Tribunal: TJMT
Processo: 1046533-88.2023.8.11.0041
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-09
Data de publicação: 2025-12-11

Ementa:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. PRELIMINAR. CERCAMENTO DE DEFESA. REJEITADA. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA DECORRENTE DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O VALOR LANÇADO E OS LIMITES FIXADOS NA DECISÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE LIQUIDEZ E CERTEZA DO TÍTULO. CDA NULA. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. Caso em exame
Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal opostos em face de Certidão de Dívida Ativa, originada de decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso em Tomada de Contas Ordinária, que impôs multa administrativa à empresa apelante.
II. Questão em discussão
(i) Verificar a existência de cerceamento de defesa, diante do julgamento antecipado do mérito, sem a produção de provas requeridas pela parte apelante;
(ii) Analisar a legalidade da constituição do crédito inscrito na CDA executada, notadamente quanto à adequação entre o valor lançado e os parâmetros fixados na decisão do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.
III. Razões de decidir
Afasta-se a preliminar de cerceamento de defesa, pois os documentos dos autos bastam para verificar a regularidade da CDA, sendo desnecessária a dilação probatória.
No mérito, constatou-se que a multa fixada pelo Tribunal de Contas foi de 10% sobre o dano atualizado (R$ 377.500,49). Contudo, a conversão desse valor em 481,13 UPFs/MT resultou em montante superior ao percentual definido, alcançando cerca de 25,8% do valor do dano.
A divergência compromete a legalidade e a certeza da CDA, que excedeu os limites da decisão administrativa. A atualização monetária por unidade fiscal é válida, desde que não altere o conteúdo da penalidade.
Diante da incongruência, declara-se a nulidade da CDA por falta de certeza, liquidez e exigibilidade, extinguindo-se a execução fiscal com base no art. 485, IV, do CPC. A multa administrativa permanece válida, podendo ser reconstituída conforme os parâmetros do acórdão.
IV. Dispositivo e tese
Recurso parcialmente provido.
Tese de julgamento: “É nula a Certidão de Dívida Ativa que expressa, em unidade fiscal, valor superior ao limite fixado em decisão administrativa que impôs multa com base percentual sobre o dano, por comprometer a certeza, liquidez e exigibilidade do título executivo.”

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1046533-88.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[JS CONSTRUTORA E LOCADORA LTDA - CNPJ: 16.910.656/0001-81 (APELANTE), RAULINO SOARES DE SOUZA JUNIOR - CPF: 717.889.721-04 (ADVOGADO), VICTOR RIBEIRO LOUREIRO - CPF: 020.075.671-05 (ADVOGADO), ALESSANDRO VICTOR AZEVEDO - CPF: 011.200.431-82 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

EMENTA:
PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. PRELIMINAR. CERCAMENTO DE DEFESA. REJEITADA. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA DECORRENTE DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O VALOR LANÇADO E OS LIMITES FIXADOS NA DECISÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE LIQUIDEZ E CERTEZA DO TÍTULO. CDA NULA. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal opostos em face de Certidão de Dívida Ativa, originada de decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso em Tomada de Contas Ordinária, que impôs multa administrativa à empresa apelante.

II. Questão em discussão

(i) Verificar a existência de cerceamento de defesa, diante do julgamento antecipado do mérito, sem a produção de provas requeridas pela parte apelante;

(ii) Analisar a legalidade da constituição do crédito inscrito na CDA executada, notadamente quanto à adequação entre o valor lançado e os parâmetros fixados na decisão do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

III. Razões de decidir

Afasta-se a preliminar de cerceamento de defesa, pois os documentos dos autos bastam para verificar a regularidade da CDA, sendo desnecessária a dilação probatória.

No mérito, constatou-se que a multa fixada pelo Tribunal de Contas foi de 10% sobre o dano atualizado (R$ 377.500,49). Contudo, a conversão desse valor em 481,13 UPFs/MT resultou em montante superior ao percentual definido, alcançando cerca de 25,8% do valor do dano.

A divergência compromete a legalidade e a certeza da CDA, que excedeu os limites da decisão administrativa. A atualização monetária por unidade fiscal é válida, desde que não altere o conteúdo da penalidade.

Diante da incongruência, declara-se a nulidade da CDA por falta de certeza, liquidez e exigibilidade, extinguindo-se a execução fiscal com base no art. 485, IV, do CPC. A multa administrativa permanece válida, podendo ser reconstituída conforme os parâmetros do acórdão.

