Tribunal: TJMT
Processo: 1002715-10.2026.8.11.0000
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-04-07

Ementa:
Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. ICMS GARANTIDO. ICMS GARANTIDO INTEGRAL. DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA. ICMS ESTIMATIVA POR OPERAÇÃO. ICMS COMPLEMENTAR ESTIMATIVA. REGIMES INSTITUÍDOS POR NORMAS INFRALEGAIS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. NULIDADE PARCIAL DA CDA. MANUTENÇÃO DAS INFRAÇÕES AUTÔNOMAS. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em Exame
1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que, em execução fiscal fundada na CDA n. 201413663, acolheu parcialmente exceção de pré-executividade, para declarar a nulidade das cobranças relativas ao ICMS Garantido Integral, ICMS Garantido, ICMS Diferencial de Alíquota, ICMS Estimativa por Operação, ICMS Complementar Estimativa, bem como das infrações correlatas de recolhimento a menor do ICMS Garantido Integral e de diferencial de alíquota não recolhido ou recolhido a menor, determinando o aditamento da certidão e o prosseguimento da execução quanto aos demais débitos. O agravante sustenta a inadequação da via eleita, a presunção de certeza e liquidez da CDA e a regularidade integral das exigências fiscais.
II. Questão em Discussão
2. Há 3 questões em discussão: (i) definir se a exceção de pré-executividade é via adequada para o exame da nulidade parcial do crédito tributário inscrito em CDA, quando a controvérsia puder ser resolvida com base nos documentos constantes dos autos, sem dilação probatória; (ii) estabelecer se são exigíveis débitos de ICMS fundados em regimes de antecipação e estimativa instituídos por normas infralegais; (iii) determinar se a invalidade dessas cobranças conduz à nulidade integral da CDA ou apenas à exclusão das parcelas diretamente vinculadas ao regime reputado ilegal.
III. Razões de Decidir
3. A exceção de pré-executividade admite o exame de matérias de ordem pública e de nulidades do título executivo verificáveis de plano, sem necessidade de dilação probatória, nos termos da Súmula 393 do STJ.
4. A controvérsia sobre a legalidade das cobranças pode ser resolvida pela análise jurídica da natureza das infrações descritas na CDA e de sua vinculação a regimes de cobrança do ICMS estruturados por atos normativos infralegais, sem necessidade de aprofundamento probatório.
5. O regime de apuração e antecipação do ICMS por estimativa, inclusive nas modalidades ICMS Garantido, ICMS Garantido Integral, Diferencial de Alíquota, ICMS Estimativa por Operação e ICMS Complementar Estimativa, viola o princípio da legalidade tributária quando instituído ou disciplinado por decreto ou resolução administrativa.
6. A presunção de certeza e liquidez da CDA, prevista no art. 3o da Lei n. 6.830/1980, é relativa e cede quando o crédito tributário se funda em sistemática incompatível com a Constituição Federal e com o Código Tributário Nacional.
7. A Constituição da República exige observância ao princípio da legalidade tributária, e o art. 97 do CTN reserva à lei a instituição do tributo e a cominação de penalidades, o que impede a validade de obrigações tributárias ou sanções criadas por atos infralegais.
8. Reconhecida a invalidade do regime jurídico que deu origem às autuações fiscais, devem ser excluídas não apenas as cobranças principais dele decorrentes, mas também as penalidades diretamente vinculadas à mesma sistemática de apuração.
9. A nulidade parcial das infrações relacionadas aos regimes de antecipação e estimativa não invalida integralmente a CDA, porque as infrações remanescentes com origem autônoma e fundamento jurídico próprio preservam a exigibilidade do crédito quanto a essas parcelas.
10. A decisão agravada observou os princípios da legalidade tributária e da segurança jurídica ao afastar apenas as parcelas manifestamente inválidas e determinar o prosseguimento da execução quanto aos débitos cuja legalidade permanece hígida.
IV. Dispositivo e Tese
11. Recurso desprovido.
Tese de julgamento: 1. A exceção de pré-executividade é cabível em execução fiscal para afastar, sem dilação probatória, débitos inscritos em CDA fundados em regime tributário manifestamente ilegal. 2. É nula a cobrança de ICMS e de penalidades correlatas fundada em regimes de antecipação ou estimativa instituídos por normas infralegais, por violação ao princípio da legalidade tributária. 3. A invalidade parcial da sistemática de cobrança não acarreta nulidade integral da CDA quando subsistem infrações autônomas desvinculadas do regime reputado ilegal.
________________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 146-A e 150, I; CTN, arts. 97 e 185-A; Lei n. 6.830/1980, art. 3o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 393; STF, RE n. 598.677/RS, Tema 456 da repercussão geral; TJMT, RAC 0037666-75.2013.8.11.0041, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 14.05.2018, publ. 29.05.2018; TJMT, RNS 10294922120178110041, Rel. Des. Márcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 25.01.2021, publ. 30.01.2021.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002715-10.2026.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (AGRAVANTE), CASA PRADO E COMERCIO E CONFECCOES LTDA - CNPJ: 03.464.153/0005-01 (AGRAVADO), GERALDO JOSE ZIOLKOWSKI DO PRADO - CPF: 699.199.331-04 (TERCEIRO INTERESSADO), PRISCILA ZIOLKOWSKI DO PRADO (TERCEIRO INTERESSADO), DANIELE IZAURA DA SILVA CAVALARI REZENDE - CPF: 262.196.808-20 (ADVOGADO), GERALDO JOSE ZIOLKOWSKI DO PRADO - CPF: 699.199.331-04 (AGRAVADO), PRISCILA ZIOLKOWSKI DO PRADO - CPF: 691.453.691-00 (AGRAVADO), CARLOS REZENDE JUNIOR - CPF: 053.966.508-85 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. ICMS GARANTIDO. ICMS GARANTIDO INTEGRAL. DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA. ICMS ESTIMATIVA POR OPERAÇÃO. ICMS COMPLEMENTAR ESTIMATIVA. REGIMES INSTITUÍDOS POR NORMAS INFRALEGAIS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. NULIDADE PARCIAL DA CDA. MANUTENÇÃO DAS INFRAÇÕES AUTÔNOMAS. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em Exame

