Tribunal: TJMT
Processo: 1007879-87.2025.8.11.0000
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-08-13
Data de publicação: 2025-08-30

Ementa:
EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. DECISÃO QUE CONCEDEU LIMINAR PARA SUSPENDER OS EFEITOS DE LEIS MUNICIPAIS QUE FIXARAM AUMENTO REMUNERATÓRIO A AGENTES POLÍTICOS EM PERÍODO FINAL DE MANDATO. NORMAS DE EFEITOS CONCRETOS. EDIÇÃO EM PERÍODO VEDADO PELO ART. 21, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RECURSO DESPROVIDO POR DECISÃO MONOCRÁTICA. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA NA ORIGEM. REJEIÇÃO. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. LEGITIMIDADE DA AÇÃO POPULAR PARA A IMPUGNAÇÃO DE ATOS LEGISLATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS. INEXISTÊNCIA DE CONTROLE ABSTRATO. INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. UTILIZAÇÃO ADEQUADA DA AÇÃO POPULAR COMO MECANISMO DE DEFESA DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento ao Agravo de Instrumento manejado contra decisão que, nos autos da Ação Popular no 1000137-88.2025.8.11.0039, deferiu tutela provisória para suspender os efeitos das Leis Municipais no 2.039/2024 e no 2.052/2024, que majoraram os subsídios de agentes políticos do Município de São José dos Quatro Marcos/MT, por terem sido editadas nos 180 dias anteriores ao término do mandato do Chefe do Executivo.
II. Questão em discussão
2. As controvérsias submetidas à apreciação restringem-se a:
(i) aferir se a Ação Popular constitui via processual adequada para impugnação de leis municipais que fixam subsídios a agentes políticos editadas em período vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal;
(ii) analisar se o pedido formulado na ação de origem configura indevido controle abstrato de constitucionalidade, de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a justificar sua extinção sem julgamento de mérito.
III. Razões de decidir
3. A jurisprudência do STF e do STJ admite, em sede de Ação Popular, o controle incidental de constitucionalidade de leis de efeitos concretos, desde que a inconstitucionalidade não constitua o objeto principal, mas fundamento instrumental para aferição da lesividade do ato ao patrimônio público.
4. As Leis Municipais impugnadas foram sancionadas nos últimos 180 dias do mandato do Prefeito, período vedado pelo art. 21, parágrafo único, da LRF, possuindo efeitos concretos e impacto orçamentário imediato, aptos a justificar sua análise no âmbito da Ação Popular.
5. Não se configura controle abstrato de constitucionalidade, tampouco se verifica usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, porquanto se trata de impugnação de atos normativos de efeitos específicos e individualizados.
6. A Ação Popular, neste contexto, constitui instrumento legítimo de defesa da legalidade orçamentária, da moralidade administrativa e do interesse público primário, inclusive quanto a leis municipais que, embora formalmente válidas, revelem-se materialmente viciadas por ofensa à norma cogente de direito financeiro.
IV. Dispositivo e tese
7. Preliminar rejeitada. Recurso de Agravo Interno desprovido.
Tese de julgamento: "É cabível a Ação Popular como via adequada para o controle de legalidade de leis municipais de efeitos concretos que fixam subsídios a agentes políticos em desconformidade com o art. 21, parágrafo único, da LRF, não configurando controle abstrato de constitucionalidade nem usurpação da competência do STF."

