Tribunal: TJMT
Processo: 0002010-14.2017.8.11.0107
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-02-03
Data de publicação: 2026-02-17

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. PROMOÇÃO PESSOAL. DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO. INEXISTÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de ex-prefeito municipal, secretários e prestadores de serviços de comunicação, diante da ausência de dolo específico e de dano efetivo ao erário, em contratações públicas para divulgação institucional durante os exercícios de 2013 e 2014.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) estabelecer se houve prática de ato de improbidade administrativa em razão de suposta promoção pessoal do então prefeito municipal por meio de publicidade custeada com recursos públicos; (ii) determinar se ocorreu lesão efetiva ao erário decorrente das contratações.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Lei no 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo a comprovação de dolo específico e de dano efetivo para a responsabilização por atos ímprobos, conforme interpretação firmada pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral.
4. A caracterização do ato de improbidade por promoção pessoal exige que a publicidade tenha promovido inequívoco enaltecimento do agente público, com o uso abusivo de imagem, nome ou símbolos para fins exclusivamente pessoais, o que não se verificou no caso concreto.
5. As publicações juntadas aos autos, embora mencionem o gestor, revelam conteúdo institucional, com divulgação de políticas públicas, programas e serviços municipais, sem desvio de finalidade comprovado, afastando o dolo específico exigido por lei.
6. A veiculação de nome e imagem do prefeito em peças informativas não caracteriza, por si só, promoção pessoal, sendo natural a vinculação da gestão às ações divulgadas, nos termos do art. 37, §1o, da CF/1988.
7. Quanto à alegada lesão ao erário, inexiste comprovação de dano patrimonial efetivo e concreto, conforme exige o art. 10 da LIA após a reforma de 2021; a existência de contraprestação e publicações realizadas impede a presunção de prejuízo, não se admitindo mais o dano in re ipsa.
8. A ausência de notas fiscais ou de documentação formal pode configurar irregularidade administrativa, mas não autoriza, por si, a condenação por improbidade sem prova robusta do dolo e do prejuízo ao patrimônio público.
9. Não sendo comprovados o dolo específico nem o dano efetivo, deve prevalecer a improcedência dos pedidos, sob pena de responsabilização indevida por mera irregularidade formal, vedada pelo novo regime jurídico sancionador.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A caracterização do ato de improbidade por promoção pessoal exige prova de dolo específico, consistente na intenção deliberada de promover enaltecimento pessoal à custa de recursos públicos.
2. A publicidade institucional que divulga ações governamentais com menção ao gestor público, sem finalidade exclusiva de exaltação pessoal, não configura ato ímprobo.
3. A responsabilização por dano ao erário exige prova efetiva e concreta de prejuízo patrimonial, não se admitindo dano presumido.
4. Irregularidades formais na contratação ou execução contratual não implicam, por si sós, ato de improbidade administrativa sem a demonstração de má-fé e dano efetivo.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, §1o; CPC, art. 373, I; Lei no 8.429/1992, arts. 1o, §§1o a 3o, 10, caput e incisos IX e XI, 11, XII, e 17, §19; Lei no 14.230/2021.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022; STJ, AREsp 2102066/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, T2, j. 24.09.2024, DJe 02.10.2024; TJMT, Ap. Cív. 1009260-08.2017.8.11.0002, Rel. Des. Maria Aparecida Fago, j. 11.06.2024; TJMT, Pet. 0001375-31.2016.811.0022, Rel. Des. Yale Sabo Mendes, j. 23.07.2021.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0002010-14.2017.8.11.0107
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), VALDENIR JOSE DOS SANTOS - CPF: 534.896.161-20 (APELADO), FELIPE RODRIGUES DE ABREU - CPF: 274.795.088-32 (ADVOGADO), DEVANIR BATISTA DA GRACA JUNIOR - CPF: 039.721.371-92 (ADVOGADO), MAURO ODINEI SOLIANI - CPF: 896.212.121-20 (APELADO), LHAM PUBLICIDADE LTDA - ME - CNPJ: 17.128.602/0001-21 (APELADO), ADILSON ROBERTO MARTINS - CPF: 494.030.959-20 (APELADO), VALDECIR ANTONIO BARBOZA - CPF: 760.560.581-15 (APELADO), ADONIS FERNANDO VIEGAS MARCONDES - CPF: 017.609.991-30 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), CAMILA BUCK - CPF: 023.096.641-11 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. PROMOÇÃO PESSOAL. DOLO ESPECÍFICO E DANO EFETIVO. INEXISTÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em desfavor de ex-prefeito municipal, secretários e prestadores de serviços de comunicação, diante da ausência de dolo específico e de dano efetivo ao erário, em contratações públicas para divulgação institucional durante os exercícios de 2013 e 2014.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) estabelecer se houve prática de ato de improbidade administrativa em razão de suposta promoção pessoal do então prefeito municipal por meio de publicidade custeada com recursos públicos; (ii) determinar se ocorreu lesão efetiva ao erário decorrente das contratações.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A Lei no 14.230/2021 alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, exigindo a comprovação de dolo específico e de dano efetivo para a responsabilização por atos ímprobos, conforme interpretação firmada pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral.