1.

Agravo de instrumento interposto contra decisão que, em execução fiscal fundada na CDA n. 201413663, acolheu parcialmente exceção de pré-executividade, para declarar a nulidade das cobranças relativas ao ICMS Garantido Integral, ICMS Garantido, ICMS Diferencial de Alíquota, ICMS Estimativa por Operação, ICMS Complementar Estimativa, bem como das infrações correlatas de recolhimento a menor do ICMS Garantido Integral e de diferencial de alíquota não recolhido ou recolhido a menor, determinando o aditamento da certidão e o prosseguimento da execução quanto aos demais débitos. O agravante sustenta a inadequação da via eleita, a presunção de certeza e liquidez da CDA e a regularidade integral das exigências fiscais.

II. Questão em Discussão

2.

Há 3 questões em discussão: (i) definir se a exceção de pré-executividade é via adequada para o exame da nulidade parcial do crédito tributário inscrito em CDA, quando a controvérsia puder ser resolvida com base nos documentos constantes dos autos, sem dilação probatória; (ii) estabelecer se são exigíveis débitos de ICMS fundados em regimes de antecipação e estimativa instituídos por normas infralegais; (iii) determinar se a invalidade dessas cobranças conduz à nulidade integral da CDA ou apenas à exclusão das parcelas diretamente vinculadas ao regime reputado ilegal.

III. Razões de Decidir

3.

A exceção de pré-executividade admite o exame de matérias de ordem pública e de nulidades do título executivo verificáveis de plano, sem necessidade de dilação probatória, nos termos da Súmula 393 do STJ.

4.

A controvérsia sobre a legalidade das cobranças pode ser resolvida pela análise jurídica da natureza das infrações descritas na CDA e de sua vinculação a regimes de cobrança do ICMS estruturados por atos normativos infralegais, sem necessidade de aprofundamento probatório.

5.

O regime de apuração e antecipação do ICMS por estimativa, inclusive nas modalidades ICMS Garantido, ICMS Garantido Integral, Diferencial de Alíquota, ICMS Estimativa por Operação e ICMS Complementar Estimativa, viola o princípio da legalidade tributária quando instituído ou disciplinado por decreto ou resolução administrativa.

6.
A presunção de certeza e liquidez da CDA, prevista no art. 3o da Lei n. 6.830/1980, é relativa e cede quando o crédito tributário se funda em sistemática incompatível com a Constituição Federal e com o Código Tributário Nacional.

7.

A Constituição da República exige observância ao princípio da legalidade tributária, e o art. 97 do CTN reserva à lei a instituição do tributo e a cominação de penalidades, o que impede a validade de obrigações tributárias ou sanções criadas por atos infralegais.

8.

Reconhecida a invalidade do regime jurídico que deu origem às autuações fiscais, devem ser excluídas não apenas as cobranças principais dele decorrentes, mas também as penalidades diretamente vinculadas à mesma sistemática de apuração.

