Tribunal: TJMT
Processo: 0035305-17.2015.8.11.0041
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-01-27
Data de publicação: 2026-02-03

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. TEMPO DE ESPERA EM FILA BANCÁRIA. LEGALIDADE DA CDA. VALIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA PROPORCIONAL. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação Cível interposta por Banco Bradesco S.A. contra sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal movidos contra o Município de Cuiabá. A execução tem por objeto multa administrativa aplicada pelo PROCON municipal em decorrência do descumprimento do tempo máximo de espera em fila bancária, com base na CDA n. 1088854/2015. A sentença reconheceu a validade do título executivo e manteve a multa no valor de R$ 18.795,11, condenando ainda o embargante ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há três questões em discussão: (i) definir se a Certidão de Dívida Ativa preenche os requisitos legais e pode ser considerada título executivo válido; (ii) estabelecer se o auto de infração lavrado pelo PROCON possui respaldo fático e jurídico suficiente para fundamentar a penalidade; (iii) determinar se o valor da multa aplicada é desproporcional ou confiscatório, autorizando a sua redução judicial.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A CDA goza de presunção relativa de certeza e liquidez, conforme os arts. 3o da Lei 6.830/80 e 204 do CTN, e contém todos os requisitos exigidos em lei, incluindo a indicação do processo administrativo de origem e fundamentação legal suficiente, ainda que sem menção expressa à legislação municipal.
4. A atuação do PROCON municipal é legítima e respaldada em normas constitucionais e infraconstitucionais de defesa do consumidor, sendo válida a aplicação de multa por descumprimento do tempo máximo de espera em fila bancária, em conformidade com o art. 6o, incisos IV e X, e os arts. 56 e 57 do CDC.
5. A alegação de nulidade do auto de infração não prospera, pois o embargante não apresentou o processo administrativo que originou a multa, o que impede a verificação de eventual vício e mantém a presunção de legalidade do ato administrativo.
6. O controle judicial do valor da multa é possível apenas em casos de manifesta desproporcionalidade ou ausência de motivação adequada, o que não se verifica no caso concreto, em que o valor de R$ 18.795,11 se alinha aos parâmetros jurisprudenciais aplicáveis.
7. A alegação de caráter confiscatório não foi comprovada por meio de demonstrações contábeis ou financeiras, sendo insuficiente a simples afirmação genérica, especialmente quando se trata de instituição financeira de grande porte.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A Certidão de Dívida Ativa que indica o processo administrativo de origem, descreve os fundamentos legais da penalidade e apresenta os elementos essenciais exigidos por lei constitui título executivo extrajudicial válido.
2. A presunção de legalidade, veracidade e legitimidade do ato administrativo apenas pode ser afastada mediante prova inequívoca, cuja produção incumbe ao executado.
3. A multa administrativa aplicada por órgão de defesa do consumidor pode ser revista judicialmente apenas em caso de manifesta desproporcionalidade, o que não se verifica quando o valor se enquadra nos parâmetros usualmente aceitos pela jurisprudência.
4. O caráter confiscatório da sanção deve ser demonstrado com prova concreta da incompatibilidade entre o valor da multa e a capacidade econômica do autuado.
Dispositivos relevantes citados: Lei 6.830/80, arts. 2o, §5o, 3o e 41; CTN, arts. 202 e 204; CDC, arts. 6o, IV e X, 14, 56, I, e 57; Decreto Federal 2.181/97, arts. 18, I, 24, I e 28; CF/1988, arts. 30, I, e 150, IV; CPC/2015, arts. 373, I, 85, §11 e 914, §1o; Lei Municipal n. 4.069/2001.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, N.U 1017622-13.2016.8.11.0041, Rel. Des. Gerardo Humberto Alves Silva Junior, j. 22.11.2022; TJMT, N.U 1006099-23.2024.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 28.11.2025; TJMT, N.U 1058124-86.2019.8.11.0041, Rel. Des. Vandymara Zanolo, j. 11.02.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0035305-17.2015.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução, Cessão de créditos não-tributários]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[BANCO BRADESCO S.A. - CNPJ: 60.746.948/0001-12 (APELANTE), RENATO CHAGAS CORREA DA SILVA - CPF: 444.850.181-72 (ADVOGADO), MAURO PAULO GALERA MARI - CPF: 433.670.549-68 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. TEMPO DE ESPERA EM FILA BANCÁRIA. LEGALIDADE DA CDA. VALIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA PROPORCIONAL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta por Banco Bradesco S.A. contra sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal movidos contra o Município de Cuiabá. A execução tem por objeto multa administrativa aplicada pelo PROCON municipal em decorrência do descumprimento do tempo máximo de espera em fila bancária, com base na CDA n. 1088854/2015. A sentença reconheceu a validade do título executivo e manteve a multa no valor de R$ 18.795,11, condenando ainda o embargante ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se a Certidão de Dívida Ativa preenche os requisitos legais e pode ser considerada título executivo válido; (ii) estabelecer se o auto de infração lavrado pelo PROCON possui respaldo fático e jurídico suficiente para fundamentar a penalidade; (iii) determinar se o valor da multa aplicada é desproporcional ou confiscatório, autorizando a sua redução judicial.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A CDA goza de presunção relativa de certeza e liquidez, conforme os arts. 3o da Lei 6.830/80 e 204 do CTN, e contém todos os requisitos exigidos em lei, incluindo a indicação do processo administrativo de origem e fundamentação legal suficiente, ainda que sem menção expressa à legislação municipal.