IV. Dispositivo e tese

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento:
“É nula a Certidão de Dívida Ativa que expressa, em unidade fiscal, valor superior ao limite fixado em decisão administrativa que impôs multa com base percentual sobre o dano, por comprometer a certeza, liquidez e exigibilidade do título executivo.”

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por
JS CONSTRUTORA E LOCADORA LTDA
contra sentença proferida pelo Juízo do Núcleo de Justiça Digital de Execuções Fiscais Estaduais 4.0, nos autos dos Embargos à Execução n. 1046533-88.2023.8.11.0041, opostos em desfavor do
ESTADO DE MATO GROSSO
. A sentença julgou improcedente o pleito autoral contido nos embargos à execução, mantendo hígida a CDA n. 2022657755, bem como condenou a embargante ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais, pontuando que o percentual será fixado no bojo da execução fiscal.

A apelante alega cerceamento de defesa, sustentando que a sentença foi proferida em julgamento antecipado do mérito, sem oportunizar a produção de provas essenciais, como a expedição de ofício ao TCE-MT. Argumenta que houve omissões relevantes, entre elas a divergência entre os valores constantes no acórdão do TCE e os lançados na CDA, bem como a ausência de análise das cláusulas editalícias e contratuais que permitiriam ajustes no contrato executado.

Aponta vícios na fundamentação da CDA, baseada em norma inexistente e em cálculo equivocado da multa fixada, além de ilegalidades no julgamento administrativo, que teria desconsiderado provas relevantes e indeferido a realização de perícia. Questiona a aplicação do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (SICRO), por não refletir os parâmetros da obra, e denuncia contradição do TCE ao afastar a responsabilidade de um representado com base nos preços praticados, mas responsabilizar a apelante pelos mesmos valores, considerados superfaturados.

Defende a regularidade da execução contratual, com uso de equipamentos e insumos amparados por cláusulas contratuais, prática também adotada por outras licitantes. Alega que o edital previa a inclusão de todos os encargos na proposta, o que foi observado. Pugna pelo controle judicial da legalidade da decisão administrativa, apontando vícios que comprometem a certeza e liquidez da CDA.

Diante disso, requer a cassação da sentença por cerceamento de defesa, com retorno dos autos para produção probatória, ou, alternativamente, a reforma do julgado para reconhecer a inexigibilidade do crédito e extinguir a execução fiscal.

Em contrarrazões, o Estado de Mato Grosso sustenta a inexistência de cerceamento de defesa, defendendo que a prova documental é suficiente e que a produção de outras provas seria desnecessária. Invoca a presunção de validade da CDA, afirmando que o título preenche os requisitos legais e não foi ilidido por prova em contrário. Defende ainda a regularidade do julgamento do TCE/MT, no exercício de sua competência constitucional, e requer o desprovimento da apelação, com manutenção da sentença.

Dispensado o parecer da Procuradoria Geral de Justiça, conforme Súmula n.o 189 do STJ.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

1. Preliminar – Cerceamento de Defesa

A preliminar de cerceamento de defesa deve ser rejeitada.

A apelante sustenta que a sentença foi proferida sem a devida instrução probatória, impedindo a produção de prova documental essencial, como a expedição de ofício ao TCE/MT, para esclarecimento de supostas divergências entre os valores fixados nos acórdãos administrativos e aqueles constantes na CDA.

Todavia, a controvérsia posta nos autos se restringe à análise da
liquidez, certeza e exigibilidade do título executivo
, elementos que podem ser plenamente aferidos com base na documentação já constante dos autos, especialmente os acórdãos administrativos e a própria certidão de dívida ativa.

Cumpre destacar que o controle judicial exercido nesta via não se confunde com a reapreciação do mérito do julgamento administrativo. Ao Poder Judiciário compete tão somente verificar a
legalidade da constituição do crédito
e a
aderência da CDA aos parâmetros definidos na decisão administrativa
, o que torna prescindível a dilação probatória pretendida. Não se identifica, portanto, prejuízo à ampla defesa ou ao contraditório.

Rejeita-se, assim, a preliminar.

2. Mérito

2.1. Histórico dos Fatos

A presente execução fiscal tem por objeto a
Certidão de Dívida Ativa n.o 2022657755
, cuja origem está na
Tomada de Contas Ordinária n.o 70580/2016
, instaurada no âmbito do
Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso – TCE/MT
.

No referido processo administrativo, foram apuradas irregularidades na execução de contrato administrativo celebrado com a apelante, tendo sido imputado dano ao erário decorrente de superfaturamento de preços na execução de obras públicas. Ao final, o TCE/MT, por meio dos Acórdãos n.o 73/2018-PC e 228/2021-TP,
aplicou à empresa apelante a penalidade administrativa de multa correspondente a 10% sobre o valor atualizado do dano apurado
, fixado originariamente em R$ 377.500,49.