9.

A nulidade parcial das infrações relacionadas aos regimes de antecipação e estimativa não invalida integralmente a CDA, porque as infrações remanescentes com origem autônoma e fundamento jurídico próprio preservam a exigibilidade do crédito quanto a essas parcelas.

10.

A decisão agravada observou os princípios da legalidade tributária e da segurança jurídica ao afastar apenas as parcelas manifestamente inválidas e determinar o prosseguimento da execução quanto aos débitos cuja legalidade permanece hígida.

IV. Dispositivo e Tese

11.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
: 1. A exceção de pré-executividade é cabível em execução fiscal para afastar, sem dilação probatória, débitos inscritos em CDA fundados em regime tributário manifestamente ilegal. 2. É nula a cobrança de ICMS e de penalidades correlatas fundada em regimes de antecipação ou estimativa instituídos por normas infralegais, por violação ao princípio da legalidade tributária. 3. A invalidade parcial da sistemática de cobrança não acarreta nulidade integral da CDA quando subsistem infrações autônomas desvinculadas do regime reputado ilegal.

________________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 146-A e 150, I; CTN, arts. 97 e 185-A; Lei n. 6.830/1980, art. 3o.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, Súmula 393; STF, RE n. 598.677/RS, Tema 456 da repercussão geral; TJMT, RAC 0037666-75.2013.8.11.0041, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 14.05.2018, publ. 29.05.2018; TJMT, RNS 10294922120178110041, Rel. Des. Márcio Vidal, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 25.01.2021, publ. 30.01.2021.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Agravo de Instrumento, interposto pelo Estado de Mato Grosso contra a decisão prolatada pelo Juízo da Vara Especializada de Execução Fiscal Estadual da Comarca de Cuiabá, nos autos da execução fiscal n. 0053692-17.2014.8.11.0041, ajuizada em face de Casa Prado e Comércio e Confecções Ltda., Geraldo José Ziolkowski do Prado e Priscila Ziolkowski do Prado, para cobrança de crédito tributário decorrente de ICMS, consubstanciado na Certidão de Dívida Ativa n. 201413663.

O referido Juízo acolheu, em parte, a exceção de pré-executividade oposta pela pessoa jurídica, reconhecendo a nulidade das cobranças relativas às infrações relacionadas ao ICMS Garantido Integral, ICMS Garantido, ICMS Diferencial de Alíquota, ICMS Estimativa por Operação e ICMS Complementar Estimativa, bem como de infrações correlatas relativas ao recolhimento a menor do ICMS Garantido Integral e ao diferencial de alíquota não recolhido ou recolhido a menor, determinando, por conseguinte, o aditamento da Certidão de Dívida Ativa para exclusão dessas parcelas e o prosseguimento da execução quanto aos demais débitos.

Em suas razões recursais, o Recorrente sustenta, em síntese, que a decisão agravada merece reforma, porque a exceção de pré-executividade não constitui meio adequado para discutir a legalidade das autuações fiscais, sobretudo quando a análise da matéria demandaria exame mais aprofundado do processo administrativo tributário e eventual dilação probatória.

Aduz que a Certidão de Dívida Ativa goza de presunção de certeza e liquidez, nos termos da Lei de Execução Fiscal, e que eventual discussão acerca da validade das cobranças deveria ser deduzida por meio de embargos à execução ou ação própria.

Assevera, ainda, a regularidade das exigências fiscais, afirmando que os débitos decorrem de infrações previstas na legislação estadual do ICMS e que não houve demonstração inequívoca de nulidade apta a justificar sua exclusão na via estreita da exceção de pré-executividade.

Argumenta, por fim, que o acolhimento da exceção implicou redução substancial do valor do crédito executado, comprometendo a efetividade da execução fiscal.

Ao final, requer o provimento do recurso, com a reforma da decisão agravada, a fim de que seja restabelecida a exigibilidade integral dos débitos constantes da Certidão de Dívida Ativa que embasa a execução fiscal.

Devidamente intimada, a parte agravada não apresentou resposta ao recurso, conforme certidão de decurso de praz
in albis
de id. 348885365.

Dispensado o parecer da Procuradoria-Geral de Justiça, nos termos do Enunciado da Súmula n. 189 do STJ.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Como explicitado no relatório, a Fazenda Pública Estadual insurge-se contra a decisão que
acolheu, em parte, a exceção de pré-executividade oposta pela pessoa jurídica agravada na execução fiscal n. 0053692-17.2014.8.11.0041.

