Tribunal: TJMT
Processo: 1000613-53.2020.8.11.0023
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-24
Data de publicação: 2026-02-27

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRACIONAMENTO DE DESPESAS. CONTRATAÇÕES DIRETAS SUCESSIVAS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em Exame
1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença prolatada nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, na qual se julgou improcedente o pedido de condenação por prática de atos ímprobos decorrentes do fracionamento de despesas, com fundamento no art. 487, I, do CPC. O Parquet sustenta que os réus, na condição de agentes públicos do Município de Peixoto de Azevedo/MT, teriam realizado sucessivas contratações diretas para aquisição de materiais de construção, com o objetivo deliberado de burlar o dever legal de licitar, em inobservância aos alertas da Controladoria Interna e ao limite legal previsto na Lei Municipal no 909/2015.
II. Questão em Discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se os réus incorreram em ato de improbidade administrativa por fracionamento indevido de despesas, conforme os artigos 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992; e (ii) aferir se restou demonstrado nos autos o dolo específico e o dano efetivo ao erário, exigidos pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, introduzida pela Lei n. 14.230/2021.
III. Razões de Decidir
3. A Lei n. 14.230/2021 exige, para a caracterização de atos de improbidade administrativa, a comprovação de dolo específico, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não sendo suficiente a mera irregularidade ou a inobservância formal de normas administrativas.
4. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), fixou a tese de que a responsabilização por improbidade administrativa depende da comprovação de responsabilidade subjetiva e dolo, afastando a possibilidade de presunção de má-fé ou de dano.
5. Embora comprovado o fracionamento de despesas para aquisições de mesma natureza e a existência de alertas da Controladoria Interna e do sistema eletrônico de compras, não restou demonstrado nos autos que os agentes públicos atuaram com dolo específico, tampouco com intenção deliberada de causar dano ou obter vantagem indevida.
6. Os depoimentos indicam que as contratações foram motivadas por necessidades administrativas e realizadas sem a formalização de situação emergencial nos termos legais, evidenciando conduta irregular, porém não dolosa.
7. Inexistem elementos de prova quanto à ocorrência de dano efetivo ao erário, como superfaturamento, ausência de entrega de bens ou direcionamento indevido de contratos, o que inviabiliza o enquadramento da conduta no art. 10 da LIA.
8. O art. 11 da Lei n. 8.429/1992, com a nova redação, possui rol taxativo de condutas, e a irregularidade verificada não se amolda a nenhuma das hipóteses nele previstas, não sendo possível presumir a violação a princípios da Administração Pública.
9. A imputação de improbidade administrativa não pode se fundar em presunções ou em juízos de valor desvinculados de prova robusta e específica, sob pena de afronta ao devido processo legal e à segurança jurídica.
IV. Dispositivo e Tese
10. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A configuração de ato de improbidade administrativa exige prova concreta do dolo específico e da efetiva intenção de violar normas administrativas com desvio ético ou finalidade ilícita.
2. A prática de contratações diretas fracionadas, ainda que em desconformidade com a legislação de regência, não caracteriza improbidade administrativa quando não demonstrado dolo específico ou dano efetivo ao erário.
3. A responsabilização por improbidade administrativa exige mais do que a constatação de irregularidade: pressupõe a demonstração de má-fé, desonestidade ou propósito deliberado de obtenção de vantagem indevida ou lesão ao patrimônio público.
__________________________
Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992 (arts. 10, incisos VIII e XI, e 11); Lei n. 14.230/2021; CPC, art. 487, I.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022 (Tema 1.199 da repercussão geral); STJ, REsp 1.849.513/RO, Rel. Min. Herman Benjamin, 2a Turma, j. 24.11.2020.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000613-53.2020.8.11.0023
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Violação dos Princípios Administrativos, Modalidade / Limite]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MAURICIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 408.557.409-49 (APELADO), FELIPE COSTA FERNANDO - CPF: 040.583.971-52 (ADVOGADO), VILAMIR JOSE LONGO - CPF: 512.848.129-87 (APELADO), ARGEMIRO ALCANTARA - CPF: 396.001.900-97 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRACIONAMENTO DE DESPESAS. CONTRATAÇÕES DIRETAS SUCESSIVAS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em Exame

1.

