Tribunal: TJMT
Processo: 1004639-48.2020.8.11.0006
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-29
Data de publicação: 2025-11-11

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL C/C COBRANÇA, INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E TUTELA DE URGÊNCIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. ATRASO NA ORDEM DE SERVIÇO. INADEQUAÇÃO DO MATERIAL FORNECIDO PELO MUNICÍPIO. IMPOSSIBILIDADE TÉCNICA DE EXECUÇÃO. FALTA DE SOLUÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO. CULPA EXCLUSIVA DO PODER PÚBLICO PELO ATRASO NO CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO DA OBRA. NULIDADE DA RESCISÃO UNILATERAL. RESCISÃO JUDICIAL POR CULPA DA ADMINISTRAÇÃO. AFASTAMENTO DAS PENALIDADES ADMINISTRATIVAS. DANO MORAL CONFIGURADO. PUBLICAÇÃO DE DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE ILEGAL. ABALO À HONRA OBJETIVA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. FIXAÇÃO DO QUANTUM INDENIZATÓRIO. RECURSO DA EMPRESA PROVIDO. RECURSO DO MUNICÍPIO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelações cíveis interpostas por ambas as partes contra sentença que, em ação de rescisão contratual cumulada com indenização por danos morais, julgou parcialmente procedente o pedido inicial, para declarar a nulidade da penalidade de inidoneidade e reduzir a multa aplicada, rejeitando o pedido indenizatório. A empresa autora busca a declaração de rescisão judicial por culpa do Município, o afastamento integral das penalidades e a condenação ao pagamento de danos morais. O Município, por sua vez, requer a improcedência total da ação.
II. Questão em discussão
2. O julgamento envolve as seguintes questões jurídicas:
i) se o recurso da empresa é deserto diante da revogação da gratuidade da justiça;
ii) se a revogação da gratuidade foi válida sem intimação para comprovação da hipossuficiência
iii) se a responsabilidade pelo inadimplemento contratual pode ser atribuída exclusivamente à Administração Pública;
iv) se a rescisão unilateral do contrato administrativo foi regular ou se deve ser declarada nula, com reconhecimento da culpa do Município;
v) se é cabível a condenação do ente público ao pagamento de indenização por danos morais em razão de declaração de inidoneidade ilegalmente publicada;
III. Razões de decidir
3. É dispensado o preparo quando o mérito do recurso discute a própria revogação da justiça gratuita, conforme jurisprudência do STJ.
4. A revogação da gratuidade de justiça, sem prévia intimação para complementação de provas, afrontou os princípios do contraditório e da ampla defesa (CPC, art. 99, §2o).
5. O laudo pericial judicial comprova que o atraso na execução da obra decorreu de fatores imputáveis exclusivamente ao Município, como a demora na expedição da ordem de serviço, fornecimento de material inadequado (jazida com ISC abaixo do exigido pela norma DNIT 141/2010) e ausência de solução técnica para adequação do material.
6. A empresa autora demonstrou diligência ao notificar a Administração e aguardar definição técnica, não havendo prova de abandono da obra ou incapacidade técnica da contratada. A alegação de ausência de EPIs e de sinalização não foi fundamento para a rescisão e, ainda que fosse, as irregularidades foram corrigidas.
7. A rescisão unilateral do contrato não se sustenta, pois a Administração descumpriu cláusulas contratuais essenciais (Lei no 8.666/93, art. 78, XVI). A nulidade da rescisão impõe o reconhecimento da rescisão judicial por culpa da Administração e o afastamento das penalidades aplicadas, inclusive a declaração de inidoneidade.
8. A publicação indevida da declaração de inidoneidade, posteriormente anulada judicialmente, gerou abalo à honra objetiva da empresa, caracterizando dano moral indenizável, nos termos da responsabilidade objetiva do Estado (CF, art. 37, § 6o; Súmula 227/STJ). Fixa-se a indenização em R$ 30.000,00, conforme os critérios de proporcionalidade e razoabilidade.
IV. Dispositivo e tese
9. Recurso da empresa autora provido. Recurso do Município de Cáceres não provido.
Tese de julgamento: “A revogação do benefício da justiça gratuita sem prévia intimação viola o contraditório. A Administração Pública não pode rescindir unilateralmente contrato administrativo quando é ela própria responsável pelo inadimplemento. A omissão do poder público quanto ao fornecimento de material adequado para a base do pavimento, causando o atraso no cronograma da obra, configura culpa exclusiva da Administração, autorizando a rescisão judicial e o afastamento das penalidades. A publicação indevida de declaração de inidoneidade gera dano moral indenizável à pessoa jurídica.”
Dispositivos legais citados
CF, art. 37, § 6o;
CPC, arts. 85, §§ 2o e 3o;
Lei no 8.666/93, art. 78, incisos I e XVI, e art. 87, IV.
Jurisprudência relevante citada
STJ, AgRg nos EREsp 1222355/MG, rel. Min. Raul Araújo, Corte Especial, j. 4.11.2015;
TJ-DF, ApCiv 0725343-05.2021.8.07.0016, rel. Des. Vera Andrighi, 6a Turma Cível, j. 29.6.2022;
TJ-MT, ApCiv 0000446-19.2015.8.11.0091, rel. Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, j. 19.11.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004639-48.2020.8.11.0006
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Execução Contratual]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[GRENCO MAIS DE CONSTRUCAO LTDA - CNPJ: 16.941.912/0001-06 (APELANTE), THIAGO OLIVEIRA AMADO - CPF: 001.202.741-32 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (APELADO), MEDIAPE MEDIACAO, ARBITRAGEM E RECUPERACAO DE EMPRESAS E PERICIAS LTDA - CNPJ: 30.222.820/0001-99 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), GRENCO MAIS DE CONSTRUCAO LTDA - CNPJ: 16.941.912/0001-06 (APELADO), THIAGO OLIVEIRA AMADO - CPF: 001.202.741-32 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PROVIMENTO AO APELO DE GRENCO MAIS DE CONSTRUÇÃO LTDA E NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO DO MUNICÍPIO DE CÁCERES, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL C/C COBRANÇA, INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E TUTELA DE URGÊNCIA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA. ATRASO NA ORDEM DE SERVIÇO. INADEQUAÇÃO DO MATERIAL FORNECIDO PELO MUNICÍPIO. IMPOSSIBILIDADE TÉCNICA DE EXECUÇÃO. FALTA DE SOLUÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO. CULPA EXCLUSIVA DO PODER PÚBLICO PELO ATRASO NO CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO DA OBRA. NULIDADE DA RESCISÃO UNILATERAL. RESCISÃO JUDICIAL POR CULPA DA ADMINISTRAÇÃO. AFASTAMENTO DAS PENALIDADES ADMINISTRATIVAS. DANO MORAL CONFIGURADO. PUBLICAÇÃO DE DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE ILEGAL. ABALO À HONRA OBJETIVA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. FIXAÇÃO DO QUANTUM INDENIZATÓRIO. RECURSO DA EMPRESA PROVIDO. RECURSO DO MUNICÍPIO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelações cíveis interpostas por ambas as partes contra sentença que, em ação de rescisão contratual cumulada com indenização por danos morais, julgou parcialmente procedente o pedido inicial, para declarar a nulidade da penalidade de inidoneidade e reduzir a multa aplicada, rejeitando o pedido indenizatório. A empresa autora busca a declaração de rescisão judicial por culpa do Município, o afastamento integral das penalidades e a condenação ao pagamento de danos morais. O Município, por sua vez, requer a improcedência total da ação.