4.

A atuação do PROCON municipal é legítima e respaldada em normas constitucionais e infraconstitucionais de defesa do consumidor, sendo válida a aplicação de multa por descumprimento do tempo máximo de espera em fila bancária, em conformidade com o art. 6o, incisos IV e X, e os arts. 56 e 57 do CDC.

5.

A alegação de nulidade do auto de infração não prospera, pois o embargante não apresentou o processo administrativo que originou a multa, o que impede a verificação de eventual vício e mantém a presunção de legalidade do ato administrativo.

6.

O controle judicial do valor da multa é possível apenas em casos de manifesta desproporcionalidade ou ausência de motivação adequada, o que não se verifica no caso concreto, em que o valor de R$ 18.795,11 se alinha aos parâmetros jurisprudenciais aplicáveis.

7.

A alegação de caráter confiscatório não foi comprovada por meio de demonstrações contábeis ou financeiras, sendo insuficiente a simples afirmação genérica, especialmente quando se trata de instituição financeira de grande porte.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A Certidão de Dívida Ativa que indica o processo administrativo de origem, descreve os fundamentos legais da penalidade e apresenta os elementos essenciais exigidos por lei constitui título executivo extrajudicial válido.

2.

A presunção de legalidade, veracidade e legitimidade do ato administrativo apenas pode ser afastada mediante prova inequívoca, cuja produção incumbe ao executado.

3.

A multa administrativa aplicada por órgão de defesa do consumidor pode ser revista judicialmente apenas em caso de manifesta desproporcionalidade, o que não se verifica quando o valor se enquadra nos parâmetros usualmente aceitos pela jurisprudência.

4.

O caráter confiscatório da sanção deve ser demonstrado com prova concreta da incompatibilidade entre o valor da multa e a capacidade econômica do autuado.

Dispositivos relevantes citados
: Lei 6.830/80, arts. 2o, §5o, 3o e 41; CTN, arts. 202 e 204; CDC, arts. 6o, IV e X, 14, 56, I, e 57; Decreto Federal 2.181/97, arts. 18, I, 24, I e 28; CF/1988, arts. 30, I, e 150, IV; CPC/2015, arts. 373, I, 85, §11 e 914, §1o; Lei Municipal n. 4.069/2001.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, N.U 1017622-13.2016.8.11.0041, Rel. Des. Gerardo Humberto Alves Silva Junior, j. 22.11.2022; TJMT, N.U 1006099-23.2024.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 28.11.2025; TJMT, N.U 1058124-86.2019.8.11.0041, Rel. Des. Vandymara Zanolo, j. 11.02.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL, RELATOR

Egrégia Câmara,

Trata-se de Apelação interposta por
Banco Bradesco S.A.
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada de Execução Fiscal Municipal da Comarca da Capital, que julgou improcedentes os Embargos à Execução Fiscal ajuizados pelo apelante em face do
Município de Cuiabá
.

A Execução Fiscal tem como objeto a Certidão de Dívida Ativa n. 1088854/2015, referente à multa administrativa aplicada pelo PROCON municipal em razão do descumprimento de normas relativas ao tempo de espera em fila bancária.