Extrai-se dos autos de origem que o Estado de Mato Grosso ajuizou Ação de Execução Fiscal em face da Casa Prado Comércio e Confecções Ltda. – EPP e de seus sócios, Priscila Ziolkowski do Prado e Geraldo José Ziolkowski do Prado, visando à cobrança de crédito tributário decorrente de débitos de ICMS, consubstanciados na Certidão de Dívida Ativa n. 2014/13663, no valor aproximado de R$ 2.631.438,16 (dois milhões e seiscentos e trinta e um mil e quatrocentos e trinta e oito reais e dezesseis centavos).

O crédito executado decorre de diversas infrações fiscais relacionadas ao não recolhimento ou recolhimento a menor de ICMS, especialmente nas modalidades ICMS Garantido, ICMS Garantido Integral, ICMS Diferencial de Alíquota, ICMS Estimativa por Operação e ICMS Complementar Estimativa, referentes, em sua maioria, ao período compreendido entre 2007 e 2010, conforme demonstrativos que acompanham a CDA e demais documentos fiscais juntados pela Fazenda Pública.

Regularmente distribuída a ação, foi determinada a citação dos Executados para pagamento do débito ou garantia do juízo, sob pena de prosseguimento da execução mediante atos de constrição patrimonial.

Não tendo havido pagamento ou apresentação de bens à penhora, a Fazenda Pública requereu a adoção de diversas medidas executivas destinadas à localização de patrimônio dos devedores, dentre elas a realização de bloqueio de valores por meio do sistema SISBAJUD, inclusive na modalidade conhecida como “teimosinha”, a pesquisa de veículos via RENAJUD, a obtenção de informações fiscais mediante INFOJUD, a consulta ao sistema de valores a receber do Banco Central, bem como a expedição de ofícios a corretoras de criptomoedas, registradoras de recebíveis e instituições financeiras, a fim de identificar eventuais ativos financeiros vinculados aos Executados.

Pleiteou, ainda, a inclusão dos devedores em cadastros de inadimplentes pelo sistema SERASAJUD e, caso infrutíferas as diligências anteriores, a decretação de indisponibilidade de bens por meio da Central Nacional de Indisponibilidade de Bens – CNIB, nos termos do art. 185-A do Código Tributário Nacional (CTN).

Posteriormente, a pessoa jurídica executada apresentou petição de habilitação de patronos, juntando procuração e documentos societários, inclusive alteração consolidada do contrato social, nos quais constam informações acerca da estrutura societária da empresa, seu objeto social voltado ao comércio de vestuário e acessórios e a participação dos sócios no capital social.

Na sequência, apresentou Exceção de Pré-Executividade, com pedido de tutela de urgência, sustentando, em síntese, a ilegitimidade e inexigibilidade do crédito tributário executado.

Argumentou que a cobrança decorre de regimes de tributação antecipada do ICMS — como ICMS Garantido, ICMS Garantido Integral, ICMS Diferencial de Alíquota e ICMS Estimativa — reputados inconstitucionais, especialmente diante da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento, com Repercussão Geral, do RE n. 598.677/RS (Tema n. 456), segundo a qual a antecipação do recolhimento do ICMS somente poderia ser instituída por lei em sentido formal.

Sustentou, ainda, que tais regimes foram posteriormente extintos pela Lei Complementar Estadual n. 631/2019, a qual teria promovido remissão e anistia dos créditos tributários relacionados a tais modalidades de cobrança, circunstância que, a seu ver, comprometeria a exigibilidade do débito inscrito em dívida ativa.

Diante desse contexto, a Executada pugnou pelo reconhecimento da nulidade ou inexigibilidade da CDA que embasava a execução fiscal, com a consequente extinção do feito, ao passo em que a Fazenda Pública insistiu na adoção de medidas executivas voltadas à satisfação do crédito tributário inscrito.

Ao apreciar o incidente, a Juíza de 1o Grau acolheu parcialmente a objeção, determinando o aditamento da CDA para exclusão das cobranças consideradas inválidas e o prosseguimento da execução quanto aos demais débitos, nos seguintes termos:

“[...] Com efeito, a exceção de pré-executividade é admissível quando o vício apontado for flagrante, detectável a partir de mera análise superficial do título executivo. Trata-se de via excepcional para o conhecimento de matérias de ordem pública ou de nulidades absolutas que poderiam ser apreciadas de ofício pelo magistrado ou, ainda, daquelas que não demandem dilação probatória.