4.

A caracterização do ato de improbidade por promoção pessoal exige que a publicidade tenha promovido
inequívoco enaltecimento
do agente público, com o uso abusivo de imagem, nome ou símbolos para fins exclusivamente pessoais, o que não se verificou no caso concreto.

5.

As publicações juntadas aos autos, embora mencionem o gestor, revelam conteúdo institucional, com divulgação de políticas públicas, programas e serviços municipais, sem desvio de finalidade comprovado, afastando o dolo específico exigido por lei.

6.

A veiculação de nome e imagem do prefeito em peças informativas não caracteriza, por si só, promoção pessoal, sendo natural a vinculação da gestão às ações divulgadas, nos termos do art. 37, §1o, da CF/1988.

7.

Quanto à alegada lesão ao erário, inexiste comprovação de dano patrimonial efetivo e concreto, conforme exige o art. 10 da LIA após a reforma de 2021; a existência de contraprestação e publicações realizadas impede a presunção de prejuízo, não se admitindo mais o dano in re ipsa.

8.

A ausência de notas fiscais ou de documentação formal pode configurar irregularidade administrativa, mas não autoriza, por si, a condenação por improbidade sem prova robusta do dolo e do prejuízo ao patrimônio público.

9.

Não sendo comprovados o dolo específico nem o dano efetivo, deve prevalecer a improcedência dos pedidos, sob pena de responsabilização indevida por mera irregularidade formal, vedada pelo novo regime jurídico sancionador.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A caracterização do ato de improbidade por promoção pessoal exige prova de dolo específico, consistente na intenção deliberada de promover enaltecimento pessoal à custa de recursos públicos.

2.

A publicidade institucional que divulga ações governamentais com menção ao gestor público, sem finalidade exclusiva de exaltação pessoal, não configura ato ímprobo.

3.

A responsabilização por dano ao erário exige prova efetiva e concreta de prejuízo patrimonial, não se admitindo dano presumido.

4.

Irregularidades formais na contratação ou execução contratual não implicam, por si sós, ato de improbidade administrativa sem a demonstração de má-fé e dano efetivo.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, §1o; CPC, art. 373, I; Lei no 8.429/1992, arts. 1o, §§1o a 3o, 10, caput e incisos IX e XI, 11, XII, e 17, §19; Lei no 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 843.989 (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022; STJ, AREsp 2102066/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, T2, j. 24.09.2024, DJe 02.10.2024; TJMT, Ap. Cív. 1009260-08.2017.8.11.0002, Rel. Des. Maria Aparecida Fago, j. 11.06.2024; TJMT, Pet. 0001375-31.2016.811.0022, Rel. Des. Yale Sabo Mendes, j. 23.07.2021.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL, RELATOR

Egrégia Câmara,

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença prolatada pelo juízo da Vara Única da Comarca de Nova Ubiratã/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, ajuizada em desfavor de Valdenir José dos Santos, Mauro Odinei Soliani, Lham Publicidade Ltda – ME, Adilson Roberto Martins e Valdecir Antonio Barboza.