A sentença também condenou o embargante ao pagamento de honorários advocatícios, fixados no percentual de 10% sobre o valor atualizado da causa.

Em suas razões recursais, o apelante sustenta, preliminarmente, a nulidade da CDA, por entender que o título executivo carece de liquidez, certeza e exigibilidade, uma vez que não apresenta, de forma adequada, a origem e o fundamento legal da dívida, apontando, inclusive, a ausência de menção expressa à Lei Municipal n. 4.069/2001.

No mérito, argumenta pela ilegalidade da multa, sob a alegação de que a infração é de difícil apuração, considerando-se o volume de atendimento bancário nos primeiros dias úteis do mês.

Defende ainda que o auto de infração foi lavrado sem respaldo fático e jurídico suficientes, sem observância dos critérios estabelecidos pelo art. 57 do Código de Defesa do Consumidor e pelo art. 28 do Decreto Federal n. 2.181/97.

Alega, por fim, que a multa aplicada possui caráter confiscatório, ofendendo o art. 150, inciso IV, da Constituição Federal, e que, caso não seja reconhecida sua nulidade, requer a minoração da penalidade imposta.

Requereu também a concessão de efeito suspensivo à apelação, a fim de evitar a realização de atos expropriatórios na execução fiscal em curso.

Em contrarrazões, o Município de Cuiabá sustenta que a sentença deve ser integralmente mantida, pois a CDA impugnada preenche todos os requisitos legais, com a indicação da fundamentação jurídica adequada (Código de Defesa do Consumidor e Decreto Federal n. 2.181/97), além do número do processo administrativo que originou a penalidade.

Alega que o apelante não se desincumbiu do ônus probatório, pois deixou de juntar documentos indispensáveis, como a própria CDA e o processo administrativo.

Ressalta que, nos termos da legislação aplicável, os atos administrativos gozam de presunção de legalidade, veracidade e legitimidade, sendo ônus do executado a demonstração de qualquer vício.

Defende, ainda, que não há fundamento jurídico para a concessão de efeito suspensivo, uma vez que não restaram comprovados o risco de dano grave e a probabilidade do direito invocados.

Ausente a manifestação da Procuradoria-Geral de Justiça.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL, RELATOR

Egrégia Câmara,

Como visto no relatório, o Banco Bradesco S/A se insurge da sentença que julgou improcedentes os embargos à Execução Fiscal, mantendo íntegra a cobrança de multa administrativa no valor de R$ 18.795,11 (dezoito mil, setecentos e noventa e cinco reais e onze centavos), aplicada pelo PROCON municipal em razão de infração às normas de proteção ao consumidor.

Na origem, o apelante ajuizou Embargos à Execução fiscal n. 0017586-22.2015.8.11.0041, que tramita em apenso aos presentes autos, visando desconstituir a Certidão de Dívida Ativa n. 1088854/2015.

A multa decorreu de processo administrativo n. 21075/2015, instaurado pelo PROCON do Município de Cuiabá, em razão do descumprimento do tempo máximo de espera em fila bancária, configurando violação ao artigo 14 da Lei 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor), com aplicação das penalidades previstas no artigo 56, inciso I, da mesma lei, em consonância com o Decreto Federal 2.181/97 (artigos 18, I e 24, I) e artigo 57 da Lei 8.078/90, bem como à Lei Municipal 4.069/2001.

O embargante garantiu o juízo mediante depósito judicial, conforme comprovante acostado aos autos.

Em sua petição inicial dos Embargos à Execução, suscitou preliminarmente a nulidade da Certidão de Dívida Ativa por ausência dos requisitos essenciais previstos no artigo 2o, parágrafo 5o, da Lei 6.830/80 e no artigo 202 do Código Tributário Nacional, alegando fundamentação legal genérica e impossibilidade de reconhecimento preciso da natureza da dívida.

No mérito, sustentou a nulidade do auto de infração por inobservância das excludentes de responsabilidade e inexistência de defeito na prestação do serviço, bem como o caráter confiscatório e a desproporcionalidade da multa aplicada, pugnando por sua anulação ou, subsidiariamente, pela redução a patamares razoáveis.

O Magistrado singular, ao analisar os pedidos, julgou-os improcedentes, nos seguintes termos:

“
Afigura-se, portanto, que as argumentações tecidas pela embargante, desprovidas de comprovação fática, não são capazes de ilidir a presunção de legalidade, veracidade e legitimidade do ato administrativo
. Presentes os requisitos legais, não há que se falar em nulidade das Dívidas Ativas impugnadas, nem das sanções aplicadas.

