Tribunal: TJMT
Processo: 1019491-22.2025.8.11.0000
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-03
Data de publicação: 2025-09-16

Ementa:
EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. PRELIMINARES DE INÉPCIA E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA REJEITADAS. CONTROLE JURISDICIONAL DE LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. TUTELA DE URGÊNCIA DEFERIDA PARA SUSPENDER OS EFEITOS FINANCEIROS DE LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI VERBA INDENIZATÓRIA A VEREADORES. INDÍCIOS DE DESVIO DE FINALIDADE. NATUREZA REMUNERATÓRIA APARENTEMENTE DISSIMULADA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DOCUMENTAL DAS DESPESAS. FLAGRANTE AUMENTO DE GASTOS SEM JUSTIFICATIVA FINANCEIRA IDÔNEA. PRESERVAÇÃO DO ERÁRIO. DECISÃO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Agravo de instrumento interposto contra decisão que, nos autos de Ação Popular, deferiu tutela de urgência para suspender os efeitos financeiros da Lei Municipal no 1.978/2025, que instituiu verba mensal de natureza indenizatória no valor de R$ 4.450,00 a vereadores do Município de Mirassol D’Oeste/MT.
II. Questões em discussão:
2. Duas preliminares foram suscitadas:
(i) Inépcia da petição inicial por ausência de individualização dos vereadores beneficiários;
(ii) Inadequação da via eleita, por suposta utilização da Ação Popular como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.
3. No mérito, discute-se:
(i) a alegada natureza indenizatória legítima da verba instituída;
(ii) a validade do vínculo entre a verba e o índice de revisão geral anual dos servidores da Câmara;
(iii) o impacto orçamentário e a suposta ausência de duplicidade de custeio;
(iv) a comparação entre os valores históricos de diárias e a nova despesa anual fixada em R$ 587.400,00;
(v) os limites da atuação judicial frente à discricionariedade e autonomia do Legislativo municipal.
III. Razões de decidir:
4. Rejeição da preliminar de inépcia, ante a natureza objetiva do controle exercido na ação popular, voltado ao ato normativo de efeitos concretos e não a condutas individuais.
5. Rejeição da preliminar de inadequação da via eleita, em consonância com jurisprudência do STF e STJ que admite o uso da ação popular para controle de legalidade de leis municipais de efeitos concretos.
6. No mérito, verificação de que a estrutura da verba, pagamento fixo mensal, ausência de exigência de comprovação de despesas, vínculo com RGA e desconto por faltas, revela traços típicos de retribuição remuneratória, dissimulada sob roupagem indenizatória.
7. Existência de aumento abrupto dos gastos legislativos (mais de 700% em relação às médias históricas de diárias), sem estudo técnico-financeiro robusto e suficiente a justificar a nova despesa, em possível afronta aos princípios da legalidade, moralidade, economicidade e responsabilidade fiscal.
8. Indícios de duplicidade de custeio, ante a previsão de cobertura separada para deslocamentos interestaduais, sem exigência de esgotamento da verba principal.
9. Risco de lesão grave ao erário, diante da liberação mensal de valores elevados sem controle documental, apto a justificar a medida acautelatória adotada, a qual não inviabiliza o exercício do mandato, tampouco impede o ressarcimento de despesas efetivamente comprovadas.
10. Prevalência do controle judicial de legalidade como garantia de contenção de abusos normativos e preservação do interesse público primário.
IV. Dispositivo e tese
11. Preliminares rejeitadas. Agravo de instrumento desprovido.
Tese de julgamento:
1. A ausência de qualificação nominal dos agentes políticos beneficiários de ato normativo de efeitos concretos não inviabiliza a ação popular, quando estes forem perfeitamente identificáveis pela função pública exercida.
2. A ação popular é meio processual idôneo ao controle de legalidade de leis municipais de efeitos concretos, sobretudo quando estas instituem vantagens patrimoniais com impacto orçamentário imediato.
3. Verba legislativa de natureza indenizatória sujeita a pagamento fixo mensal, sem comprovação de despesa, vinculada ao RGA e condicionada à assiduidade, ostenta aparência de retribuição remuneratória, justificando a suspensão cautelar de sua eficácia.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1019491-22.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MICHAEL RODRIGO DA SILVA GRACA - CPF: 019.668.971-62 (ADVOGADO), REGINALDO DE SOUZA NEVES - CPF: 952.861.871-53 (AGRAVANTE), PEDRO HENRIQUE GOMES - CPF: 006.029.291-13 (AGRAVANTE), EUCLIDES DA SILVA PAIXAO - CPF: 415.991.521-34 (AGRAVANTE), ADRIANO JOSE DOS SANTOS - CPF: 939.438.221-68 (AGRAVANTE), ADEILSON JOSE DA ROCHA - CPF: 933.014.801-87 (AGRAVANTE), JOSELIAS GALDINO - CPF: 973.347.581-53 (AGRAVANTE), ROBSON CHAGAS BORGES - CPF: 058.171.671-07 (AGRAVANTE), LUCIANA SCHIAVO DE SILVA - CPF: 020.798.231-75 (AGRAVANTE), ELIAS LOPES - CPF: 850.455.861-49 (AGRAVANTE), EDSON DOMINGOS DA SILVA - CPF: 000.086.611-38 (AGRAVANTE), THIAGO TENORIO ALMEIDA - CPF: 011.565.531-05 (AGRAVADO), AMANDA GONCALVES DA SILVA - CPF: 024.844.871-42 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), CAMARA MUNICIPAL DE MIRASSOL D'OESTE - MT - CNPJ: 03.756.178/0001-55 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE MIRASSOL D'OESTE - CNPJ: 03.755.477/0001-75 (TERCEIRO INTERESSADO), THIAGO TENORIO ALMEIDA - CPF: 011.565.531-05 (ADVOGADO), AMANDA GONCALVES DA SILVA - CPF: 024.844.871-42 (ADVOGADO), GABRIEL EDMUNDO CASSIOTTI DA SILVA - CPF: 056.273.831-27 (ADVOGADO), WESLEY APARECIDO MARTINS FERREIRA - CPF: 015.777.681-67 (ADVOGADO), SARAH CAROLINE MENDES PINHEIRO - CPF: 025.974.391-78 (ADVOGADO), REGIVAINE DOS SANTOS REIS - CPF: 046.437.491-05 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, DESPROVEU O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, VENCIDO O 1o VOGAL.

