Tribunal: TJMT
Processo: 1050443-89.2024.8.11.0041
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-29
Data de publicação: 2025-08-19

Ementa:
E M E N T A:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. PROTESTO ADMINISTRATIVO. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. OBSERVÂNCIA DOS RITOS PREVISTOS NO DECRETO ESTADUAL No 1.260/1978. VIOLAÇÃO CONFIGURADA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO RECONHECIDO. SEGURANÇA CONCEDIDA. SENTENÇA MANTIDA.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Apelação Cível com remessa necessária interposta pelo INTERMAT contra sentença que concedeu segurança para suspender o prosseguimento de processo de regularização fundiária até que fosse analisado protesto administrativo interposto pela impetrante, nos termos do procedimento previsto no Decreto Estadual no 1.260/1978.
II. Questão em discussão
2. As questões suscitadas consistem em:
(i) verificar a ocorrência de conexão entre mandados de segurança envolvendo áreas contíguas e atos administrativos distintos;
(ii) examinar a adequação do mandado de segurança como via para discussão de suposta omissão administrativa na análise do protesto;
(iii) averiguar a legalidade do prosseguimento do processo de regularização fundiária sem prévia análise do protesto administrativo tempestivamente apresentado.
III. Razões de decidir
3. Afastada a preliminar de conexão, por inexistirem identidade de pedidos e causas de pedir entre os mandados de segurança mencionados, que tratam de atos autônomos e situações fáticas distintas.
4. Rejeitada também a alegação de inadequação da via eleita, tendo em vista que o mandado de segurança visa assegurar o respeito ao rito procedimental e ao devido processo legal, sem necessidade de dilação probatória.
5. O Decreto Estadual no 1.260/1978 estabelece, de forma vinculante, a necessidade de apensamento e análise do protesto administrativo antes da continuidade do processo de regularização fundiária.
6. Comprovada a existência do protesto administrativo no 2024/11955 e o descumprimento do procedimento previsto no decreto, resta evidenciada a ilegalidade do ato que determinou o prosseguimento do feito administrativo.
7. O direito à observância dos procedimentos administrativos legalmente instituídos constitui direito líquido e certo, protegível por mandado de segurança.
8. A alegação de formação de grupo econômico ou eventual irregularidade fundiária da impetrante não constitui matéria do mandamus, devendo ser examinada no bojo do protesto administrativo.
IV. Dispositivo e tese
9. Rejeitadas as preliminares. No mérito, recurso conhecido e desprovido. Sentença mantida em sede de remessa necessária.
Tese de julgamento:
"1. O mandado de segurança é via adequada para impugnar ato administrativo que determina o prosseguimento de processo de regularização fundiária sem prévia análise de protesto tempestivamente apresentado.
2. O direito ao devido processo legal administrativo impõe à Administração Pública o dever de observância dos procedimentos previstos em norma específica, sob pena de violação ao direito líquido e certo do interessado."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, incs. LIV e LXIX; Decreto Estadual no 1.260/1978, arts. 29 a 33; Lei no 12.016/2009, art. 1o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, MS 14.050/DF, rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, j. 14.03.2012.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1050443-89.2024.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[INSTITUTO DE TERRAS DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.831.971/0001-71 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), PLANAGRI EMPREENDIMENTOS AGRO PECUARIOS LTDA - CNPJ: 51.497.428/0001-22 (APELADO), MANUELA VIEIRA NEMES - CPF: 705.724.611-00 (ADVOGADO), PAULA ASSUMPCAO DE ALMEIDA TEIBEL - CPF: 719.464.541-68 (ADVOGADO), JORGE NISHIMURA - CPF: 839.988.028-00 (APELADO), SHIRO NISHIMURA - CPF: 465.151.788-91 (APELADO), SHIRO NISHIMURA - CPF: 465.151.788-91 (REPRESENTANTE/NOTICIANTE), JORGE NISHIMURA - CPF: 839.988.028-00 (REPRESENTANTE/NOTICIANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO E RATIFICARAM A SENTENÇA. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL COM REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. PROTESTO ADMINISTRATIVO. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. OBSERVÂNCIA DOS RITOS PREVISTOS NO DECRETO ESTADUAL No 1.260/1978. VIOLAÇÃO CONFIGURADA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO RECONHECIDO. SEGURANÇA CONCEDIDA. SENTENÇA MANTIDA.

I. Caso em exame

1.