3. Conclusões.

Pelo exposto,
JULGO IMPROCEDENTE
, com resolução de mérito, os pleitos da presente Ação de Embargos à Execução Fiscal proposta pelo
BANCO BRADESCO S.A
em face do
MUNICÍPIO DE CUIABÁ
, nos termos da fundamentação precedente, como preconizado no artigo 487, inciso I, do CPC.

Condeno a parte embargante ao pagamento das custas processuais finais, se houver.

Condeno a parte embargante ao pagamento dos honorários sucumbências,
que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos dos artigos 85, §2o, do Código de Processo Civil.

(id. 335768853)

Inconformado, o embargante interpôs o presente recurso de apelação, reiterando as teses arguidas na inicial.

Pois bem.

Da alegada nulidade da Certidão de Dívida Ativa

O apelante sustenta a nulidade da Certidão de Dívida Ativa n. 1088854/2015 por suposta inobservância dos requisitos legais previstos no artigo 2o, parágrafo 5o, da Lei 6.830/80 e artigo 202 do Código Tributário Nacional, especialmente quanto à fundamentação legal, que reputa genérica pela ausência de menção expressa à Lei Municipal 4.069/2001.

Tal alegação, contudo, não merece prosperar.

Como se sabe, a Certidão de Dívida Ativa, por expressa disposição legal, goza de presunção de certeza e liquidez, a qual somente pode ser ilidida por prova inequívoca em contrário, cujo ônus recai sobre o executado, conforme dispõe o artigo 3o da Lei 6.830/80.

No mesmo sentido, o artigo 204 do Código Tributário Nacional estabelece que a dívida regularmente inscrita goza da presunção de certeza e liquidez e tem o efeito de prova pré-constituída, sendo tal presunção relativa e passível de ser ilidida por prova inequívoca, a cargo do sujeito passivo ou do terceiro a que aproveite.

Analisando a CDA que instrui a Execução Fiscal, nos autos em apenso, constata-se que os requisitos legais foram devidamente observados.

Confira-se que a CDA n. 1088854/2015 indica claramente a origem no Processo Administrativo n. 21075/2015 e especifica a fundamentação legal de forma expressa e suficiente.

Conforme consignado na sentença recorrida e corroborado pelo município apelado em suas contrarrazões, o título executivo indica os dispositivos legais infringidos nos seguintes termos: "Art. 14, Lei 8.078, DE 11/9/1990; Penalidades LEI 8078/90, ART 56, INCISO I; DECRETO FEDERAL N. 2181/97, ART 18, I, ARTS. 24, I, DECRETO FEDERAL 2.181/97, EM CONSONÂNCIA COM O ART. 57 LEI 8078/90".

Nesse sentido, a ausência da menção literal à Lei Municipal 4.069/2001 não compromete a validade do título executivo, dado que as normas consumeristas federais foram indicadas de forma expressa e o processo administrativo permite a verificação da base legal completa, incluindo a legislação municipal aplicável.

Ora, a indicação dos dispositivos do Código de Defesa do Consumidor e do Decreto Federal 2.181/97 é suficiente para permitir ao executado o pleno conhecimento da origem, natureza e fundamento legal da dívida, possibilitando o exercício adequado do direito de defesa, em consonância com os princípios do contraditório e da ampla defesa.

Ademais, o título executivo menciona expressamente o número do processo administrativo que originou a multa, conforme exigido pelo artigo 202, inciso V, do Código Tributário Nacional, circunstância que assegura a rastreabilidade do crédito e a possibilidade de verificação integral dos elementos que levaram à aplicação da sanção administrativa.

Nesse contexto, não há falar em nulidade da Certidão de Dívida Ativa, uma vez que o título executivo contém todos os elementos essenciais previstos na legislação de regência.

Da nulidade do auto de infração

O recorrente alega a nulidade do auto de infração, sustentando que a Lei Municipal 4.069/2001 é de difícil ou impossível execução e que não houve defeito na prestação do serviço, bem ainda, que o período em questão correspondia aos primeiros dias do mês, com grande fluxo de clientes.

Argumenta, também, que não houve dano substancial aos consumidores e que a disponibilidade de caixas eletrônicos afastaria a responsabilidade pela infração.