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença prolatada nos autos de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, na qual se julgou improcedente o pedido de condenação por prática de atos ímprobos decorrentes do fracionamento de despesas, com fundamento no art. 487, I, do CPC. O Parquet sustenta que os réus, na condição de agentes públicos do Município de Peixoto de Azevedo/MT, teriam realizado sucessivas contratações diretas para aquisição de materiais de construção, com o objetivo deliberado de burlar o dever legal de licitar, em inobservância aos alertas da Controladoria Interna e ao limite legal previsto na Lei Municipal no 909/2015.

II. Questão em Discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) verificar se os réus incorreram em ato de improbidade administrativa por fracionamento indevido de despesas, conforme os artigos 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992; e (ii) aferir se restou demonstrado nos autos o dolo específico e o dano efetivo ao erário, exigidos pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, introduzida pela Lei n. 14.230/2021.

III. Razões de Decidir

3.

A Lei n. 14.230/2021 exige, para a caracterização de atos de improbidade administrativa, a comprovação de dolo específico, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não sendo suficiente a mera irregularidade ou a inobservância formal de normas administrativas.

4.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843.989), fixou a tese de que a responsabilização por improbidade administrativa depende da comprovação de responsabilidade subjetiva e dolo, afastando a possibilidade de presunção de má-fé ou de dano.

5.

Embora comprovado o fracionamento de despesas para aquisições de mesma natureza e a existência de alertas da Controladoria Interna e do sistema eletrônico de compras, não restou demonstrado nos autos que os agentes públicos atuaram com dolo específico, tampouco com intenção deliberada de causar dano ou obter vantagem indevida.

6.

Os depoimentos indicam que as contratações foram motivadas por necessidades administrativas e realizadas sem a formalização de situação emergencial nos termos legais, evidenciando conduta irregular, porém não dolosa.

7.

Inexistem elementos de prova quanto à ocorrência de dano efetivo ao erário, como superfaturamento, ausência de entrega de bens ou direcionamento indevido de contratos, o que inviabiliza o enquadramento da conduta no art. 10 da LIA.

8.

O art. 11 da Lei n. 8.429/1992, com a nova redação, possui rol taxativo de condutas, e a irregularidade verificada não se amolda a nenhuma das hipóteses nele previstas, não sendo possível presumir a violação a princípios da Administração Pública.

9.

A imputação de improbidade administrativa não pode se fundar em presunções ou em juízos de valor desvinculados de prova robusta e específica, sob pena de afronta ao devido processo legal e à segurança jurídica.

IV. Dispositivo e Tese

10.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A configuração de ato de improbidade administrativa exige prova concreta do dolo específico e da efetiva intenção de violar normas administrativas com desvio ético ou finalidade ilícita.

2.

A prática de contratações diretas fracionadas, ainda que em desconformidade com a legislação de regência, não caracteriza improbidade administrativa quando não demonstrado dolo específico ou dano efetivo ao erário.

3.

A responsabilização por improbidade administrativa exige mais do que a constatação de irregularidade: pressupõe a demonstração de má-fé, desonestidade ou propósito deliberado de obtenção de vantagem indevida ou lesão ao patrimônio público.

__________________________

Dispositivos relevantes citados
: Lei n. 8.429/1992 (arts. 10, incisos VIII e XI, e 11); Lei n. 14.230/2021; CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 18.08.2022 (Tema 1.199 da repercussão geral); STJ, REsp 1.849.513/RO, Rel. Min. Herman Benjamin, 2a Turma, j. 24.11.2020.

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, contra a sentença prolatada pelo Juízo da 2a Vara Cível da Comarca de Peixoto de Azevedo/MT, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada em face de Maurício Ferreira de Souza, Vilamir José Longo e Argemiro Alcântara, julgou improcedentes os pedidos inciais, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil (CPC).

Em suas razões recursais, o
Parquet
alega que a decisão merece reforma, porquanto restou comprovado nos autos o dolo específico dos agentes públicos e o fracionamento ilegal de despesas para burlar o dever de licitar.

Afirma que os Apelados, na condição de Prefeito Municipal (Maurício Ferreira de Souza), Secretário de Administração (Vilamir José Longo) e Chefe do Departamento de Compras (Argemiro Alcântara), realizaram, no ano de 2018, contratações diretas reiteradas para aquisição de materiais de construção, cujos valores, somados, alcançaram R$ 27.409,23 (vinte e sete mil, quatrocentos e nove reais e vinte e três centavos), ultrapassando significativamente o limite legal de R$ 19.312,80 (dezenove mil, trezentos e doze reais e oitenta centavos) permitido para dispensa de licitação à época, conforme Lei Municipal n. 909/2015.

