Tribunal: TJMT
Processo: 1023534-15.2021.8.11.0041
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2026-03-31
Data de publicação: 2026-04-22

Ementa:
AGRAVO INTERNO. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. TERMO INICIAL NA CONSTITUIÇÃO DEFINITIVA DO CRÉDITO. LEGALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. LIMITES DO CONTROLE JUDICIAL. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA NA FIXAÇÃO DA SANÇÃO. AUSÊNCIA DE DESPROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
Agravo interno interposto por Banco Bradesco S.A. contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo sentença que julgou improcedente ação anulatória de auto de infração lavrado pelo PROCON do Estado de Mato Grosso.
A penalidade administrativa, fixada inicialmente em R$ 40.000,00 e posteriormente atualizada para R$ 71.187,88, foi aplicada em razão de infração às normas de proteção e defesa do consumidor. A instituição financeira sustenta a ocorrência de prescrição, nulidade do processo administrativo sancionador e desproporcionalidade da multa.
II. Questão em discussão
Há três questões em discussão: (i) saber se ocorreu a prescrição da pretensão de cobrança de multa administrativa, considerada a data da lavratura do auto de infração ou o encerramento do processo administrativo; (ii) saber se o processo administrativo sancionador apresenta vícios de legalidade, notadamente quanto à motivação da decisão e observância dos critérios legais para fixação da penalidade; e (iii) saber se o valor da multa aplicada revela desproporcionalidade apta a justificar intervenção judicial.
III. Razões de decidir
O prazo prescricional aplicável às multas administrativas é quinquenal, nos termos do art. 1o do Decreto no 20.910/1932, iniciando-se a contagem a partir da constituição definitiva do crédito, momento que coincide com o encerramento do processo administrativo sancionador.
Demonstrado que a decisão administrativa final foi proferida em 12.04.2021, não se verifica o transcurso do prazo prescricional entre a constituição definitiva do crédito e a cobrança judicial, afastando-se a alegação de prescrição.
O procedimento administrativo observou os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, havendo decisão devidamente motivada com indicação das circunstâncias fáticas e dos fundamentos jurídicos que embasaram a penalidade.
A fixação da multa administrativa, dentro dos limites estabelecidos pelo art. 57 do CDC, insere-se no âmbito da discricionariedade técnica da Administração Pública, sendo vedada a revisão judicial do mérito administrativo, salvo hipóteses excepcionais de manifesta ilegalidade ou desproporcionalidade, não evidenciadas no caso concreto.
A sanção aplicada revela-se compatível com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, atendendo à finalidade preventiva e repressiva do sistema de proteção ao consumidor.
IV. Dispositivo e tese
Agravo interno desprovido.
Tese de julgamento:
“1. Nas multas administrativas aplicadas por órgãos de defesa do consumidor, o prazo prescricional quinquenal inicia-se com a constituição definitiva do crédito, que ocorre com o encerramento do processo administrativo sancionador.
2. O controle jurisdicional de sanções administrativas limita-se à verificação da legalidade do procedimento e da observância do devido processo legal, sendo incabível a revisão do mérito administrativo na ausência de manifesta ilegalidade ou desproporcionalidade.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o e 5o, II; Decreto no 20.910/1932, art. 1o; CDC, art. 57.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1023534-15.2021.8.11.0041
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[BANCO BRADESCO S.A. - CNPJ: 60.746.948/0001-12 (AGRAVANTE), RENATO CHAGAS CORREA DA SILVA - CPF: 444.850.181-72 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0005-78 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (CONVOCADA) E 2° VOGAL, EXMO. SR. DES. JONES GATASS DIAS (CONVOCADO).

E M E N T A

AGRAVO INTERNO. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. TERMO INICIAL NA CONSTITUIÇÃO DEFINITIVA DO CRÉDITO. LEGALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. LIMITES DO CONTROLE JUDICIAL. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA NA FIXAÇÃO DA SANÇÃO. AUSÊNCIA DE DESPROPORCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Agravo interno interposto por Banco Bradesco S.A. contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo sentença que julgou improcedente ação anulatória de auto de infração lavrado pelo PROCON do Estado de Mato Grosso.