O Superior Tribunal de Justiça não diverge deste posicionamento, tanto que em julgamento de recurso especial representativo da controvérsia, com esteio no artigo 543-C do Código de Processo Civil em 22/04/2009, definiu:

[...]

No mesmo sentido, se pronunciou o e. Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso:

[...]

Com essas considerações, passo à apreciação do incidente instaurado nos autos.

Da ilegalidade dos Tributos

Extrai-se dos autos que a excipiente visa a exclusão da CDA dos débitos fiscais referentes ao ICMS Garantido Integral, ICMS Garantido, ICMS Diferencial de Alíquota, ICMS Estimativa por Operação e ICMS Complementar Estimativa.

Tal discussão dispensa adentramento ao mérito, tendo em vista que em que pese a ausência de manifestação expressa da parte exequente, reconheceu o pedido da excipiente e procedeu com a exclusão dos débitos referentes a ICMS Estimativa, ICMS Garantido Integral e ICMS Diferencial de Alíquota, e apresentou a CDA no 201413663 devidamente retificada (ID 179425413).

Nota-se que a CDA apresentada no curso dos autos antes da exceção de pré-executividade (ID no 35480692 – pág. 47/50) se encontrava no valor de R$3.545.606,66 (três milhões quinhentos e quarenta e cinco mil seiscentos e seis reais e sessenta e seis centavos), e após o aditamento, a parte exequente postulou pela suspensão do feito com relação ao débito em compensação e parcelamento cuja CDA apresentada no ID no 179425413 equivalente à R$ 1.542.101,33 (um milhão quinhentos e quarenta e dois mil cento e um reais e trinta e três centavos), dando ensejo ao reconhecimento do pedido quanto a exclusão das infrações inconstitucionais.

Em razão do reconhecimento da inconstitucionalidade do ICMS Garantido Integral e do Diferencial de Alíquota pela parte exequente, impõe-se também a exclusão das infrações 17.3.2 – Diferencial de Alíquota não Recolhido ou recolhido a menor e 17.3.3 – Recolhimento a menor do ICMS Garantido por se tratar de variação das referidas infrações.

Da Res. 007/2008

Alega também a parte excipiente que a infração ‘DÉBITOS DE ICMS – Res – 007/2008 c/c DEC. 2686/2010’ se trata de obrigação acessória ao ICMS cobrado antecipadamente sem previsão legal, o qual foi declarado inconstitucional, no entanto, ao examinar a Certidão de Dívida Ativa não se verifica a relação de dependência alegada.

Nota-se que a Resolução 07/2008-SARP dispõe sobre a aplicação de regime cautelar administrativo previsto nos artigos 915 e 916 do Regulamento de ICMS – RICMS/2014:

‘Art. 1o Ficam submetidos a regime cautelar administrativo, nos termos dos artigos 915 e 916 do Regulamento do ICMS, aprovado pelo Decreto n° 2.212, de 20 de março de 2014, consistente no recolhimento do imposto concomitante a cada operação e/ou prestação relativa ao trânsito de bens e mercadorias, seja interna, seja de entrada ou seja de saída do território do Estado, os contribuintes do ICMS que, isolada ou cumulativamente, se enquadrarem nas seguintes hipóteses (...)
I - possuírem débitos no Sistema Eletrônico de Conta Corrente Geral do Estado de Mato Grosso, cujo valor somado seja igual ou superior a R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) em atraso há mais de 30 (trinta) dias
II - possuírem débitos no Sistema Eletrônico de Conta Corrente Geral do Estado de Mato Grosso, em atraso há mais de 60 (sessenta) dias, em montante igual ou superior a 10% (dez por cento) da sua arrecadação média dos últimos 12 (doze) meses, e desde que superior a R$ 1.000,00 (hum mil reais);
III - Possuírem acordo de parcelamento de débitos fiscais denunciados por atraso de pagamento a mais de 30 (trinta) dias.
IV - Estiverem com inscrição estadual no Cadastro de Contribuintes do Estado – CCE suspensa ou cassada;’

RICMS/2014:
‘Art. 915 Quando o contribuinte, reiteradamente, deixar de cumprir suas obrigações fiscais, a administração tributária poderá impor-lhe um regime que assegure o cumprimento desses deveres. (...)
Art. 916 A autoridade administrativo-tributária, titular da respectiva atribuição, conforme Regimento Interno da Secretaria de Estado de Fazenda, para garantir o cumprimento da obrigação tributária e promover a segurança jurídica do tributo, poderá determinar a aplicação do disposto nos artigos 914-A e 915, mediante regime de tutela ao pagamento do imposto e restrição de direitos, inclusive aplicável a estabelecimento ou sujeito passivo de determinada categoria, grupos ou setores de quaisquer atividades econômicas. (...)’