II. Questão em discussão

2.

O julgamento envolve as seguintes questões jurídicas:

i) se o recurso da empresa é deserto diante da revogação da gratuidade da justiça;

ii) se a revogação da gratuidade foi válida sem intimação para comprovação da hipossuficiência

iii) se a responsabilidade pelo inadimplemento contratual pode ser atribuída exclusivamente à Administração Pública;

iv) se a rescisão unilateral do contrato administrativo foi regular ou se deve ser declarada nula, com reconhecimento da culpa do Município;

v) se é cabível a condenação do ente público ao pagamento de indenização por danos morais em razão de declaração de inidoneidade ilegalmente publicada;

III. Razões de decidir

3.

É dispensado o preparo quando o mérito do recurso discute a própria revogação da justiça gratuita, conforme jurisprudência do STJ.

4.

A revogação da gratuidade de justiça, sem prévia intimação para complementação de provas, afrontou os princípios do contraditório e da ampla defesa (CPC, art. 99, §2o).

5.

O laudo pericial judicial comprova que o atraso na execução da obra decorreu de fatores imputáveis exclusivamente ao Município, como a demora na expedição da ordem de serviço, fornecimento de material inadequado (jazida com ISC abaixo do exigido pela norma DNIT 141/2010) e ausência de solução técnica para adequação do material.

6.

