Tribunal: TJMT
Processo: 1000505-28.2018.8.11.0012
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-01-27
Data de publicação: 2026-02-10

Ementa:
Ementa: direito administrativo. Apelação cível. Programa habitacional municipal. Cessão de uso de imóvel público. Descumprimento das condições contratuais. Abandono do imóvel. Posse precária. Inaplicabilidade da teoria do fato consumado. Reintegração de posse. Recurso desprovido.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta por beneficiária de programa habitacional municipal contra sentença que julgou procedente pedido formulado pelo Município de Nova Xavantina, determinando a reintegração de imóvel integrante do Programa “Morar Melhor” ao patrimônio público, em razão do abandono da unidade e descumprimento do Termo de Cessão de Uso.
II. Questão em discussão
2. Há três questões em discussão: (i) verificar se houve efetivo abandono do imóvel pela beneficiária, caracterizando o descumprimento do Termo de Cessão de Uso; (ii) analisar se a posse exercida sobre o bem público pode ser convalidada pela teoria do fato consumado; e (iii) definir se a reintegração viola o direito constitucional à moradia.
III. Razões de decidir
3. A prova oral produzida evidencia, de forma convergente, que a apelante deixou de residir no imóvel desde 2014, estabelecendo domicílio na zona rural, mantendo a unidade habitacional fechada ou sob cuidados de familiares, em afronta à obrigação de moradia exclusiva e permanente prevista no Termo de Cessão de Uso.
4. O imóvel público concedido em programa habitacional possui natureza jurídica de bem afetado à finalidade social, sendo a posse do beneficiário precária e condicionada ao cumprimento das obrigações contratuais, especialmente o uso para moradia própria e contínua.
5. O descumprimento das cláusulas contratuais autoriza a retomada imediata do bem público, não configurando violação a direito de propriedade ou à moradia, pois a concessão é vinculada ao interesse coletivo e ao cumprimento da finalidade social do programa.
6. A teoria do fato consumado é inaplicável aos bens públicos e às políticas habitacionais, sobretudo quando comprovado o descumprimento contratual e a existência de notificações administrativas não atendidas, ausentes os requisitos de boa-fé e de consolidação da situação pelo tempo.
7. O direito à moradia, embora constitucionalmente assegurado, deve harmonizar-se com os princípios da moralidade administrativa, isonomia e eficiência, de modo que a manutenção da posse irregular implicaria violação à finalidade social da política pública e prejuízo a outras famílias em situação de vulnerabilidade.
IV. Dispositivo e Tese
8. Recurso desprovido.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1o, III; 3o, I; 6o; 37, caput; CC, arts. 1.228 e 1.245; CPC, arts. 560 e 561.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp no 1.025.552/DF, Rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, j. 4.4.2017; STJ, REsp no 1.169.109/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. 1.7.2010; TJMT, AC no 0014231-48.2008.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 5.6.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000505-28.2018.8.11.0012
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Imissão, Propriedade, Obrigação de Fazer / Não Fazer]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[TANIA MARQUES DA SILVA - CPF: 015.702.821-61 (APELANTE), MUNICIPIO DE NOVA XAVANTINA - CNPJ: 15.024.045/0001-73 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa
:
direito administrativo. Apelação cível. Programa habitacional municipal. Cessão de uso de imóvel público. Descumprimento das condições contratuais. Abandono do imóvel. Posse precária. Inaplicabilidade da teoria do fato consumado. Reintegração de posse. Recurso desprovido.

I.
Caso em exame

1.
Apelação cível interposta por beneficiária de programa habitacional municipal contra sentença que julgou procedente pedido formulado pelo Município de Nova Xavantina, determinando a reintegração de imóvel integrante do Programa “Morar Melhor” ao patrimônio público, em razão do abandono da unidade e descumprimento do Termo de Cessão de Uso.

II.
Questão em discussão

2
.

Há três questões em discussão: (i) verificar se houve efetivo abandono do imóvel pela beneficiária, caracterizando o descumprimento do Termo de Cessão de Uso; (
ii
) analisar se a
posse exercida sobre o bem público pode ser convalidada pela teoria do fato consumado; e (
iii
) definir se a reintegração viola o direito constitucional à moradia.

