Tribunal: TJMT
Processo: 1001336-34.2026.8.11.0000
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-04-09
Data de publicação: 2026-04-25

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. REJEIÇÃO. QUALIFICAÇÃO COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL DE SAÚDE. INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO. CRITÉRIOS TÉCNICOS. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA DA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. OMISSÃO NA APRECIAÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO À DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. ORDEM PARCIALMENTE CONCEDIDA.
I. Caso em Exame
1. Mandado de Segurança impetrado por pessoa jurídica contra ato do Secretário de Estado de Saúde de Mato Grosso, consistente no indeferimento do pedido de qualificação como Organização Social de Saúde – Nível III e na ausência de apreciação, no prazo legal, do recurso administrativo interposto contra essa decisão. A impetrante sustenta o preenchimento dos requisitos do Decreto Estadual n. 764/2024, impugna a interpretação administrativa que afastou a soma de leitos e exigiu concentração da experiência em unidade única, e requer a nulidade do ato administrativo, com reapreciação do pedido ou julgamento regular do recurso.
II. Questão em Discussão
2. Há três questões em discussão: (i) definir se há perda superveniente do interesse de agir quanto ao pedido de apreciação do recurso administrativo, em razão de seu julgamento no curso da ação; (ii) estabelecer se a omissão administrativa na análise do recurso viola direito líquido e certo da impetrante; e (iii) determinar se o indeferimento do pedido de qualificação como Organização Social de Saúde – Nível III padece de ilegalidade ou abuso de poder passível de correção pela via mandamental.
III. Razões de Decidir
3. O julgamento superveniente do recurso administrativo não acarreta perda do interesse de agir quando ocorre apenas após determinação liminar, pois a providência não decorre de comportamento espontâneo da Administração e subsiste utilidade no controle jurisdicional do ato posterior que manteve o indeferimento.
4. A omissão da Administração em decidir o recurso administrativo no prazo legal viola o direito fundamental à razoável duração do processo e autoriza a concessão da ordem para assegurar a apreciação tempestiva do pleito.
5. Na ausência de norma específica aplicável, incide o art. 75, §§ 1o e 2o, da Lei Estadual n. 7.692/2002, que fixa o prazo máximo de 30 dias para decisão do recurso administrativo, prorrogável uma única vez mediante justificativa explícita.
6. O mandado de segurança exige prova pré-constituída de direito líquido e certo e não admite dilação probatória nem substituição do juízo técnico-administrativo pelo Poder Judiciário.
7. O indeferimento do pedido de qualificação encontra amparo em critérios técnicos e objetivos do Decreto Estadual n. 764/2024, especialmente na ausência de comprovação cumulativa do tempo mínimo de experiência no SUS, do porte da unidade hospitalar gerida e da compatibilidade da experiência com o nível III pretendido.
8. A interpretação administrativa que rejeita a soma de leitos de unidades distintas se insere no âmbito da discricionariedade técnica da Administração e, isoladamente, não evidencia criação de requisito estranho ao regulamento.
9. Ainda que se admitisse a tese da impetrante quanto à possibilidade de soma de leitos, persiste fundamento autônomo para o indeferimento, consistente na insuficiência de comprovação do requisito temporal mínimo e do porte compatível da unidade gerida.
10. A superveniência do Decreto Estadual n. 1.785/2025 não invalida os atos praticados sob a égide do Decreto Estadual n. 764/2024 nem demonstra, por si só, a ilegalidade da interpretação administrativa adotada no caso concreto.
11. Ausente demonstração inequívoca de ilegalidade ou abuso de poder no indeferimento do pedido de qualificação, a ordem deve ser concedida apenas para ratificar a liminar quanto ao direito de apreciação do recurso administrativo.
IV. Dispositivo e Tese
12. Preliminar rejeitada. Ordem parcialmente concedida.
Tese de julgamento: 1. Não há perda superveniente do interesse de agir quando o recurso administrativo é apreciado apenas em cumprimento de decisão liminar. 2. A Administração deve decidir recurso administrativo no prazo legal, sob pena de violação ao direito líquido e certo à duração razoável do processo. 3. O mandado de segurança não comporta revisão do mérito técnico-administrativo quando ausente prova inequívoca de ilegalidade ou abuso de poder. 4. O indeferimento do pedido de qualificação como Organização Social de Saúde é legítimo quando a entidade não comprova cumulativamente os requisitos objetivos previstos no regulamento.
___________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXVIII; Lei n. 12.016/2009, art. 1o; Lei Estadual n. 7.692/2002, art. 75, §§ 1o e 2o; Decreto Estadual n. 764/2024, arts. 3o e 4o, § 10 e § 11.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, RNS 1052882-73.2024.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 05.09.2025; TJMT, MS 1008962-80.2021.8.11.0000, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, j. 02.09.2022; TJMT, Apelação 1041719-38.2020.8.11.0041, Rel. Juiz Conv. Agamenon Alcântara Moreno Junior, j. 12.04.2022; STJ, AgInt no RMS 72.025/RO, Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 17.02.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001336-34.2026.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)
Assunto:

[Inquérito / Processo / Recurso Administrativo, Abuso de Poder, Ato Normativo]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ADAIR ROSALINO ALVES PEREIRA - CPF: 009.626.131-50 (ADVOGADO), INSTITUTO DE SAUDE SANTA ROSA - CNPJ: 08.706.573/0001-47 (IMPETRANTE), GILBERTO FIGUEIREDO (IMPETRADO), SECRETÁRIO DE ESTADO DE SAÚDE (IMPETRADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, REJEITOU A PRELIMINAR E, NO MÉRITO, CONCEDEU PARCIALMENTE A ORDEM, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL. NÃO PARTICIPOU DO JULGAMENTO A DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, EM RAZÃO DE AUSÊNCIA JUSTIFICADA.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. REJEIÇÃO. QUALIFICAÇÃO COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL DE SAÚDE. INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO. CRITÉRIOS TÉCNICOS. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA DA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. OMISSÃO NA APRECIAÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO À DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. ORDEM PARCIALMENTE CONCEDIDA.