A sentença recorrida julgou improcedentes os pedidos iniciais, afastando a existência de dolo específico e de dano efetivo ao erário, nos termos da nova redação conferida pela Lei n. 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa.

Ressaltou-se, no
decisum
, a ausência de elementos probatórios robustos quanto ao desvio de finalidade dos contratos de publicidade e a inexistência de enriquecimento ilícito ou prejuízo mensurável ao patrimônio público.

Não houve condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 23-B da Lei no 8.429/92.

Em suas razões recursais, o Ministério Público sustenta a existência de condutas dolosas praticadas pelos apelados, com desvio de finalidade na destinação de verbas públicas, em especial para fins de promoção pessoal do então gestor municipal.

Alega, ainda, prejuízo ao erário no montante de R$ 27.530,00 (vinte e sete mil quinhentos e trinta reais), resultante de pagamentos indevidos a veículos de comunicação com conteúdo enaltecedores, requerendo a reforma parcial da sentença para a condenação dos réus com fundamento nos artigos 10, incisos IX e XI, da Lei no 8.429/92.

Por sua vez, em sede de contrarrazões recursais, os apelados Valdenir José dos Santos e Valdecir Antonio Barboza pugnam pela manutenção da sentença.

Valdenir defende a inexistência de dolo e de dano efetivo, invocando o Tema 1.199 do STF e a exigência de dolo específico após a vigência da Lei n. 14.230/2021.

Valdecir, além de adotar fundamentos semelhantes, suscita preliminares de inépcia da petição inicial e de prescrição da pretensão sancionadora, por ausência de individualização das condutas e demora na citação válida, respectivamente.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer, manifestou pelo desprovimento do recurso. (id. 338930385)

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL, RELATOR

Egrégia Câmara,

Como visto no relatório, o Ministério Público estadual se insurge contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, consignando que não há indícios que os requeridos tenham agido com a intenção deliberada em utilizar recursos públicos para fins exclusivos de promoção pessoal, assim como de causar lesão ao erário municipal. (id. 314492879).

Confere-se dos autos que o Ministério Público Estadual ajuizou a presente ação em face de Valdenir José dos Santos, então prefeito do Município de Nova Ubiratã, Mauro Odinei Soliani, Secretário de Administração, Valdecir Antonio Barboza, responsável pelo site Diário de Ubiratã, Adilson Roberto Martins e a empresa Lham Publicidade Ltda – ME.

A inicial narrou que, nos exercícios de 2013 e 2014, o Município de Nova Ubiratã contratou a empresa Lham Publicidade Ltda para prestação de serviços de divulgação institucional, mediante pagamento mensal de R$ 2.000,00 (dois mil reais), com vigência de 01 de março de 2013 a 28 de fevereiro de 2014.

Segundo o órgão ministerial, as contratações e despesas com publicidade teriam ocorrido de forma irregular, com destinação de recursos públicos em benefício pessoal do prefeito, caracterizando promoção pessoal à custa do erário.

Alegou que as publicações veiculadas continham menção reiterada do nome, imagem e feitos do gestor à frente do Executivo Municipal, em desrespeito ao disposto no art. 37, § 1o da Constituição Federal.

Apontou ainda que parte dos valores foi repassada à manutenção do site Diário de Ubiratã, pertencente ao servidor público Valdecir Barboza, sem comprovação robusta dos serviços prestados.

A inicial imputou aos réus a prática de atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9o, inciso XII, 10, incisos IX e XI, e 11, inciso XII, da Lei n. 8.429/92.

Durante a tramitação processual, sobreveio a Lei n. 14.230/2021, que promoveu alterações substanciais na Lei de Improbidade Administrativa, extirpando a modalidade culposa e passando a exigir a comprovação de dolo específico para todos os atos ímprobos.

Diante da nova legislação, o Ministério Público adequou sua pretensão, postulando o prosseguimento da ação apenas quanto aos atos previstos nos arts. 10, incisos IX e XI, e 11, inciso XII, da Lei n. 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021.