Sustenta que os documentos juntados aos autos demonstram que os réus fracionaram indevidamente as despesas de mesma natureza, realizando múltiplas contratações diretas para o mesmo objeto (materiais de construção), com o deliberado propósito de evitar o processo licitatório obrigatório.

Aduz que a Controladoria Interna do Município emitiu as Recomendações Técnicas n. 01/2017 e 17/2017, em março de 2017, alertando expressamente os gestores sobre a vedação ao fracionamento de despesas e a necessidade de realizar licitação quando o valor somado das aquisições de mesma natureza superasse o limite legal. Não obstante as recomendações, os réus continuaram realizando contratações diretas fracionadas durante todo o ano de 2017 e 2018.

Assevera que os próprios Recorridos, em seus depoimentos judiciais, confirmaram que tinham conhecimento das recomendações da Controladoria Interna, o que evidenciaria a consciência da ilegalidade.

Destaca, ainda, que o Município utilizava um
software
(Agile) que emitia alertas automáticos quando as contratações diretas ultrapassavam o limite legal, demonstrando que havia mecanismos de controle que sinalizavam as irregularidades.

Argumenta que a reiteração da conduta irregular, mesmo após alertas formais da Controladoria, demonstra não mera imperícia ou desconhecimento, mas deliberado desrespeito às normas licitatórias, caracterizando a vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito exigida pela Lei n. 14.230/2021.

Ao final, pugna pelo provimento do Recurso, a fim de que a sentença recorrida seja reformada com a condenação dos Recorridos pela prática dos atos ímprobos descritos no artigo 10, incisos VIII e XI, e artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Contrarrazões pelo desprovimento do recurso, devido à ausência de comprovação do elemento subjetivo doloso e do efetivo dano ao erário, requisitos indispensáveis à configuração de ato de improbidade administrativa, especialmente à luz das alterações introduzidas pela Lei n. 14.230/2021 e do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral (id. 338281429).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, opina pelo provimento do recurso (id. 342328392).

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Como explicitado no relatório, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso insurge-se contra a sentença que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, por ele ajuizada, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial.

Denota-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa contra o ex-Prefeito Municipal de Peixoto de Azevedo/MT, Maurício Ferreira de Souza, o Secretário de Administração, Vilamir José Longo, e o Chefe do Departamento de Compras, Argemiro Alcântara, em razão de irregularidades consistentes no fracionamento indevido de despesas para aquisição de materiais de construção durante o ano de 2018.

Aduziu, na inicial, que as contratações diretas realizadas mediante dispensa de licitação, cujos valores individuais ficavam abaixo do limite legal, foram artificialmente fracionadas para burlar o dever de licitar. Somadas, as contratações alcançaram R$ 27.409,23, valor significativamente superior ao teto de R$ 19.312,80 permitido pela Lei Municipal n. 909/2015 para contratações diretas.

Sustentou que a Controladoria Interna do Município emitiu, em março de 2017, as Recomendações Técnicas n. 01/2017 e 17/2017, alertando expressamente os gestores sobre a vedação ao fracionamento de despesas e a necessidade de realizar licitação quando o valor somado das aquisições de mesma natureza superasse o limite legal. Não obstante, os réus continuaram a realizar contratações diretas fracionadas durante os anos de 2017 e 2018.

Argumentou que os valores contratados, em violação à Lei Federal n. 8.666/93, configuraram atos de improbidade administrativa descritos nos artigos 10, incisos VIII e XI, e 11 da Lei n. 8.429/1992.

O Julgador singular prolatou sentença, ficando a parte dispositiva grafada da seguinte forma:

“Ante o exposto, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos formulados pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO em face de MAURÍCIO FERREIRA DE SOUZA, VILAMIR JOSÉ LONGO e ARGEMIRO ALCÂNTARA.

Sem custas judiciais e honorários, a teor do artigo 18 da Lei 7.347/85.” (Id. 338281422).

Inconformado, o Órgão Ministerial recorre.

A controvérsia recursal cinge-se à verificação da ocorrência de ato de improbidade administrativa, consubstanciado no alegado fracionamento indevido de despesas para aquisição de materiais de construção, burlando o dever de licitar, e à eventual demonstração de dolo específico e prejuízo efetivo ao erário.