III.
Razões de decidir

3.
A prova oral produzida
evidencia
, de forma convergente, que a apelante deixou de residir no imóvel desde 2014, estabelecendo domicílio na zona rural, mantendo a unidade habitacional fechada ou sob cuidados de familiares, em afronta à obrigação de moradia exclusiva e permanente prevista no Termo de Cessão de Uso.

4. O imóvel público concedido em programa habitacional possui natureza jurídica de bem afetado à finalidade social, sendo a posse do beneficiário precária e condicionada ao cumprimento das obrigações contratuais, especialmente o uso para moradia própria e contínua.

5. O descumprimento das cláusulas contratuais autoriza a retomada imediata do bem público, não configurando violação a direito de propriedade ou à moradia, pois a concessão é vinculada ao interesse coletivo e ao cumprimento da finalidade social do programa.

6. A teoria do fato consumado é inaplicável aos bens públicos e às políticas habitacionais, sobretudo quando comprovado o descumprimento contratual e a existência de notificações administrativas não atendidas, ausentes os requisitos de boa-fé e de consolidação da situação pelo tempo.

7. O direito à moradia, embora constitucionalmente assegurado, deve harmonizar-se com os princípios da
moralidade administrativa, isonomia e eficiência, de modo que a manutenção da posse irregular implicaria violação à finalidade social da política pública e prejuízo a outras famílias em situação de vulnerabilidade.

IV.
Dispositivo e Tese

8
. Recurso
des
provido.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988,
arts
. 1o, III; 3o, I; 6o; 37, caput; CC,
arts
. 1.228 e 1.245; CPC,
arts
. 560 e 561.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, REsp no 1.025.552/DF, Rel. Min. Raul Araújo, Quarta Turma, j. 4.4.2017; STJ, REsp no 1.169.109/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, j. 1.7.2010; TJMT, AC no 0014231-48.2008.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 5.6.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível

interposta contra a sentença proferida pelo Juízo da 2a Vara de Nova Xavantina, nos autos da Ação de Reintegração de Posse no 1000505-28.2018.8.11.0012, ajuizada pelo Município de Nova Xavantina, objetivando a retomada do imóvel urbano situado na Rua Geraldo Maurício Barroso, n. 31, Quadra 72C, Lote 01, Bairro Jardim Alvorada, integrante de programa habitacional municipal.

A sentença julgou procedente o pedido para reintegrar o bem à Municipalidade, com base no art. 1.210 do CC c/c arts. 560 e 561 do CPC, concedendo à requerida 30 dias para retirada de pertences e reconhecendo a gratuidade judiciária.

No juízo de origem consignou-se que o imóvel integra o Programa “Morar Melhor” e que a beneficiária descumpriu cláusulas do Termo de Cessão de Uso ao abandonar a unidade, deixando-a aos cuidados de terceiros e mudando-se, o que desvirtua a destinação pública da política habitacional. Registrou-se a sequência processual: indeferimento de liminar (Id 15197536), apresentação de contestação (Id 17271475), impugnação (Id 17638469), realização de audiência (Id 113471717) e memoriais (Ids 117711383 e 120044910). O Ministério Público opinou pela procedência (Id 121016852). (Id 278360411)

Nas razões recursais, a apelante, representada pela Defensoria Pública, sustenta, preliminarmente, o cabimento e a tempestividade do recurso (ciência em 8.8.2024; termo inicial em 9.8.2024), bem como a incidência dos efeitos devolutivo e suspensivo.

No mérito, afirma não haver abandono, impugna a prova produzida e pretende a reforma/anulação da sentença de procedência que determinou a desocupação, insistindo na permanência no imóvel do programa. (Id 168551316)

A apelante descreve o feito (indeferimento de liminar; contestação Id 17271461; audiência sob Id 113471717) e afirma que “o douto julgador não agiu com seu costumeiro acerto”, pleiteando a integral reforma. (Id 168551316)

Em contrarrazões, o Município requer o não provimento, reiterando que a beneficiária abandonou a casa do programa, alugou-a ou a deixou com terceiros, violando o Termo de Cessão de Uso que impõe o uso exclusivo para moradia do cessionário e da família e obriga a devolução em caso de mudança dentro do período de carência.

