Tribunal: TJMT
Processo: 1001156-22.2024.8.11.0086
Órgão julgador: EDSON DIAS REIS
Órgão colegiado: Segunda Turma Recursal
Data de julgamento: 2026-03-24
Data de publicação: 2026-03-25

Ementa:
EMENTA
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO INOMINADO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NOTIFICAÇÃO POR E-MAIL. PROVA EMPRESTADA E DOCUMENTOS DE OUTROS PROCEDIMENTOS. POSSIBILIDADE. GRUPO ECONÔMICO. INDÍCIOS CONVERGENTES. PROPORCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE MANIFESTA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
Recurso Inominado interposto por Fruta Sul Comércio de Hortifrutigranjeiros Ltda. contra sentença de improcedência, que manteve decisão administrativa no Processo Administrativo Sancionador no 007/2023, a qual declarou a empresa inidônea para licitar ou contratar com a Administração Pública pelo prazo de 2 (dois) anos.
II. Questão em discussão
2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se houve nulidade do processo administrativo por ausência de notificação prévia e violação ao contraditório e à ampla defesa; (ii) saber se são ilícitas ou insuficientes as provas utilizadas, inclusive por serem oriundas de outros procedimentos; (iii) saber se estão presentes elementos aptos ao reconhecimento de atuação coordenada entre empresas (grupo econômico) para fins sancionatórios; (iv) saber se a sanção aplicada revela desproporcionalidade manifesta; (v) saber se é devido o desentranhamento de documentos provenientes do PAS no 009/2022.
III. Razões de decidir
3. O controle jurisdicional do ato administrativo sancionador limita-se à legalidade, não cabendo substituição do mérito administrativo, salvo vício formal relevante, desvio de finalidade ou desproporcionalidade manifesta.
4. Inexistiu nulidade por ausência de contraditório: a recorrente foi cientificada por e-mail, recebeu relatório, apresentou defesa prévia e interpôs recurso administrativo, sem demonstração de prejuízo concreto, incidindo o postulado de que não há nulidade sem dano.
5. A utilização de elementos informativos provenientes de outros procedimentos e de diligências em certames distintos é admissível no processo administrativo, desde que assegurada a possibilidade de contraditório, sobretudo quando se cuida de documentos públicos e dados objetivos.
6. O reconhecimento de atuação coordenada entre empresas, para fins sancionatórios, não se esgota em vínculo familiar entre sócios, podendo apoiar-se em indícios convergentes de unidade de desígnios (endereço comum, estrutura logística compartilhada, alternância em certames durante sanções, reiteração de condutas e tentativa de frustração da competitividade).
7. A declaração de inidoneidade por 2 (dois) anos, embora severa, não se mostra arbitrária nem desproporcional diante da gravidade atribuída à conduta (fraude ao caráter competitivo e burla a penalidades administrativas), estando o ato motivado com indicação de fatos e fundamentos.
8. Os documentos relativos ao PAS no 009/2022 foram valorados como contexto de reiteração e histórico contratual, sem ampliação indevida do objeto, inexistindo nulidade por “documentos estranhos à lide”.
IV. Dispositivo e tese
9. Recurso conhecido e desprovido. Condenação da recorrente em custas e honorários sucumbenciais, fixados por equidade em R$ 800,00 (oitocentos reais).
Tese de julgamento: “1. Não se reconhece nulidade em processo administrativo sancionador quando, antes da decisão final, a parte foi regularmente cientificada, teve acesso aos elementos de imputação, apresentou defesa e recorreu administrativamente, sem demonstração de prejuízo concreto. 2. É legítimo o emprego, no processo administrativo, de documentos e informações oriundos de outros procedimentos, quando franqueado o contraditório e quando o juízo sancionador se apoia em indícios convergentes de atuação coordenada voltada à fraude licitatória ou à burla de sanções, inexistindo desproporcionalidade manifesta na declaração de inidoneidade motivadamente aplicada.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LV; CPP, art. 563; CPC/2015, art. 85, § 8o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no RHC no 125.373/RS; STF, Súmula 473; TJ-MT, N.U. 1003810-03.2022.8.11.0037, Rel. Des. Luiz Octávio Oliveira Saboia Ribeiro, j. 24.09.2024, publ. 08.10.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA TURMA RECURSAL

Número Único
:

1001156-22.2024.8.11.0086
Classe:

RECURSO INOMINADO (460)
Assunto:

[Administração]
Relator:
Des(a).
EDSON DIAS REIS

Turma Julgadora:

[DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). GLEIDSON DE OLIVEIRA GRISOSTE BARBOSA, DES(A). SUZANA GUIMARAES RIBEIRO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE NOVA MUTUM - CNPJ: 24.772.162/0001-06 (RECORRIDO), FRUTA SUL COMERCIO DE HORTIFRUTIGRANJEIROS LTDA - CNPJ: 10.264.502/0001-83 (RECORRENTE), JOAO VICTOR DE OLIVEIRA RODRIGUES registrado(a) civilmente como JOAO VICTOR DE OLIVEIRA RODRIGUES - CPF: 022.122.271-59 (ADVOGADO), ATHOS BOLETA GOMES DE OLIVEIRA - CPF: 041.101.431-52 (ADVOGADO), USSIEL TAVARES DA SILVA FILHO - CPF: 991.698.278-34 (ADVOGADO), BRENDA CATARINI DA SILVA STOFEL - CPF: 052.760.521-23 (ADVOGADO), LEONARDO GOMES MOREIRA - CPF: 059.379.241-69 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA TURMA RECURSAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

SUZANA GUIMARAES RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE CONHECEU DO RECURSO E NEGOU-LHE PROVIMENTO. Ministério Público: O Dr. Rogério Bravin de Souza, promotor de Justiça externou nos processos constantes na listagem feita pela secretaria, a falta de interesse primário, conforme oficio para tais casos.

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO INOMINADO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. NOTIFICAÇÃO POR E-MAIL. PROVA EMPRESTADA E DOCUMENTOS DE OUTROS PROCEDIMENTOS. POSSIBILIDADE. GRUPO ECONÔMICO. INDÍCIOS CONVERGENTES. PROPORCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE MANIFESTA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Recurso Inominado interposto por Fruta Sul Comércio de Hortifrutigranjeiros Ltda. contra sentença de improcedência, que manteve decisão administrativa no Processo Administrativo Sancionador no 007/2023, a qual declarou a empresa inidônea para licitar ou contratar com a Administração Pública pelo prazo de 2 (dois) anos.

II. Questão em discussão

2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se houve nulidade do processo administrativo por ausência de notificação prévia e violação ao contraditório e à ampla defesa; (ii) saber se são ilícitas ou insuficientes as provas utilizadas, inclusive por serem oriundas de outros procedimentos; (iii) saber se estão presentes elementos aptos ao reconhecimento de atuação coordenada entre empresas (grupo econômico) para fins sancionatórios; (iv) saber se a sanção aplicada revela desproporcionalidade manifesta; (v) saber se é devido o desentranhamento de documentos provenientes do PAS no 009/2022.

III. Razões de decidir

3. O controle jurisdicional do ato administrativo sancionador limita-se à legalidade, não cabendo substituição do mérito administrativo, salvo vício formal relevante, desvio de finalidade ou desproporcionalidade manifesta.

4. Inexistiu nulidade por ausência de contraditório: a recorrente foi cientificada por e-mail, recebeu relatório, apresentou defesa prévia e interpôs recurso administrativo, sem demonstração de prejuízo concreto, incidindo o postulado de que não há nulidade sem dano.

5. A utilização de elementos informativos provenientes de outros procedimentos e de diligências em certames distintos é admissível no processo administrativo, desde que assegurada a possibilidade de contraditório, sobretudo quando se cuida de documentos públicos e dados objetivos.

6. O reconhecimento de atuação coordenada entre empresas, para fins sancionatórios, não se esgota em vínculo familiar entre sócios, podendo apoiar-se em indícios convergentes de unidade de desígnios (endereço comum, estrutura logística compartilhada, alternância em certames durante sanções, reiteração de condutas e tentativa de frustração da competitividade).

7. A declaração de inidoneidade por 2 (dois) anos, embora severa, não se mostra arbitrária nem desproporcional diante da gravidade atribuída à conduta (fraude ao caráter competitivo e burla a penalidades administrativas), estando o ato motivado com indicação de fatos e fundamentos.

8. Os documentos relativos ao PAS no 009/2022 foram valorados como contexto de reiteração e histórico contratual, sem ampliação indevida do objeto, inexistindo nulidade por “documentos estranhos à lide”.

IV. Dispositivo e tese

9. Recurso conhecido e desprovido. Condenação da recorrente em custas e honorários sucumbenciais, fixados por equidade em R$ 800,00 (oitocentos reais).

Tese de julgamento: “1. Não se reconhece nulidade em processo administrativo sancionador quando, antes da decisão final, a parte foi regularmente cientificada, teve acesso aos elementos de imputação, apresentou defesa e recorreu administrativamente, sem demonstração de prejuízo concreto. 2. É legítimo o emprego, no processo administrativo, de documentos e informações oriundos de outros procedimentos, quando franqueado o contraditório e quando o juízo sancionador se apoia em indícios convergentes de atuação coordenada voltada à fraude licitatória ou à burla de sanções, inexistindo desproporcionalidade manifesta na declaração de inidoneidade motivadamente aplicada.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LV; CPP, art. 563; CPC/2015, art. 85, § 8o.