Sabe-se que a Lei de Improbidade Administrativa, em sua redação atual, após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, passou a exigir, para a configuração dos atos previstos nos artigos 9o, 10 e 11, a presença de dolo específico, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na norma.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 843.989, pelo rito dos recursos repetitivos (Tema n. 1.199), fixou entendimento no sentido de que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA, a presença do elemento subjetivo do dolo.

Estabeleceu, ainda, que a nova Lei n. 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior. Veja-se:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5o, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA ( CF, ART. 5o, XXXVI) . RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2 . O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4o, da CF). 3 . A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5 . A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE no 976 .566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9o da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8 . A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1o, §§ 1o e 2o; 9o, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5o. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8 .429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas ( CF, art . 37, § 4o). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5o da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12 . Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14 .230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5o, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa . 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16 . Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17 . Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852 .475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19 . Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14 .230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. (STF. ARE: 843989 PR, Relator: Ministro Alexandre de Moraes, Julgamento: 18/08/2022, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 12/12/2022).

Nessa senda, não basta a constatação de ilegalidade, deficiência procedimental ou inobservância de formalidades; exige-se prova robusta de que o agente público agiu deliberadamente para enriquecer-se ilicitamente, causar prejuízo patrimonial ou violar princípios administrativos com má-fé, desonestidade ou intenção de lesar o patrimônio público.

Da análise detida dos autos, observo que, de fato, houve comprovada inobservância das normas de licitação. Os Recorridos realizaram múltiplas contratações diretas para aquisição de materiais de construção, cujos valores, somados, ultrapassaram o limite legal para dispensa de licitação. O fracionamento de despesas de mesma natureza para evitar o processo licitatório constitui irregularidade administrativa grave, expressamente vedada pelo artigo 24, inciso II, da Lei n. 8.666/93.

Ademais, restou comprovado que os Apelados tinham pleno conhecimento das vedações legais. A Controladoria Interna do Município emitiu, em março de 2017, recomendações técnicas expressas alertando sobre a irregularidade do fracionamento e a necessidade de realizar licitação. Os próprios Recorridos, em seus depoimentos judiciais, confirmaram que tinham ciência das recomendações, inclusive, Argemiro Alcântara foi particularmente explícito ao admitir que realizava fracionamento de empenhos.

Acrescente-se que o Município utilizava um
software
(“Agile”) que emitia alertas automáticos sempre que as contratações diretas ultrapassavam o limite legal. A testemunha Vanilza Ribeiro Chagas de Souza confirmou que o sistema emitia mensagem automática informando a extrapolação do limite legal. Ignorar sistematicamente esses alertas evidencia uma escolha deliberada de violar a norma.

Certo é que a conduta dos Apelados não se consubstancia em ato isolado ou pontual, mas num padrão sistemático que perdurou por aproximadamente dois anos (2017 e 2018), mesmo após as recomendações da Controladoria emitidas em março de 2017.

O Ministério Público informou, ainda, que existem pelo menos outros oito procedimentos sobre a mesma matéria envolvendo os mesmos gestores, o que sugere uma prática institucionalizada de burlar o procedimento licitatório.

Entretanto, embora seja evidente a ocorrência de irregularidades administrativas graves, não restou suficientemente comprovada nos autos a presença do dolo específico exigido pela atual redação da Lei de Improbidade Administrativa, qual seja, a vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito com o propósito de causar dano ao erário ou obter vantagem indevida.

Os depoimentos colhidos em audiência indicam que os Recorridos tinham conhecimento das recomendações da Controladoria Interna, mas não demonstram que eles agiram com o propósito deliberado de burlar o dever de licitar para obter vantagem indevida ou causar prejuízo ao erário.

O Apelado Argemiro Alcântara, em seu depoimento, afirmou que “tinha conhecimento acerca da Recomendação Técnica emitida pela Controladoria Interna que fazia a recomendação de não fracionar os produtos e serviços”, mas alegou que “não tinha como evitar” e que “não tinha como deixar parado um posto de saúde e o Secretário ficava nessa pressão toda”.

O outro Recorrido, Maurício, justificou que as aquisições foram feitas para atender necessidades emergenciais, como construção de escola.

Essas declarações sugerem que as contratações diretas foram realizadas não com o propósito deliberado de burlar a lei para benefício pessoal ou de terceiros, mas para atender a necessidades urgentes do serviço público, ainda que de forma irregular. Embora tal justificativa não afaste a ilegalidade da conduta, é relevante para a análise do elemento subjetivo.