Essas alegações, contudo, não encontram amparo nos autos.

Como é cediço, a atuação do PROCON encontra respaldo legal e constitucional, sendo legítima a imposição de multa por descumprimento do tempo máximo de espera em fila bancária, infração que ofende direitos básicos do consumidor previstos no artigo 6o, incisos IV e X, do Código de Defesa do Consumidor, notadamente o direito à proteção contra métodos comerciais coercitivos ou desleais e o direito à adequada e eficaz prestação dos serviços em geral.

A legislação municipal, fundamentada no artigo 30, inciso I, da Constituição Federal, complementa as normas de defesa do consumidor em assuntos de interesse local, como o tempo de espera em filas bancárias, visando à proteção dos munícipes.

Nesse sentido, a prática de submeter o consumidor a tempo excessivo de espera em fila bancária configura falha na prestação do serviço que viola o princípio da boa-fé objetiva, verdadeiro vetor axiológico da política de consumo, além de representar desrespeito à dignidade do consumidor e ao seu tempo útil, bem jurídico de inestimável valor na sociedade contemporânea.

Ora, a alegação de que o período era de grande fluxo ou de que havia disponibilidade de caixas eletrônicos não exime o fornecedor de serviços de organizar adequadamente sua estrutura operacional para atender à demanda, sendo irrelevante para fins de configuração da infração administrativa.

Mais relevante, contudo, é a circunstância de que o embargante não apresentou nos autos nenhuma prova capaz de viabilizar a análise quanto aos parâmetros de legalidade do ato administrativo.

Conforme bem consignado na sentença recorrida, o Banco Bradesco não apresentou a própria CDA, tampouco o processo administrativo que originou a multa aplicada pelo PROCON.

Nesse aspecto, a aludida omissão probatória é fatal às pretensões recursais.

Nos termos do artigo 914, parágrafo 1o, do Código de Processo Civil, os embargos à execução deverão ser distribuídos por dependência e instruídos com as cópias das peças processuais relevantes.

Da mesma forma, o artigo 41 da Lei 6.830/80 estabelece que cabe ao interessado dirigir-se à parte ré e pleitear a cópia dos autos do processo administrativo.

Dessarte, a omissão do embargante em apresentar referidos documentos impede o Poder Judiciário de suprir sua inércia, especialmente ao se buscar desconstituir um ato administrativo que goza de presunção de legalidade, veracidade e legitimidade.

Esta Corte já consolidou o entendimento de que em decorrência da presunção de legalidade, veracidade e legitimidade do ato administrativo, o interessado deve juntar cópia integral do procedimento que culminou na decisão e multa administrativas, de modo a cumprir com o disposto no artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil.

A ausência de apresentação do processo administrativo pelo embargante impede a verificação da legalidade da sanção, conforme múltiplos precedentes citados na sentença recorrida e nas contrarrazões do apelado.

À propósito:

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO – MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON ESTADUAL – NULIDADE DA CDA – NÃO JUNTADA DE CÓPIAS DOS AUTOS — IMPOSSIBILIDADE DE VERIFICAÇÃO - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA — PRESUNÇÃO DE LIQUIDEZ, CERTEZA E EXIGIBILIDADE — REQUISITOS EXIGIDOS PELA LEI No 6.830, DE 22 DE SETEMBRO DE 1980 — AUSÊNCIA — NÃO CONSTATAÇÃO – RECURSO DESPROVIDO.

1. Não se pode acoimar de ilegal ou abusiva multa aplicada pelo Programa de Proteção e Defesa do Consumidor (PROCON), na ausência da juntada de cópias dos autos do processo administrativo fiscal, pelo que hígida remanesce a presunção de legalidade, veracidade e legitimidade do ato administrativo.

2. Quanto a verificação do acerto ou desacerto da aplicação de multa pelo PROCON, ressalto que não cabe ao Poder Judiciário rever o mérito dos atos administrativos, mas apenas verificar se foram observados os procedimentos e as normas legais.

3. O título que embasa a execução goza de certeza e liquidez, não havendo, no caso, prova inequívoca de qualquer vício na CDA.