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1007879-87.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Liminar, Violação dos Princípios Administrativos, Subsídios, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[JEAN DIAS FERREIRA - CPF: 054.757.561-04 (ADVOGADO), JAMIS SILVA BOLANDIN - CPF: 651.004.501-00 (AGRAVANTE), ADONIAS IZIDORIO SOARES - CPF: 568.323.701-72 (AGRAVANTE), ANGELO ANTONIO PERES - CPF: 935.305.791-49 (AGRAVANTE), EDALVO RIBEIRO DE LIMA registrado(a) civilmente como EDALVO RIBEIRO DE LIMA - CPF: 337.022.929-34 (AGRAVANTE), EDSON BORGES DOS SANTOS - CPF: 016.919.121-40 (AGRAVANTE), JAIME MONTEIRO DE SOUZA - CPF: 318.473.151-00 (AGRAVANTE), LUZEMEIRE MONICA DE ARAUJO CALDEIRA - CPF: 594.169.551-91 (AGRAVANTE), RENILSO DA SILVA SENHORINHO - CPF: 513.183.341-87 (AGRAVANTE), SERGIO SILVEIRA LIMA - CPF: 003.490.281-33 (AGRAVANTE), VALDECIR BARBOZA DE SOUZA - CPF: 304.597.611-53 (AGRAVANTE), WHELINGTON DE MOURA - CPF: 953.142.291-53 (AGRAVANTE), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (AGRAVADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (AGRAVADO), REGINA CELIA SABIONI LOURIMIER - CPF: 406.512.311-91 (ADVOGADO), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (ADVOGADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE SAO JOSE DOS QUATRO MARCOS - CNPJ: 15.024.029/0001-80 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, DESPROVEU O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. DECISÃO QUE CONCEDEU LIMINAR PARA SUSPENDER OS EFEITOS DE LEIS MUNICIPAIS QUE FIXARAM AUMENTO REMUNERATÓRIO A AGENTES POLÍTICOS EM PERÍODO FINAL DE MANDATO. NORMAS DE EFEITOS CONCRETOS. EDIÇÃO EM PERÍODO VEDADO PELO ART. 21, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. RECURSO DESPROVIDO POR DECISÃO MONOCRÁTICA. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA NA ORIGEM. REJEIÇÃO. CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE. LEGITIMIDADE DA AÇÃO POPULAR PARA A IMPUGNAÇÃO DE ATOS LEGISLATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS. INEXISTÊNCIA DE CONTROLE ABSTRATO. INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. UTILIZAÇÃO ADEQUADA DA AÇÃO POPULAR COMO MECANISMO DE DEFESA DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Agravo Interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento ao Agravo de Instrumento manejado contra decisão que, nos autos da Ação Popular no 1000137-88.2025.8.11.0039, deferiu tutela provisória para suspender os efeitos das Leis Municipais no 2.039/2024 e no 2.052/2024, que majoraram os subsídios de agentes políticos do Município de São José dos Quatro Marcos/MT, por terem sido editadas nos 180 dias anteriores ao término do mandato do Chefe do Executivo.

II. Questão em discussão

2. As controvérsias submetidas à apreciação restringem-se a:

(i) aferir se a Ação Popular constitui via processual adequada para impugnação de leis municipais que fixam subsídios a agentes políticos editadas em período vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal;
(ii) analisar se o pedido formulado na ação de origem configura indevido controle abstrato de constitucionalidade, de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a justificar sua extinção sem julgamento de mérito.

III. Razões de decidir

3. A jurisprudência do STF e do STJ admite, em sede de Ação Popular, o controle incidental de constitucionalidade de leis de efeitos concretos, desde que a inconstitucionalidade não constitua o objeto principal, mas fundamento instrumental para aferição da lesividade do ato ao patrimônio público.
4. As Leis Municipais impugnadas foram sancionadas nos últimos 180 dias do mandato do Prefeito, período vedado pelo art. 21, parágrafo único, da LRF, possuindo efeitos concretos e impacto orçamentário imediato, aptos a justificar sua análise no âmbito da Ação Popular.

5. Não se configura controle abstrato de constitucionalidade, tampouco se verifica usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, porquanto se trata de impugnação de atos normativos de efeitos específicos e individualizados.
6. A Ação Popular, neste contexto, constitui instrumento legítimo de defesa da legalidade orçamentária, da moralidade administrativa e do interesse público primário, inclusive quanto a leis municipais que, embora formalmente válidas, revelem-se materialmente viciadas por ofensa à norma cogente de direito financeiro.

IV. Dispositivo e tese

7. Preliminar rejeitada. Recurso de Agravo Interno desprovido.

Tese de julgamento:
"É cabível a Ação Popular como via adequada para o controle de legalidade de leis municipais de efeitos concretos que fixam subsídios a agentes políticos em desconformidade com o art. 21, parágrafo único, da LRF, não configurando controle abstrato de constitucionalidade nem usurpação da competência do STF."