Colaciona trechos do regulamento (cláusula e §5o, “C”) e destaca documentos e constatações (relatório/fotos/certidão) que demonstrariam a ausência da apelante no imóvel.

Reproduz, ainda, parte de decisão e de certidões (vistorias e relatos de vizinhos) indicando que o imóvel ficou desocupado/locado a terceiros e que a beneficiária teria se mudado para outra localidade, reafirmando a transgressão contratual e a precariedade da posse social concedida.

Requer, ao final, a manutenção da reintegração definitiva. (Id 168551316)

A Procuradoria de Justiça opina pela manutenção da sentença. (Id 337602880)

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara

De início,
conheço
do
s
recurso
s
, uma vez que fo
ram
interposto
s
tempestivamente por parte
s
legítima
s
e constitu
em
instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos de admissibilidade.

Como se confere dos autos, o recurso foi interposto contra sentença
que julgou procedente o pedido formulado pelo
M
unicípio de
N
ova
Xavantina,
determinando a reintegração imediata do imóvel situado na Rua Geraldo Maurício Barroso, no 31, Quadra 72C, Lote 01, Bairro Jardim Alvorada, ao patrimônio público municipal.

Na origem, o Município
alegou
ser possuidor legítimo do referido imóvel, integrante do Programa Habitacional Morar Melhor, sustentando que a requerida, embora contemplada com a unidade habitacional em 2004, abandonou o local a partir de 2014, deixando de utilizá-lo como moradia própria e permanente, em flagrante descumprimento ao Termo de Cessão de Uso.

A sentença ressaltou que o direito à moradia, embora constitucionalmente assegurado, deve ser compatibilizado com a finalidade da política pública habitacional e com o interesse coletivo, destacando a precariedade da ocupação de bens públicos e a impossibilidade de sua utilização contrária às condições estabelecidas no ato de concessão.

Inconformada, a beneficiária interpôs o presente recurso de apelação, sustentando, em síntese
, a
inexistência de abandono do imóvel,
ao argumento de que a a
usência
foi
temporária para trabalho na zona rural, com retornos regulares
nos fins de semana e feriados e de
cumprimento integral das obrigaçõe
s previstas no termo de cessão. Argumenta que
jamais
cedeu,
alugou ou vendeu
o imóvel a terceiros
, assim consolidando
a situação fática e jurídica pelo decurso de mais de 20 anos de posse
.

Defende a
aplicabilidade da teoria do fato consumado, especialmente considerando que, após o prazo decenal, o imóvel ter
ia sido registrado em seu nome e que houve
violação aos princípios da segurança jurídica, dignidade da pessoa humana e direito social à moradia.

Sem razão a recorrente.

Ficou amplamente demonstrado nos autos
que

a partir de 2014 a beneficiária
/recorrente
deixou de residir no imóvel, mudando-se para a zona rural do município, deixando a unidade habitacional sob cuidados de terceiros
, conforme se esclarecerá
.

Da análise da prova oral produzida nos autos

A apelante sustenta que jamais abandonou o imóvel, argumentando que apenas se ausentou temporariamente para trabalhar na zona rural, retornando nos fins de semana e feriados, e que nunca cedeu, alugou ou vendeu o imóvel a terceiros.

Contudo, tal argumentação não encontra amparo na prova dos autos, especialmente na prova oral colhida em audiência de instrução e julgamento.

A análise detida dos depoimentos prestados pelas testemunhas revela, de forma inequívoca, que a apelante efetivamente abandonou o imóvel, deixando de utilizá-lo como moradia própria e permanente, em flagrante violação às cláusulas do Termo de Cessão de Uso.

A testemunha Edivaldo, integrante da Comissão Habitacional do Município, relatou com precisão os fatos. Narrou que as unidades do programa Morar Melhor foram entregues em 2004 e que, no caso da apelante, a Comissão identificou sua ausência do imóvel em 2014. Explicou que, diante da constatação, tentaram de todas as formas notificá-la, conseguindo fazê-lo através dos Correios. Confirmou que, nas vistorias realizadas em 2014, a beneficiária não se encontrava no imóvel
(Ids 278360390 a 2783603923)
.