I. Caso em Exame

1.

Mandado de Segurança impetrado por pessoa jurídica contra ato do Secretário de Estado de Saúde de Mato Grosso, consistente no indeferimento do pedido de qualificação como Organização Social de Saúde – Nível III e na ausência de apreciação, no prazo legal, do recurso administrativo interposto contra essa decisão. A impetrante sustenta o preenchimento dos requisitos do Decreto Estadual n. 764/2024, impugna a interpretação administrativa que afastou a soma de leitos e exigiu concentração da experiência em unidade única, e requer a nulidade do ato administrativo, com reapreciação do pedido ou julgamento regular do recurso.

II. Questão em Discussão

2.

Há três questões em discussão: (i) definir se há perda superveniente do interesse de agir quanto ao pedido de apreciação do recurso administrativo, em razão de seu julgamento no curso da ação; (ii) estabelecer se a omissão administrativa na análise do recurso viola direito líquido e certo da impetrante; e (iii) determinar se o indeferimento do pedido de qualificação como Organização Social de Saúde – Nível III padece de ilegalidade ou abuso de poder passível de correção pela via mandamental.

III. Razões de Decidir

3.

O julgamento superveniente do recurso administrativo não acarreta perda do interesse de agir quando ocorre apenas após determinação liminar, pois a providência não decorre de comportamento espontâneo da Administração e subsiste utilidade no controle jurisdicional do ato posterior que manteve o indeferimento.

4.

A omissão da Administração em decidir o recurso administrativo no prazo legal viola o direito fundamental à razoável duração do processo e autoriza a concessão da ordem para assegurar a apreciação tempestiva do pleito.

5.

Na ausência de norma específica aplicável, incide o art. 75, §§ 1o e 2o, da Lei Estadual n. 7.692/2002, que fixa o prazo máximo de 30 dias para decisão do recurso administrativo, prorrogável uma única vez mediante justificativa explícita.

6.

O mandado de segurança exige prova pré-constituída de direito líquido e certo e não admite dilação probatória nem substituição do juízo técnico-administrativo pelo Poder Judiciário.

7.

O indeferimento do pedido de qualificação encontra amparo em critérios técnicos e objetivos do Decreto Estadual n. 764/2024, especialmente na ausência de comprovação cumulativa do tempo mínimo de experiência no SUS, do porte da unidade hospitalar gerida e da compatibilidade da experiência com o nível III pretendido.

8.

A interpretação administrativa que rejeita a soma de leitos de unidades distintas se insere no âmbito da discricionariedade técnica da Administração e, isoladamente, não evidencia criação de requisito estranho ao regulamento.

9.

Ainda que se admitisse a tese da impetrante quanto à possibilidade de soma de leitos, persiste fundamento autônomo para o indeferimento, consistente na insuficiência de comprovação do requisito temporal mínimo e do porte compatível da unidade gerida.

10.

A superveniência do Decreto Estadual n. 1.785/2025 não invalida os atos praticados sob a égide do Decreto Estadual n. 764/2024 nem demonstra, por si só, a ilegalidade da interpretação administrativa adotada no caso concreto.

11.

Ausente demonstração inequívoca de ilegalidade ou abuso de poder no indeferimento do pedido de qualificação, a ordem deve ser concedida apenas para ratificar a liminar quanto ao direito de apreciação do recurso administrativo.

IV. Dispositivo e Tese

12.

Preliminar rejeitada. Ordem parcialmente concedida.

Tese de julgamento
: 1. Não há perda superveniente do interesse de agir quando o recurso administrativo é apreciado apenas em cumprimento de decisão liminar. 2. A Administração deve decidir recurso administrativo no prazo legal, sob pena de violação ao direito líquido e certo à duração razoável do processo. 3. O mandado de segurança não comporta revisão do mérito técnico-administrativo quando ausente prova inequívoca de ilegalidade ou abuso de poder. 4. O indeferimento do pedido de qualificação como Organização Social de Saúde é legítimo quando a entidade não comprova cumulativamente os requisitos objetivos previstos no regulamento.

___________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5o, LXXVIII; Lei n. 12.016/2009, art. 1o; Lei Estadual n. 7.692/2002, art. 75, §§ 1o e 2o; Decreto Estadual n. 764/2024, arts. 3o e 4o, § 10 e § 11.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, RNS 1052882-73.2024.8.11.0041, Rel. Des. Jones Gattass Dias, j. 05.09.2025; TJMT, MS 1008962-80.2021.8.11.0000, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, j. 02.09.2022; TJMT, Apelação 1041719-38.2020.8.11.0041, Rel. Juiz Conv. Agamenon Alcântara Moreno Junior, j. 12.04.2022; STJ, AgInt no RMS 72.025/RO, Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 17.02.2025.