Após regular instrução processual, o Juízo da Vara Única de Nova Ubiratã proferiu sentença julgando improcedentes os pedidos iniciais, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

A decisão fundamentou-se na ausência de comprovação do dolo específico e do dano efetivo ao patrimônio público, requisitos indispensáveis à configuração dos atos de improbidade administrativa após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 e o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199.

O magistrado consignou que, embora houvesse registro da execução dos serviços de publicidade, não ficou comprovada a intenção deliberada dos réus de utilizar recursos para fins exclusivos de promoção pessoal, nem a ocorrência de superfaturamento ou ausência de contraprestação capaz de gerar dano efetivo ao patrimônio público. (id. 314492879)

Inconformado, o Ministério Público interpôs o presente recurso de apelação, alegando que o conjunto probatório demonstraria, de forma clara e suficiente, a ocorrência de dolo e dano ao erário.

Sustentou que a finalidade do contrato foi desvirtuada, vez que os serviços prestados consistiram majoritariamente na promoção pessoal do gestor público, conforme demonstrado em diversas publicações veiculadas em meios de comunicação com recursos públicos e quantificou o prejuízo em R$ 27.530,00 (vinte e sete mil quinhentos e trinta reais) e requereu a reforma da sentença, com a condenação dos apelados nas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Pois bem.

A controvérsia cinge-se à ocorrência de atos de improbidade administrativa por parte dos apelados, especificamente quanto à alegada utilização de recursos públicos para promoção pessoal do prefeito e lesão ao erário, no contexto de contratação de serviços de publicidade nos exercícios de 2013 e 2014.

Para o deslinde da questão, impõe-se a análise da presença dos elementos configuradores da improbidade administrativa, especialmente após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021.

Como se sabe, a Lei n. 8.429/92, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, sofreu profundas alterações com o advento da Lei n. 14.230/2021, que possui vigência imediata e aplicação aos processos em curso, conforme entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199.

O Pretório Excelso, ao apreciar o ARE 843.989, fixou importante tese de repercussão geral, estabelecendo que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92, a presença do elemento subjetivo dolo.

Assim, a nova redação do art. 1o, § 1o, da Lei n. 8.429/92, conferida pela Lei n. 14.230/2021, passou a estabelecer, expressamente, que se consideram atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9o, 10 e 11 daquela lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.

O § 2o do mesmo dispositivo legal definiu com precisão o conceito de dolo para fins de responsabilização por improbidade, consignando que se considera dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 e 11 da lei, não bastando a voluntariedade do agente.

Ademais, o § 3o estabeleceu que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Essa nova sistemática impõe ao órgão acusador o ônus de comprovar não apenas a conduta irregular, mas também a existência de dolo específico, caracterizado pela intenção deliberada e consciente de praticar ato contrário à probidade administrativa, com finalidade ilícita.

Dessarte, não se admite mais a responsabilização baseada em mera irregularidade formal ou em culpa, ainda que grave, dado que a alteração legislativa reflete uma opção política de restringir a aplicação das severas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa apenas aos casos em que efetivamente demonstrada a má-fé do agente público.

No caso dos autos, o Ministério Público fundamentou sua pretensão na alegação de que os contratos de publicidade firmados pelo Município de Nova Ubiratã nos exercícios de 2013 e 2014 teriam servido para promoção pessoal do prefeito Valdenir José dos Santos, com desvio de finalidade dos recursos públicos e lesão ao erário.

Contudo, a análise minuciosa do conjunto probatório revela a ausência de elementos que demonstrem o dolo específico exigido pela legislação vigente.

Os documentos acostados aos autos comprovam que os serviços de publicidade foram efetivamente prestados, com a produção e veiculação de materiais informativos.

As publicações juntadas ao processo, embora contenham imagens e menções ao gestor municipal, também divulgam amplamente as ações da gestão, tais como obras públicas realizadas, eventos culturais e esportivos promovidos, programas de assistência social implementados, serviços de saúde prestados à população, reuniões com lideranças comunitárias e fomento ao desenvolvimento econômico local.

Essa constatação afasta a configuração de publicidade voltada exclusivamente à autopromoção pessoal.