A testemunha Valdivino, também membro da Comissão Habitacional, corroborou integralmente o relato anterior. Descreveu que, nas vistorias realizadas pela Comissão em 2014, tanto periódicas quanto motivadas por denúncias de vizinhos, a apelante não foi encontrada no imóvel. Esclareceu que a primeira notificação foi encaminhada em agosto de 2014, seguida de outra em 2017. Detalhadamente expôs que, ao detectarem a ausência, a providência adotada foi a notificação formal da beneficiária
(Id 278360394 a 278360396)
.

A testemunha
Aderivalson
Silva Benevides, igualmente integrante da Comissão Habitacional, trouxe elementos ainda mais contundentes. Relatou que, após as notificações e transcorrido o prazo de 30 dias, a Comissão retornava ao imóvel para confirmar se o beneficiário havia retornado ou não. No caso da apelante, confirmou que ela não estava no local, razão pela qual foi ajuizado o processo. Afirmou categoricamente que, em algumas vistorias, o imóvel estava fechado, mas em outras havia pessoas limpando, tendo posteriormente ficado sabendo que era uma filha da apelante. Esclareceu ainda que, somente após o ajuizamento da ação em 2018, a beneficiária voltou ao imóvel
(Id 278360397 a 279360398)
.

Elemento de fundamental importância reside no depoimento desta última testemunha
citada
, que revelou a justificativa apresentada pela própria apelante quando recebeu a notificação em 2017. Segundo o depoente, a apelante informou que estava trabalhando em uma fazenda e que não iria sair de lá para voltar para o imóvel.

A prova oral produzida é clara, coesa e convergente. As três testemunhas, todas integrantes da Comissão Habitacional, confirmaram de forma unívoca e detalhada que a apelante deixou de residir no imóvel a partir de 2014, mudando-se para trabalhar em fazenda na zona rural do município, deixando o imóvel ora fechado, ora sob cuidados de familiares.

Não se trata, portanto, de mera ausência temporária ou eventual, mas sim de abandono efetivo da moradia, com mudança de domicílio para local distinto, em clara violação à destinação exclusiva estabelecida no Termo de Cessão.

A alegação de que retornava aos fins de semana não encontra qualquer respaldo na prova produzida. Ao contrário, as testemunhas foram categóricas ao afirmar que, mesmo após as notificações e vistorias periódicas, a beneficiária não foi encontrada no imóvel, tendo inclusive ela própria declarado que não retornaria porque estava trabalhando na fazenda.

Quanto à alegação de que o imóvel nunca foi cedido, alugado ou vendido a terceiros, embora tecnicamente verdadeira, tal circunstância não afasta o descumprimento da obrigação principal, qual seja, a de residir pessoal e permanentemente no imóvel. A presença eventual de familiares não caracteriza o cumprimento da cláusula de moradia exclusiva do
beneficiário e de sua família nuclear, especialmente quando demonstrado que a própria titular da cessão estabeleceu residência em local diverso.

Portanto, a prova oral produzida nos autos comprova, de forma inequívoca, o abandono do imóvel pela apelante, com violação direta e frontal às cláusulas essenciais do Termo de Cessão de Uso.

Do descumprimento do T
ermo de
C
essão de
U
so
e da natureza precária da posse

O imóvel objeto da presente demanda integra política pública habitacional do Município de Nova Xavantina, destinado especificamente a atender famílias em situação de vulnerabilidade social, proporcionando-lhes moradia digna.

O Termo de Cessão de Uso firmado pela apelante estabelece, em sua cláusula §5o, inciso II, que o beneficiário
se
obriga a utilizar o imóvel exclusivamente para sua moradia e de sua família, sendo vedado o abandono, a cessão, a locação ou a alienação a terceiros.