Depreende-se dos autos que a imposição de regime cautelar administrativo tem origem no reiterado descumprimento, por parte do contribuinte, das obrigações fiscais a que está legalmente vinculado. Tal medida visa, precipuamente, resguardar a efetividade do cumprimento desses deveres tributários, funcionando como instrumento de proteção ao interesse público na arrecadação.

A respeito da matéria, cumpre salientar que é pacífico o entendimento jurisprudencial no sentido de que a adoção do regime cautelar não implica alteração da regra matriz de incidência tributária. Ao contrário, trata-se de mecanismo que institui um tratamento fiscal diferenciado e justificado em face da inadimplência sistemática do contribuinte, sem, contudo, desnaturar os elementos essenciais do tributo devido.

Em relação à matéria, o Superior Tribunal de Justiça ‘considera legítima a submissão de empresas ao Regime Especial de Fiscalização, excetuando-se apenas a hipótese em que este possua medidas que comprovadamente impliquem indevida restrição à atividade empresarial.’ (STJ - RMS 57.784/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/11/2019, DJe 18/11/2019)

Neste sentido:

‘PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO –
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA – REGIME CAUTELAR ADMINISTRATIVO – SUSPENSÃO DA EMISSÃO DE NOTA FISCAL ELETRÔNICA – POSSIBILIDADE – AUSÊNCIA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DE CONCESSÃO DA TUTELA REQUERIDA – PROVIMENTO
. Não é ilegal o regime administrativo cautelar, instituído pela Resolução no.007/2008/SARP/SEFAZ-MT e regulamentado pelo art. 444 e seguintes do RICMS/MT, uma vez que não modifica a regra matriz de incidência do ICMS, e sim, apenas determina o recolhimento antecipado do tributo. Ante a ausência dos requisitos para a concessão de provimento liminar, o provimento do Agravo interposto é medida que se impõe.’ (TJMT - N.U 1020474-26.2022.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, REL. DES. MÁRCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 21/08/2023, Publicado no DJE 04/09/2023).

‘APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA — MANDADO DE SEGURANÇA —
SUBMISSÃO DA CONTRIBUINTE AO REGIME CAUTELAR ADMINISTRATIVO — LEGALIDADE
— CONTRADITÓRIO DIFERIDO — NÃO COMPROVAÇÃO DE IMPEDIMENTO DO LIVRE EXERCÍCIO DAS ATIVIDADES DA EMPRESA — SUSPENSÃO DA INSCRIÇÃO ESTADUAL — EXISTÊNCIA DE IRREGULARIDADE NO CADASTRO FISCAL DA CONTRIBUINTE — INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. A imposição de medida cautelar administrativa sem ouvir, previamente, a contribuinte, não importa em violação ao devido processo legal, por se tratar de hipótese de contraditório diferido. Ausente prova de impedimento do livre exercício das atividades da empresa, em razão de impossibilidade de emissão de nota fiscal, não há direito líquido e certo a ser amparado. Constatada a irregularidade no cadastro fiscal, possível é a suspensão da inscrição estadual da contribuinte até que este proceda à regularização. Recurso provido.’ (TJMT - N.U. 1036678-95.2017.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, REL. DES. LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 01/08/2023, Publicado no DJE 16/08/2023).

É imperioso assinalar, ademais, que as infrações em análise não se confundem, nem tampouco podem ser elididas com os mesmos fundamentos jurídicos aplicáveis à infração por "Falta de Recolhimento do ICMS por Estimativa Simplificada", por se tratarem de situações fáticas e jurídicas distintas.

Pretender o cancelamento da presente CDA com base em fundamentos alheios à sua origem caracteriza indevida ampliação da matéria cognoscível nesta sede, sendo certo que eventual alegação de ilegalidade demandaria para sua aferição dilação probatória incompatível com o rito da presente via executiva.

[...]

Assim sendo, ante a ausência de elementos documentais que infirmem a higidez do título executivo e diante da necessidade de instrução probatória para o deslinde da tese ventilada, impõe-se a manutenção da exigibilidade das penalidades DÉBITOS DO ICMS RES. 007/2008 CC DEC.2686/2010 ", "DÉBITOS DO ICMS – RESOL 007/2008 ", "DÉBITOS ICMS – RESOLUÇÃO 029/99, não havendo como acolher, neste momento, qualquer alegação tendente à exclusão das referidas infrações.