A publicidade institucional, por sua natureza, destina-se a dar conhecimento à população sobre as atividades desenvolvidas pela administração pública, cumprindo o dever de transparência imposto ao gestor público.

Nesse aspecto, é inerente a essa forma de comunicação institucional a identificação da gestão responsável pela execução dos programas, obras e serviços divulgados, não se podendo exigir que tal divulgação se dê de forma anônima ou dissociada da figura do gestor.

Deveras, o art. 37, § 1o, da Constituição Federal, ao vedar que a publicidade contenha nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, não impede a divulgação institucional regular, mas apenas o uso desvirtuado e abusivo da publicidade com finalidade eleitoral ou de enaltecimento pessoal desproporcional.

Veja-se que o art. 11, inciso XII, da Lei n. 8.429/92, com a redação conferida pela Lei no 14.230/2021, tipifica como ato de improbidade que atenta contra os princípios da administração pública a conduta de praticar, no âmbito da administração pública e com recursos públicos, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1o do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.

A literalidade do dispositivo exige que o ato seja praticado de forma a promover inequívoco enaltecimento, ou seja, exige-se a comprovação de que a publicidade teve por finalidade exclusiva ou preponderante a exaltação pessoal do gestor, em detrimento do caráter informativo e institucional.

No presente caso, não se verifica essa configuração.

As publicações veiculadas, conquanto contenham referências ao prefeito, divulgam efetivamente informações de interesse público sobre a gestão municipal, cumprindo a finalidade institucional de manter a população informada sobre as políticas públicas implementadas.

Não se identifica nos autos publicidade meramente laudatória ou desprovida de conteúdo informativo relevante.

Confira-se que a mera presença do nome e da imagem do gestor nas peças publicitárias não caracteriza, por si só, promoção pessoal indevida, conforme jurisprudência deste egrégio Tribunal de Justiça. Como cito:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR – CERCEAMENTO DE DEFESA – REJEITADA - PROPAGANDA INSTITUCIONAL – PROMOÇÃO PESSOAL - ELEMENTO SUBJETIVO AUSENTE – INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ – AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO - CONDENAÇÃO AFASTADA – RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. No caso, houve o julgamento antecipado da lide, por entender o juízo singular que o feito estava devidamente instruído e que havia nos autos elementos suficientes para que a sentença fosse proferida, motivo pelo qual não se vislumbra nenhuma mácula processual na solução antecipada da lide. Preliminar de cerceamento de defesa rejeitada . 2. Conforme disposto no artigo 11 da Lei no 8.429/1992 ( Lei de Improbidade Administrativa), constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. 3 .
Sendo o Prefeito representante e gestor do Município, é de se esperar que seu nome apareça com frequência nas matérias que divulgam as ações da Prefeitura, sem que isso, por si só, possa caracterizar violação do princípio constitucional da impessoalidade. 4. Para a caracterização de improbidade administrativa é necessária a presença de ato motivado por dolo ou culpa, não evidenciados na hipótese concreta
. 5 . Recurso conhecido e provido.

(TJ-MT - PETIÇÃO: 00013753120168110022, Relator.: YALE SABO MENDES, Data de Julgamento: 23/07/2021, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 23/07/2021) (grifei)

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE INSTITUCIONAL. PROMOÇÃO PESSOAL DE AGENTE POLÍTICO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA DA SENTENÇA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por ex-prefeito municipal contra sentença que julgou procedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, reconhecendo a prática de promoção pessoal indevida mediante publicidade institucional custeada com recursos públicos. O juízo de origem entendeu configurada a violação aos princípios da moralidade e da impessoalidade administrativa, condenando o réu às sanções do art. 11, XII, da Lei no 8.429/1992, com base na redação dada pela Lei no 14.230/2021. O apelante pleiteia a reforma integral da sentença, sustentando ausência de dolo específico, prescrição intercorrente e nulidade da sentença por ausência de fundamentação.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) definir se incide a prescrição intercorrente no caso, à luz da Lei no 14.230/2021; (ii) verificar se a revogação do art. 11, I, da LIA implica ausência superveniente de interesse de agir; (iii) estabelecer se houve comprovação de dolo específico necessário à configuração do ato de improbidade administrativa por promoção pessoal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O novo regime prescricional da Lei no 14.230/2021, conforme decidido pelo STF no Tema 1.199 da Repercussão Geral, é irretroativo e aplica-se apenas aos fatos e marcos temporais posteriores à sua entrada em vigor, o que afasta o reconhecimento da prescrição intercorrente no caso.