A penalidade administrativa, fixada inicialmente em R$ 40.000,00 e posteriormente atualizada para R$ 71.187,88, foi aplicada em razão de infração às normas de proteção e defesa do consumidor. A instituição financeira sustenta a ocorrência de prescrição, nulidade do processo administrativo sancionador e desproporcionalidade da multa.

II. Questão em discussão

Há três questões em discussão: (i) saber se ocorreu a prescrição da pretensão de cobrança de multa administrativa, considerada a data da lavratura do auto de infração ou o encerramento do processo administrativo; (ii) saber se o processo administrativo sancionador apresenta vícios de legalidade, notadamente quanto à motivação da decisão e observância dos critérios legais para fixação da penalidade; e (iii) saber se o valor da multa aplicada revela desproporcionalidade apta a justificar intervenção judicial.

III. Razões de decidir

O prazo prescricional aplicável às multas administrativas é quinquenal, nos termos do art. 1o do Decreto no 20.910/1932, iniciando-se a contagem a partir da constituição definitiva do crédito, momento que coincide com o encerramento do processo administrativo sancionador.

Demonstrado que a decisão administrativa final foi proferida em 12.04.2021, não se verifica o transcurso do prazo prescricional entre a constituição definitiva do crédito e a cobrança judicial, afastando-se a alegação de prescrição.

O procedimento administrativo observou os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, havendo decisão devidamente motivada com indicação das circunstâncias fáticas e dos fundamentos jurídicos que embasaram a penalidade.

A fixação da multa administrativa, dentro dos limites estabelecidos pelo art. 57 do CDC, insere-se no âmbito da discricionariedade técnica da Administração Pública, sendo vedada a revisão judicial do mérito administrativo, salvo hipóteses excepcionais de manifesta ilegalidade ou desproporcionalidade, não evidenciadas no caso concreto.

A sanção aplicada revela-se compatível com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, atendendo à finalidade preventiva e repressiva do sistema de proteção ao consumidor.

IV. Dispositivo e tese

Agravo interno desprovido.

Tese de julgamento:

“1. Nas multas administrativas aplicadas por órgãos de defesa do consumidor, o prazo prescricional quinquenal inicia-se com a constituição definitiva do crédito, que ocorre com o encerramento do processo administrativo sancionador.

2. O controle jurisdicional de sanções administrativas limita-se à verificação da legalidade do procedimento e da observância do devido processo legal, sendo incabível a revisão do mérito administrativo na ausência de manifesta ilegalidade ou desproporcionalidade.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o e 5o, II; Decreto no 20.910/1932, art. 1o; CDC, art. 57.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de agravo interno interposto por
BANCO BRADESCO S.A.
contra decisão monocrática proferida nos autos da apelação cível n.o 1023534-15.2021.8.11.0041, que negou provimento ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau que julgou improcedente a ação anulatória ajuizada em face do Estado de Mato Grosso.

A controvérsia tem origem em ação anulatória na qual o banco buscava a declaração de nulidade de auto de infração lavrado pelo PROCON estadual, bem como a consequente inexigibilidade do crédito inscrito em dívida ativa, decorrente de penalidade administrativa aplicada no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), posteriormente atualizada para R$ 71.187,88.

O Juízo de primeiro grau julgou improcedentes os pedidos iniciais, reconhecendo que a penalidade administrativa observou os requisitos legais, especialmente o devido processo legal, contraditório e ampla defesa, não havendo nulidade ou desproporcionalidade na aplicação da multa. Manteve-se, assim, a higidez do título executivo extrajudicial representado pela Certidão de Dívida Ativa.

Irresignado, o banco interpôs apelação alegando, preliminarmente, a ocorrência de prescrição do crédito executado, sustentando que, tratando-se de multa administrativa sem natureza tributária, aplicar-se-ia o prazo prescricional quinquenal previsto no artigo 1o do Decreto no 20.910/32, contado da lavratura do auto de infração em 2015.

No mérito, argumentou que o processo administrativo sancionador estaria eivado de nulidades por ausência de motivação idônea quanto à fixação do valor da multa, não observância dos critérios legais previstos no artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor e nos parâmetros do artigo 24 do Decreto no 2.181/97.

Alegou ainda que foram apresentadas provas da inexistência das irregularidades apontadas, as quais teriam sido ignoradas pela Administração, e que a multa possuiria caráter confiscatório por ser desproporcional, violando os princípios constitucionais da razoabilidade, proporcionalidade e vedação ao confisco. Subsidiariamente, pleiteou a minoração do valor da multa.