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO POPULAR. PRELIMINARES DE INÉPCIA E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA REJEITADAS. CONTROLE JURISDICIONAL DE LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. TUTELA DE URGÊNCIA DEFERIDA PARA SUSPENDER OS EFEITOS FINANCEIROS DE LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI VERBA INDENIZATÓRIA A VEREADORES. INDÍCIOS DE DESVIO DE FINALIDADE. NATUREZA REMUNERATÓRIA APARENTEMENTE DISSIMULADA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DOCUMENTAL DAS DESPESAS. FLAGRANTE AUMENTO DE GASTOS SEM JUSTIFICATIVA FINANCEIRA IDÔNEA. PRESERVAÇÃO DO ERÁRIO. DECISÃO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Agravo de instrumento interposto contra decisão que, nos autos de Ação Popular, deferiu tutela de urgência para suspender os efeitos financeiros da Lei Municipal no 1.978/2025, que instituiu verba mensal de natureza indenizatória no valor de R$ 4.450,00 a vereadores do Município de Mirassol D’Oeste/MT.

II. Questões em discussão:

2. Duas preliminares foram suscitadas:

(i) Inépcia da petição inicial por ausência de individualização dos vereadores beneficiários;
(ii) Inadequação da via eleita, por suposta utilização da Ação Popular como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.

3. No mérito, discute-se:

(i) a alegada natureza indenizatória legítima da verba instituída;
(ii) a validade do vínculo entre a verba e o índice de revisão geral anual dos servidores da Câmara;

(iii) o impacto orçamentário e a suposta ausência de duplicidade de custeio;
(iv) a comparação entre os valores históricos de diárias e a nova despesa anual fixada em R$ 587.400,00;

(v) os limites da atuação judicial frente à discricionariedade e autonomia do Legislativo municipal.

III. Razões de decidir:

4. Rejeição da preliminar de inépcia, ante a natureza objetiva do controle exercido na ação popular, voltado ao ato normativo de efeitos concretos e não a condutas individuais.

5. Rejeição da preliminar de inadequação da via eleita, em consonância com jurisprudência do STF e STJ que admite o uso da ação popular para controle de legalidade de leis municipais de efeitos concretos.

6. No mérito, verificação de que a estrutura da verba, pagamento fixo mensal, ausência de exigência de comprovação de despesas, vínculo com RGA e desconto por faltas, revela traços típicos de retribuição remuneratória, dissimulada sob roupagem indenizatória.