Trata-se de cláusula essencial do ajuste, que condiciona a permanência do beneficiário no programa ao cumprimento da finalidade social para a qual o imóvel foi destinado. A violação desta cláusula constitui causa de rescisão do contrato e de retomada do bem público pelo ente municipal.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso é firme no sentido de reconhecer a legitimidade da reintegração de posse quando comprovado o descumprimento das condições estabelecidas
no termo de cessão de uso de imóveis integrantes de programas habitacionais:

"AGRAVO DE INSTRUMENTO - REINTEGRAÇÃO DE POSSE IMÓVEL DESTINADO A PROGRAMA HABITACIONAL - POSSE DO MUNICÍPIO - OCUPAÇÃO IRREGULAR - PRESENÇA DOS REQUISITOS LEGAIS - ART. 561 DO CPC - RECURSO DESPROVIDO. 1. A concessão de liminar para manutenção ou reintegração de posse pelo procedimento especial tem por pressuposto a prova exigida no art. 561 do CPC/15. 2. O ente público tem posse jurídica dos bens destinados aos programas sociais de habitação, sendo-lhes assegurado a proteção possessória, inclusive para o efeito de obter liminar de reintegração inaudita altera parte. 3. Comprovada a pose, o esbulho por parte da Agravante, bem como a devida notificação, o deferimento do pedido de reintegração é
medida
que se impõe. 4. Recurso desprovido." (TJMT, N.U 1014526-45.2018.8.11.0000, Rel. Des. Maria Erotides Kneip
Baranjak
, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 26
.
10
.
2020)

A posse exercida pela beneficiária sobre o imóvel público não é uma posse plena e definitiva, mas sim uma posse precária, derivada e condicionada ao cumprimento das obrigações estabelecidas no Termo de Cessão. Trata-se de posse administrativa, exercida por tolerância e liberalidade do Poder Público, vinculada ao interesse público e à finalidade social do programa habitacional.

Nesse sentido, o descumprimento das condições estabelecidas no ato de concessão autoriza a retomada imediata do bem público, sem que isso configure violação ao direito de propriedade ou à moradia, pois a própria beneficiária, ao deixar de cumprir suas obrigações, deu causa à rescisão do ajuste.

O Superior Tribunal de Justiça já decidiu que a retomada de bem público não enseja indenização por benfeitorias ou acessões quando o particular deixa de cumprir as condições estabelecidas no título de ocupação

mutatis
mutantis
:

"RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE CONTRATO DE CESSÃO DE DIREITOS SOBRE IMÓVEL. TERRAS PÚBLICAS. LOTEAMENTO IRREGULAR. RETORNO AO ESTADO ANTERIOR. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS INCABÍVEL. 2. Constitui requisito de validade do negócio jurídico o objeto lícito. A ocupação de bem público, embora dela possam surgir interesses tuteláveis, é precária. É nulo de pleno direito o negócio jurídico representado por instrumento particular de cessão de direitos referentes a bem imóvel situado em loteamento irregular compreendido em área de domínio público. 3. A retomada de bem público pelo legítimo titular do domínio não enseja o pagamento de indenização pelas acessões e benfeitorias realizadas. Precedentes. 4. A nulidade do contrato de alienação de bem público celebrado entre particulares impõe o retorno das partes ao estado anterior, o que deve ser feito sem que se imponha a indenização por acessões e benfeitorias. Isso
porque tais acréscimos não são validamente incorporados ao domínio daquele a quem será restituída a ocupação irregular. Caso contrário, a parte adquirente seria indenizada enquanto a parte alienante, que não realizou as construções, estaria sujeita a perdê-las em definitivo para o ente público titular do domínio sem direito à reparação. 5. Recurso especial parcialmente provido." (STJ, REsp 1025552/DF, Rel. Min. Raul Araújo, Rel. p/ Acórdão Min. Maria Isa
bel Gallotti, Quarta Turma, j.
4
.
4
.
2017)

"PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL CUMULADA COM REINTEGRAÇÃO DE POSSE - INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC - INADIMPLÊNCIA DA TAXA DE CONCESSÃO DE USO - VALIDADE DA CLÁUSULA QUE AFASTA O DIREITO DE INDENIZAÇÃO OU REEMBOLSO DAS BENFEITORIAS E ACESSÕES INCORPORADAS AO IMÓVEL. (...) 3. Não se indenizam benfeitorias realizadas em bem público se expressamente estabelecido, no contrato de concessão de direito real de uso, que seriam incorporadas ao imóvel, sem direito à indenização, em caso de rescisão por inadimplemento das prestações mensais. Validade da cláusula de não indenizar."