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206) 1007879-87.2025.8.11.0000

AGRAVANTE: JAMIS SILVA BOLANDIN, ADONIAS IZIDORIO SOARES, ANGELO ANTONIO PERES, EDALVO RIBEIRO DE LIMA, EDSON BORGES DOS SANTOS, JAIME MONTEIRO DE SOUZA, LUZEMEIRE MONICA DE ARAUJO CALDEIRA, RENILSO DA SILVA SENHORINHO, SERGIO SILVEIRA LIMA, VALDECIR BARBOZA DE SOUZA, WHELINGTON DE MOURA

AGRAVADO: WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA, YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto por
Jamis Silva Bolandin e outros,
contra a decisão monocrática proferida por esta Relatora, constante no ID no 284820396, que negou provimento ao Agravo de Instrumento interposto contra a decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São José dos Quatro Marcos/MT, nos autos da Ação Popular no 1000137-88.2025.8.11.0039, ajuizada por
Yann Dieggo Souza Timotheo de Almeida e Warllans Wagner Xavier Souza
, que deferiu pedido de tutela provisória para suspender os efeitos das Leis Municipais no 2.039/2024 e no 2.052/2024, mantendo os subsídios fixados pelas Leis anteriores no 1.772/2020 e 1.773/2020.

Em suas razões recursais (ID n. 290340396), os Agravantes defendem a necessidade de reforma da decisão agravada, ao argumento de que a
Ação Popular consubstancia meio processual inadequado para a anulação de leis municipais com fundamento em sua inconstitucionalidade
.

Aduzem que, o pedido principal formulado na demanda originária consiste na
declaração de inconstitucionalidade das Leis Municipais no 2.039/2024 e no 2.052/2024
, circunstância que, em seu entender, caracteriza indevido controle abstrato de constitucionalidade, de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal.

Em reforço à tese, invocam precedentes do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal de Justiça, segundo os quais a Ação Popular admite apenas o controle incidental de constitucionalidade, desde que a inconstitucionalidade arguida figure como fundamento jurídico secundário, e não como objeto imediato do pedido.

Com base nessas premissas, pugnam pelo acolhimento da preliminar de inadequação da via eleita, com a consequente aplicação do efeito translativo ao recurso para extinguir a ação popular sem resolução do mérito.

No mérito, requerem o provimento do recurso, para fins de suspender a decisão que deferiu a tutela de urgência e suspendeu os efeitos das Leis em questão, nos autos da ação de origem no 1000137-88.2025.8.11.0039.

A certidão de ID n. 290491894 atesta a tempestividade recursal.

Decorrido o prazo sem apresentação de contrarrazões.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO PRELIMINAR (INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA NA ORIGEM)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Os Agravantes suscitam, em preliminar, a inadequação da via eleita da ação de origem, defendendo que a Ação Popular não é instrumento hábil ao controle abstrato de constitucionalidade de leis, o que, segundo sustentam, configuraria indevida usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal.

Razão não lhes assiste.

Conforme destacado na

decisão agravada,
em que pese o entendimento inicial desta Relatora quando da análise do pedido de efeito suspensivo ao recurso, acerca da possível inadequação da via eleita, em nova apreciação dos autos, à luz da jurisprudência mais atual e consolidada deste Tribunal, reconsiderei o entendimento anteriormente adotado.

Isso porque, em caso semelhante ao dos presentes autos, ou seja, no julgamento do Recurso de Apelação com Remessa Necessária n. 1033477-68.2024.8.11.0003, de relatoria do Des. Márcio Vidal, e do Agravo de Instrumento n.o 1003909-79.2025.8.11.0000, relatado pela Des. Maria Erotides Kneip, firmou-se entendimento no sentido de que a ação popular é via processual adequada para o controle judicial de atos legislativos de efeitos concretos, especialmente quando relacionados à fixação de subsídios de agentes políticos em afronta ao art. 21, parágrafo único, da LRF.

Ressalto, também, que, não se desconhece que o Supremo Tribunal Federal admite a possibilidade de controle incidental de constitucionalidade de lei no âmbito da ação popular, desde que a declaração de inconstitucionalidade não constitua o pedido principal da demanda, mas figure como fundamento secundário — seja na qualidade de causa de pedir ou de questão prejudicial necessária à análise do ato impugnado.

