Tribunal: TJMT
Processo: 1003863-90.2025.8.11.0000
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-08-21
Data de publicação: 2025-08-28

Ementa:
E M E N T A
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.
I. Caso em exame:
1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta por Prefeito contra lei de iniciativa parlamentar que institui política pública para fornecimento gratuito de dispositivos de monitoramento contínuo de glicose (Freestyle Libre ou similar) a crianças e adolescentes diabéticos cadastrados no Sistema Único de Saúde (SUS), com alegações de vício formal por usurpação de competência privativa do Executivo e vício material por ausência de prévia indicação da fonte de custeio e estudo de impacto orçamentário-financeiro.
II. Questão em discussão:
2. A questão em discussão consiste em determinar (i) se lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, configura usurpação de competência privativa do Prefeito; e (ii) se a ausência de prévia indicação da fonte de custeio e de estudo de impacto orçamentário-financeiro caracteriza vício de inconstitucionalidade material por ofensa às normas de responsabilidade fiscal.
III. Razões de decidir:
3. A reserva de iniciativa legislativa, enquanto corolário do princípio da separação dos poderes e exceção à regra geral da iniciativa concorrente, deve ser interpretada restritivamente, circunscrevendo-se às hipóteses taxativamente previstas no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, que se referem essencialmente à estrutura interna da Administração e ao regime jurídico de seus servidores.
4. A norma impugnada não dispôs sobre organização e funcionamento da Administração, criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores públicos, limitando-se a instituir política pública específica de saúde em consonância com o dever constitucional estabelecido pelo art. 196 da Constituição Federal.
5. O Supremo Tribunal Federal, ao fixar tese com repercussão geral no julgamento do ARE 878.911/RJ (Tema 917), pacificou o entendimento segundo o qual não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.
6. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no texto legal não constitui, per se, vício de inconstitucionalidade, tratando-se de exigência de natureza eminentemente instrumental dirigida ao gestor público no momento da execução orçamentária, permanecendo na esfera de competência do Poder Executivo a definição dos meios para implementação da política pública instituída.
IV. Dispositivo e tese:
7. Pedido formulado na inicial da ação direta de inconstitucionalidade, julgado improcedente.
Tese de julgamento: “Não configura usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, devendo a reserva de iniciativa legislativa ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas de forma taxativa.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 195, § 5o, 196 e 198, II; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 9o e 195, parágrafo único; Lei n. 9.868/1999, art. 12.
Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 917; STF, ADI 5.706, Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 26.2.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1003863-90.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[PREFEITO DO MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE (AUTOR), Câmara Municipal de Lucas do Rio Verde - MT (REU), DERLISE MARCHIORI - CPF: 935.353.251-53 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE LUCAS DO RIO VERDE - CNPJ: 24.772.246/0001-40 (TERCEIRO INTERESSADO), CÂMARA MUNICIPAL DO MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE (REU), LUCAS DO RIO VERDE CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 24.772.220/0001-00 (REU)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU IMPROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POLÍTICA PÚBLICA DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PREFEITO. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.

I. Caso em exame
:

1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta por Prefeito contra lei de iniciativa parlamentar que institui política pública para fornecimento gratuito de dispositivos de monitoramento contínuo de glicose (
Freestyle Libre
ou similar) a crianças e adolescentes diabéticos cadastrados no Sistema Único de Saúde (SUS), com alegações de vício formal por usurpação de competência privativa do Executivo e vício material por ausência de prévia indicação da fonte de custeio e estudo de impacto orçamentário-financeiro.

II. Questão em discussão
:

2. A questão em discussão consiste em determinar (i) se lei municipal de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, configura usurpação de competência privativa do Prefeito; e (
ii
) se a ausência de prévia indicação da fonte de custeio e de estudo de impacto orçamentário-financeiro caracteriza vício de inconstitucionalidade material por ofensa às normas de responsabilidade fiscal.

III. Razões de decidir
:

3. A reserva de iniciativa legislativa, enquanto corolário do princípio da separação dos poderes e exceção à regra geral da iniciativa concorrente, deve ser interpretada restritivamente, circunscrevendo-se às hipóteses taxativamente previstas no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, que se referem essencialmente à estrutura interna da Administração e ao regime jurídico de seus servidores.

4. A norma impugnada não dispôs sobre organização e funcionamento da Administração, criação de cargos ou alteração do regime jurídico de servidores públicos, limitando-se a instituir política pública específica de saúde em consonância com o dever constitucional estabelecido pelo art. 196 da Constituição Federal.

5. O Supremo Tribunal Federal, ao fixar tese com repercussão geral no julgamento do ARE 878.911/RJ (Tema 917), pacificou o entendimento segundo o qual não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.

6. A ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no texto legal não constitui,
per se
, vício de inconstitucionalidade, tratando-se de exigência de natureza eminentemente instrumental dirigida ao gestor público no momento da execução orçamentária, permanecendo na esfera de competência do Poder Executivo a definição dos meios para implementação da política pública instituída.