A empresa autora demonstrou diligência ao notificar a Administração e aguardar definição técnica, não havendo prova de abandono da obra ou incapacidade técnica da contratada. A alegação de ausência de EPIs e de sinalização não foi fundamento para a rescisão e, ainda que fosse, as irregularidades foram corrigidas.

7.

A rescisão unilateral do contrato não se sustenta, pois a Administração descumpriu cláusulas contratuais essenciais (Lei no 8.666/93, art. 78, XVI). A nulidade da rescisão impõe o reconhecimento da rescisão judicial por culpa da Administração e o afastamento das penalidades aplicadas, inclusive a declaração de inidoneidade.

8.

A publicação indevida da declaração de inidoneidade, posteriormente anulada judicialmente, gerou abalo à honra objetiva da empresa, caracterizando dano moral indenizável, nos termos da responsabilidade objetiva do Estado (CF, art. 37, § 6o; Súmula 227/STJ). Fixa-se a indenização em R$ 30.000,00, conforme os critérios de proporcionalidade e razoabilidade.

IV. Dispositivo e tese

9. Recurso da empresa autora provido. Recurso do Município de Cáceres não provido.

Tese de julgamento
: “A revogação do benefício da justiça gratuita sem prévia intimação viola o contraditório. A Administração Pública não pode rescindir unilateralmente contrato administrativo quando é ela própria responsável pelo inadimplemento. A omissão do poder público quanto ao fornecimento de material adequado para a base do pavimento, causando o atraso no cronograma da obra, configura culpa exclusiva da Administração, autorizando a rescisão judicial e o afastamento das penalidades. A publicação indevida de declaração de inidoneidade gera dano moral indenizável à pessoa jurídica.”

Dispositivos legais citados

CF, art. 37, § 6o;

CPC, arts. 85, §§ 2o e 3o;

Lei no 8.666/93, art. 78, incisos I e XVI, e art. 87, IV.

Jurisprudência relevante citada

STJ, AgRg nos EREsp 1222355/MG, rel. Min. Raul Araújo, Corte Especial, j. 4.11.2015;

TJ-DF, ApCiv 0725343-05.2021.8.07.0016, rel. Des. Vera Andrighi, 6a Turma Cível, j. 29.6.2022;

TJ-MT, ApCiv 0000446-19.2015.8.11.0091, rel. Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, j. 19.11.2024.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA.
VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de Recursos de Apelação interpostos por
GRENCO CONSTRUÇÕES, SERVIÇOS E EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS EIRELI - EPP
e pelo
MUNICÍPIO DE CÁCERES
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Cáceres, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na
ação rescisória de contrato c/c cobrança, perdas e danos, danos morais c/c tutela de urgência
, para: a) declarar a nulidade da penalidade de inidoneidade aplicada à autora; b) fixar a multa pelo descumprimento parcial do contrato no importe de 5% (cinco por cento); c) julgar improcedentes os pedidos de indenização por danos morais.

RECURSO DA GRENCO CONSTRUÇÕES, SERVIÇOS E EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS EIRELI - EPP

Aduz que a sentença merece reforma quanto à revogação do benefício da justiça gratuita, pois este foi concedido com base em documentos comprobatórios anexados à inicial, consubstanciados nos balancetes de verificação, e não houve qualquer determinação de comprovação adicional da condição de hipossuficiência após a prolação do despacho que deferiu o benefício.

Assevera que a revogação da gratuidade da justiça depende da comprovação de inexistência ou desaparecimento do estado de hipossuficiência, o que não ocorreu nos autos, sendo necessária a manutenção do benefício anteriormente concedido.

Quanto ao mérito, argumenta que o Município incorreu em inadimplemento contratual desde a celebração do instrumento particular, o que permitiria a rescisão unilateral do contrato por parte da apelante, destacando que a inadimplência contratual resta comprovada por meio de notificações enviadas pela apelante à apelada informando sobre o atraso de 30 dias no pagamento referente à segunda medição do contrato.

Sustenta que, de acordo com a cláusula 7.1 do contrato, o prazo para pagamento seria de até 30 dias a partir da data de apresentação da Nota Fiscal e da comprovação dos serviços prestados, o que não foi cumprido pelo Município, atraindo a aplicabilidade do artigo 78, inciso I, da Lei 8.666/93.

Alega que a sentença reconheceu a responsabilidade do Município pelo atraso do cronograma físico-financeiro, mas deixou de reconhecer a sua inadimplência e, por conseguinte, absteve-se de declarar nula a decisão administrativa que rescindiu unilateralmente o contrato celebrado entre as partes.