Veja-se:

“Reclamação. Decisão judicial que conheceu de ação popular, cujo objeto era a anulação de resolução legislativa pela qual foram criados cargos no âmbito da Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Ação que reputava inconstitucional tal resolução. Possibilidade de eventual desconformidade com a Constituição Federal ser aferida no exercício do controle difuso de constitucionalidade. Ausência de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista não se tratar a resolução legislativa impugnada pela ação popular de ato normativo dotado de generalidade e abstração. Reclamação julgada improcedente
.”

(STF - Rcl: 664 RJ, Relator.: ELLEN GRACIE, Data de Julgamento:

22/5/2002, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 21-6-2002 PP-00099

EMENT VOL-02074-01 PP-00071).

No mesmo sentido, é o entendimento consolidado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, que admite a ação popular como instrumento de controle de legalidade sobre leis de efeitos concretos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
AÇÃO POPULAR. VIA ELEITA. LEI DE EFEITOS CONCRETOS. POSSIBILIDADE.
LESÃO PATRIMONIAL. DESNECESSIDADE. PREFEITO. INICIATIVA E SANÇÃO DA LEI. LEGITIMIDADE PASSIVA. ADVOCACIA PÚBLICA. ATUAÇÃO. RESSARCIMENTO DOS HONORÁRIOS. DECISÃO EXTRA PETITA. TRAMITAÇÃO DO PROJETO DE LEI. DANO. NÃO OCORRÊNCIA. NEXO CAUSAL. CONDUTA DO AGENTE. AUSÊNCIA.

(....) Esta Corte tem reiterado "a lição do Professor Hely Lopes Meirelles, litteris: ‘
O objeto da ação popular é o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público. (...) Dentre os atos ilegais e lesivos ao patrimônio público pode estar até mesmo a lei de efeitos concretos, isto é, aquela que já traz em si as conseqüências imediatas de sua atuação (...)
" (REsp n. 776.848/RJ, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 16/12/2008, DJe de 06/08/2009). (....)

(STJ - AREsp: 1408660 SP 2018/0317867-1, Data de Julgamento: 16/08/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 31/08/2022). [Destaquei]

Contudo, no caso dos autos, o que se verifica é a impugnação de atos normativos municipais dotados de efeitos concretos e imediatos, aparentemente editados em período vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, com repercussão financeira direta sobre os cofres públicos e incidência direta na remuneração de agentes políticos determinados.

Trata-se, portanto, de normas cuja natureza individualizada e impacto orçamentário imediato afastam o caráter abstrato, legitimando, de forma plena, sua apreciação no âmbito da ação popular.

Desse modo,
REJEITO
a preliminar suscitada, mantendo-se íntegra a admissibilidade do controle judicial das
Leis Municipais no 2.039/2024 e no 2.052/2024

sancionadas pelo

Município de São José dos Quatro Marcos
pela via da ação popular, enquanto ação de índole difusa, voltada à defesa do interesse público primário e da integridade do gasto público.

É como voto.

VOTO (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Agravo Interno interposto por
Jamis Silva Bolandin e outros,
contra a decisão monocrática proferida por esta Relatora, constante no ID no 284820396, que negou provimento ao Agravo de Instrumento interposto contra a decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de São José dos Quatro Marcos/MT, nos autos da Ação Popular no 1000137-88.2025.8.11.0039, ajuizada por
Yann Dieggo Souza Timotheo de Almeida e Warllans Wagner Xavier Souza
, que deferiu pedido de tutela provisória para suspender os efeitos das Leis Municipais no 2.039/2024 e no 2.052/2024, mantendo os subsídios fixados pelas Leis anteriores no 1.772/2020 e 1.773/2020.

Os Agravantes sustentam, exclusivamente, que, a Ação Popular não se presta à anulação de leis sob fundamento de inconstitucionalidade, por configurar controle abstrato, de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal.

Alegam que, o pedido principal da demanda originária visa à
declaração de inconstitucionalidade das Leis impugnadas
, o que, segundo defendem, ensejaria a extinção do feito sem resolução do mérito, por inadequação da via processual.