Trata-se de Apelação Cível com remessa necessária interposta pelo INTERMAT contra sentença que concedeu segurança para suspender o prosseguimento de processo de regularização fundiária até que fosse analisado protesto administrativo interposto pela impetrante, nos termos do procedimento previsto no Decreto Estadual no 1.260/1978.

II. Questão em discussão
2. As questões suscitadas consistem em:
(i) verificar a ocorrência de conexão entre mandados de segurança envolvendo áreas contíguas e atos administrativos distintos;
(ii) examinar a adequação do mandado de segurança como via para discussão de suposta omissão administrativa na análise do protesto;
(iii) averiguar a legalidade do prosseguimento do processo de regularização fundiária sem prévia análise do protesto administrativo tempestivamente apresentado.

III. Razões de decidir
3. Afastada a preliminar de conexão, por inexistirem identidade de pedidos e causas de pedir entre os mandados de segurança mencionados, que tratam de atos autônomos e situações fáticas distintas.
4. Rejeitada também a alegação de inadequação da via eleita, tendo em vista que o mandado de segurança visa assegurar o respeito ao rito procedimental e ao devido processo legal, sem necessidade de dilação probatória.
5. O Decreto Estadual no 1.260/1978 estabelece, de forma vinculante, a necessidade de apensamento e análise do protesto administrativo antes da continuidade do processo de regularização fundiária.
6. Comprovada a existência do protesto administrativo no 2024/11955 e o descumprimento do procedimento previsto no decreto, resta evidenciada a ilegalidade do ato que determinou o prosseguimento do feito administrativo.
7. O direito à observância dos procedimentos administrativos legalmente instituídos constitui direito líquido e certo, protegível por mandado de segurança.
8. A alegação de formação de grupo econômico ou eventual irregularidade fundiária da impetrante não constitui matéria do mandamus, devendo ser examinada no bojo do protesto administrativo.

IV. Dispositivo e tese
9. Rejeitadas as preliminares. No mérito, recurso conhecido e desprovido. Sentença mantida em sede de remessa necessária.
Tese de julgamento:
"1. O mandado de segurança é via adequada para impugnar ato administrativo que determina o prosseguimento de processo de regularização fundiária sem prévia análise de protesto tempestivamente apresentado.
2. O direito ao devido processo legal administrativo impõe à Administração Pública o dever de observância dos procedimentos previstos em norma específica, sob pena de violação ao direito líquido e certo do interessado."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, incs. LIV e LXIX; Decreto Estadual no 1.260/1978, arts. 29 a 33; Lei no 12.016/2009, art. 1o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, MS 14.050/DF, rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, j. 14.03.2012.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de Apelação Cível com Remessa Necessária interposto pelo
INSTITUTO DE TERRAS DO ESTADO DE MATO GROSSO - INTERMAT
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que concedeu a segurança pleiteada por PLANAGRI EMPREENDIMENTOS AGROPECUÁRIOS LTDA em mandado de segurança impetrado contra ato do Presidente do referido instituto.

Em suas razões recursais, o INTERMAT alega,
preliminarmente:

a) a necessidade de conexão com outros mandados de segurança impetrados pela mesma parte sobre áreas contíguas; e

b) inadequação da via eleita, por entender que o caso demanda dilação probatória incompatível com o mandado de segurança, especialmente quanto à discussão sobre a titularidade do imóvel.

No mérito
, argumenta que o protesto administrativo não apresenta vícios de ilegalidade e que prevalece a presunção de legitimidade dos atos administrativos, tratando-se de mero inconformismo da parte impetrante.

Sustenta ainda que a alegação de formação de grupo econômico para burlar limites constitucionais de aquisição de terras públicas não foi comprovada.

Com base nestes fundamentos, pugna pelo acolhimento das preliminares. No mérito, pelo provimento do Apelo, para denegar a ordem mandamental.

Apresentadas as contrarrazões, pugnou-se pelo desprovimento do Apelo.

Não houve manifestação pela d. Procuradoria-geral de Justiça.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Como relatado, cuida-se de Apelação Cível com Remessa Necessária interposta pelo
INSTITUTO DE TERRAS DO ESTADO DE MATO GROSSO - INTERMAT
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que concedeu a segurança pleiteada por PLANAGRI EMPREENDIMENTOS AGROPECUÁRIOS LTDA em mandado de segurança impetrado contra ato do Presidente do referido instituto.

Inicialmente, aprecio as questões preliminares levantadas pelo apelante.