Sustenta que o período chuvoso, coincidente com a execução das obras, prejudicou significativamente o andamento dos trabalhos. Argumenta que as chuvas impediram a realização do subleito e da sub-base, especialmente porque ainda não havia sido corrigida a inadequação técnica do material extraído da jazida indicada pela Prefeitura de Cáceres-MT.

Ressalta que a greve nacional dos caminhoneiros, ocorrida em maio de 2018, teve impacto significativo na cadeia de suprimentos, incluindo a construção civil, causando escassez de materiais, atrasos e aumento de custos, o que foi reconhecido pela própria sentença.

Discorre que o material extraído da jazida indicada pela Prefeitura apresentou inconsistências técnicas relevantes, com Índice de Suporte Califórnia (ISC) de 40,28%, quando a norma exige, no mínimo, 60% para a execução da camada de base da pavimentação, o que inviabilizou a continuidade dos serviços.

Defende que, após a rescisão unilateral do contrato, a declaração de inidoneidade para licitar ou contratar a administração pública foi publicada no Jornal Oficial Eletrônico dos Municípios do Estado de Mato Grosso, restando patente a ofensa à honra objetiva da apelante, visto que surgiram diversas insinuações dos funcionários, fornecedores, parceiros e terceiros quanto à lisura e seriedade das atividades por esta desenvolvidas.

Ao final, requer o provimento do recurso para: (i) manter a gratuidade da justiça anteriormente concedida; (ii) reconhecer as inadimplências do apelado e declarar a nulidade da decisão administrativa, em atenção ao Princípio da Motivação, e a rescisão judicial do contrato, com fulcro no artigo 78, incisos I e XVI, da Lei 8.666/93; e (iii) reconhecer a publicação da declaração de inidoneidade como documento comprobatório dos danos morais suportados pela apelante e condenar a apelada ao pagamento de indenização a título de danos morais.

O MUNICÍPIO DE CÁCERES, em suas contrarrazões, argumenta que o recurso não deve ser conhecido por ausência de recolhimento das custas processuais, uma vez que foi revogado o benefício da justiça gratuita. No mérito, defende a legalidade da rescisão contratual e da aplicação das penalidades administrativas, bem como a inexistência de dano moral, pois a rescisão decorreu de inadimplemento contratual devidamente constatado e formalizado pela Administração após regular processo administrativo.

RECURSO DO MUNICÍPIO DE CÁCERES

Aduz que a empresa descumpriu diversas cláusulas contratuais, como a precariedade quanto a equipamentos de proteção individual de seus colaboradores, o não cumprimento do cronograma físico-financeiro e a falta de cuidado na sinalização, principalmente em períodos chuvosos.

Assevera que a empresa foi notificada diversas vezes com a finalidade de alertá-la sobre o baixo ritmo da obra, descumprindo o cronograma físico-financeiro contratado, o que culminou na rescisão contratual.

Argumenta que a justificativa da empresa de não execução do serviço em razão do período chuvoso não é culpa da Administração, destacando que, segundo análise dos relatórios pluviométricos fornecidos pela CPRM e ANA, os volumes e os dias de chuvas ocorridos no Município não foram suficientes para causar transtornos à obra a ponto de impossibilitar a execução dos serviços.

Sustenta que a empresa também descumpriu as previsões contidas na Cláusula Quarta do contrato, que estabeleceu as obrigações da contratada, dentre as quais o cuidado com o trabalhador, dispondo os usos de EPIs aos trabalhadores a fim de zelar pela sua integridade física.

Alega que, quanto ao cascalho disponível na jazida, foi constatado que o seu CBR não atendia à especificação necessária apenas para execução da base do pavimento, sendo definida a necessidade de adição de 1,5% de cimento ao material da cascalheira, o que seria pago com termo aditivo ao contrato administrativo da obra.

Aponta que a aplicação das penalidades previstas no art. 87 da Lei n.o 8.666/93 compete à Administração Pública, na esfera administrativa, quando o contratado for responsável pela inexecução de contrato administrativo, decorrendo da autoaplicabilidade dessas sanções em razão do poder disciplinar inerente à Administração.

Ressalta que a multa aplicada no importe de R$ 19.173,39 foi imposta em atenção à cláusula 13, item 13.1, ao percentual de 10% pelo atraso injustificado na entrega parcial do objeto do contrato, e a multa equivalente a R$ 43.892,27 foi aplicada observando a cláusula 13, item 13.2, sopesando o fato de reiteração da conduta de inexecução pela empresa.