7. Existência de aumento abrupto dos gastos legislativos (mais de 700% em relação às médias históricas de diárias), sem estudo técnico-financeiro robusto e suficiente a justificar a nova despesa, em possível afronta aos princípios da legalidade, moralidade, economicidade e responsabilidade fiscal.
8. Indícios de duplicidade de custeio, ante a previsão de cobertura separada para deslocamentos interestaduais, sem exigência de esgotamento da verba principal.
9. Risco de lesão grave ao erário, diante da liberação mensal de valores elevados sem controle documental, apto a justificar a medida acautelatória adotada, a qual não inviabiliza o exercício do mandato, tampouco impede o ressarcimento de despesas efetivamente comprovadas.

10. Prevalência do controle judicial de legalidade como garantia de contenção de abusos normativos e preservação do interesse público primário.

IV. Dispositivo e tese

11. Preliminares rejeitadas. Agravo de instrumento desprovido.

Tese de julgamento:

1. A ausência de qualificação nominal dos agentes políticos beneficiários de ato normativo de efeitos concretos não inviabiliza a ação popular, quando estes forem perfeitamente identificáveis pela função pública exercida.

2. A ação popular é meio processual idôneo ao controle de legalidade de leis municipais de efeitos concretos, sobretudo quando estas instituem vantagens patrimoniais com impacto orçamentário imediato.

3. Verba legislativa de natureza indenizatória sujeita a pagamento fixo mensal, sem comprovação de despesa, vinculada ao RGA e condicionada à assiduidade, ostenta aparência de retribuição remuneratória, justificando a suspensão cautelar de sua eficácia.

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) 1019491-22.2025.8.11.0000

AGRAVANTE: REGINALDO DE SOUZA NEVES, PEDRO HENRIQUE GOMES, EUCLIDES DA SILVA PAIXAO, ADRIANO JOSE DOS SANTOS, ADEILSON JOSE DA ROCHA, JOSELIAS GALDINO, ROBSON CHAGAS BORGES, LUCIANA SCHIAVO DE SILVA, ELIAS LOPES, EDSON DOMINGOS DA SILVA

AGRAVADO: THIAGO TENORIO ALMEIDA, AMANDA GONCALVES DA SILVA

RELATÓRIO:

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Trata-se de Agravo de Instrumento com pedido de liminar interposto por
Reginaldo de Souza Neves e Outros
, vereadores da Câmara Municipal de Mirassol D’Oeste/MT, contra decisão proferida pelo Juízo da 2a Vara da Comarca de Mirassol D’Oeste/MT, nos autos da Ação Popular no 1001130-21.2025.8.11.0011, ajuizada por
Thiago Tenório Almeida e Amanda Gonçalves da Silva
, que deferiu a tutela de urgência para suspender os efeitos financeiros da Lei Municipal no 1.978/2025, impedindo o pagamento da verba indenizatória instituída pela referida norma, até ulterior deliberação judicial.

Em suas razões recursais, os Agravantes aduzem, em preliminar, a inépcia da petição inicial, por ausência de qualificação dos vereadores afetados pela medida judicial, o que, segundo defendem, impossibilita o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, configurando nulidade nos termos do art. 115, parágrafo único, do Código de Processo Civil.

Ainda em sede preliminar, sustentam a inadequação da via eleita, por entender que a Ação Popular está sendo utilizada como sucedâneo de controle abstrato de constitucionalidade, sem impugnação a ato administrativo concreto, mas sim à validade em tese da Lei Municipal no 1.978/2025, o que afrontaria os limites estabelecidos pelo art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal, e pela Lei no 4.717/1965.

No mérito, alegam que, a verba instituída pela Lei Municipal no 1.978/2025 possui natureza indenizatória legítima, destinada ao ressarcimento de despesas com atividades parlamentares externas, sendo juridicamente distinta de qualquer espécie de remuneração.

Asseveram que, a vinculação da verba ao índice de revisão geral anual dos servidores da Câmara (RGA) é meramente técnica e voltada à preservação do valor real da indenização, e que o desconto por faltas, longe de configurar retribuição pelo exercício do cargo, reforça seu caráter de ressarcimento proporcional à atividade desempenhada.

Argumentam que, foi realizado e anexado ao projeto legislativo o competente estudo de impacto orçamentário-financeiro, em conformidade com os arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas que tal documentação foi ignorada na decisão agravada.

Pontuam, ainda, que, não há qualquer duplicidade de custeio, pois a verba indenizatória se refere a atividades internas no Estado, enquanto o custeio de passagens se destina exclusivamente a viagens interestaduais, hipótese excepcional e prevista na própria legislação.