- DA ALEGADA NECESSIDADE DE CONEXÃO

O INTERMAT sustenta a necessidade de conexão deste mandado de segurança com outros processos impetrados pela mesma parte, argumentando que todos tratam dos mesmos pedidos e da mesma causa de pedir, relacionados a áreas contíguas à matrícula no 3.285, correspondente à Fazenda Columbia.

A conexão, nos termos do art. 55 do CPC, ocorre entre duas ou mais ações quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir. Sua finalidade é evitar decisões conflitantes e garantir a segurança jurídica.

No caso em exame
, embora existam outros mandados de segurança envolvendo as partes, cada um deles impugna atos administrativos específicos e autônomos, com causas de pedir próprias e inconfundíveis.

O presente
mandamus
questiona especificamente a determinação de prosseguimento do processo administrativo PRO-2022/21307 sem a análise prévia do protesto administrativo no 2024/11955, em suposta violação ao procedimento estabelecido pelo Decreto Estadual no 1.260/1978.

A existência de outros processos que discutam aspectos diferentes da regularização fundiária de áreas contíguas não implica necessariamente em conexão processual. Como bem salientado pela apelada em suas contrarrazões,
"cada mandado de segurança impetrado visa afastar ilegalidade e abusividades diferentes, praticadas no curso do processo de regularização fundiária"
.

Destaco que, o risco de decisões conflitantes somente estaria presente se houvesse identidade da causa de pedir e do pedido, o que não ocorre no caso em análise.

A eventual procedência ou improcedência dos demais mandados de segurança não interfere diretamente na análise da legalidade do ato específico impugnado nestes autos. Portanto,
REJEITO
a preliminar de conexão.

- DA INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA

O apelante sustenta que o mandado de segurança não seria a via adequada para discutir questões que demandam dilação probatória, como a suposta controvérsia sobre a titularidade do imóvel objeto do processo administrativo de regularização fundiária.

Contudo, o objeto do presente
mandamus
não é discutir a titularidade da área ou o mérito do protesto administrativo apresentado pela impetrante.

A ação mandamental visa, exclusivamente, assegurar o direito líquido e certo ao devido processo legal administrativo, mediante a observância do procedimento estabelecido no Decreto Estadual no 1.260/1978 para análise do protesto administrativo antes do prosseguimento do processo de regularização fundiária
.

O mandado de segurança, nos termos do art. 5o, LXIX, da Constituição Federal, e art. 1o da Lei no 12.016/2009, é o instrumento processual adequado para proteger direito líquido e certo contra ato ilegal ou abusivo praticado por autoridade pública.

No caso concreto, o direito líquido e certo invocado é o de ter o protesto administrativo analisado antes da continuidade do processo de regularização fundiária, conforme determina o procedimento legal estabelecido. Esse direito independe da análise do mérito do protesto ou da discussão sobre a titularidade da área.

A prova documental acostada aos autos demonstra, de plano, a existência do protesto administrativo tempestivamente apresentado (no 2024/11955) e a determinação de prosseguimento do processo administrativo sem sua prévia análise, em aparente contrariedade ao procedimento estabelecido no Decreto Estadual no 1.260/1978.

Conforme já consolidado na jurisprudência, o direito ao devido processo legal administrativo constitui direito líquido e certo, passível de proteção via mandado de segurança, sem necessidade de dilação probatória.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu:

"MANDADO DE SEGURANÇA. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO À OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO PREVISTO EM LEI. (...) O mandado de segurança é instrumento adequado para assegurar o respeito ao devido processo legal administrativo, independentemente da análise do mérito da decisão administrativa." (MS 14.050/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/03/2012, DJe 30/03/2012)

Portanto,
REJEITO
a preliminar de inadequação da via eleita.

No
mérito
, a questão central a ser analisada é se configura ilegalidade ou abuso de poder a determinação de prosseguimento do processo administrativo de regularização fundiária sem a prévia análise do protesto administrativo tempestivamente apresentado.

O protesto administrativo é um instrumento previsto no Decreto Estadual no 1.260/1978, que regulamenta o Código de Terras do Estado de Mato Grosso, destinado a permitir que qualquer pessoa que se julgue prejudicada com a demarcação ou medição de terras devolutas do Estado possa reclamar seus direitos.

Os artigos 29 a 33 do referido decreto estabelecem procedimento específico para o processamento do protesto administrativo:

"Artigo 29 - Qualquer pessoa que se julgar prejudicada com a demarcação ou medição de terras devolutas do Estado, poderá reclamar, no que for de direito, mediante protestos apresentados ao INTERMAT.