Em que pesem as alegações dos Agravantes, tenho que a pretensão posta não merece acolhida, uma vez a controvérsia instaurada na Ação Popular não se refere à apreciação abstrata da constitucionalidade das Leis Municipais, mas sim à sua
efetividade concreta
e
efeitos financeiros imediatos
, editados em contrariedade ao
art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar no 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)
.

Isso porque, a pretensão veiculada na inicial popular busca a suspensão e posterior invalidação de leis que, por sua natureza
específica, individualizada e de eficácia direta
, impuseram encargos financeiros ao erário em período legalmente vedado — os 180 dias finais de mandato.

Conforme destacado na decisão agravada, no caso sob julgamento, de modo semelhante aos supracitados precedentes deste Sodalício, as
Leis Municipais no 2.039/2024 e no 2.052/2024,
sancionadas pelo
Município de São José dos Quatro Marcos
, respectivamente em 14/11/2024 e 17/12/2024 — isto é, dentro do período de 180 dias que antecede o final do mandato do Chefe do Executivo — fixaram subsídios específicos para agentes políticos identificados (Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais e Vereadores), com efeitos financeiros concretos e aplicabilidade imediata na legislatura subsequente.

Consignou-se, ainda,
que ao contrário do entendimento inicialmente fixado por esta Relatora,

trata-se de normas com conteúdo normativo concreto e individualizado, cuja edição, nos termos do art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar no 101/2000, é vedada por comprometer a sustentabilidade fiscal e desrespeitar o princípio da impessoalidade no uso da máquina pública. A sanção de tais leis em período vedado implica nulidade de pleno direito do ato normativo, sendo plenamente cabível sua impugnação por meio de ação popular, como já sedimentado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e por este Tribunal de Justiça.

Como se sabe, a Lei Complementar no 101/2000, ao estabelecer vedação objetiva para a criação de despesa com pessoal nos últimos 180 dias de mandato, não apenas tutela a saúde financeira do ente público, mas busca evitar que o poder público seja instrumentalizado em favor de interesses circunstanciais ou eleitorais.

Sua inobservância, portanto, não pode ser tolerada sob pena de enfraquecimento dos pilares de controle e responsabilidade que sustentam o Estado Democrático de Direito.

Portanto, no presente caso, ao revés do que sustentam os Agravantes, trata-se de impugnação a
atos normativos concretos
, que repercutem diretamente na administração pública e podem comprometer a sustentabilidade fiscal do Município, motivo pelo qual a
via da Ação Popular se mostra inteiramente adequada
, porquanto a edição das leis municipais ora questionadas, ocorreu em período expressamente vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Tal circunstância afasta, de modo inequívoco, a presunção de legitimidade do ato normativo, sobretudo diante da flagrante inobservância do art. 21, parágrafo único, da LRF, norma de ordem pública que impõe limites objetivos ao aumento de despesa com pessoal no final do mandato.

Nesse contexto,
não se configura controle abstrato
, tampouco usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. O que se verifica é a
utilização legítima da Ação Popular
como instrumento de defesa da legalidade orçamentária e da moralidade administrativa, aplicável a normas que, embora formalmente legais, podem se revelar materialmente viciadas e causadoras de lesão ao erário.

Logo, os argumentos deduzidos neste recurso não mostram motivos suficientes a ensejar mudança na decisão proferida.

Ante o exposto, com base nos fundamentos retro mencionados,
REJEITO
a preliminar suscitada, e no mérito,
NEGO PROVIMENTO AO RECURSO
, mantendo inalterada a decisão monocrática proferida no
ID no 284820396.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

AUTOS N. 1007879-87.2025.8.11.0000 (N. 58 DA PAUTA)

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (1o VOGAL)

Egrégia Câmara
,

A ação popular, nos termos do art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal e da Lei n. 4.717/1965, destina-se precipuamente à anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, pressupondo inexoravelmente a existência de ato administrativo concreto e específico que ocasione lesão aos bens jurídicos constitucionalmente tutelados.

Na origem, os autores, ora agravados, objetivam, em última análise, o afastamento da aplicação das Leis Municipais n. 2.039/2024 e 2.052/2024, que fixaram novos valores de subsídios para agentes políticos municipais.