Discorre que, em relação ao pedido de indenização por danos morais, a Administração agiu perfeitamente dentro dos comandos que a própria Lei admitiu, resultando na aplicação correta de sanções e penalidades à empresa demandante.

Ao final, requer o provimento do recurso para que seja reformada a sentença de primeiro grau, julgando-se totalmente improcedentes os pedidos iniciais formulados pela empresa autora, considerando a inexistência de ato ilícito praticado pelo Município, a ausência de nexo de causalidade entre as supostas falhas administrativas e os prejuízos alegados pela autora, e a comprovação de que o inadimplemento contratual decorreu de culpa exclusiva da autora.

A GRENCO CONSTRUÇÕES, SERVIÇOS E EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS EIRELI - EPP, em contrarrazões ao recurso do Município, sustenta que o descumprimento do cronograma físico-financeiro ocorreu por razões alheias à sua vontade, como o atraso na expedição da ordem de início das obras, o período chuvoso, a greve dos caminhoneiros, a inconsistência técnica no material extraído da jazida indicada pela apelante e o atraso no pagamento das medições, fatores que impossibilitaram o cumprimento tempestivo do cronograma físico-financeiro.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela ausência de interesse público que justifique a intervenção ministerial (Id. 313567872).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

1. DA PRELIMINAR DE DESERÇÃO DO RECURSO DA EMPRESA AUTORA

O Município de Cáceres, em suas contrarrazões, suscita preliminar de não conhecimento do recurso da empresa autora por deserção, em razão da revogação da gratuidade de justiça pela sentença e da ausência de recolhimento do preparo recursal.

Todavia, razão não lhe assiste.

Conforme entendimento pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça, é dispensável o preparo do recurso cujo mérito discute o próprio direito ao benefício da assistência judiciária gratuita. Nesse sentido:

“AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. PEDIDO DE ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA COMO MÉRITO DO RECURSO. AUSÊNCIA DE PREPARO. DESERÇÃO. AFASTAMENTO. PEDIDO FORMULADO NA PRÓPRIA PETIÇÃO RECURSAL. POSSIBILIDADE. AGRAVO PROVIDO. 1. É desnecessário o preparo do recurso cujo mérito discute o próprio direito ao benefício da assistência judiciária gratuita. Não há lógica em se exigir que o recorrente primeiro recolha o que afirma não poder pagar para só depois a Corte decidir se faz jus ou não ao benefício. [...].”
(STJ - AgRg nos EREsp: 1222355 MG 2014/0270135-5, Relator.: Ministro RAUL ARAÚJO, Data de Julgamento: 04/11/2015, CE - CORTE ESPECIAL, Data de Publicação: DJe 25/11/2015 REVPRO vol. 253 p. 435)

No caso, a empresa autora questiona expressamente em seu recurso a revogação da gratuidade de justiça na sentença, razão pela qual não se mostra razoável exigir o prévio recolhimento do preparo recursal.

Assim,
rejeito
a preliminar de deserção.

2. DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA

A empresa autora insurge-se contra a revogação da gratuidade de justiça, argumentando que o benefício foi concedido com base em documentos comprobatórios anexados à inicial (balancetes de verificação) e que não houve determinação para comprovação adicional da condição de hipossuficiência.

O art. 5o, LXXIV, da Constituição Federal estabelece que
“o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos
”. No caso das pessoas jurídicas, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que, diferentemente das pessoas físicas, não basta a mera declaração de hipossuficiência, sendo necessária a comprovação da impossibilidade de arcar com as despesas processuais.

No caso em análise, verifica-se que a empresa autora apresentou apenas balancetes de verificação (Id. 299645889), sem outros documentos que comprovassem de forma inequívoca sua incapacidade financeira para arcar com as custas processuais sem prejuízo de sua atividade empresarial, a exemplo das declarações fiscais, extratos bancários ou demonstrações contábeis completas.

Contudo, assiste razão à recorrente quando alega que não houve determinação judicial para apresentação de documentos complementares após o deferimento inicial da gratuidade. O entendimento jurisprudencial consolidado é no sentido de que a revogação do benefício depende da comprovação de fato novo, consistente na modificação patrimonial do beneficiário ou na demonstração de que, desde o início, não fazia jus ao benefício.