Artigo. 30 - Os protestos em 2 (duas) vias, serão assinados pelo interessado ou procurador bastante.

Artigo 31 - Sempre que a apreciação do protesto puder vir modificar a situação de terceiros, também parte no processo, a este será entregue, sob certidão nos autos a 2a. via para contraprotesto, que deverá apresentado em 10. (dez) dias.

Artigo 32 - Autuado o protesto, será ele apenso aos autos originais.

§1o Decorrido o prazo para contraprotesto, será o processo em 3 dias submetido a parecer da Procuradoria Jurídica do INTERMAT, que se pronunciará sobre o direito do reclamante.

§2o Para efeito do disposto no parágrafo antecedente a Procuradoria Jurídica disporá do prazo máximo de 10 dias.

Artigo 33 - Com o parecer da Procuradoria Jurídica, o Presidente do Intermat terá 10 dias para proferir despacho decisório, fundamentado sobre o protesto."

Da leitura dos dispositivos, evidencia-se que o decreto estabelece um procedimento claro e com prazos determinados para a análise do protesto administrativo. O artigo 32, de forma imperativa, determina que o protesto "será apenso aos autos originais", estabelecendo ainda prazos para manifestação da Procuradoria Jurídica do INTERMAT e para decisão do Presidente do órgão.

No caso concreto, restou demonstrado documentalmente que a impetrante, ora apelada, apresentou tempestivamente o protesto administrativo no 2024/11955, relacionado ao processo de regularização fundiária PRO-2022/21307. Também está comprovado que o Presidente do INTERMAT, ao receber o processo da Assembleia Legislativa em 23/10/2024, determinou o prosseguimento do trâmite, sem a prévia análise do protesto administrativo.

Essa conduta contraria frontalmente o procedimento estabelecido no Decreto Estadual no 1.260/1978 e viola o princípio do devido processo legal administrativo, consagrado no art. 5o, LIV, da Constituição Federal, e também previsto no art. 2o da Lei no 9.784/1999, aplicável subsidiariamente aos processos administrativos estaduais.

O princípio do devido processo legal exige que a Administração Pública observe os procedimentos formais estabelecidos em lei, assegurando aos administrados o direito de ter seus argumentos analisados antes da tomada de decisões que possam afetar seus interesses.

A análise do protesto administrativo antes do prosseguimento do processo de regularização fundiária não constitui mera formalidade burocrática. Trata-se de etapa essencial do procedimento administrativo, com potencial de modificar substancialmente o resultado do processo, caso sejam acolhidos os argumentos apresentados pelo protestante.

A alegação do apelante de que o protesto seria mero inconformismo da parte impetrante não justifica sua não apreciação. Pelo contrário, o decreto estabelece procedimento específico justamente para que os argumentos sejam devidamente analisados, com manifestação técnica da Procuradoria Jurídica e decisão fundamentada do Presidente do INTERMAT.

Quanto à presunção de legitimidade dos atos administrativos, invocada pelo apelante, é importante destacar que tal presunção é relativa e cede diante da demonstração de ilegalidade ou abuso de poder, como ocorre no presente caso, em que há clara violação ao procedimento legalmente estabelecido.

Ressalto que a presente decisão não adentra no mérito do protesto administrativo ou na discussão sobre a titularidade da área em litígio. Limita-se a reconhecer o direito líquido e certo da impetrante de ter seu protesto administrativo analisado antes do prosseguimento do processo de regularização fundiária, conforme determina o procedimento estabelecido no Decreto Estadual no 1.260/1978
.

Por fim, quanto à alegação de suposta formação de grupo econômico para burlar limites constitucionais de aquisição de terras públicas, trata-se de matéria que deverá ser analisada no âmbito do protesto administrativo, não constituindo objeto do presente mandamus.

Portanto, verifico que a sentença recorrida analisou corretamente a questão, reconhecendo a ilegalidade da conduta administrativa e concedendo a segurança para determinar a suspensão do processo de regularização fundiária até que o protesto administrativo seja devidamente analisado.

Em sede de reexame necessário, é o caso de ratificação do ato sentencial, nos termos da fundamentação supra.

Com essas considerações, REJEITO AS PRELIMINARES VERGASTADAS. No mérito, conheço do recurso, porém,
NEGO-LHE PROVIMENTO
,
mantendo integralmente a sentença recorrida
. Em remessa necessária,
RATIFICO
o ato sentencial, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/07/2025