A decisão monocrática objeto do presente agravo interno negou provimento ao recurso de apelação, rejeitando a preliminar de prescrição ao fundamento de que o termo inicial do prazo prescricional não se confunde com a data da lavratura do auto de infração, mas sim com o momento em que se constitui definitivamente a pretensão da Administração Pública, o que ocorre com o encerramento do processo administrativo sancionador. No caso concreto, o processo administrativo foi encerrado em 12/04/2021, não havendo transcurso do prazo quinquenal até a propositura da execução fiscal.

No mérito, a decisão consignou que o controle jurisdicional dos atos administrativos limita-se à verificação da legalidade do procedimento e do respeito ao devido processo legal, sendo vedada a incursão no mérito administrativo, salvo em situações excepcionais. Reconheceu que o procedimento administrativo foi conduzido em conformidade com os princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, com decisão suficientemente motivada e indicação dos fundamentos jurídicos e circunstâncias fáticas. Consignou que a autoridade administrativa expôs os critérios utilizados para fixação da multa em consonância com o artigo 57 do CDC, não se verificando ausência de motivação. Destacou que a fixação da multa, dentro dos limites legais, goza de discricionariedade técnica da autoridade competente, não cabendo ao Judiciário substituí-la em sua valoração, salvo manifesta irrazoabilidade ou desproporcionalidade, o que não restou evidenciado. O valor imposto estava dentro dos limites previstos na legislação consumerista. Por fim, majorou os honorários advocatícios em 1% sobre o valor atualizado da causa em favor do apelado, diante da sucumbência recursal.

O Banco interpôs agravo interno reforçando os argumentos trazidos na apelação, requerendo o provimento do recurso a fim de reconhecer a prescrição do direito de cobrança do crédito tributário, subsidiariamente a redução do valor da penalidade (Id. 348597354).

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões ao agravo interno, pugnando pela manutenção da decisão agravada. Sustenta a inocorrência de prescrição do crédito fiscal, destacando que o termo inicial da contagem do prazo prescricional ocorre com a constituição definitiva do crédito, isto é, com o término do processo administrativo sancionador, conforme jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça. Argumenta pela inaplicabilidade da Lei no 9.873/99 ao caso, em razão da limitação do âmbito espacial da lei ao plano federal, não havendo previsão de prescrição intercorrente.

No mérito, defende a legalidade e validade do processo administrativo, com decisão devidamente fundamentada e infração comprovada nos autos, sendo vedada a revisão do mérito administrativo pelo Poder Judiciário. Sustenta que a multa foi fixada em consonância com a legislação, observando os princípios constitucionais, sendo impossível a redução do valor da sanção administrativa (Id. 350377878).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Conheço do agravo interno, eis que tempestivo e devidamente instruído.

A questão central dos autos cinge-se à análise da legalidade de multa administrativa aplicada pelo PROCON estadual em face do Banco Bradesco S.A., bem como à verificação da ocorrência de prescrição do crédito executado e da proporcionalidade da sanção imposta.

Inicialmente, cumpre analisar a alegação de prescrição do crédito administrativo suscitada pelo agravante.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração administrativa.

Com efeito, tratando-se de crédito de natureza não tributária, como é o caso das multas administrativas impostas pelo PROCON, o prazo prescricional aplicável é de cinco anos, nos termos do artigo 1o do Decreto no 20.910/32. Todavia, o termo inicial desse prazo não se confunde com a data da lavratura do auto de infração, como pretende o recorrente, mas sim com o momento em que se constitui, de forma definitiva, a pretensão da Administração Pública, o que ocorre com o encerramento do processo administrativo sancionador.

No caso concreto, os autos demonstram que o processo administrativo tramitou regularmente, sendo proferida decisão final em 12/04/2021, oportunidade em que foi negado provimento ao recurso interposto pelo autuado, mantendo-se a penalidade imposta. Assim, somente a partir de referido marco é que se inicia a contagem do prazo prescricional para a cobrança judicial do crédito.

Não se verifica, portanto, o transcurso do prazo de cinco anos entre a constituição definitiva do crédito e a propositura da execução fiscal, motivo pelo qual não há falar em prescrição.