IV. Dispositivo e tese
:

7. Pedido formulado na inicial da ação direta de inconstitucionalidade, julgado improcedente.

Tese de julgamento: “Não configura usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que institui política pública específica na área da saúde, sem criar órgãos administrativos, cargos públicos ou dispor sobre regime jurídico de servidores, devendo a reserva de iniciativa legislativa ser interpretada restritivamente e limitada às hipóteses constitucionalmente previstas de forma taxativa.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988,
arts
. 2o, 195, § 5o, 196 e 198, II; Constituição do Estado de Mato Grosso,
arts
. 9o e 195, parágrafo único; Lei n. 9.868/1999, art. 12.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 917; STF, ADI 5.706, Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 26.2.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Colendo Órgão Especial,

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE (MT)
em face da Lei Municipal n. 3.738/2024.

A parte autora sustenta, em síntese: (i) que a lei impugnada — originada de proposição parlamentar e promulgada pela Câmara de Vereadores após a derrubada de veto integral — estaria eivada de vício de inconstitucionalidade formal, por usurpação da competência privativa do Prefeito para dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração e sobre a criação de despesas; e (
ii
) a ocorrência de inconstitucionalidade de ordem material, em face da ausência de prévia indicação da fonte de custeio e do respectivo estudo de impacto orçamentário-financeiro, em ofensa à lei de responsabilidade fiscal.

Com base nesses fundamentos, requer a declaração de inconstitucionalidade da
Lei Municipal n. 3.738/2024, com eficácia
ex

tunc
.

Determinada a aplicação do rito abreviado previsto no art. 12 da Lei n. 9.868/1999, visando à célere e definitiva resolução da controvérsia constitucional em análise (Id. 267968792).

Manifestação apresentada pelo MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE (MT) no Id. 287356380, pugnando pela procedência dos pedidos deduzidos na inicial.

Sem manifestação da CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE (certidão de transcurso de prazo, Id. 298488878).

A d. Procuradoria-Geral de Justiça apresentou parecer no Id. 300791392, manifestando-se pela improcedência dos pedidos deduzidos na inicial.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Colendo Órgão Especial,

Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo
PREFEITO DO MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE (MT)
em face da Lei Municipal n. 3.738/2024.

A lei municipal impugnada, de iniciativa parlamentar, está assim redigida:

“
Art. 1o Este projeto de lei tem por objetivo garantir o acesso gratuito ao monitoramento contínuo de glicose, através do dispositivo
Freestyle Libre
ou outro similar, para crianças e adolescentes com diabetes tipo 1 e tipo 2, residentes no município e regularmente cadastrados no Sistema Único de Saúde (SUS).

Art. 2o O fornecimento do dispositivo de monitoramento contínuo de glicose será feito pela Secretaria Municipal de Saúde, mediante laudo médico que comprove a condição de diabetes e a necessidade do uso do dispositivo.

§ 1o O dispositivo
Freestyle Libre
ou similar tem como objetivo substituir o método tradicional de monitoramento de glicose capilar, que exige a punção dos dedos várias vezes ao dia, reduzindo o sofrimento e o desconforto dos pacientes.

§ 2o O monitoramento contínuo de glicose é um método eficaz de controle da glicemia, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida dos pacientes e para o controle adequado da doença, reduzindo os riscos de complicações a curto e longo prazo.

Art. 3o A secretaria municipal competente deverá fornecer orientação e acompanhamento para os pacientes e suas famílias sobre o uso do dispositivo, a importância da adesão ao tratamento e a manutenção de uma dieta adequada para o controle do diabetes.

Art. 4o O custeio do fornecimento do dispositivo será realizado com recursos oriundos de verbas da saúde municipal, podendo ser firmadas parcerias com instituições públicas ou privadas para o financiamento, bem como buscar recursos junto a fundos federais e estaduais de saúde.

Art. 5o Esta lei entra em vigor na data de sua publicação
.”

A controvérsia, como se depreende, versa sobre o conflito normativo entre o princípio da separação dos poderes e a imperativa necessidade de conferir máxima efetividade aos direitos fundamentais, especialmente ao direito à saúde.

É certo que o princípio da separação dos poderes, consagrado no art. 2o da Constituição da República Federativa do Brasil e reproduzido, por simetria, no art. 9o da Constituição do Estado de Mato Grosso, qualifica-se como um dos núcleos conceituais que dão substância ao próprio Estado Democrático de Direito.

Com efeito, “
os trabalhos do Legislativo e do Executivo especialmente, mas também do Judiciário, só se desenvolverão a bom termo se esses órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que não significa nem o domínio de um pelo outro, nem a usurpação de atribuições, mas a verificação de que entre eles há de haver consciente colaboração e controle recíproco (que, aliás, integra o mecanismo), para evitar distorções e desmandos
” (SILVA, José Afonso da.
Comentário Contextual à Constituição
. 6. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, pp. 44/45).

Por sua vez, a reserva de iniciativa legislativa, corolário do princípio da separação dos poderes, representa uma exceção à regra geral da iniciativa concorrente e, como tal, deve ser interpretada restritivamente.