Ante o exposto, ACOLHO parcialmente a exceção de pré-executividade para declarar a nulidade das cobranças referentes ao ICMS Garantido Integral (infração 24.1.7), ICMS Garantido (infração 2.1.15), ICMS Diferencial de Alíquota (infração 24.1.9), ICMS Estimativa por Operação (infração 24.1.17), ICMS Complementar Estimativa (infração 24.1.20), Recolhimento a menor do ICMS Garantido Integral (infração 17.3.3) e Diferencial de Alíquota não Recolhido ou recolhido a menor (infração 17.3.2), e determinar o aditamento da CDA na parte que ainda não foi retificada.

Isento do pagamento de custas processuais.

Tendo em vista que o acolhimento implica na redução do valor do débito exequendo, condeno a parte exequente ao pagamento da verba honorária da excipiente, que arbitro em 8% (oito por cento) sobre o proveito econômico com fundamento no artigo 85, §3o, II do CPC, cujo valor será devido pela metade, nos termos do artigo 90, §4o do mesmo diploma legal, na parte que houve reconhecimento pelo exequente.

[...]

Decorrido o prazo recursal, intime-se a parte exequente para requerer o que entender de direito para o prosseguimento do feito no prazo de 15 (quinze) dias.

P. I. e cumpra-se. [...]”. (Id. 215035305 dos autos de origem).

Inconformado, o Estado de Mato Grosso interpõe o presente Recurso de Agravo de Instrumento.

A controvérsia cinge-se à possibilidade de exclusão de parte dos débitos constantes da Certidão de Dívida Ativa, em razão da ilegalidade das cobranças vinculadas aos regimes de ICMS instituídos por normas infralegais, bem como à verificação da subsistência das infrações remanescentes após o saneamento administrativo do título executivo.

É cediço que a exceção de pré-executividade constitui meio idôneo para suscitar matérias de ordem pública ou nulidades do título executivo que possam ser verificadas de plano, prescindindo de dilação probatória, conforme entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça, por intermédio do Enunciado da Súmula 393:
A exceção de pré-executividade é admissível na execução fiscal relativamente às matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória.

Nessa perspectiva, questões relativas à legalidade da exigência tributária ou à higidez da Certidão de Dívida Ativa podem ser apreciadas nessa via quando a controvérsia se limita à análise jurídica da matéria e aos documentos já constantes dos autos.

Desta feita, não prospera a alegação do Estado de Mato Grosso no sentido de que a exceção de pré-executividade não seria a via adequada para a análise da matéria suscitada, pois não se mostra necessária a análise aprofundada do processo administrativo tributário, tampouco a produção de prova adicional, bastando verificar a natureza das infrações inscritas na Certidão de Dívida Ativa e sua vinculação aos regimes de cobrança reputados inválidos.

Sabe-se que a jurisprudência é pacífica quanto ao entendimento de que o regime de apuração do ICMS por estimativa, instituído por normas infralegais, é inconstitucional por violar o princípio da legalidade tributária e a reserva de lei complementar (art. 146-A, CF).

Este Tribunal de Justiça consolidou a matéria. Veja-se:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – TRIBUTÁRIO – REGIME DE APURAÇÃO DO ICMS ESTIMATIVA POR OPERAÇÃO E ICMS ESTIMATIVA COMPLEMENTAR – ARTS. 87-J A 87-J-5 DO RICMS/MT – ALTERAÇÃO DE ASPECTOS DA NORMA TRIBUTÁRIA QUE CONTRARIA A NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR – ILEGALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDAS – NULIDADE DOS DÉBITOS QUESTIONADOS – PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS – RECURSO PROVIDO.

1. Apesar de a autorização para cobrança por regime de estimativa ser regulada por normas complementares, tal atribuição não pode se dar ao arrepio do princípio da estrita legalidade tributária, segundo o qual elementos típicos do tributo devem ser estipulados por lei em sentido estrito, o que não ocorre no caso concreto, tendo em vista que a cobrança do imposto (ICMS) deu-se com base em disposições contidas em decreto, qual seja, o Decreto estadual no 2.734/2010.

2. Uma vez reconhecida a ilegalidade e inconstitucionalidade do regime de cobrança, por desobediência a princípios constitucionais e legais, a nulidade dos débitos, cujos cálculos foram apresentados na via mandamental, é medida que se impõe. (TJMT – RAC 0037666-75.2013.8.11.0041, Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgamento: 14/05/2018, Publicação: 29/05/2018).