4. Recurso desprovido

(N.U 1017622-13.2016.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, GERARDO HUMBERTO ALVES SILVA JUNIOR, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/11/2022, Publicado no DJE 22/11/2022)

Da alegada desproporcionalidade e possibilidade de controle judicial

O recorrente volta-se contra o valor da penalidade administrativa que lhe foi imposta pelo PROCON municipal, afirmando tratar-se de valor excessivo, supostamente fixado sem a devida motivação concreta e desprovido de análise adequada dos critérios estabelecidos no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor e artigo 28 do Decreto Federal 2.181/97, quais sejam, a gravidade da infração, a vantagem auferida, a condição econômica do fornecedor e a extensão do dano causado aos consumidores.

Desde logo, impende registrar que o controle jurisdicional sobre atos administrativos se limita ao exame da legalidade, não se imiscuindo o Poder Judiciário no mérito administrativo, isto é, na conveniência e oportunidade da decisão.

Assim, a intervenção jurisdicional somente se legitima quando demonstrado, de forma cristalina, desvio de finalidade, abuso de poder ou manifesta violação aos postulados da proporcionalidade e razoabilidade.

Reconhece-se, portanto, a possibilidade excepcional de controle judicial do valor de multa administrativa aplicada por órgão de defesa do consumidor, desde que demonstrada manifesta desproporcionalidade ou ausência de fundamentação concreta.

Nos termos do artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor, a pena de multa deve ser graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, parâmetros que traduzem critérios objetivos de justiça sancionatória no sistema consumerista.

Cumpre acrescentar que as multas administrativas no âmbito das relações de consumo ostentam natureza não apenas punitiva, mas igualmente pedagógica, constituindo instrumentos indispensáveis à prevenção da reiteração de condutas ilícitas.

No caso concreto, confira-se que o embargante não apresentou o processo administrativo que originou a multa, circunstância que, em regra, milita em favor da manutenção integral da penalidade, conforme jurisprudência consolidada desta Corte e dos tribunais superiores.

Nesse aspecto, a ausência de apresentação do processo administrativo impede a análise pormenorizada da dosimetria aplicada pela autoridade administrativa, dos critérios específicos considerados e das circunstâncias concretas que fundamentaram o quantum aplicado.

Não obstante a ausência do processo administrativo e a consequente impossibilidade de verificação detalhada dos critérios de dosimetria aplicados pela autoridade administrativa, cumpre analisar se o valor da multa originariamente fixado em R$ 18.795,11 (dezoito mil, setecentos e noventa e cinco reais e onze centavos) apresenta desproporcionalidade manifesta quando cotejado com os parâmetros estabelecidos pela jurisprudência consolidada desta Corte em casos análogos.

Referida análise se justifica porque, embora o controle judicial seja excepcional e limitado, a preservação dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade constitui dever do Poder Judiciário mesmo diante de presunção de legalidade do ato administrativo.

A jurisprudência desta Corte tem enfrentado de forma reiterada hipóteses similares envolvendo multas aplicadas pelo PROCON em razão do descumprimento do tempo máximo de espera em fila bancária, estabelecendo parâmetros consistentes de proporcionalidade. Como cito:

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON/MT POR DESCUMPRIMENTO DO TEMPO MÁXIMO DE ESPERA EM FILA BANCÁRIA. LEGALIDADE DA CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL DO VALOR DA MULTA. REDUÇÃO COM FUNDAMENTO NA PROPORCIONALIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta por Banco Bradesco S/A contra sentença que julgou improcedentes embargos à execução fiscal opostos em face do Estado de Mato Grosso, mantendo íntegra a cobrança de multa administrativa no valor de R$ 75.028,35, aplicada pelo PROCON/MT em razão de infração às normas de proteção ao consumidor, consubstanciada na Certidão de Dívida Ativa no 2023759018. Na origem, o apelante alegou nulidade da CDA por ausência de requisitos formais legais e desproporcionalidade da penalidade imposta, requerendo sua anulação ou redução. A sentença reconheceu a regularidade do título executivo e da penalidade, ensejando a interposição do recurso.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a Certidão de Dívida Ativa preenche os requisitos legais de validade formal; (ii) estabelecer se o valor da multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT pode ser considerado desproporcional à infração e, portanto, passível de revisão judicial.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Certidão de Dívida Ativa regularmente inscrita goza de presunção relativa de certeza e liquidez, nos termos dos arts. 3o da Lei no 6.830/80 e 204 do CTN, podendo ser ilidida apenas por prova inequívoca do executado.