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Mandado de Segurança, impetrado pelo Instituto de Saúde Santa Rosa, contra suposto ato omissivo e ilegal atribuído ao Secretário de Estado de Saúde de Mato Grosso, consubstanciado no indeferimento da qualificação do Impetrante como Organização Social de Saúde – Nível III, bem como na inércia em analisar o recurso administrativo interposto em face da referida decisão.

A parte impetrante sustenta que preenche todos os requisitos legais exigidos pelo Decreto Estadual n. 764/2024, à época vigente, inclusive no tocante à comprovação da experiência gerencial mínima de quatro anos no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), mediante atuação em múltiplas unidades hospitalares.

Aduz que a Administração teria inovado na interpretação do Decreto ao exigir a concentração da experiência gerencial e do número mínimo de leitos em uma única unidade hospitalar, sem que tal exigência estivesse prevista no normativo vigente à época do requerimento administrativo.

Sustenta, ainda, que houve omissão ilegal da autoridade coatora ao não apreciar o recurso administrativo interposto em outubro de 2025, extrapolando o prazo legal de 30 dias úteis previsto no §10 do art. 4o do próprio Decreto Estadual n. 764/2024.

Por fim, aponta a superveniência do Decreto Estadual n. 1.785/2025, o qual introduziu, pela primeira vez, vedação expressa à soma de leitos, o que confirmaria o caráter inovador da norma e, consequentemente, a ilegalidade da interpretação retroativa adotada no caso concreto.

Diante do exposto, requer a concessão da ordem, a fim de que seja declarada a nulidade do ato administrativo impugnado, assegurando a aplicação adequada do Decreto Estadual n. 764/2024, com o afastamento da exigência de concentração da experiência em uma única unidade hospitalar, da proibição de somatório de leitos e de qualquer interpretação que vincule indevidamente o § 6o do art. 4o à atuação exclusiva no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, determinando-se, conforme o caso, a reapreciação do pedido de qualificação ou o regular julgamento do recurso administrativo.

A liminar foi parcialmente deferida, ad referendum do colegiado, para determinar à autoridade coatora que procedesse à análise e julgamento do recurso administrativo no prazo de 30 (trinta) dias, reconhecendo-se, em juízo perfunctório, a existência de omissão administrativa e a violação ao direito à duração razoável do processo.

Notificada, a autoridade impetrada prestou informações (id. 344236859), defendendo a legalidade do ato administrativo e afirmando que os indeferimentos decorreram de análise técnica fundada nos critérios estabelecidos no Decreto n. 764/2024, notadamente quanto à ausência de comprovação cumulativa dos requisitos exigidos, especialmente no que se refere ao tempo mínimo de experiência no SUS, ao porte da unidade hospitalar gerida e à vinculação da experiência ao sistema público de saúde.

Sustentou, ainda, que a metodologia adotada, que afasta a soma de leitos de unidades distintas, decorre da lógica do regulamento e foi aplicada de forma uniforme a todas as entidades requerentes, inexistindo inovação normativa ou tratamento diferenciado.

O Estado de Mato Grosso, por sua vez, apresentou defesa técnica, reiterando a legalidade do indeferimento e argumentando que a Impetrante não demonstrou o cumprimento dos requisitos objetivos exigidos, destacando a insuficiência do tempo mínimo de experiência, o reduzido porte das unidades geridas e a inadequação da tentativa de comprovação por meio da soma de leitos de diferentes contratos.

Defendeu, ainda, que a controvérsia demanda reavaliação do mérito administrativo, providência incompatível com a via do mandado de segurança (id. 353299369).

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra da Dra. Eunice Helena Rodrigues de Barros, opina pela denegação da segurança, reconhecendo, inicialmente, a perda parcial do objeto quanto à alegada omissão administrativa, em razão do julgamento superveniente do recurso administrativo. No mérito remanescente, concluiu pela inexistência de direito líquido e certo, destacando que o indeferimento se encontra devidamente fundamentado em critérios técnicos e objetivos previstos no Decreto n. 764/2024, não se evidenciando ilegalidade ou abuso de poder, além de ressaltar que a pretensão deduzida implicaria indevida incursão no mérito administrativo.

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Conforme relatado, a Impetrante insurge-se contra o ato, indigitado omissivo e ilegal, do Secretário de Estado de Saúde de Mato Grosso, consubstanciado no indeferimento do seu pedido de qualificação como Organização Social de Saúde – Nível III, bem como na inércia em analisar o recurso administrativo interposto em face da referida decisão.

Primeiramente, passo à análise da questão processual prévia suscitada pela Procuradoria-Geral de Justiça, relacionada à perda superveniente do interesse quanto ao pedido de análise do recurso administrativo.

Da Preliminar de Perda Superveniente do Interesse de Agir.

A Procuradoria-Geral de Justiça suscitou a perda superveniente do interesse de agir quanto ao pedido de apreciação do recurso administrativo, em razão de seu julgamento posterior, ocorrido no curso da presente ação.

A meu ver, a preliminar não merece acolhimento. Explico.

Da análise dos autos, verifica-se que a análise do recurso administrativo somente foi realizada após a concessão parcial da medida liminar deferida por este Juízo, a qual determinou expressamente à autoridade coatora a apreciação do referido recurso no prazo fixado.

Nessas circunstâncias, a superveniência do julgamento administrativo não descaracteriza o interesse processual da Impetrante, uma vez que a providência somente foi efetivada por força de determinação judicial, não sendo possível atribuir à Administração comportamento espontâneo ou voluntário apto a ensejar a perda do interesse de agir.