Cumpre ressaltar que a alegação de situação emergencial, embora invocada pelos réus, não foi devidamente formalizada nos termos do artigo 24, inciso IV, c/c artigo 26 da Lei n.o 8.666/93. Se realmente houvesse situação emergencial que justificasse a dispensa de licitação, os gestores deveriam ter formalizado essa situação nos procedimentos administrativos adequados.

Certamente, a ausência dessa formalização, especialmente após receberem orientação expressa da Controladoria, enfraquece significativamente a alegação de boa-fé.

Não obstante, a distinção estabelecida pela jurisprudência entre mera irregularidade administrativa e ato de improbidade deve ser observada. Como afirmou o Ministro Herman Benjamin “a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé” (REsp n. 1.849.513/RO , relator Ministro Herman Benjamin , Segunda Turma, julgado em 24/11/2020, DJe de 18/12/2020).

Para tanto, imprescindível a demonstração de má-fé, desonestidade, intenção de lesar o patrimônio público ou obter vantagem indevida.

No caso concreto, verifica-se que inexiste nos autos elementos que indiquem que os gestores agiram por desonestidade ou para obter vantagem pessoal. Não há indício de superfaturamento, direcionamento a fornecedores específicos por razões espúrias, desvio de recursos ou qualquer forma de locupletamento por parte dos Apelados.

Ademais, quanto à alegação de dano ao erário, a Lei n. 14.230/2021 passou a exigir expressamente a comprovação de “efetiva e comprovada perda patrimonial” para a caracterização do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei no 8.429/92.

No caso em análise, não há no caderno processual comprovação de que os preços praticados nas contratações diretas foram superiores aos que seriam obtidos em eventual processo licitatório, tampouco de que os serviços não foram efetivamente prestados ou de que houve desvio de recursos.

A presunção de dano ao erário pela mera dispensa indevida de licitação, que antes era adotada por parte da jurisprudência, não mais se sustenta diante da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa, que exige expressamente a comprovação de dano efetivo.

O Ministério Público sustenta que o dano decorre da impossibilidade de obter a proposta mais vantajosa através do procedimento licitatório. Embora este argumento tenha certa lógica, a alteração legislativa promovida pela Lei n. 14.230/2021 foi clara ao exigir comprovação de perda patrimonial efetiva, afastando a teoria do dano presumido.

Outrossim, quanto ao disposto no art. 11 da Lei n. 8.429/92, importa destacar que, além do caput, o referido artigo sofreu importantes modificações também em seus incisos após a promulgação da Lei n. 14.230/2021, com exclusão de várias condutas anteriormente tipificadas nos incisos I, II, IX e X. Ademais, o rol do artigo 11 passou a ser taxativo, sendo necessário que o ato de improbidade administrativa se enquadre em uma das condutas previstas expressamente nos incisos do referido artigo.

No caso em análise, embora as condutas praticadas pelos Recorridos sejam contrárias à Lei Federal n. 8.666/1993, não há qualquer indício de que tal irregularidade tenha sido deliberadamente praticada para lhes beneficiar ou beneficiar terceiros, circunstâncias que, sopesadas, afastam a caracterização da improbidade administrativa, inclusive sob a ótica do artigo 11, inciso V, da LIA, na redação dada pela Lei Federal n. 14.230/2021.

O artigo 1o, § 3o, da LIA, introduzido pela Lei n. 14.230/2021, estabelece que “o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”. Este dispositivo reforça que a lei não visa punir o gestor inábil ou que comete irregularidades administrativas sem intenção maliciosa, mas apenas aquele que age com finalidade ilícita.

Não há desconsiderar que a conduta dos Apelados, embora irregular, resultou na efetiva aquisição de materiais que foram incorporados ao patrimônio público e utilizados em obras e serviços municipais. Não houve, portanto, dispêndio inútil ou dissipação de recursos, mas sim aquisições que atenderam às necessidades da Administração, ainda que por meio inadequado.

A imputação de dolo específico, portanto, não se sustenta diante do conjunto probatório dos autos. O que se verifica é, quando muito, uma divergência quanto à legalidade formal do procedimento de aquisição, a qual, sem a comprovação de desvio ético, má-fé, ou dano efetivo, não é suficiente para caracterizar improbidade.