A CDA no 2023759018 preenche os requisitos legais exigidos, com descrição dos fatos geradores, indicação do processo administrativo de origem, fundamentação legal da penalidade, discriminação do valor original do débito e dos encargos legais, permitindo pleno exercício do contraditório.

A atuação do PROCON/MT encontra respaldo legal e constitucional, sendo legítima a imposição de multa por descumprimento do tempo máximo de espera em fila bancária, infração que ofende direitos básicos do consumidor e a dignidade da pessoa humana.

O controle judicial do valor da multa administrativa é admissível, desde que evidenciada desproporcionalidade manifesta ou ausência de fundamentação adequada, sem configurar invasão ao mérito administrativo.

No caso concreto, a infração apurada possui natureza meramente formal, sem demonstração de dano patrimonial ou vantagem indevida, o que, aliado ao valor da multa (R$ 75.028,35), autoriza sua readequação judicial, conforme precedentes desta Corte e de outros tribunais estaduais.

A redução da multa para R$ 15.000,00 atende aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, preserva o caráter pedagógico da sanção e harmoniza-se com a jurisprudência consolidada.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento:

A Certidão de Dívida Ativa que descreve adequadamente a origem do débito, a infração cometida, o fundamento legal da penalidade e os encargos incidentes atende aos requisitos legais e é válida como título executivo extrajudicial.

O controle judicial do valor de multa administrativa aplicada por órgão de defesa do consumidor é possível, desde que demonstrada manifesta desproporcionalidade ou ausência de fundamentação concreta.

A penalidade administrativa deve observar os critérios do art. 57 do CDC — gravidade da infração, vantagem auferida e condição econômica do fornecedor —, sendo legítima sua readequação judicial em casos de infração meramente formal sem repercussão patrimonial relevante.

Dispositivos relevantes citados: Lei no 6.830/80, arts. 2o, §5o, e 3o; Código Tributário Nacional, arts. 202 e 204; Código de Defesa do Consumidor, arts. 4o, 6o, IV e X, 20, §2o e 57; Código Civil, arts. 389, 394, 395 e 406; Lei Municipal no 4.069/2001, art. 1o; Decreto Municipal no 4.334/2005, art. 1o, §Ú, I; CPC/2015, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada: TJMT, AC 0002654-29.2015.8.11.0041, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 13.11.2024; TJMT, EDcl na AC 1033596-51.2020.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 05.06.2025; TJMT, AC 1051185-90.2019.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 29.08.2025; TJMT, N.U 1037476-80.2022.8.11.0041, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 26.06.2024; TJMT, AC 0048685-44.2014.8.11.0041, Rel. Des. Vandymara Zanolo, j. 19.06.2024; TJMT, EDcl 0015057-45.2018.8.11.0002, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, j. 05.02.2025; TJMG, AC 10000205064140001, Rel. Des. Sandra Fonseca, j. 15.12.2020.

(N.U 1006099-23.2024.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, JONES GATTASS DIAS, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 28/11/2025, Publicado no DJE 28/11/2025)

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO PROCON. PROPORCIONALIDADE NA FIXAÇÃO DA PENALIDADE. ISENÇÃO DE CUSTAS PROCESSUAIS PELA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Embargos à execução fiscal opostos em face de multa aplicada pelo PROCON/MT por descumprimento de tempo máximo de espera em fila de banco. A multa, inicialmente fixada em R$ 105.000,00, foi reduzida na sentença para 5.000 UFIRs, com base nos critérios de proporcionalidade e razoabilidade. O apelante pleiteia a manutenção do valor integral da multa e a isenção da Fazenda Pública Estadual do pagamento das custas processuais.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em:

(i) definir se o Poder Judiciário pode revisar o valor da multa administrativa aplicada pelo PROCON à luz dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade; e

(ii) reconhecer a isenção de custas processuais pela Fazenda Pública Estadual.

III. Razões de decidir

3. O Poder Judiciário possui competência para o controle de legalidade dos atos administrativos, incluindo a adequação da penalidade às normas e princípios constitucionais, especialmente os da proporcionalidade e razoabilidade.

4. A aplicação da multa pelo PROCON, embora amparada no artigo 56, inciso I, e no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor, não apresentou fundamentação suficiente quanto à gravidade da infração, à vantagem auferida e à condição econômica do fornecedor, contrariando os parâmetros legais exigidos para a fixação do valor.