4. A revogação do art. 11, I, da LIA não acarreta abolitio criminis administrativa quando a conduta permanece tipificada em novo dispositivo, sendo admissível a aplicação do princípio da continuidade normativo-típica, conforme reiterada jurisprudência do STJ.

5. A sentença está adequadamente fundamentada, com análise concreta dos elementos probatórios, especialmente quanto ao conteúdo da publicidade institucional, afastando a alegação de nulidade por ausência ou contradição de motivação.

6. A caracterização do ato de improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429/1992 (com redação da Lei no 14.230/2021), exige demonstração de dolo específico — vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito —, o que não restou comprovado nos autos.

7. A veiculação do nome e imagem do agente político em publicações institucionais, ainda que contenham linguagem elogiosa, não comprova, por si só, o dolo específico necessário à responsabilização por improbidade, conforme entendimento consolidado no STF (Tema 1.199) e na doutrina majoritária.

8. A prova testemunhal e documental não evidenciou a participação direta do apelante na produção das peças publicitárias nem sua intenção deliberada de promoção pessoal, não sendo possível presumir dolo a partir da função ocupada, sob pena de afronta ao art. 17, §19, da LIA.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento:

1. O novo regime prescricional da Lei no 14.230/2021 não se aplica retroativamente, iniciando-se seus prazos a partir de sua vigência.

2. A revogação de tipo legal não afasta a responsabilização quando remanescer tipicidade sob nova descrição normativa, por continuidade típico-normativa.

3. A configuração do ato de improbidade administrativa exige prova inequívoca de dolo específico, não sendo suficiente a voluntariedade ou a simples irregularidade administrativa.

4. É vedada a inversão do ônus da prova para presumir dolo do agente público, incumbindo ao autor a demonstração do elemento subjetivo ilícito.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, incisos XXXVI e XL, e art. 37, §1o; CPC, arts. 373, I, e 489, §1o; Lei no 8.429/1992, arts. 1o, §§1o a 3o, 11, XII, 17, §19, e 17-C, §§1o e 2o; Lei no 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989/PR (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 1.206.630/SP, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 27.02.2024; TJMT, N.U 1021348-40.2024.8.11.0000, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, j. 18.12.2024.

(N.U 0002152-11.2009.8.11.0006, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, ANA CRISTINA SILVA MENDES, Regime de Cooperação da 2a Câmara de Direito Público, Julgado em 16/06/2025, Publicado no DJE 20/06/2025)

Como visto, essa orientação jurisprudencial reflete a necessidade de distinguir a publicidade institucional legítima da autopromoção vedada constitucionalmente, não se admitindo a responsabilização por improbidade na ausência de comprovação da intenção deliberada de desvirtuar a finalidade pública da divulgação.

Acresce a essa circunstância o fato, consignado pela Procuradoria-Geral de Justiça em seu parecer, de que o apelado Valdenir José dos Santos não era candidato à reeleição no período em questão, o que afasta ainda mais a presunção de que a publicidade tivesse finalidade eleitoral ou de captação indevida de apoio político.

Nesse viés, a ausência de motivação política para buscar promoção pessoal, por meio da publicidade institucional, constitui elemento relevante para a análise do elemento subjetivo do tipo, reforçando a conclusão de que não se verifica o dolo específico exigido pela legislação.

Quanto à alegação de lesão ao erário, igualmente não se vislumbra nos autos a comprovação do dano efetivo exigido pela legislação vigente.

Como é cediço, as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 impuseram a exigência de demonstração não apenas do dolo específico, mas também de dano patrimonial efetivo e comprovado, não se admitindo mais a responsabilização com base em dano presumido, conforme jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça.

A nova redação do art. 10 da Lei n. 8.429/92 estabelece que constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades mencionadas no art. 1o da lei.