Frisam, também, que, a comparação entre os valores de diárias anteriormente pagos e a nova verba fixada pela lei não guarda pertinência lógica, já que o aumento de gastos decorre da ampliação das atividades parlamentares e da busca por maior participação, representatividade e transparência no exercício do mandato.

Por fim, destacam a discricionariedade do Legislativo Municipal e a necessidade de se respeitar a autonomia dos entes federativos, afirmando que a atuação da Câmara de Vereadores se deu nos limites da legalidade e da conveniência administrativa, razão pela qual a intervenção do Poder Judiciário deve ser comedida e excepcional.

Por essas razões, requerem a concessão de efeito suspensivo ao recurso, para restabelecer a eficácia da Lei Municipal no 1.978/2025, com a retomada do pagamento da verba aos vereadores, até julgamento final da Ação Popular.

No mérito, pugnam pelo provimento do recurso, com a reforma integral da decisão agravada.

Os documentos foram juntados eletronicamente.

Acostou-se no ID n. 296389392 a guia de recolhimento do preparo recursal e respectivo comprovante de pagamento.

Os Agravados apresentaram espontaneamente contrarrazões (ID no 294547872), antes mesmo de sua intimação formal, pugnando pelo desprovimento do recurso.

O pedido de efeito suspensivo foi indeferido no ID n. 297947875, em decisão proferida pelo Des. Rodrigo Roberto Curvo, Relator em substituição legal.

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifestou no ID n. 303721875 pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relatora

VOTO (PRELIMINAR DE INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Os Agravantes defendem a inépcia da petição inicial, por ausência de qualificação dos vereadores afetados pela medida judicial; o que, segundo defendem, impossibilitaria o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, configurando nulidade nos termos do art. 115, parágrafo único, do Código de Processo Civil.

Em que pesem os argumentos apresentados, observa-se que a pretensão deduzida na ação popular não se volta contra agentes individualmente considerados, mas sim contra a validade jurídico-formal e material de ato legislativo específico – a Lei Municipal no 1.978/2025 –, de efeitos concretos, editado pela Câmara Municipal de Mirassol D’Oeste/MT.

Nesse cenário, a indicação nominativa dos vereadores beneficiados pela norma impugnada não constitui requisito essencial à higidez da petição inicial, sobretudo porque eles figuram como autores formais do ato legislativo e são, portanto, suficientemente identificáveis por suas funções públicas.

Com essas considerações,
REJEITO
a preliminar suscitada.

É como voto.

VOTO (PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Os Agravantes sustentam, também,
a inadequação da via eleita, por entender que a Ação Popular está sendo utilizada como sucedâneo de controle abstrato de constitucionalidade, sem impugnação a ato administrativo concreto, mas sim à validade em tese da Lei Municipal no 1.978/2025, o que afrontaria os limites estabelecidos pelo art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal, e pela Lei no 4.717/1965
.

Inicialmente, impende ressaltar que, não se desconhece o pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal em que admite a possibilidade de controle incidental de constitucionalidade de lei no âmbito da ação popular, apenas quando a declaração de inconstitucionalidade não constitua o pedido principal da demanda, mas figure como fundamento secundário, seja na qualidade de causa de pedir ou de questão prejudicial necessária à análise do ato impugnado.

Veja-se:

“Reclamação. Decisão judicial que conheceu de ação popular, cujo objeto era a anulação de resolução legislativa pela qual foram criados cargos no âmbito da Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Ação que reputava inconstitucional tal resolução. Possibilidade de eventual desconformidade com a Constituição Federal ser aferida no exercício do controle difuso de constitucionalidade. Ausência de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista não se tratar a resolução legislativa impugnada pela ação popular de ato normativo dotado de generalidade e abstração. Reclamação julgada improcedente
.”

(STF - Rcl: 664 RJ, Relator.: ELLEN GRACIE, Data de Julgamento:

22/5/2002, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 21-6-2002 PP-00099

EMENT VOL-02074-01 PP-00071).

No mesmo sentido, é o entendimento consolidado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, que admite a ação popular como instrumento de controle de legalidade sobre leis de efeitos concretos:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
AÇÃO POPULAR. VIA ELEITA. LEI DE EFEITOS CONCRETOS. POSSIBILIDADE.
LESÃO PATRIMONIAL. DESNECESSIDADE. PREFEITO. INICIATIVA E SANÇÃO DA LEI. LEGITIMIDADE PASSIVA. ADVOCACIA PÚBLICA. ATUAÇÃO. RESSARCIMENTO DOS HONORÁRIOS. DECISÃO EXTRA PETITA. TRAMITAÇÃO DO PROJETO DE LEI. DANO. NÃO OCORRÊNCIA. NEXO CAUSAL. CONDUTA DO AGENTE. AUSÊNCIA.