5. A readequação da multa para 5.000 UFIR pela sentença judicial observa os critérios de razoabilidade e proporcionalidade, bem como os fatores específicos do caso, sem configurar invasão do mérito administrativo, mas controle legítimo e necessário.

6. Quanto às custas processuais, a Fazenda Pública Estadual está isenta de seu pagamento, conforme artigo 3o da Lei Estadual no 7.603/2001, artigo 236 do Código de Normas da Corregedoria Geral de Justiça (CNGC) e parágrafo único do artigo 4o do Provimento no 27/2004-CM.IV. Dispositivo e tese

5. Recurso parcialmente provido para reconhecer a isenção da Fazenda Pública Estadual no pagamento de custas processuais, mantendo-se a sentença nos demais aspectos.

Tese de julgamento:

“1. A revisão judicial do valor de multa administrativa está limitada ao controle de legalidade, proporcionalidade e razoabilidade.

2. A Fazenda Pública Estadual é isenta do pagamento de custas processuais nos termos da legislação estadual aplicável.”

Dispositivos relevantes citados:

CDC, arts. 56, I, e 57; Lei Estadual no 7.603/2001, art. 3o.

Jurisprudência relevante citada: TJ-MT 10347649320178110041, Relatora Maria Erotides Kneip, Julgamento: 18/07/2022; TJ-DF 07075057720208070018, Relator Sérgio Rocha, Julgamento: 30/09/2021.

(N.U 1058124-86.2019.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 11/02/2025, Publicado no DJE 11/02/2025)

Cotejando o valor da multa aplicada no caso concreto, de R$ 18.795,11 (dezoito mil setecentos e noventa e cinco reais e onze centavos), com os parâmetros estabelecidos pela jurisprudência consolidada desta Corte, verifica-se que a penalidade se encontra dentro do patamar de razoabilidade e proporcionalidade usualmente praticado por este Tribunal em hipóteses análogas.

Como visto, o valor aproxima-se substancialmente das multas reconhecidas como adequadas em diversos julgados, situando-se entre R$ 15.000,00 (quinze mil reais) e R$ 20.000,00 (vinte mil reais), faixa que esta Corte tem reiteradamente considerado suficiente para cumprir a função pedagógica da sanção sem assumir caráter confiscatório ou manifestamente desarrazoado.

Nessa perspectiva, a circunstância de que o valor aplicado já se encontra ajustado aos parâmetros jurisprudenciais consolidados, sem necessidade de redução judicial, revela que a autoridade administrativa, embora não se tenha trazido aos autos o processo administrativo completo, aplicou penalidade dentro de critérios de proporcionalidade compatíveis com aqueles que vêm sendo observados pelo Poder Judiciário em casos similares.

Referida constatação reforça a presunção de legalidade do ato administrativo e afasta a alegação de desproporcionalidade manifesta ou caráter confiscatório da sanção.

Outrossim, a alegação de caráter confiscatório não restou demonstrada, uma vez que o embargante não comprovou, com dados concretos, balanços ou demonstrativos financeiros, o impacto desproporcional e ruinoso da penalidade em sua condição econômica.

A proibição do confisco, prevista no artigo 150, inciso IV, da Constituição Federal, exige que a parte interessada comprove o alegado descompasso entre a multa e o patrimônio ou faturamento da empresa.

Nesse viés, a mera afirmação genérica de que a multa agride o patrimônio da instituição, sem comprovação inequívoca, é insuficiente para a revisão da penalidade, especialmente quando se trata de instituição financeira de grande porte.

Por fim, registro que a ausência de apresentação do processo administrativo pelo embargante, embora impeça a análise pormenorizada dos critérios específicos de dosimetria, não impede o reconhecimento de que o valor aplicado já se encontra ajustado aos parâmetros de proporcionalidade consolidados pela jurisprudência, dispensando intervenção judicial para redução.

Dessa forma, a manutenção da multa no valor originalmente fixado preserva a autoridade do ato administrativo, respeita os limites do controle judicial de legalidade e harmoniza-se com os precedentes desta Corte em casos análogos.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo Banco Bradesco S/A, mantendo integralmente a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

Condeno o apelante ao pagamento de honorários advocatícios recursais, que majoro em mais 5% (cinco por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, parágrafo 11, do Código de Processo Civil, em razão do trabalho adicional realizado em grau recursal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/01/2026