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no RHC no 125.373/RS; STF, Súmula 473; TJ-MT, N.U. 1003810-03.2022.8.11.0037, Rel. Des. Luiz Octávio Oliveira Saboia Ribeiro, j. 24.09.2024, publ. 08.10.2024.

R E L

A T Ó R I O

Dispensado o relatório em face ao disposto no art. no 46 da Lei no 9.099 de 26 de setembro de 1995.

VOTO

Egrégia Turma,

Trata-se de Recurso Inominado interposto por
FRUTA SUL COMERCIO DE HORTIFRUTIGRANJEIROS LTDA
contra sentença que julgou improcedentes os pedidos iniciais, mantendo a decisão administrativa proferida no Processo Administrativo Sancionador n.o 007/2023, a qual declarou a empresa inidônea para licitar ou contratar com a Administração Pública pelo prazo de 2 (dois) anos.

Sustenta a recorrente, em síntese: (i) nulidade do processo administrativo por ausência de notificação prévia e violação ao contraditório e à ampla defesa; (ii) ilicitude e insuficiência das provas utilizadas, inclusive por se tratar de prova emprestada; (iii) inexistência de grupo econômico; (iv) desproporcionalidade da sanção aplicada; (v) necessidade de desentranhamento de documentos estranhos à lide (PAS n.o 009/2022).

Em contrarrazões, o Município de Nova Mutum pugna pela manutenção da sentença. Defende a legalidade do processo administrativo, a validade do conjunto probatório e a proporcionalidade da sanção, ressaltando a gravidade da conduta consistente em tentar fraudar o caráter competitivo de licitações e burlar penalidades anteriores.

É o relatório.

O preparo foi devidamente comprovado. Presentes, portanto, os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A controvérsia recursal cinge-se à verificação da legalidade do Processo Administrativo Sancionador n.o 007/2023 e da penalidade de declaração de inidoneidade aplicada à recorrente
.

Como é cediço, o controle jurisdicional dos atos administrativos limita-se à análise de sua legalidade, não sendo dado ao Judiciário substituir-se à Administração quanto ao mérito administrativo, salvo quando evidenciados vício de legalidade, desvio de finalidade ou manifesta desproporcionalidade.

No caso concreto, não se verifica nulidade formal apta a macular o processo administrativo.

Conforme se extrai da própria narrativa da recorrente na petição inicial (ID 338462352), a empresa foi notificada por e-mail em 31/10/2023 acerca do Processo Administrativo Sancionador n.o 007/2023, ocasião em que lhe foi encaminhado Relatório de Análise Processual e concedido prazo para apresentação de defesa prévia. A recorrente efetivamente apresentou defesa em 22/11/2023 e, posteriormente, interpôs recurso administrativo.

Ainda que a fase inicial de apuração tenha ocorrido sem a participação prévia da empresa, tal circunstância não configura, por si só, nulidade.

Na etapa inicial, a Administração Pública pode coletar elementos de informação para aferir a viabilidade da instauração do procedimento, sem que isso exija a participação prévia do investigado, especialmente para não frustrar a apuração.

O contraditório e a ampla defesa são exigíveis antes da decisão final sancionatória, o que, no caso, foi observado.

Ademais, não se demonstrou prejuízo concreto decorrente do momento da notificação.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou-se no sentido de que a declaração de nulidade de atos processuais depende da demonstração de efetivo prejuízo à parte (princípio
pas de nullité sans grief
):

“
Em obediência ao princípio pas de nullité sans grief, que vigora plenamente no processo penal pátrio (art. 563 do Código de Processo Penal), não se declara nulidade de ato se dele não resulta demonstrado efetivo prejuízo para a parte
” (STJ, AgRg no RHC no 125.373/RS).

A recorrente teve acesso aos elementos que embasaram a imputação, apresentou defesa escrita e manejou recurso administrativo.

À luz do princípio da instrumentalidade das formas, a decretação de nulidade exige demonstração de efetivo prejuízo, o que não se evidenciou.

Quanto à alegada ilicitude da prova emprestada, também não procede a insurgência.

O processo administrativo considerou informações provenientes de outros procedimentos e de diligências realizadas em certames distintos, inclusive quanto a vínculos societários, endereço comum, utilização compartilhada de estrutura logística e reiteração de condutas semelhantes.

Trata-se de documentos públicos e dados objetivos, cuja utilização não afronta o devido processo legal, desde que assegurada à parte a possibilidade de contraditá-los, como efetivamente ocorreu.