Ademais, subsiste interesse no exame da legalidade do ato administrativo praticado posteriormente, que manteve o indeferimento do pedido de qualificação, não havendo falar, portanto, em esvaziamento da utilidade da tutela jurisdicional.

Forte nessas razões,
REJEITO
a preliminar suscitada.

É como voto.

Do Mérito

No mérito, a controvérsia cinge-se à verificação da legalidade do indeferimento do pedido de qualificação da Impetrante como Organização Social de Saúde – OSS, no nível III, à luz do Decreto Estadual n. 764/2024, bem como à omissão administrativa em apreciar o recurso administrativo interposto pela Impetrante.

Sabe-se que o mandado de segurança é remédio de natureza constitucional, disposto à proteção de direito líquido e certo, exigindo-se, para tanto, a constatação, de plano, do direito alegado, em virtude de ter rito processual célere e não comportar dilação probatória.

No tocante à alegada omissão administrativa, observa-se que a medida liminar deferida determinou à autoridade coatora a apreciação do recurso administrativo interposto pela Impetrante, o que foi efetivamente cumprido, conforme demonstrado nos autos por ambas as partes (ids. 343472865 e 344240860).

Nesse ponto, ratifico o entendimento exarado na decisão liminar e referendado pelo Ínclito Colegiado, uma vez que evidenciada, à época, a mora administrativa e a violação ao direito da Impetrante à apreciação tempestiva de seu recurso, em consonância com os princípios da eficiência e da duração razoável do processo, pois a Constituição da República Federativa do Brasil - CRFB, em seu artigo 5o, inciso LXXVIII,
in verbis,
prevê o direito à razoável duração do processo e a celeridade da sua tramitação:

“Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.”

Reitero que, diante da inexistência de norma específica para o caso, deve-se aplicar o art. 75, §§ 1o e 2o, da Lei Estadual n. 7.692/2002, que prevê o prazo de 30 (trinta) dias como limite para que o recurso administrativo seja apreciado, autorizada prorrogação explicitamente justificada e por igual período. Veja-se:

“Salvo disposição legal em contrário, o prazo para apresentação de recurso ou pedido de reconsideração será de 15 (quinze) contados da publicação ou intimação do ato.

§ 1o Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de 30 (trinta) dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.

§ 2o O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por igual período, mediante justificativa explícita.”

No caso em tela, o recurso administrativo foi protocolado em 03/10/2025 (id. 341147361) e, até o momento da prolação da decisão liminar (21/01/2026), permanecia pendente de apreciação, o que configura afronta ao direito líquido e certo da Impetrante de ter sua impugnação analisada em tempo hábil, porquanto restou violado seu direito fundamental à duração razoável do processo (art. 5o, LXXVIII, da CRFB).

Nessa esteira, é evidente que a omissão da Administração em decidir o Processo Administrativo configura violação ao direito, líquido e certo, da Impetrante que não deve aguardar, indefinidamente, a decisão ao seu pedido.

Nesse sentido, perfilho o entendimento do seguinte julgado:

“direito administrativo e constitucional. Mandado de segurança. Demora na apreciação de pedido administrativo. Embargo ambiental. Direito líquido e certo à razoável duração do processo. Reexame necessário. Sentença confirmada.

I. Caso em exame Remessa necessária de sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos do Mandado de Segurança n.o 1052882-73.2024.8.11.0041, que concedeu parcialmente a segurança para compelir a autoridade coatora à análise, no prazo legal, do pedido de desembargo de área protocolado pelo impetrante em 18/11/2023, nos termos do Decreto Estadual n.o 1.436/2022.

II. Questão em discussão

Há duas questões em discussão: (i) definir se a omissão da autoridade administrativa em apreciar o pedido de desembargo configura violação ao direito líquido e certo do impetrante; e (ii) estabelecer se é possível, por meio do mandado de segurança, suspender diretamente o Termo de Embargo/Interdição, diante da presunção de legitimidade dos atos administrativos.

III. Razões de decidir

A demora injustificada na apreciação de pedido administrativo viola o direito fundamental à razoável duração do processo, previsto no art. 5o, LXXVIII, da CF/1988, e compromete o princípio da eficiência administrativa.

O Decreto Estadual n.o 1.436/2022 determina prazo de 5 dias úteis para análise dos pedidos de desembargo, o que não foi observado pela autoridade coatora, configurando ilegalidade sanável pela via mandamental.

O mandado de segurança é cabível para proteger direito líquido e certo contra ilegalidade ou abuso de poder, inclusive decorrente de omissão administrativa, nos termos do art. 5o, LXIX, da CF/1988, e art. 1o da Lei n.o 12.016/2009.

Não se admite, contudo, a análise do mérito do ato administrativo que determinou o embargo, ante a ausência de prova pré-constituída de ilegalidade ou abusividade e a vedação de incursão judicial sobre aspectos técnicos reservados à Administração.

A sentença observou os limites da via estreita do mandado de segurança, concedendo a ordem apenas para garantir a análise do pedido no prazo legal, sem adentrar no mérito da legalidade do embargo, cuja revogação exige procedimento próprio.

IV. Dispositivo

Reexame necessário conhecido e sentença mantida.