In
casu
, as hipóteses de competência privativa do Prefeito, delineadas no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, referem-se, essencialmente, a matérias que tocam a estrutura interna da Administração e o regime jurídico de seus servidores.

“
Art. 195 O Prefeito poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

Parágrafo único São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

I -
matéria
orçamentária e tributária;

II -
servidor
público, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal;

IV -
criação
de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Pública direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração
.”

A Lei Municipal n. 3.738/2024, ao instituir “
o acesso de crianças e adolescentes diabéticos ao monitoramento contínuo de glicose
(freestyle libre)
, na rede municipal de saúde
”, não criou, não extinguiu, tampouco modificou órgãos da Administração; não dispôs sobre a criação de cargos ou funções públicas; e não alterou o regime jurídico dos servidores municipais.

De fato, a lei impugnada limitou-se a instituir política pública específica, consubstanciada em prestação positiva a ser implementada pelo Poder Público em benefício de segmento social vulnerável, concretizando, no plano local, dever imposto a todos os entes federativos pelo art. 196 da Constituição da República Federativa do Brasil, que estabelece: “
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação
”.

A jurisprudência do c. Supremo Tribunal Federal, ao fixar a tese com repercussão geral no julgamento do ARE 878.911/RJ (Tema n. 917), pacificou o entendimento de que “
não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos
”.

A
ratio

decidendi
que emana do precedente invocado, plenamente aplicável ao caso em julgamento, assenta-se no entendimento de que o Poder Legislativo somente não poderá criar despesa em projeto de lei de sua iniciativa nas hipóteses de competência privativa do Prefeito, previstas taxativamente no art. 195, parágrafo único, da Constituição Estadual, porquanto, repisa-se, a reserva de iniciativa legislativa, por ser uma exceção, deve ser interpretada restritivamente.

Nesse sentido:

“
As hipóteses de reserva de iniciativa legislativa não admitem interpretação extensiva, sob pena de ofensa à separação dos poderes e ao princípio democrático. O mero fato de a disciplina de determinada matéria implicar aumento de despesas para a administração pública não é suficiente para atrair a iniciativa legislativa privativa do chefe do Poder Executivo. Precedentes: ADI 4.727, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes,
DJe
de 28/4/2023; ADI 2.421, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes,
DJe
de 19/2/2020; ADI 2.177, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes,
DJe
de 17/10/2019; ADI 5.293, Plenário, Rel. Min. Alexandre de Moraes,
DJe
de 21/11/2017; ARE 878.911-RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes,
DJe
de 11/10/2016, Tema 917; ADI 2.803, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli,
DJe
de 19/12/2014; ADI 3.394, Plenário, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 24/8/2007
.” (STF, ADI 5.706, Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 26.2.2024, publicado no DJE em 13.3.2024).

Ademais, a lei impugnada estabelece um fim a ser alcançado — a proteção à saúde de crianças e adolescentes diabéticos —, mas não predetermina os meios a serem empregados, cuja definição permanece na esfera de competência do Poder Executivo.

No que concerne à alegada inconstitucionalidade material por ofensa às normas de responsabilidade fiscal, constata-se que a ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no corpo da lei não constitui,
per se
, vício de inconstitucionalidade.

Tal exigência, de natureza eminentemente instrumental, dirige-se ao gestor público no momento da execução orçamentária, que dispõe do dever-poder de alocar os recursos necessários para o cumprimento dos mandamentos legais.

Ademais, a própria Lei Municipal n. 3.738/2024, em seu art. 4o, denota a preocupação do legislador com a sustentabilidade da medida, ao prever que seu custeio será realizado com “
recursos oriundos de verbas da saúde municipal, podendo ser firmadas parcerias com instituições públicas ou privadas para o financiamento, bem como buscar recursos junto a fundos federais e estaduais de saúde
”.

Outrossim, a prestação de saúde prevista na lei impugnada não configura a instituição de benefício previdenciário ou assistencial novo, a exigir a indicação de correspondente fonte de custeio, nos moldes do art. 195, § 5o, da Constituição Federal. Constitui, em rigor técnico, modalidade específica de concretização do princípio constitucional do atendimento integral, que se qualifica como uma das diretrizes estruturantes do Sistema Único de Saúde (SUS), consoante estabelece o art. 198, inciso II, da Constituição Federal.

Em conclusão, a norma municipal impugnada revela-se em absoluta consonância com os princípios estruturantes fundamentais que alicerçam a ordem constitucional federal e estadual. Ao assegurar a crianças e adolescentes tratamento de saúde especializado que lhes proporciona superior qualidade existencial e lhes mitiga o sofrimento cotidiano, o legislador municipal exerceu legitimamente sua competência normativa para conferir densidade jurídico-positiva ao princípio fundamental da dignidade da pessoa humana e ao postulado constitucional da proteção integral, os quais impõem ao Estado e à sociedade civil o dever jurídico-constitucional de dispensar absoluta prioridade aos direitos fundamentais da infância e da juventude.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
JULGO IMPROCEDENTES
os pedidos formulados na inicial da ação direta de inconstitucionalidade, proposta pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE (MT) em face da Lei Municipal n. 3.738/2024.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/08/2025