Inclusive, esse é o entendimento que venho aplicando nos recursos sob minha relatoria. Veja-se:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – REEXAME NECESSÁRIO DE SENTENÇA – MANDADO DE SEGURANÇA – ICMS – ESTIMATIVA POR OPERAÇÃO SIMPLIFICADO – REGULAMENTAÇÃO POR DECRETO – IMPOSSIBILIDADE – NULIDADE DOS DÉBITOS LANÇADOS – VIOLAÇÃO AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO – CONFIGURADO – SEGURANÇA CONCEDIDA EM PARTE – SENTENÇA RATIFICADA.

Caracterizada a ilegalidade do regime de cobrança quando alterado por ato normativo não previsto em lei, impõe-se a nulidade dos débitos lançados na conta corrente fiscal da empresa contribuinte. (TJMT. RNS 10294922120178110041, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Relator: Des. Márcio Vidal, Data de Julgamento 25/01/2021, Data de Publicação 30/01/2021).

No caso em exame, parte das infrações originalmente inscritas na Certidão de Dívida Ativa encontra-se vinculada a regimes de cobrança do ICMS instituídos por atos normativos infralegais, notadamente aqueles relativos ao ICMS Garantido Integral, ICMS Garantido, ICMS Diferencial de Alíquota (DIFAL), ICMS Estimativa por Operação e ICMS Complementar Estimativa, bem como às infrações correlatas de recolhimento a menor do ICMS Garantido Integral e diferencial de alíquota não recolhido ou recolhido a menor, todas relacionadas a mecanismos de antecipação ou estimativa do imposto.

Assim, uma vez reconhecida a invalidade do regime jurídico que deu origem à autuação fiscal, impõe-se a exclusão das cobranças dele decorrentes, inclusive das penalidades diretamente vinculadas à respectiva sistemática de apuração.

Todavia, a nulidade do regime que fundamenta determinadas autuações não conduz, automaticamente, à invalidação integral da Certidão de Dívida Ativa. Cumpre verificar, em cada caso, se as infrações remanescentes possuem origem autônoma, desvinculada da sistemática reputada ilegal.

Diante dessas considerações, conclui-se que, também, não merece acolhida a alegação de que a decisão agravada teria afastado indevidamente a presunção de certeza e liquidez da Certidão de Dívida Ativa.

É certo que o título executivo goza de presunção relativa de legitimidade, nos termos do art. 3o da Lei n. 6.830/1980. Todavia, tal presunção não é absoluta, podendo ser afastada quando evidenciado vício de legalidade na constituição do crédito tributário, como ocorre quando a cobrança se fundamenta em regime instituído por ato infralegal em afronta ao princípio da legalidade tributária.

A propósito, a Constituição Federal estabelece que a instituição ou majoração de tributos deve observar o princípio da legalidade (art. 150, I), enquanto o Código Tributário Nacional dispõe, em seu art. 97, que somente a lei pode estabelecer a instituição do tributo e a cominação de penalidades. Desse modo, não se revela juridicamente válida a imposição de obrigações tributárias ou penalidades por meio de decretos ou resoluções administrativas.

Nesse contexto, verifica-se, conforme já mencionado, que parte das infrações constantes da Certidão de Dívida Ativa decorre de regimes de cobrança do ICMS estruturados por normas infralegais, notadamente aqueles relacionados ao ICMS Garantido, ICMS Garantido Integral, ICMS Diferencial de Alíquota e aos regimes de estimativa do imposto. Reconhecida a invalidade dessa sistemática, impõe-se a exclusão das cobranças dela decorrentes, por ausência de fundamento legal apto a sustentar o crédito tributário.

Dessa forma, não assiste razão ao Agravante quando sustenta que a decisão recorrida teria implicado a extinção indevida do crédito tributário. Ao contrário, o Juízo de origem limitou-se a reconhecer a nulidade das infrações diretamente vinculadas ao regime reputado inválido, determinando o aditamento da Certidão de Dívida Ativa e o prosseguimento da execução quanto às demais parcelas cuja legalidade não foi infirmada.

A providência adotada pela Magistrada singular revela-se adequada, pois preserva a higidez das cobranças regularmente constituídas e afasta apenas aquelas que se mostram incompatíveis com o ordenamento jurídico, em estrita observância aos princípios da legalidade tributária e da segurança jurídica.

Desse modo, inexiste ilegalidade ou excesso na decisão agravada e, por isso, não há motivo para sua reforma.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Agravo de Instrumento, interposto pelo Estado de Mato Grosso, e mantenho, na íntegra, a decisão combatida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/03/2026