A expressão efetiva e comprovadamente inserida no caput do art. 10, pela Lei n. 14.230/2021, evidencia a necessidade de demonstração concreta do prejuízo patrimonial, não se admitindo mais o
dano in re ipsa
, ou seja, o dano presumido pela mera irregularidade formal.

Nesse sentido, eis a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRUSTRAÇÃO À LICITUDE DO PROCESSO LICITATÓRIO . DANO PRESUMIDO. CONSTRUÇÃO JURISPRUDENCIAL. LEI N. 14 .230/2021. PREVISÃO NORMATIVA EXPRESSA. EXIGÊNCIA DE PERDA PATRIMONIAL EFETIVA. TEMA N . 1.199 DE REPERCUSSÃO GERAL DO STF. RETROATIVIDADE. PUNIBILIDADE EXTINTA . DEMAIS QUESTÕES RECURSAIS PREJUDICADAS. JULGADA EXTINTA A PUNIBILIDADE DOS AGRAVANTES PELA ABOLITIO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL PREJUDICADO. 1 . A conduta de frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente, tipificada no art. 10, inciso VIII, da Lei n. 8.429/1992, com a redação alterada pela Lei n . 14.230/2021, além de prever exclusivamente o dolo, passou a exigir a comprovação de perda patrimonial efetiva para caracterização como ato que causa lesão ao erário. 2. A possibilidade de condenação com base em dano presumido (in re ipsa) era fruto de entendimento jurisprudencial, que não mais se coaduna com a nova disposição legal da matéria . 3. Apesar de o Tema n. 1.199 do STF não tratar especificamente da retroatividade de tal dispositivo, impõe-se a sua aplicação no caso para reconhecer a atipicidade superveniente da conduta baseada exclusivamente em dano presumido ao erário . Precedente desta Corte Superior. 4. Extinta a punibilidade dos recorrentes, fica prejudicada a análise do agravo em recurso especial. 5 . Julgada extinta a punibilidade dos agravantes, pela abolitio da conduta, ficando prejudicado o agravo em recurso especial.

(STJ - AREsp: 2102066 SP 2022/0090789-3, Relator.: Ministro TEODORO SILVA SANTOS, Data de Julgamento: 24/09/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/10/2024)

Assim, como visto, para a configuração do ato de improbidade que causa lesão ao erário, exige-se a comprovação efetiva do dano, ou seja, da perda patrimonial sofrida pelo ente público em decorrência do ato ilegal, não sendo suficiente a mera alegação de dano presumido ou hipotético.

No caso concreto, o Ministério Público quantificou o alegado prejuízo em R$ 27.530,00 (vinte e sete mil quinhentos e trinta reais), sustentando que parte dos valores foi repassada ao site Diário de Ubiratã, sem a devida comprovação fiscal dos serviços prestados.

Contudo, não demonstrou de forma cabal que os valores pagos não corresponderam a serviços efetivamente prestados ou que houve superfaturamento capaz de gerar perda patrimonial efetiva ao Município.

Veja-se que a existência das publicações, devidamente comprovada nos autos, evidencia que houve contraprestação pelos valores pagos, ainda que se pudesse cogitar de eventuais irregularidades formais na comprovação documental dos serviços.

À propósito:

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO REJEITADA – CONTRATAÇÃO DIRETA DE BANDAS NO CARNAVAL – INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO – ARTIGO 10, INCISO VIII, DA LEI N.o 8.429/92 – ALTERAÇÕES NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PELA LEI N.o 14 .130/2021 – RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA – SISTEMA ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E COMPROVAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO – SERVIÇO CONTRATADO EFETIVAMENTE PRESTADO – ELEMENTO OBJETIVO NÃO CONFIGURADO – NÃO DEMONSTRADO SOBREPREÇO – IMPOSSIBILIDADE DE DANO PRESUMIDO – OVERRIDING DOS PRECEDENTES SOBRE A MATÉRIA – VONTADE LIVRE E CONSCIENTE EM ALCANÇAR RESULTADO ILÍCITO NÃO DEMONSTRADA – CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Se o juízo de primeiro grau obedeceu aos requisitos constantes do art. 489, do CPC, não subsiste a alegação genérica de nulidade da sentença por ausência de fundamentação . 2. Com as modificações trazidas pela Lei n.o 14.230/2021, para a configuração de ato de improbidade administrativa que importa em prejuízo ao erário, tipificado no artigo 10, da Lei n . 8.429/92, exige-se a comprovação de dolo específico, além da de efetiva perda patrimonial. 3. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, ônus que incumbe à parte autora, nos termos do artigo 373, inciso I, do CPC, afasta-se a possibilidade de condenação na figura típica do artigo 10, inciso VIII, da Lei n .o 8.429/92. 4. Sentença mantida . Recurso não provido. (TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10092600820178110002, Relator.: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Data de Julgamento: 11/06/2024, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 24/06/2024)