(STJ - REsp: 1169109 DF 2009/0235001-3, Relator.: Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, Data de Publicação:
DJe
1.7.2010)

No mesmo sentido:

“A descontinuidade da permissão de uso do espaço público, por se tratar de ato administrativo legítimo e amparado no interesse público, não configura, por si só, violação a direito da personalidade que justifique indenização por dano moral.
”
(TJMT Apelação Cível 0014231-48.2008.8.11.0041, Rel. Jones Gattass Dias, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, DJE 5.6.2025)

No caso dos autos, restou amplamente comprovado que a apelante deixou de residir no imóvel, estabelecendo domicílio em fazenda na zona rural do município para fins de trabalho, mantendo o imóvel urbano ora fechado, ora sob cuidados de familiares, em flagrante descumprimento da obrigação de utilizá-lo como moradia própria e permanente.

Tal conduta viola diretamente o Termo de Cessão de Uso e frustra a finalidade social do programa habitacional, que é proporcionar moradia digna a famílias em situação de vulnerabilidade que efetivamente necessitem e utilizem o imóvel como residência.

A tolerância com tal situação comprometeria gravemente a isonomia e a eficácia da política pública, pois permitiria que beneficiários mantivessem a titularidade de imóveis públicos sem utilizá-los para a finalidade a que se destinam, enquanto outras famílias aguardam em lista de espera por uma unidade habitacional.

Portanto, o descumprimento do Termo de Cessão está amplamente demonstrado, sendo legítima e necessária a reintegração do imóvel ao patrimônio público municipal.

Da inaplicabilidade da teoria do fato consumado a bens públicos desti
nados a políticas habitacionais

A apelante sustenta que, considerando sua posse contínua pelo período superior a 20 anos, e tendo o imóvel sido registrado em seu nome após o cumprimento do prazo decenal previsto no §5o do Termo de Cessão, a situação teria sido convalidada pela Administração Pública, atraindo a aplicação da teoria do fato consumado.

Argumenta ainda que a desconstituição da posse violaria os princípios da segurança jurídica, da dignidade da pessoa humana e do direito social à moradia, invocando precedente do Superior Tribunal de Justiça (REsp 709.934/RJ).

Contudo, tal tese não prospera.

A teoria do fato consumado tem aplicação restrita em Direito Administrativo, sendo cabível apenas em situações excepcionais nas quais a desconstituição de ato administrativo causaria
dano
desproporcional ao particular de boa-fé, em situações consolidadas pelo tempo e pela confiança legítima gerada pela Administração.

Ocorre que, no caso dos autos, não estão presentes os requisitos para a aplicação da referida teoria. Ao contrário, verifica-se situação de flagrante descumprimento continuado das obrigações contratuais pela beneficiária, com pleno conhecimento das consequências de sua conduta.

Primeiramente, não há que se falar em boa-fé da apelante. Conforme amplamente demonstrado pela prova oral, a beneficiária foi notificada administrativamente em 2014 e novamente em 2017 para retornar
ao imóvel, tendo inclusive declarado expressamente que não retornaria porque estava trabalhando em fazenda na zona rural. Ou seja, a apelante tinha pleno conhecimento de que sua conduta violava o Termo de Cessão e de que poderia resultar na retomada do imóvel pelo Município, mas optou conscientemente por manter-se afastada da unidade habitacional.

Em segundo lugar, não há situação consolidada pelo tempo que justifique a convalidação da irregularidade. Embora a concessão de uso date de 2004, o descumprimento da obrigação de residência exclusiva no imóvel foi constatado em 2014, tendo sido objeto de notificações administrativas em 2014 e 2017, e culminando com o ajuizamento da presente ação em 2018.

Não se pode considerar "consolidada" uma situação irregular que vem sendo objeto de fiscalização e questionamento pela Administração desde seu surgimento, e que motivou a instauração de procedimento administrativo e posterior judicialização. A demora na conclusão do processo judicial não pode ser interpretada como convalidação tácita da irregularidade pela Administração.