(....) Esta Corte tem reiterado "a lição do Professor Hely Lopes Meirelles, litteris: ‘
O objeto da ação popular é o ato ilegal e lesivo ao patrimônio público. (...) Dentre os atos ilegais e lesivos ao patrimônio público pode estar até mesmo a lei de efeitos concretos, isto é, aquela que já traz em si as conseqüências imediatas de sua atuação (...)
" (REsp n. 776.848/RJ, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 16/12/2008, DJe de 06/08/2009). (....)

(STJ - AREsp: 1408660 SP 2018/0317867-1, Data de Julgamento: 16/8/2022, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 31/8/2022). [Destaquei]

Ocorre que, no caso dos autos, diferentemente do que sustentam os Agravantes, o que se verifica é a impugnação de atos normativos municipais dotados de efeitos concretos e imediatos, aparentemente editados em afronta às exigências formais e materiais impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pelos princípios constitucionais da moralidade, legalidade e economicidade administrativa.

Trata-se, portanto, de norma que

in
stitui vantagem patrimonial direcionada a agentes políticos determinados (vereadores em exercício), com repercussão financeira direta e imediata sobre o orçamento público municipal, afastando-se do conceito de norma abstrata e genérica.

Tal constatação, em sede de cognição sumária, justifica o controle judicial pelo rito da ação popular, conforme precedentes desta Corte, no julgamento do Recurso de Apelação com Remessa Necessária n. 1033477-68.2024.8.11.0003, de relatoria do Des. Márcio Vidal, e do Agravo de Instrumento n.o 1003909-79.2025.8.11.0000, relatado pela Des. Maria Erotides Kneip.

Desse modo,
REJEITO
a preliminar suscitada, mantendo-se íntegra a admissibilidade do controle judicial das
Lei Municipal no 1.978/2025
pela via da ação popular, enquanto ação de índole difusa, voltada à defesa do interesse público primário e da integridade do gasto público.

É como voto.

VOTO (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Agravo de Instrumento com pedido de liminar interposto por
Reginaldo de Souza Neves e Outros
, vereadores da Câmara Municipal de Mirassol D’Oeste/MT, contra decisão proferida pelo Juízo da 2a Vara da Comarca de Mirassol D’Oeste/MT, nos autos da Ação Popular no 1001130-21.2025.8.11.0011 ajuizada por
Thiago Tenório Almeida e Amanda Gonçalves da Silva
, que deferiu a tutela de urgência para suspender os efeitos financeiros da Lei Municipal no 1.978/2025, impedindo o pagamento da verba indenizatória instituída pela referida norma, até ulterior deliberação judicial.

Extrai-se dos autos que, ao deferir o pedido de liminar (ID n. 293382387), o Magistrado Singular consignou que,
a análise dos documentos colacionados aos autos revela, em juízo de cognição sumária, indícios suficientes de que a Lei Municipal no 1.978/2025, ao instituir verba de natureza indenizatória em valor fixo mensal, vinculada ao índice de reajuste salarial dos servidores da Câmara, com descontos por faltas e sem exigência de comprovação de gastos, configura verdadeiro acréscimo remuneratório disfarçado, violando os princípios da moralidade, da legalidade e da economicidade.”

Destacou, ainda,
a existência de flagrante desproporcionalidade entre os valores historicamente pagos a título de diárias, que giravam em torno de R$ 70.000,00 anuais, e a projeção de gastos com a nova verba, na ordem de R$ 587.400,00 por ano, o que representaria um aumento superior a 700% nos dispêndios do Legislativo municipal, sem justificativa fático-financeira idônea.

Pontuou, também, que,
tal cenário demonstra, além do potencial dano ao erário, desvio de finalidade na instituição da verba, cuja finalidade alegadamente indenizatória não se sustenta diante dos contornos legais da norma impugnada.

Por fim,
assinalou o risco de perpetuação de lesividade aos cofres públicos, caso mantida a eficácia da lei durante o trâmite da ação, razão pela qual deferiu a suspensão imediata dos efeitos financeiros da Lei Municipal no 1.978/2025, vedando-se qualquer pagamento dela decorrente e determinando a utilização do sistema anterior de ressarcimento, mediante comprovação documental, até ulterior deliberação judicial.

Pois bem.