Posteriormente, esse montante foi convertido em
481,13 UPFs/MT
e inscrito em dívida ativa, originando a presente CDA, cuja validade é objeto de impugnação.

2.2. Delimitação da Controvérsia

Importa ressaltar que a presente discussão
não versa sobre a legalidade da penalidade administrativa em si
, a qual
permanece válida
e não foi afastada, mas sim sobre a
validade do título executivo extrajudicial (CDA)
utilizado para sua cobrança judicial.

Ou seja, o que se examina é
se a CDA traduz fielmente os limites objetivos da decisão administrativa que lhe deu origem
, o que atrai o controle de legalidade pelo Poder Judiciário, nos termos do art. 37 da Constituição Federal e da jurisprudência do STJ, sem que isso importe em reexame do mérito técnico da decisão do TCE/MT.

2.3. Análise da CDA e constatação de excesso

A multa fixada administrativamente foi de 10% sobre o valor atualizado do dano (R$ 377.500,49), o que corresponde a R$ 37.750,04, antes da incidência de atualização monetária e juros legais.

Contudo, a CDA inscreve a dívida em valor correspondente a
481,13 UPFs/MT
, que, considerando o valor da UPF vigente à época (R$ 202,55), resulta em aproximadamente
R$ 97.407,84
, o que representa cerca de
25,8% do valor do dano
, destoando frontalmente da penalidade fixada.

Embora seja legítima a
atualização monetária do valor da multa
, essa não pode
modificar a base de cálculo fixada na decisão administrativa
, sob pena de desrespeito ao princípio da legalidade. A conversão para unidade fiscal (UPF) é admitida, desde que
não acarrete majoração da penalidade imposta
, o que ocorreu no presente caso.

Trata-se, portanto, de
vício formal
na constituição do crédito tributário, pois a CDA
não observa os limites da decisão administrativa
que lhe dá origem, violando os requisitos de certeza e liquidez exigidos pelo art. 2o, §5o, da Lei n.o 6.830/80 e pelo art. 783 do CPC.

Importa frisar que
não se está infirmando a validade do julgamento proferido pelo Tribunal de Contas
, nem exercendo controle sobre o seu mérito. A nulidade atinge
exclusivamente o título executivo extrajudicial
, que, ao expressar a multa em unidade fiscal sem observância dos parâmetros fixados, incorre em excesso e, por conseguinte, se revela
ineficaz para aparelhar a execução fiscal
.

2.4. Efeitos da nulidade da CDA

A
declaração de nulidade da CDA não implica o afastamento da penalidade administrativa
. O que se afasta, nesta decisão, é apenas a
validade do título executivo que lhe dá suporte
, sendo perfeitamente possível à Administração
constituir novo crédito
, desde que respeitados os critérios fixados nos acórdãos do TCE/MT.

2.5. Honorários advocatícios

Como consequência da declaração de nulidade da CDA, impõe-se a condenação do Estado de Mato Grosso ao pagamento de honorários advocatícios.

Entretanto, tendo em vista que
a penalidade administrativa permanece válida
, e que a extinção da execução decorre de vício na constituição do título, sem geração de
proveito econômico mensurável para a parte embargante
, a fixação dos honorários
deve observar o critério da equidade
, conforme previsto no art. 85, §8o, do CPC.

Aplica-se ao caso o entendimento do STJ consolidado no
Tema 1076
, segundo o qual, inexistente valor certo ou proveito econômico, a verba honorária deve ser arbitrada equitativamente.

Nesse sentido, fixo os honorários advocatícios em
R$ 12.000,00 (doze mil reais)
, valor proporcional à complexidade da causa e à atuação do patrono da parte vencedora.

DISPOSITIVO

Ante o exposto,
DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelação
, para:

1.

Reformar integralmente a sentença de primeiro grau;

2.

Julgar parcialmente procedentes os embargos à execução, declarando a nulidade da Certidão de Dívida Ativa n.o 2022657755, por ausência de liquidez e certeza, diante do excesso de valor em relação ao limite fixado pela decisão do TCE/MT;

3.

Determinar a extinção da execução fiscal respectiva, com base no art. 485, IV, do CPC;

4.

Condenar o Estado de Mato Grosso ao pagamento de honorários advocatícios, fixados por equidade, nos termos do art. 85, §8o, do CPC, no valor de R$ 12.000,00 (doze mil reais).

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/12/2025