Tese de julgamento: ‘1. A autoridade administrativa deve observar os prazos legais para análise de pedidos administrativos, sob pena de violação ao direito líquido e certo do administrado à razoável duração do processo. 2. O controle judicial de atos administrativos omissivos é admissível, desde que não implique substituição da análise técnica da Administração por juízo de conveniência judicial. 3. O mandado de segurança não é meio hábil para desconstituir ato administrativo fundado em critérios técnicos quando ausente prova inequívoca de ilegalidade.’

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5o, XXXV, LXIX e LXXVIII; art. 37, caput. Lei n.o 12.016/2009, art. 14, § 1o. Decreto Estadual n.o 1.436/2022, arts. 17, parágrafo único, 18, § 2o, e 49, § 3o.

Jurisprudência relevante citada: STJ, MS 10792/DF, Rel. Min. Hamilton Carvalhido, DJe 21.08.2006. STJ, REsp 69.735, Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro. TJMT, N.U 1005432-71.2023.8.11.0041, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 22.01.2024, DJE 30.01.2024. (TJMT. RNS 1052882-73.2024.8.11.0041, Relator: Desembargador Jones Gattass Dias, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 05/09/2025, Publicado no DJE 05/09/2025).” Negritei.

No que se refere ao mérito principal, constato que o indeferimento administrativo se encontra devidamente fundamentado em critérios técnicos e objetivos previstos no Decreto Estadual n. 764/2024, notadamente quanto à ausência de comprovação cumulativa dos requisitos exigidos para o enquadramento no nível pretendido, especialmente no que concerne ao tempo mínimo de experiência no âmbito do Sistema Único de Saúde, ao porte da unidade hospitalar gerida e à compatibilidade da experiência com o nível III.

Embora a impetrante sustente que a Administração teria inovado no ordenamento jurídico ao afastar a possibilidade de soma de leitos de diferentes unidades hospitalares e exigir a concentração da experiência em unidade única, verifica-se que a interpretação adotada se insere no âmbito da discricionariedade técnica da Administração, não configurando, por si só, criação de requisito estranho ao regulamento, mas sim concretização dos critérios de aferição da capacidade técnico-operacional.

Denota-se dos documentos administrativos e processuais que o Instituto de Saúde Santa Rosa, ora Impetrante, formulou sucessivos pedidos de qualificação como Organização Social de Saúde (OSS), inicialmente nos níveis I e II e, posteriormente, no nível III, no âmbito do Decreto Estadual n. 764/2024, tendo o processo sido submetido a análise técnica por grupo especializado da Secretaria de Estado de Saúde, com realização de diligências para complementação documental e múltiplas oportunidades de saneamento.

Constata-se que, desde a fase inicial, foram apontadas inconsistências formais como: ausência de certidões e regularidade fiscal; sobretudo, insuficiências materiais quanto à comprovação da experiência técnico-gerencial exigida pelo regulamento.

No mérito técnico, os pareceres e decisões administrativas foram convergentes ao afirmar que a Impetrante não comprovou, de forma cumulativa, os requisitos necessários para a qualificação pretendida, especialmente no que se refere:
(i)
ao requisito temporal mínimo de 4 anos de experiência no SUS;
(ii)
ao porte da unidade hospitalar efetivamente gerida; e
(iii)
à vinculação da experiência ao âmbito do SUS.

Destacou-se que o principal contrato apresentado possuía duração inferior ao mínimo exigido (cerca de 2 anos e 9 meses) e envolvia unidade com número reduzido de leitos (45 leitos), muito aquém do exigido até mesmo para níveis inferiores.

Outro ponto central da controvérsia diz respeito à tentativa da Impetrante de comprovar sua capacidade por meio da soma de leitos de diferentes unidades hospitalares, vinculadas a contratos distintos.

A Administração rejeitou essa metodologia de forma reiterada, afirmando que o modelo normativo do Decreto n. 764/2024 exige demonstração de experiência real, integrada e compatível com o porte da unidade a ser gerida, não admitindo a agregação aritmética de experiências fragmentadas.

Segundo as informações prestadas pela autoridade coatora, esse entendimento foi aplicado de forma uniforme a todos os requerentes, não havendo tratamento diferenciado no caso concreto.

Após a determinação da decisão liminar, ao julgar o recurso administrativo, a Administração manteve o indeferimento, sob o fundamento de inexistência de fatos novos ou documentos capazes de alterar o quadro probatório, reiterando que não houve comprovação simultânea dos requisitos legais e que a soma de leitos não se coaduna com a lógica do regulamento.

Eis a redação dos arts. 3o e 4o do Decreto Estadual n. 764/2024:

Art. 3o
São requisitos, sem prejuízo do art. 4o deste Decreto e de demais condições que poderão ser previstos em ato posterior, para que as entidades privadas requeiram sua qualificação como Organização Social de Saúde:

I - comprovação de registro e validade jurídica de seu ato constitutivo, dispondo sobre:

a) natureza social de seus objetivos relativos à área da saúde;
b) finalidade não lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades;

c) previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um conselho de administração e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas àquela composição e atribuições normativas e de controle básicas previstas na Lei Complementar no
583
/2017;

d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de membros da comunidade de notória capacidade profissional e idoneidade moral;

e) composição e atribuições da diretoria;

f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial do Estado, dos relatórios financeiros e relatório contendo as metas pactuadas e realizadas do Contrato de Gestão;
g) no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do estatuto;

h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade;

i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe forem destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades, exclusivamente quanto aos advindos do contrato de gestão com o Poder Público estadual, em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra organização social de saúde qualificada no âmbito do Estado de Mato Grosso ou ao patrimônio do Estado;

j) estruturação mínima da entidade composta por um órgão deliberativo, um órgão de fiscalização e um órgão executivo, nos termos dos art. 7o, 8o e 11 da Lei Complementar no
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/2017.