O cerne da questão se cinge em verificar a presença dos requisitos autorizadores da tutela de urgência deferida nos autos da ação popular ajuizada em desfavor do Município de Mirassol D’Oeste e outros, visando à suspensão da eficácia da Lei Municipal n.o 1.978/2025, que instituiu o pagamento de verba indenizatória mensal aos vereadores da Câmara Municipal, no valor de R$ 4.450,00.

Como se sabe, em sede de agravo de instrumento cumpre tão somente analisar se houve acerto ou desacerto na decisão atacada, e se estão presentes ou não os requisitos necessários para a concessão da medida pretendida, de forma que resta inviabilizada a incursão em matéria não analisada na decisão agravada, sob pena de configurar supressão de instância.

Compulsando os autos, observa-se que, ao contrário do que defendem os Agravantes, a decisão agravada apresenta fundamentação clara, coesa e amparada em elementos objetivos extraídos do próprio texto legal impugnado, evidenciando, ainda que em juízo de cognição sumária, a plausibilidade do direito alegado pelos autores populares.

Isso porque, a análise preliminar da Lei Municipal no 1.978/2025 revela contornos que, a princípio, afastam a presunção de legitimidade dos atos normativos impugnados, diante da demonstração de que a operacionalização destoa da finalidade meramente indenizatória que formalmente proclama.

Destaca-se que, o art. 1o, § 4o, da norma municipal, ao prever que o valor da verba será reajustado com base no índice aplicado aos servidores do Legislativo, espelha regra de correção aplicável a salários, não a ressarcimentos.

Em igual medida, o art. 2o, ao atrelar o pagamento da verba à frequência em sessões legislativas, e o art. 3o, § 1o, ao declarar irrevogável a renúncia à verba durante toda a legislatura, consolidam o caráter fixo e estável do benefício, inconciliável, em tese, com a natureza eventual e acessória das verbas indenizatórias.

Nesse aspecto, em que pese o argumento de que o desconto por faltas às sessões reforçaria o caráter de ressarcimento proporcional à atividade desempenhada, é preciso esclarecer que, o vínculo entre a assiduidade e o recebimento de determinada parcela pecuniária é típico de retribuição salarial, e não de indenização.

Com efeito, a estrutura da verba instituída pela norma em debate, qual seja, valor fixo mensal, ausência de exigência de comprovação documental das despesas, vinculação a reajustes salariais dos servidores da Câmara Municipal, condicionamento à assiduidade dos parlamentares e manutenção de mecanismos paralelos de ressarcimento (como o pagamento separado de passagens interestaduais), configura, na aparência do direito, um complemento remuneratório indevidamente disfarçado de indenização.

Essa possível dissimulação, se confirmada ao final, traduz hipótese de desvio de finalidade, vício relevante que compromete a validade da norma sob o prisma da moralidade, da legalidade e da economicidade administrativa, além de desrespeitar os parâmetros estabelecidos pela Lei Complementar no 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Quanto à afirmação de que foi apresentado estudo de impacto orçamentário-financeiro nos moldes dos arts. 16 e 17 da LRF, cumpre ressaltar que a mera juntada formal de tal documento não satisfaz, por si só, as exigências legais, devendo-se observar se o conteúdo do estudo cumpre os critérios materiais de: (i) estimativa precisa do impacto no exercício corrente e nos dois subsequentes; (ii) demonstração de compatibilidade com as metas fiscais da LDO; (iii) previsão de compensação por aumento de receita ou redução de despesa permanente; e (iv) compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei Orçamentária Anual.

No caso concreto, não há, nos autos, demonstração efetiva de que o referido estudo contemplou tais elementos de forma adequada.

A decisão agravada não ignorou o documento, mas sim verificou, com base no conteúdo disponível, que os dados históricos de despesas da Câmara Municipal com diárias parlamentares não justificavam, em termos de necessidade e proporcionalidade, a criação de uma verba mensal fixa no valor total de R$ 587.400,00 ao ano, o que por si só evidencia possível inconsistência técnica no estudo de impacto apresentado.

Sobre a suposta inexistência de duplicidade de custeio, ainda que se alegue que a verba indenizatória abarca apenas atividades internas no Estado, enquanto as passagens seriam custeadas separadamente para atividades interestaduais, o próprio texto da Lei Municipal no 1.978/2025, em seu §2o do art. 1o, evidencia a existência de duas fontes distintas de cobertura para despesas com deslocamento, sem que se exija, em qualquer das hipóteses, a comprovação de gasto ou o esgotamento de uma para acesso à outra, o que reforça a superposição injustificada de benefícios financeiros.