Em terceiro lugar, a eventual formalização do registro do imóvel em nome da beneficiária, se ocorreu, não convalida a situação de descumprimento contratual. O registro imobiliário, por si só, não tem o condão de transformar uma posse precária e condicionada em propriedade plena e livre de encargos, especialmente quando a própria beneficiária continua violando as obrigações essenciais do título que lhe deu origem.

O Termo de Cessão de Uso, em seu §5o, estabelecia que, após o cumprimento do prazo de 10 anos residindo no imóvel, a beneficiária faria jus ao registro da propriedade. Contudo, o próprio termo condiciona esta
transferência ao cumprimento integral das obrigações, inclusive a de residência permanente e exclusiva no imóvel.

Ora, se a beneficiária deixou de residir no imóvel a partir de 2014, não cumpriu o requisito temporal de 10 anos de residência efetiva. Logo, eventual registro realizado posteriormente não reflete a realidade fática e não pode ser invocado para convalidar situação irregular.

Ademais, ainda que se considere que houve alguma providência administrativa no sentido de formalizar o registro, tal ato seria nulo de pleno direito, por ter sido praticado em desconformidade com os requisitos estabelecidos no Termo de Cessão, especialmente a exigência de residência permanente no imóvel.

A teoria do fato consumado não se aplica a situações envolvendo bens públicos quando há violação continuada às condições de políticas públicas ou quando a situação irregular é de conhecimento da Administração e vem sendo por ela combatida
.

Nesse sentido,
o doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que a Administração Pública tem o poder-dever de anular seus próprios atos quando eivados de vícios de legalidade, não se aplicando a teoria do fato consumado quando a situação irregular é fruto de conduta culposa ou dolosa do particular:

"A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade. (...) A invocação do princípio da segurança jurídica não pode servir para perpetuar situações irregulares em detrimento do interesse
público e da legalidade." (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35a ed. São Paulo: Malheiros, 2022, p. 639)

É importante ressaltar ainda que a aplicação da teoria do fato consumado no caso concreto teria consequências extremamente gravosas para a política pública habitacional do Município. Se fosse permitido que beneficiários abandonassem os imóveis, deixassem de cumprir as obrigações essenciais do programa, e ainda assim mantivessem a titularidade definitiva dos imóveis após o decurso do tempo, estar-se-ia esvaziando completamente a finalidade social do programa e premiando condutas irregulares em detrimento de famílias que aguardam regularmente em fila de espera.

Tal interpretação violaria frontalmente os princípios da moralidade administrativa, da eficiência, da isonomia e da finalidade social das políticas públicas habitacionais.

No que tange à invocação do precedente do Superior Tribunal de Justiça (REsp 709.934/RJ), cumpre esclarecer que o referido julgado tratava de situação fática completamente distinta da presente. Naquele caso, discutia-se a desconstituição de ato administrativo praticado há mais de 10 anos, em situação consolidada, sem que houvesse qualquer vício de legalidade ou má-fé do particular. No presente caso, ao contrário, há flagrante descumprimento contratual, notificações administrativas não atendidas, e situação irregular que vem sendo objeto de fiscalização e questionamento pela Administração desde seu surgimento.

Portanto, não se aplica ao caso concreto a teoria do fato consumado, sendo legítima e necessária a desconstituição da situação irregular e a reintegração do imóvel ao patrimônio público.

Do direito à moradia e da ponderação com o interesse público e a efetividade das políticas habitacionais

A apelante invoca o direito fundamental à moradia, previsto no artigo 6o da Constituição Federal, e os princípios da dignidade da pessoa humana (art. 1o, III, CF) e da construção de uma sociedade livre, justa e solidária (art. 3o, I, CF), sustentando que a reintegração violaria tais comandos constitucionais.

É inegável que o direito à moradia é um direito fundamental social, com estatura constitucional. Contudo, como todo direito fundamental, não se trata de direito absoluto, devendo ser harmonizado com outros princípios e valores constitucionalmente relevantes, especialmente quando estamos diante de políticas públicas limitadas e destinadas a atender um número determinado de beneficiários em situação de vulnerabilidade.

No caso concreto, o que se verifica não é uma violação ao direito à moradia da apelante, mas sim uma situação em que a própria beneficiária optou por não exercer plenamente este direito, deixando de residir no imóvel que lhe foi disponibilizado pelo Poder Público para estabelecer domicílio em local diverso.