II - comprovação de regularidade fiscal, por meio da apresentação dos seguintes documentos:

a) prova de inscrição no Cadastro de Pessoa Física - CPF ou Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ;

b) certidão de regularidade fiscal perante a União, o Estado de Mato Grosso, o Estado de domicílio ou sede da entidade e o Município de domicílio ou sede da Entidade, inclusive quanto a débitos inscritos em dívida ativa.
c) certidão de regularidade relativa ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS, dispensada para pessoas físicas; e

d) certidão de regularidade de débitos trabalhistas, emitida pelo Tribunal Superior do Trabalho.

III - comprovação de boa situação econômico-financeira, através do cálculo de índices de Liquidez Geral (LG), Solvência Geral (SG), Liquidez Corrente (LC) e Endividamento Geral (EG), cujos dados serão extraídos das informações dos Balanços Patrimoniais e da Demonstração de Resultados, relativo último exercício, já exigíveis na forma da lei, sendo admitido para qualificação apenas organizações que apresentarem resultados superiores a 01 (um) no último exercício.

III - comprovação de boa situação econômico-financeira, através do cálculo de índices de Liquidez Geral (LG), Solvência Geral (SG), Liquidez Corrente (LC), sendo admitido para esses índices anteriores apenas resultados superiores a 01 (um), e do índice de Endividamento Geral (EG), inferior a 01 (um), cujos dados serão extraídos das informações dos Balanços Patrimoniais e da Demonstração de Resultados, relativo último exercício, nas formas já exigíveis na lei. (Redação dada pelo Decreto no
934
/2024)

§ 1o O Órgão Executivo previsto na alínea "j" do caput deste artigo deve ser composto por profissionais qualificados e com experiência técnica e gerencial comprovada de, no mínimo, dois anos na área de administração pública, devendo essa exigência perdurar durante toda a vigência do contrato de gestão.

§ 2o Com o propósito de permitir a avaliação da conveniência técnica, o interessado também deverá apresentar a comprovação das experiências profissionais do corpo diretivo e do corpo técnico da entidade, devendo especialmente comprovar que o seu Órgão Executivo é composto por profissionais qualificados e com experiência técnica e gerencial comprovada de, no mínimo, dois anos na área de administração pública.

§ 3o Os atestados de capacidade técnico-profissional e técnico operacional poderão ser substituídos por outra prova de que o profissional ou a entidade possuem conhecimento técnico e experiência prática na execução de contrato de características semelhantes, tais como, por exemplo, termo de contrato ou notas fiscais abrangendo a execução de objeto compatível com o contratado, desde que, em qualquer caso, os responsáveis por avaliar a documentação apresentada realizem diligências para confirmar tais informações.

Art. 4o
Além dos requisitos previstos no art. 3o deste Decreto, são requisitos específicos para qualificação das entidades privadas como Organização Social de Saúde:

I - ter, no mínimo, 04 (quatro) anos de constituição e experiência gerencial de assistência à saúde na data do pedido de qualificação;

II - não ter as contas reprovadas pelos órgãos de controle federal e estadual;

III - não ter sido declarada inidônea pela Administração Pública ou punida com suspensão do direito de formar parcerias e/ou outros ajustes com o Estado de Mato Grosso ou outra esfera de Governo;

IV - não possuir em seu conselho, diretoria e órgãos deliberativo, fiscalizatório e executivo pessoas que, em qualquer unidade da Federação, tenham sido condenadas, por decisão transitada em julgado ou proferida por órgão colegiado, em ações penais ou de improbidade administrativa;

V - ter a entidade recebido aprovação em parecer favorável, quanto à conveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social de saúde, do Secretário de Estado de Saúde, após análise jurídica da Procuradoria-Geral do Estado.

§ 1o A comprovação de experiência gerencial da entidade interessada de, pelo menos, 04 (quatro) anos, poderá ser feita por meio da apresentação de certidões ou atestados emitidos por pessoa jurídica de direito público ou privado que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços de assistência hospitalar, ambulatorial, apoio diagnóstico e terapêutico, no âmbito do Sistema Único de Saúde.

§ 2o Todos os membros de conselho, órgãos e diretores de OSS deverão apresentar certidão negativa criminal, de segundo grau, da Justiça Estadual, incluindo Juizados Especiais Criminais; da Justiça Eleitoral; da Justiça Federal e da Justiça Militar do Estado de Mato Grosso, do domicílio da entidade privada e de seu domicílio pessoal.
§ 3o Os membros de conselho e diretores de OSS, estatutários ou não, não poderão participar da estrutura de mais de uma entidade assim qualificada no Estado de Mato Grosso.

§ 4o O parecer técnico de que trata o inciso V do caput avaliará, de forma fundamentada, toda a documentação apresentada pelo interessado e a compatibilidade entre os elementos fornecidos e os requisitos da Lei Complementar no
583
/2017 e deste Decreto, devendo, em especial, apreciar a comprovação da sua boa situação econômico-financeira e a sua experiência técnica e gerencial, podendo, para tanto, instituir grupo de trabalho técnico para análise e subsídio para tomada de decisão.
§ 5o O Secretário de Estado de Saúde poderá determinar a realização de diligências ou requerer que o interessado apresente documentos complementares com o fim de comprovar a reunião dos requisitos de qualificação.