Assim, verifica-se que, diferentemente de normas que, de fato, estabelecem verbas indenizatórias legítimas, sujeitas a prestação de contas e condicionadas à realização de despesas específicas no exercício da função pública, o diploma legal impugnado não exige qualquer comprovação documental, conferindo ao pagamento caráter automático, permanente e indiscriminado, dissociado da ocorrência de gasto concreto e, portanto,

a priori,
divorciado da própria lógica que fundamenta juridicamente a indenização pública.

Em sentido ilustrativo,
a contrario sensu
, colhe-se o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, que reconheceu a regularidade de norma municipal ao verificar que o benefício legislado configurava verba indenizatória típica, por exigir comprovação prévia dos gastos e análise interna da documentação apresentada, vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO POPULAR – LEI MUNICIPAL DE NOVO HORIZONTE DO SUL – ALEGAÇÃO DE PAGAMENTO DE VERBAS REMUNERATÓRIAS – AFASTADA – TÍPICAS NORMAS INDENIZATÓRIAS – AUSÊNCIA DE OFENSA AOS ARTS. 37, § 11o E 39, § 4o DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO, CONTRA O PARECER.

A legislação questionada não viola o disposto na Constituição Federal, nos artigos 37, § 11 e 39 § 4o, uma vez que a Lei Municipal não traz possibilidade de pagamento de verbas remuneratórias. Os arts. 6o e seguintes da norma questionada trazem em seu teor regras típicas de verbas indenizatórias, dispondo sobre o ressarcimento daquilo anteriormente pago pelos parlamentares, mediante a comprovação da despesa.
As verbas indenizatórias são, justamente, aquelas previstas em lei e destinadas a indenizar o servidor por gastos em razão da função
, conforme abalizada doutrina, que é exatamente o que ocorre na espécie.
A
lei não trata, inclusive, de verbas fixas pagas mensalmente de maneira indistinta, mas de ressarcimentos eventuais conforme comprovação das despesas efetivamente realizadas pelos detentores de cargos eletivos, submetidas a junta interna de análise da documentação para deferimento ou não do reembolso.

(TJ-MS - Apelação Cível: 0801078-47.2023.8.12 .0012 Ivinhema, Relator.: Des. Ary Raghiant Neto, Data de Julgamento: 23/5/2024, 2a Câmara Cível, Data de Publicação: 24/5/2024). [Destaquei]

Logo, o argumento recursal de que a norma apenas regulamentaria despesas inerentes à atividade parlamentar externa não se sustenta diante do conteúdo material da lei, que revela, em seu conjunto, elementos típicos de retribuição pecuniária estável e vinculada ao mandato, incompatíveis com a natureza jurídica de indenização por despesas eventuais e comprováveis.

É importante destacar, ainda, que, embora se reconheça a autonomia do Poder Legislativo municipal e a discricionariedade administrativa na definição de sua organização interna, tais prerrogativas não são absolutas, devendo ser exercidas nos limites da legalidade, da moralidade e da responsabilidade fiscal.

O controle judicial, neste caso, atua exatamente para preservar o erário e resguardar a supremacia do interesse público, não havendo que se falar em indevida interferência, mas sim no legítimo exercício do controle jurisdicional de legalidade e de conformidade constitucional.

Por fim, o perigo de dano, requisito indispensável à concessão da tutela de urgência, resta igualmente evidenciado, pois, a manutenção da eficácia da lei impugnada implicaria o desembolso mensal de R$ 48.950,00, totalizando R$ 587.400,00 ao ano, montante desproporcional aos gastos históricos com diárias, os quais, conforme destacado na decisão agravada não ultrapassavam a média anual de R$ 70.000,00.

A disparidade entre os valores evidencia grave risco de lesão continuada ao erário, de difícil recomposição, justificando-se plenamente a concessão da medida acautelatória deferida pelo juízo singular; enquanto que o argumento de
periculum in mora inverso
não se sustenta, na medida em que os parlamentares não estão impedidos de exercer suas atividades externas ou de receber ressarcimento por eventuais despesas, desde que devidamente comprovadas e nos moldes do sistema anterior de diárias, expressamente mantido na decisão agravada.

Portanto, a decisão ora combatida concilia o interesse público com a preservação das prerrogativas parlamentares, de forma proporcional, razoável e juridicamente escorreita.

Ante o exposto,
REJEITO
as preliminares suscitadas e, no mérito,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de Agravo de Instrumento, mantendo integralmente a decisão agravada, por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

AUTOS N. 1019491-22.2025.8.11.0000 (N. 05 DA PAUTA)

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (1o VOGAL)

Egrégia Câmara
,

A ação popular, nos termos do art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal e da Lei n. 4.717/1965, destina-se precipuamente à anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, pressupondo inexoravelmente a existência de ato administrativo concreto e específico que ocasione lesão aos bens jurídicos constitucionalmente tutelados.