Não obstante sustentem os autores tratar-se de lei de efeitos concretos, a pretensão deduzida na inicial da ação popular configura controle abstrato de constitucionalidade de norma, função essa constitucionalmente reservada à ação direta de inconstitucionalidade e à ação declaratória de constitucionalidade.

Com efeito, a declaração de inconstitucionalidade da lei municipal não constitui causa de pedir, senão que configura o próprio pedido formulado na inicial.

Não se dirigindo a pretensão à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento da invalidade da legislação que aumentou os subsídios dos agentes políticos por alegada violação ao art. 21, II, da Lei Complementar n. 101/2000, o ajuizamento de ação popular com o escopo de obter a inaplicabilidade da norma municipal constitui verdadeiro sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, em flagrante afronta ao princípio da reserva de jurisdição para o controle concentrado de constitucionalidade.

A natureza genérica e abstrata da norma impugnada não se altera pelo fato de possuir destinatários determinados ou de produzir efeitos patrimoniais específicos. O caráter normativo da lei permanece íntegro, estabelecendo regras gerais para a remuneração de agentes políticos durante toda a legislatura, não configurando ato administrativo de execução concreta e imediata passível de impugnação pela via da ação popular.

Por outro lado, a circunstância de a norma produzir efeitos diretos sobre pessoas determinadas não desnatura sua essência legislativa, tampouco a converte em ato administrativo concreto.

Nesse sentido, têm decidido as cc. Câmaras de Direito Público e Coletivo deste e. Tribunal, reconhecendo que a ação popular não constitui meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas.

“
Em conformidade com a jurisprudência pátria, a ação popular não é meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, função essa reservada a ações de competência exclusiva dos órgãos de cúpula do Judiciário, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), conforme disposto nos artigos 102 e 103 da Constituição Federal.

Não se dirigindo a pretensão do autor à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento, de forma indireta, da inconstitucionalidade da legislação que aumentou os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, por ferir o princípio da anterioridade da legislatura, correta a sentença que reconheceu a inadequação da ação popular e extinguiu o processo sem resolução do mérito
.” (TJ-MT, N.U 1006213-80.2023.8.11.0013, Rel. Desa. MARIA APARECIDA RIBEIRO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 11.12.2024, publicado no DJE em 19.12.2024).

“
A Ação Popular, conforme estabelece a Constituição Federal e a Lei no 4.717/1965, destina-se à anulação de atos lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente e ao patrimônio cultural, não sendo substitutiva de outras ações constitucionais, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade
.” (TJ-MT, N.U 1005066-95.2024.8.11.0041, Rel. Desa. ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 29.10.2024, publicado no DJE em 11.11.2024).

Em recente julgamento, esta c. Câmara decidiu no mesmo sentido:

“
A ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos, cuja análise compete exclusivamente às vias próprias do controle concentrado
.” (TJ-MT, N.U 1000534-56.2025.8.11.0037, Rel. Des. RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 9.4.2025, publicado no DJE em 22.4.2025).

Ademais, os referidos precedentes deste e. Tribunal de Justiça se coadunam com o entendimento do c. Superior Tribunal de Justiça sobre os limites da ação popular.

“
Como ensina MARÇAL JUSTEN FILHO, ‘a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais’ e, por isso, o ‘ato impugnado por meio de ação popular deve ter sido praticado por agente público no exercício de competência administrativa’ (Curso de direito administrativo.
13. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196).
” (STJ, REsp 1.870.470/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 22.9.2020, publicado no DJe em 7.10.2020).

Dessa forma, impõe-se o reconhecimento da inadequação da via processual eleita para a postulação deduzida, sob pena de transmutação da natureza jurídica da ação popular em sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, com consequente subversão do sistema constitucional de controle de constitucionalidade.

Diante de tais premissas, com a devida vênia da i. Desembargadora Relatora,
DOU PROVIMENTO
ao agravo interno para reconhecer a inadequação da via processual eleita no juízo de origem e, por consequência,
JULGO EXTINTO
o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Isentos os autores do pagamento de custas e de honorários advocatícios, por força do disposto no art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal e no art. 10, XXII, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

É como voto
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Data da sessão:
Cuiabá-MT, 13/08/2025