação de norma diversa daquela editada pelo legislador.
Essa é a explicação extraída do
julgamento da ADI 3685/DF,
no qual
o
Relator
Ministro Gilmar Mendes advertiu que
"a interpretação conforme a Constituição conhece limites. Ela encontra seus limites quando a interpretação se revelar contrária à expressão literal da lei e quando contrariar inequivocamente a vontade do legislador"
.

Feitos esses esclarecimentos
,
por qualquer ângulo que se analise a questão, não há outro caminho senão o de
declara
r a
inconstitucionalidade, com eficácia
ex

tunc
, da Emenda no 91/2025 à Lei Orgânica do Município de Tangará da Serra/MT, que alterou o parágrafo único do art. 235-A, por violação aos
arts
. 2o, 22, II, 24, I, e 166, §§ 9o e 9o-A, da Constituição Federal, ao art. 190 da Constituição do Estado de Mato Grosso, e aos
arts
. 15 e 16 da Lei Complementar no 101/2000.

Destaca-se que a
eficácia
ex

tunc
é a regra no controle concentrado de constitucionalidade, em virtude da natureza declaratória da decisão, que reconhece a invalidade da norma desde sua origem
, sobretudo quando
não há razão para modulação no plano do mérito, pois não
foram
demonstrados segurança jurídica ou excepcional interesse social (art. 27 da Lei 9.868/99).

Ressalv
o
, contudo, os efeitos estabilizados pela medida cautelar anteriormente deferida, que suspendeu a eficácia do ato normativo com efeitos
ex
nunc
até o julgamento definitivo, preservando-se os atos praticados nesse interregno.

Registro
, por fim, que a declaração de inconstitucionalidade da
norma não impede que a Câmara Municipal
de Tangará da Serra adote o regime de emendas parlamentares impositivas, desde que observe o percentual em conformidade com o modelo federal de observância obrigatória
,
não
compromet
a
a autonomia administrativa do Poder Executivo
e não
viol
e
os princípios da simetria federativa, da separação dos poderes e da responsabilidade fiscal.

Posto isso
,
em consonância do parecer da Procuradoria de Justiça,
julgo procedente

o pedido autoral e
declar
o
a inconstitucionalidade, com eficácia
ex

tunc
, da Emenda no 91/2025 à Lei Orgânica do Município de Tangará da Serra/MT, que alterou o parágrafo único do art. 235-A, confirmando integralmente a medida cautelar anteriormente deferida.

Sem custas ou honorários.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 12/03/2026