O controle jurisdicional dos atos administrativos possui limites bem definidos pela jurisprudência pátria. Conforme entendimento consolidado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, tal controle limita-se à verificação da legalidade do procedimento e do respeito ao devido processo legal, sendo vedada a incursão no mérito administrativo, salvo em situações excepcionais de flagrante ilegalidade, desvio de finalidade ou erro material evidente.

No presente caso, o exame dos autos revela que o procedimento administrativo foi conduzido em conformidade com os princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, tendo sido oportunizado ao autuado o exercício de suas razões em todas as fases do processo.

A decisão administrativa que resultou na imposição da penalidade encontra-se suficientemente motivada, com a indicação dos fundamentos jurídicos e das circunstâncias fáticas ensejadoras da sanção. A autoridade administrativa expôs, ainda que de forma concisa, os critérios utilizados para a fixação da multa, em consonância com o que dispõe o artigo 57 do CDC, que determina a observância da gravidade da infração, da vantagem auferida e da condição econômica do fornecedor.

Os atos administrativos gozam de presunção de legalidade e legitimidade, características que somente podem ser afastadas mediante apresentação de prova inequívoca em contrário, o que não se verifica nos autos. A insurgência recursal limita-se à discordância quanto ao conteúdo da decisão administrativa, sem, contudo, apresentar elementos concretos que afastem a presunção de legitimidade que recai sobre os atos da Administração Pública.

Quanto à alegada desproporcionalidade da multa aplicada, não se pode olvidar que a fixação da multa, dentro dos limites legais, goza de discricionariedade técnica da autoridade competente, não cabendo ao Judiciário substituí-la em sua valoração, salvo se demonstrada manifesta irrazoabilidade ou desproporcionalidade, o que, no caso, não restou evidenciado.

O valor imposto está dentro dos limites previstos na legislação consumerista. O artigo 57 do CDC estabelece que
"a pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo".

A multa aplicada deve ser suficiente para coibir a conduta lesiva por parte do fornecedor, ou seja, além de sua natureza sancionatória, deve desestimular, pelo menos sob o prisma econômico, a repetição da prática tida por ilegal. Como bem pontuado pela jurisprudência desta Corte, "a sanção (multa) aplicada deve ser suficiente para coibir a conduta lesiva por parte da prestadora do serviço, ou seja, além de sua natureza sancionatória, deve desestimular, pelo menos sob o prisma econômico, a repetição da prática tida por ilegal."

É importante destacar que o PROCON, no exercício de seu mister institucional, não promove a defesa exclusiva de direitos do lesado, mas sim a proteção de toda a coletividade, ciente de que a violação às normas consumeristas não atinge apenas o consumidor reclamante individual.

A vedação de análise do mérito administrativo pelo Poder Judiciário encontra fundamento nos princípios da separação dos poderes e independência de instâncias. O PROCON é o órgão competente para apurar infrações e aplicar multas administrativas, não necessitando de consentimento prévio do Poder Judiciário, tampouco exigindo sua validação.

Eventual acolhimento da pretensão do agravante no sentido de redução da penalidade legitimamente imposta implicaria ofensa aos artigos 2o e 5o, inciso II, da Constituição da República, na medida em que o Judiciário atuaria como verdadeiro legislador positivo, inovando o sistema em matéria que há expressa reserva de lei.

No âmbito do sistema jurídico brasileiro, apresenta-se impossível ao Judiciário extirpar do ordenamento texto legislativo e, em seu lugar, erigir nova disposição, sob a daninha consequência de violar os princípios da separação dos poderes e da legalidade.

Diante do exposto, não vislumbro qualquer equívoco na decisão agravada, que se encontra em perfeita consonância com a jurisprudência desta Corte e do Superior Tribunal de Justiça.

O procedimento administrativo foi conduzido em observância aos princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e devido processo legal. A decisão administrativa encontra-se devidamente motivada, com indicação dos critérios utilizados para fixação da multa em conformidade com o artigo 57 do CDC. O valor aplicado está dentro dos limites legais, não se verificando desproporcionalidade ou caráter confiscatório.

A insurgência recursal limita-se à discordância quanto ao mérito da decisão administrativa, matéria que escapa ao controle jurisdicional, salvo em casos excepcionais de flagrante ilegalidade, o que não se verifica no caso concreto.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao agravo interno, mantendo-se integralmente a decisão agravada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 31/03/2026