Na origem, os autores, ora agravados, objetivam, em última análise, o afastamento da aplicação da Lei Municipal no 1.978/2025, que fixou verba indenizatória para agentes políticos municipais.

Não obstante sustentem os autores tratar-se de lei de efeitos concretos, a pretensão deduzida na inicial da ação popular configura controle abstrato de constitucionalidade de norma, função essa constitucionalmente reservada à ação direta de inconstitucionalidade e à ação declaratória de constitucionalidade.

Com efeito, a declaração de inconstitucionalidade da lei municipal não constitui causa de pedir, senão que configura o próprio pedido formulado na inicial.

Não se dirigindo a pretensão à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento da invalidade da legislação que aumentou os subsídios dos agentes políticos por alegada violação ao art. 21, II, da Lei Complementar n. 101/2000, o ajuizamento de ação popular com o escopo de obter a inaplicabilidade da norma municipal constitui verdadeiro sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, em flagrante afronta ao princípio da reserva de jurisdição para o controle concentrado de constitucionalidade.

A natureza genérica e abstrata da norma impugnada não se altera pelo fato de possuir destinatários determinados ou de produzir efeitos patrimoniais específicos. O caráter normativo da lei permanece íntegro, estabelecendo regras gerais para a remuneração de agentes políticos durante toda a legislatura, não configurando ato administrativo de execução concreta e imediata passível de impugnação pela via da ação popular.

Por outro lado, a circunstância de a norma produzir efeitos diretos sobre pessoas determinadas não desnatura sua essência legislativa, tampouco a converte em ato administrativo concreto.

Nesse sentido têm decidido as cc. Câmaras de Direito Público e Coletivo deste e. Tribunal, reconhecendo que a ação popular não constitui meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas.

“
Em conformidade com a jurisprudência pátria, a ação popular não é meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, função essa reservada a ações de competência exclusiva dos órgãos de cúpula do Judiciário, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), conforme disposto nos artigos 102 e 103 da Constituição Federal.

Não se dirigindo a pretensão do autor à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento, de forma indireta, da inconstitucionalidade da legislação que aumentou os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, por ferir o princípio da anterioridade da legislatura, correta a sentença que reconheceu a inadequação da ação popular e extinguiu o processo sem resolução do mérito
.” (TJ-MT, N.U 1006213-80.2023.8.11.0013, Rel. Desa. MARIA APARECIDA RIBEIRO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 11.12.2024, publicado no DJE em 19.12.2024).

“
A Ação Popular, conforme estabelece a Constituição Federal e a Lei no 4.717/1965, destina-se à anulação de atos lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente e ao patrimônio cultural, não sendo substitutiva de outras ações constitucionais, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade
.” (TJ-MT, N.U 1005066-95.2024.8.11.0041, Rel. Desa. ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 29.10.2024, publicado no DJE em 11.11.2024).

Em recente julgamento, esta c. Câmara decidiu no mesmo sentido:

“
A ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos, cuja análise compete exclusivamente às vias próprias do controle concentrado
.” (TJ-MT, N.U 1000534-56.2025.8.11.0037, Rel. Des. RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 9.4.2025, publicado no DJE em 22.4.2025).

Ademais, os referidos precedentes deste e. Tribunal de Justiça se coadunam com o entendimento do c. Superior Tribunal de Justiça sobre os limites da ação popular.

“
Como ensina MARÇAL JUSTEN FILHO, ‘a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais’ e, por isso, o ‘ato impugnado por meio de ação popular deve ter sido praticado por agente público no exercício de competência administrativa’ (Curso de direito administrativo.
13. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196).
” (STJ, REsp 1.870.470/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 22.9.2020, publicado no DJe em 7.10.2020).

Dessa forma, impõe-se o reconhecimento da inadequação da via processual eleita para a postulação deduzida, sob pena de transmutação da natureza jurídica da ação popular em sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, com consequente subversão do sistema constitucional de controle de constitucionalidade.

Diante de tais premissas, com a devida vênia da i. Desembargadora Relatora,
DOU PROVIMENTO
ao agravo de instrumento, para reconhecer a inadequação da via processual eleita no juízo de origem e, por consequência,
JULGO EXTINTO
o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Isento os autores do pagamento de custas e de honorários advocatícios, por força do disposto no art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal e no art. 10, XXII, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/09/2025