Não se trata, portanto, de negar-lhe o acesso à moradia, mas sim de reconhecer que, ao deixar de utilizar o imóvel para a finalidade a que se destinava, a beneficiária
“
abriu mão
”
do
direito que lhe fora concedido,
devendo o bem público retornar ao Município para ser destinado a outra família que efetivamente dele necessite.

O
direito à moradia não pode ser invocado para justificar o descumprimento das obrigações estabelecidas em programas habitacionais públicos
.

É preciso considerar ainda que a manutenção da apelante na posse do imóvel, em situação de descumprimento contratual, representaria grave violação ao princípio da isonomia e da moralidade administrativa. Existem outras famílias em situação de vulnerabilidade social aguardando em fila de espera por uma unidade habitacional. Permitir que a beneficiária mantenha a titularidade do imóvel sem utilizá-lo para a finalidade a que se destina seria tratar de forma desigual os administrados, privilegiando quem descumpre as regras do programa em detrimento de quem aguarda regularmente sua vez.

Ademais, a efetividade das políticas públicas habitacionais depende do cumprimento rigoroso das regras estabelecidas. Se for tolerado o descumprimento das obrigações essenciais dos programas, sem que isso acarrete qualquer consequência, estar-se-á esvaziando completamente a finalidade social das políticas habitacionais e incentivando condutas irregulares.

Como bem ensina o doutrinador Hely Lopes Meirelles:

"O uso especial de bem público por particular é sempre precário e revogável, dependendo do cumprimento das condições estabelecidas no ato de outorga. A revogação da permissão ou autorização de uso, quando o particular deixa
de cumprir as obrigações assumidas, não viola direito adquirido, pois se trata de ato discricionário da Administração, fundado no interesse público." (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29a ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 512)

Portanto, a reintegração do imóvel ao patrimônio público não viola o direito à moradia da apelante, mas sim restabelece a legalidade e a moralidade administrativa, garantindo que o bem público cumpra efetivamente sua função social de proporcionar moradia digna a quem dela efetivamente necessite.

Da análise global do conjunto probatório e da manutençã
o da sentença

Diante de todo o exposto, verifica-se que a sentença recorrida analisou corretamente o conjunto probatório dos autos, especialmente a prova oral produzida em audiência, e aplicou adequadamente o direito ao caso concreto.

Restou amplamente demonstrado que a apelante efetivamente abandonou o imóvel a partir de 2014, deixando de cumprir a obrigação essencial de residir permanente e exclusivamente na unidade habitacional, em flagrante violação ao Termo de Cessão de Uso.

As notificações administrativas expedidas em 2014 e 2017
(Id 278359934 e 278359935)
não foram atendidas, e a própria beneficiária declarou expressamente que não retornaria ao imóvel porque estava trabalhando em fazenda na zona rural.

A posse exercida pela apelante sobre o imóvel público é precária e condicionada, derivando de ato administrativo de concessão que estabelece obrigações específicas. O descumprimento destas obrigações autoriza a retomada imediata do bem pelo Poder Público, sem que isso configure violação a qualquer direito fundamental.

A teoria do fato consumado não se aplica ao caso concreto, pois não estão presentes os requisitos de boa-fé, situação consolidada pelo tempo e ausência de questionamento pela Administração. Ao contrário, verifica-se situação de descumprimento continuado, notificações não atendidas, e situação irregular que vem sendo objeto de fiscalização desde seu surgimento.

O eventual registro do imóvel em nome da beneficiária, se ocorreu, não convalida a situação irregular, pois tal ato teria sido praticado em desconformidade com os requisitos estabelecidos no Termo de Cessão, especialmente a exigência de residência permanente no imóvel.

A manutenção da apelante na posse do imóvel violaria os princípios da isonomia, da moralidade administrativa, da eficiência e da finalidade social das políticas públicas habitacionais, em grave prejuízo ao interesse coletivo e a outras famílias que aguardam regularmente em fila de espera.

Portanto, a sentença que julgou procedente o pedido de reintegração de posse deve ser
mantida
em todos os seus termos.

Pelo exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 27/01/2026