Outrossim, a ausência de notas fiscais ou de documentação regular pode caracterizar irregularidade administrativa passível de apuração na esfera de controle, mas não implica, necessariamente, a configuração de dano efetivo ao erário nos moldes exigidos pela Lei de Improbidade Administrativa.

Para que se configure o prejuízo patrimonial, seria necessário demonstrar que os serviços não foram prestados ou que os valores pagos foram superiores aos praticados no mercado, gerando enriquecimento ilícito dos contratados e correspondente empobrecimento do ente público.

Como se depreende dos autos, essas circunstâncias não restaram comprovadas.

Com efeito, o ônus de comprovar o dolo específico e o dano efetivo recai sobre o Ministério Público, na qualidade de autor da ação civil pública, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil.

Tratando-se de ação de natureza sancionatória, que pode resultar na aplicação de penalidades graves aos demandados, inclusive com repercussões de ordem moral e patrimonial, exige-se prova robusta e inequívoca dos elementos configuradores da improbidade administrativa.

Dessa feita, a mera existência de irregularidades formais ou de indícios não é suficiente para ensejar a condenação, sendo imprescindível a demonstração cabal da conduta dolosa e do dano efetivo.

No presente caso, o órgão ministerial não se desincumbiu satisfatoriamente desse ônus probatório, eis que os elementos carreados aos autos, conquanto possam indicar a existência de procedimentos administrativos passíveis de aprimoramento, não demonstram a prática de atos dolosos com finalidade ilícita, nem a ocorrência de efetivo prejuízo ao patrimônio público.

A atuação dos apelados, ainda que possa ter se inserido em um contexto de eventual informalidade ou irregularidade procedimental, não foi demonstrada como sendo produto de vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito violador da probidade administrativa.

Conforme consignado na sentença recorrida, com acerto, embora houvesse registro da execução dos serviços de publicidade, com materiais produzidos e veiculados por força de contrato firmado pelo ente público, não ficou comprovada a intenção deliberada dos réus de utilizar recursos para fins exclusivos de promoção pessoal, nem tampouco a ocorrência de superfaturamento ou ausência de contraprestação capaz de gerar dano efetivo ao patrimônio público.

Essa conclusão está em perfeita consonância com a legislação vigente e com a jurisprudência dos tribunais superiores.

Consoante já citado alhures, o art. 1o, § 3o, da Lei n. 8.429/92, com redação conferida pela Lei n. 14.230/2021, estabelece expressamente que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Referido dispositivo evidencia que nem toda irregularidade administrativa configura improbidade, sendo necessário distinguir o erro administrativo ou a mera ilegalidade da conduta efetivamente ímproba, caracterizada pela má-fé e pela intenção de violar a probidade.

No caso dos autos, os apelados agiram no exercício regular de suas funções públicas, contratando serviços de publicidade e promovendo a divulgação institucional das ações da gestão municipal.

Ainda que se pudesse cogitar de aprimoramentos nos procedimentos adotados ou de eventuais irregularidades formais, não se demonstrou a existência de conduta dolosa com finalidade ilícita, de modo que a ausência do elemento subjetivo do tipo impede a responsabilização por improbidade administrativa, devendo prevalecer a sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais.

Forte nessas razões
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais da ação civil pública por atos de improbidade administrativa.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/02/2026