A formação da convicção administrativa não se fundou exclusivamente em vínculo matrimonial entre sócios, mas em um conjunto de indícios convergentes: identidade de endereço, compartilhamento de galpão e de caminhões, alternância na participação em certames quando uma das empresas se encontrava sancionada, dificuldades contratuais semelhantes e atuação coordenada em procedimentos licitatórios.

O reconhecimento de grupo econômico para fins sancionatórios não exige prova de confusão patrimonial formalmente declarada, bastando a demonstração de unidade de desígnios e atuação coordenada com o propósito de fraudar o caráter competitivo do certame ou de burlar sanções anteriores.

A sentença recorrida, ao examinar o conjunto fático-probatório, consignou que a penalidade não se baseou unicamente em laço familiar, mas em reiteração de condutas e em elementos concretos que indicam unidade de propósito e tentativa de contornar penalidades anteriormente impostas.

No tocante à proporcionalidade, a declaração de inidoneidade é, de fato, sanção grave. Contudo, a gravidade da conduta imputada — qual seja, fraude ao caráter competitivo da licitação e burla a sanções administrativas — justifica resposta estatal firme, especialmente para resguardar a moralidade administrativa e a isonomia entre licitantes.

Não se evidencia desproporção manifesta, tampouco aplicação arbitrária da penalidade. A decisão administrativa encontra-se motivada, com indicação dos fatos e fundamentos que conduziram à conclusão pela inidoneidade pelo prazo de 2 (dois) anos.

Nesse sentido:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. PROCESSO LICITATÓRIO. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. SUSPENSÃO DO DIREITO DE LICITAR. OBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. LEGALIDADE DO ATO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação contra sentença que julgou improcedente ação anulatória de ato administrativo que aplicou sanção de suspensão do direito de licitar e contratar com o município por dois anos, em razão de descumprimento de obrigações contratuais decorrentes de pregão presencial.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar a legalidade do ato administrativo que aplicou a sanção, especialmente quanto à observância do contraditório e da ampla defesa no processo administrativo.

III. Razões de decidir

3. Inexiste violação à dialeticidade quando a reiteração dos argumentos efetue impugnação concreta e suficiente dos fundamentos da sentença.

4. O processo administrativo que culminou na aplicação da sanção respeitou o contraditório e a ampla defesa, com notificações devidamente realizadas por correio eletrônico e Diário Oficial do Município, conforme permite a legislação vigente.

5. A sanção aplicada está prevista no art. 87, III, da Lei no 8.666/93 e se mostra adequada ao reiterado descumprimento das obrigações contratuais por parte da empresa.

6. Não cabe ao Poder Judiciário rever o mérito da decisão administrativa, salvo em casos de flagrante ilegalidade, o que não se verifica no presente caso
.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso de Apelação conhecido e desprovido, mantendo-se a sentença que julgou improcedente a ação anulatória.

Tese de julgamento: "1. A notificação por correio eletrônico e publicação no Diário Oficial, quando previstas em lei, são meios válidos para garantir o contraditório e a ampla defesa em processo administrativo sancionador.
2. É legal a aplicação de sanção de suspensão do direito de licitar e contratar com a Administração Pública, prevista no art. 87, III, da Lei no 8.666/93, quando comprovado o descumprimento reiterado de obrigações contratuais pelo licitante
."

Dispositivos relevantes citados: Lei no 8.666/93, art. 87, III.

Jurisprudência relevante citada: Súmula 473/STF; TJ-MT, Apelação Cível 10550136020208110041; TJ-MT, Apelação Cível 00008029620168110020.”

(N.U 1003810-03.2022.8.11.0037, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Gabinete 1 - Câmara Temporária, Julgado em 24/09/2024, Publicado no DJE 08/10/2024) )(g.n.)

Quanto ao pedido de desentranhamento de documentos relativos ao PAS n.o 009/2022, verifica-se que tais elementos foram considerados como parte do contexto fático relacionado à reiteração de condutas e ao histórico contratual da empresa, não configurando ampliação indevida do objeto da lide, mas subsídio à análise da legalidade do ato impugnado. Não há nulidade a ser reconhecida nesse ponto.

Ante o exposto,
CONHEÇO
do recurso e
NEGO LHE PROVIMENTO
, mantendo integralmente a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

Condeno a recorrente ao pagamento de custas e honorários. Considerando o ínfimo valor atribuído à causa, fixo os honorários advocatícios sucumbenciais, por equidade, em R$ 800,00 (oitocentos reais), nos termos do art. 85, § 8o, do CPC/2015.

É como voto.

Edson Dias Reis

Juiz de Direito – Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/03/2026