§ 6o As entidades interessadas em se qualificarem como OSS, no momento do requerimento, deverão indicar o nível de qualificação pretendido, ocasião em que deverão comprovar o atendimento dos critérios estabelecidos na forma do regulamento, sem prejuízo, quanto à comprovação de gerenciamento de unidade(s) hospitalar(es), do critério mínimo de enquadramento em uma das seguintes categorias:

I - experiência no gerenciamento de 50 a 100 leitos de média complexidade;

II - experiência no gerenciamento de 101 a 200 leitos, com procedimentos de média e alta complexidade;

III - experiência no gerenciamento por quantidade superior a 200 leitos, com procedimentos de média e alta complexidade.

§ 7o O ato que qualificar a entidade privada como organização social de saúde será específico e indicará, minimamente:

I - a entidade qualificada;

II - a atividade exercida;

III - o nível de qualificação, conforme definições previstas no § 6o deste artigo;

IV - o número do processo administrativo do requerimento da qualificação.

§ 8o A entidade qualificada como OSS poderá, a qualquer tempo, requerer alteração no nível de enquadramento, conforme alcançar habilitação técnica superior.

§ 9o Não serão qualificadas como OSS, sob qualquer hipótese, as seguintes entidades:

I - as entidades de benefício mútuo, destinadas a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios;

II - os sindicatos, as associações de classe ou de representação de categoria profissional;

III - as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;

IV - as entidades que comercializam planos de saúde e assemelhados com finalidade lucrativa;

V - as cooperativas;

VI - as entidades consorciadas;

VII - as entidades que não possuírem registro no Conselho de Medicina de sua sede;

VIII - as entidades já qualificadas como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP.

§ 10 Será de 30 (trinta) dias úteis o prazo máximo para a prolação da decisão quanto ao requerimento de qualificação, desde que não se exijam diligências adicionais para subsídio do ato qualificatório, conforme prevê o § 5o deste artigo.

§ 11 Contra a decisão de indeferimento ou enquadramento por nível do requerimento de qualificação, caberá recurso ou pedido de reconsideração no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da intimação ou publicação do ato administrativo.

Certo é que, à luz do conjunto documental, a controvérsia jurídica não se resolve apenas na discussão abstrata sobre a possibilidade ou não de soma de leitos, pois, ainda que se admitisse, em tese, a interpretação mais flexível defendida pela Impetrante, permanece um dado objetivo e relevante: a documentação analisada pela própria Administração indica que a entidade
não demonstrou, de forma suficiente, nem o requisito temporal mínimo nem a gestão de unidade com porte compatível
, o que constitui fundamento autônomo e suficiente para o indeferimento.

Vê-se que, diante das circunstâncias extraídas da cópia do processo administrativo de id. 344240860, inexiste outra conclusão para o caso, pois
não se verifica, de forma inequívoca, ilegalidade no ato administrativo
, até porque o indeferimento não se apoiou exclusivamente em interpretação restritiva do decreto (como a vedação à soma de leitos), mas também em insuficiência concreta de comprovação dos requisitos legais essenciais, especialmente tempo mínimo de experiência e porte da unidade gerida.

Nessa medida, ainda que se pudesse discutir a correção da interpretação normativa adotada pela Administração, tal debate mostra-se, no caso concreto, secundário, pois o indeferimento encontra respaldo em fundamentos técnicos independentes e suficientes.

Ademais, a análise do conjunto probatório evidencia que a Impetrante não logrou demonstrar, de forma inequívoca, o atendimento integral dos requisitos exigidos, sendo certo que eventual revisão dessa conclusão demandaria reexame do mérito administrativo e da avaliação técnica realizada, providência incompatível com a via estreita do mandado de segurança.

Ressalta-se, por oportuno, que em momento algum a fundamentação do indeferimento foi pautada no Decreto Estadual n. 1.785/2025, mas sim no de n. 764/2024, vigente à época do requerimento da Impetrante.

Além disso, a superveniência do novo Decreto Estadual não possui o condão de invalidar os atos praticados sob a égide do decreto anterior, tampouco de evidenciar, por si só, a ilegalidade da interpretação administrativa adotada.

A ausência de ilegalidade no ato praticado pela autoridade indicada como coatora conduz à não concessão da ordem postulada no Mandado de Segurança, conforme o entendimento jurisprudencial desta Corte Estadual:

MANDADO DE SEGURANÇA – DIREITO ADMINISTRATIVO – SERVIDOR PÚBLICO – AFASTAMENTO PARA EXERCÍCIO DE MANDATO CLASSISTA – DETERMINAÇÃO DE FRUIÇÃO DE LICENÇA PRÊMIO – ATO DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO DE ACORDO COM CRITÉRIOS DE CONVENIENCIA E OPORTUNIDADE – PREVISAO NORMATIVA – ABUSIVIDADE E ILEGALIDADE NÃO EVIDENCIADA – AUSENCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO – ORDEM DENEGADA. A concessão de licença prêmio ao servidor público trata-se de ato discricionário da Administração, sujeito a critérios de conveniência e oportunidade, ante a supremacia do interesse público sobre o particular. Durante o afastamento decorrente de licença para o desempenho de mandato classista, o servidor deverá usufruir de licença-prêmio, quando dispuser de período em aberto. Artigo 8o-B e Parágrafo único, do Decreto Estadual no 90/2019. Ausente direito líquido e certo a ser amparado e
não evidenciada a alegada ilegalidade ou abusividade, de rigor a denegação da ordem.
(TJ-MT - Mandado de Segurança Cível: 10089628020218110000, Relator: Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, Data de Julgamento: 02/09/2022, Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 02/09/2022). Negritei.