Nesse sentido, já me manifestei:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO NA MODALIDADE LEASING. AUSÊNCIA DE DOLO OU DANO COMPROVADO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada contra ex-prefeito municipal de Barra do Bugres/MT, imputando-lhe prática de contratação lesiva ao erário com base em pregão presencial para locação de veículos e máquinas. 2. A sentença recorrida reconheceu ausência de comprovação de dolo específico e de efetivo prejuízo ao erário, fundamentos exigidos pela atual redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992, com alterações da Lei n. 14 .230/2021).

II. Questão em discussão

3. A questão em discussão consiste em aferir se a contratação da empresa para locação de veículos e máquinas, mediante Pregão Presencial n. 028/2013, com valores supostamente superiores aos de mercado, configura ato de improbidade administrativa por dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/1992, e se restou comprovado o elemento subjetivo necessário (dolo).

III. Razões de decidir

4. A simples divergência entre valores estimados e valores contratados não configura, por si só, dano ao erário ou ato ímprobo, exigindo-se prova técnica do superfaturamento.

5. O modelo de contratação por leasing com cláusula de doação foi adotado em razão das limitações orçamentárias do Município, precedido de pareceres técnicos e administrativos, revelando decisão fundamentada nos critérios de conveniência e oportunidade da gestão.

6. Não há elementos que demonstrem dolo específico por parte do agente político. As testemunhas ouvidas, inclusive parlamentares, negaram conhecimento de conduta dolosa, e os bens foram devidamente incorporados ao patrimônio público.

7. Os órgãos de controle externo – Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público de Contas – validaram a regularidade do certame, afastando indícios de sobrepreço ou dano ao erário.

8. A contratação mediante leasing justifica valores superiores àqueles de mercado à vista, considerando encargos, tributos e condições da modalidade, o que afasta, sem demonstração de má-fé, a caracterização de ato ímprobo.

IV. Dispositivo e tese

9. Recurso de apelação desprovido. Sentença mantida. Tese de julgamento: “1. A configuração do ato de improbidade administrativa por dano ao erário exige, nos termos da Lei n. 8.429/1992, a presença de dolo específico e prova inequívoca do prejuízo causado. 2. A contratação pública por leasing com cláusula de doação, precedida de motivação administrativa, pareceres técnicos e regularidade atestada por órgãos de controle, não caracteriza, por si só, ato de improbidade.” __________________________________

Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8 .429/1992 (art. 10, caput e incs. V e VIII; art. 11); Lei n . 14.230/2021 (reforma da Lei de Improbidade Administrativa); CPC, art. 487, I. Jurisprudência relevante citada: TJMG, Apelação Cível 1 .0000.24.422556-1/001, Rel. Des . Pedro Bitencourt Marcondes, 19a Câmara Cível, j. 17.07.2025. (TJMT. RAC 00019228420148110008, Relator: Márcio Vidal, Julgamento: 10/10/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Publicação: 10/10/2025).

Dessa forma, a inexistência de prova de que os Apelados tenham auferido qualquer benefício pessoal, tenham agido com dolo específico ou má-fé no sentido exigido pela legislação de regência, bem como a inexistência de enriquecimento ilícito e a ausência de dano comprovado ao erário afastam a tipificação da conduta como ato de improbidade administrativa.

Impõe anotar que as irregularidades administrativas constatadas não ficam impunes, pois os Apelados podem ser responsabilizados administrativamente no âmbito interno do Município, bem como podem ser objeto de análise pelos Tribunais de Contas e, eventualmente, responsabilizados criminalmente se configurados os tipos penais pertinentes. A absolvição na ação de improbidade não implica reconhecimento de legalidade da conduta, mas apenas que esta não atinge o grau de gravidade e os requisitos específicos exigidos pela Lei n. 8.429/92.

A sentença recorrida, portanto, examinou com acuidade o conjunto fático-probatório e aplicou corretamente a legislação vigente, especialmente à luz das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 e do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199, não havendo motivo para sua reforma.

Nessa esteira, e considerando que a Lei de Improbidade Administrativa, em sua redação atual, condiciona a responsabilização à presença do dolo específico e à comprovação de dano efetivo ao erário (no caso do artigo 10), impõe-se a manutenção da sentença de improcedência, sob pena de se converter a improbidade em mecanismo de punição objetiva, incompatível com o sistema constitucional e legal vigente.

Por tais considerações, o desprovimento do Apelo é medida que se impõe.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação Cível, interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/02/2026