RECURSO DE APELAÇÃO – MANDADO DE SEGURANÇA – SENTENÇA DENAGATÓRIA DA ORDEM – PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – AFASTADAS UMA VEZ QUE CONFUNDEM-SE COM O MÉRITO DA CAUSA – MÉRITO – ITCMD – OCORRÊNCIA DO FATO GERADOR – NÃO HÁ ILEGALIDADE NA COBRANÇA PARA REGISTRO DA PARTILHA – A SUSPENSÃO IMPORTA TÃO SOMENTE A INEXIGIBILIDADE – AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE – AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. 1. O fato de as recorrentes não terem trazido documentação que comprove a ilegalidade do ato administrativo é questão meritória. Assim, deve ser afastada a preliminar de “ausência de prova pré-constituída e inadequação da via eleita”, diante da possibilidade de enfrentamento do mérito . 2. O mandado de segurança visa proteger direito subjetivo individual, líquido e certo, que deve ser comprovado documentalmente e de plano. 3. A autoridade indigitada de coatora não incorreu em ato ilegal, ao exigir o pagamento do imposto, uma vez que o fato gerador do ITCMD é justamente a transferência dos bens objeto do inventário por meio do efetivo registro da partilha, conforme consignado no documento acostado à inicial.

4. Não comprovada a ilegalidade no ato administrativo atacado, a denegação da segurança é medida que se impõe.

5. Recurso desprovido, sentença mantida. (TJMT 10417193820208110041 MT, Relator: Juiz Convocado Dr. Agamenon Alcantara Moreno Junior, Data de Julgamento: 12/04/2022, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 27/04/2022). Negritei.

Entendimento em perfeita sintonia com aquele do Superior Tribunal de Justiça. Confira-se:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR ESTADUAL. CONCURSO PÚBLICO. OFICIAL DE JUSTIÇA. ESCOLHA DE LOTAÇÃO. OBSERVAÇÃO DA REGRA EDITALÍCIA. ABUSO DE PODER E DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADOS. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Colhe-se dos autos que a impetrante, aprovada e classificada em quinto lugar no concurso público para provimento de vagas nos quadros do TJRO (Analista Judiciário, Oficial de Justiça), optou por lotação na Comarca de Guajará-Mirim/RO, escolhida dentre as poucas opções que lhe foram oferecidas à época da posse, todas no interior do Estado. Ocorre que, cerca de vinte dias depois, teriam surgido vagas "mais centralizadas", inclusive na capital, postos estes que a autora tem por preexistentes, pelo que se sentiu preterida na escolha de lotação. O Tribunal de Justiça, por maioria de votos e vencido o relator, denegou a segurança por não reconhecer a existência de direito líquido e certo a ser amparado, pois "o edital do concurso público constitui lei entre as partes, gerando direitos e obrigações tanto para a Administração Pública quanto para o candidato, compelidos ambos à sua fiel observância" . 2. A decisão agravada se firmou em que, "em hipóteses fáticas análogas, nas quais os recorrentes também sustentaram tese de preterição por candidatos posteriormente nomeados, o STJ denegou ou manteve a denegação da ordem, por compreender ausente ilegalidade ou abuso de poder nos atos que, em estreita conformidade com as regras editalícias, ofertou lotação nas localidades disponíveis no momento da nomeação aos candidatos convocados, respeitada a ordem de classificação no certame". Precedentes. 3 . A opção da impetrante pelo emprego da via mandamental impõe-lhe o dever de demonstrar, mediante robusto acervo probatório apresentado já com a petição vestibular, a ilegalidade ou abuso de poder que intenta coibir mediante concessão da ordem. 4. A concessão da ordem não pode se basear em suposição, probabilidade ou inferência. A lei de regência (Lei 12 .016/2009, art. 1o) exige liquidez e certeza do direito vindicado e prova documental convincente da ilegalidade ou abuso de poder alegados.
Quanto à violação a direito, na incerteza da ocorrência de abuso de poder ou na ausência de prova robusta de ilegalidade, a denegação da ordem é a medida que se impõe. Precedentes.
5. Agravo interno não provido. (STJ - AgInt no RMS: 72025 RO 2023/0281213-0, Relator: Ministro Sérgio Kukina, Data de Julgamento: 17/02/2025, T1 - Primeira Turma, Data de Publicação: DJEN 20/02/2025). Sem negrito no original.

Diante dessas considerações a segurança pleiteada deve ser concedida em parte, tão somente para ratificar a liminar no que se refere ao direito líquido e certo de apreciação do recurso administrativo interposto.

Forte nessas razões,
REJEITO
a preliminar de perda superveniente do interesse recursal, aventada pela Procuradoria-Geral de Justiça, e, no mérito,
CONCEDO PARCIALMENTE A ORDEM
para ratificar a liminar referendada por este colegiado e reconhecer o direito líquido e certo da Impetrante apenas quanto à apreciação do recurso administrativo por ela interposto, visto que inexistente ato abusivo ou ilegal atinente ao indeferimento do seu requerimento administrativo para ser qualificada como

Organização Social de Saúde – Nível III.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/04/2026