A propósito:

“AÇÃO DE DIVÓRCIO. GRATUIDADE DE JUSTIÇA. REVOGAÇÃO DE OFÍCIO. POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE INTIMAÇÃO PRÉVIA. INOBSERVÂNCIA. NULIDADE. PEDIDO A QUALQUER TEMPO. I - Incumbe ao Juiz averiguar a alegação de pobreza, deferindo ou não a gratuidade de justiça, que pode ser requerida a qualquer tempo, quando constatar incongruência entre a alegação de insuficiência e a situação econômica demonstrada pelos documentos que instruem o processo, art. 99, §§ 2o e 3o, do CPC. II - É possível a revogação do benefício da justiça gratuita, de ofício ou a requerimento da parte interessada, quando comprovada a inexistência ou o desaparecimento dos requisitos necessários para a sua concessão, art. 8o da Lei 1.060/1950 e art. 100 do CPC. III - A revogação do benefício, de ofício, exige intimação prévia do beneficiário para comprovar a manutenção do preenchimento dos pressupostos, arts. 10 e 99, § 2o, ambos do CPC e art. 8o da Lei 1.060/1950. IV - Apelação parcialmente provida. Sentença anulada em parte.”
(TJ-DF 07253430520218070016 1435537, Relator.: VERA ANDRIGHI, Data de Julgamento: 29/06/2022, 6a Turma Cível, Data de Publicação: 19/07/2022)

Nesse contexto, considerando que o benefício foi inicialmente concedido com base na documentação apresentada e que não houve oportunidade para complementação da prova da hipossuficiência, a posterior revogação da gratuidade de justiça, sem prévia intimação da parte para se manifestar especificamente sobre esse ponto, viola o contraditório e a ampla defesa.

Portanto, deve ser restabelecido o benefício da gratuidade de justiça em favor da empresa autora, pelo que,
conheço do recurso de apelação interposto pela empresa autora
.

3. RESUMO ESTRUTURADO DA DEMANDA

3.1. PEDIDOS INICIAIS

Ressai do processo que a empresa GRENCO CONSTRUÇÕES, SERVIÇOS E EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS EIRELI - EPP ajuizou ação rescisória de contrato c/c cobrança, perdas e danos, danos morais c/c tutela de urgência em face do MUNICÍPIO DE CÁCERES, formulando os seguintes pedidos:

a) Em sede de tutela antecipada, que o Município fosse obrigado a dar baixa do gravame imposto, sob pena de fixação de multa diária;

b) No mérito:

·

Declaração de rescisão contratual;

·

Cancelamento da multa aplicada no valor de R$ 19.173,39 referente à cláusula 13, item 13.1 do contrato;

·

Cancelamento da multa de R$ 43.892,27 referente ao item 13.2 da mesma cláusula;

·

Condenação por danos morais no valor de R$ 50.000,00;

·

Pagamento de honorários advocatícios e custas processuais.

3.2. PRINCIPAIS ARGUMENTOS DA EMPRESA AUTORA

A empresa autora sustenta, em síntese, que:

a) Celebrou com o Município de Cáceres, em 09/03/2018, o Contrato Administrativo no 55/2018-PGM, para execução de obras de terraplanagem, pavimentação asfáltica, drenagem e sinalização viária em vias públicas do município, com
prazo de execução de 8 meses e vigência contratual de 10 meses
, no valor total de R$ 633.680,39;

b) A
ordem de início dos serviços
foi expedida apenas em 11/06/2018,
três meses após a assinatura do contrato
, o que comprometeu o cronograma inicial;

c) Verificou inconsistência técnica no material a ser utilizado na obra (extraído da jazida indicada pelo Município), o que comprometeria a execução e a qualidade final do serviço;

d) Notificou o Município sobre a inadequação do material e sobre a inadimplência de pagamentos, mas não obteve resposta satisfatória;

e) O Município atrasou o pagamento da segunda medição por mais de 60 dias, inviabilizando a continuidade dos serviços;

f) Solicitou prorrogação do prazo por mais 5 meses para conclusão das obras, mas o Município concedeu apenas 30 dias adicionais;

g) O Município rescindiu unilateralmente o contrato e aplicou penalidades, sem considerar sua própria responsabilidade pelos atrasos e problemas técnicos;

h) A declaração de inidoneidade foi publicada no Jornal Oficial Eletrônico dos Municípios do Estado de Mato Grosso, causando danos à sua honra objetiva e reputação comercial.

3.3. PRINCIPAIS ARGUMENTOS DO MUNICÍPIO RÉU

Em sua defesa, o Município de Cáceres argumenta que:

a) A empresa descumpriu diversas cláusulas contratuais, especialmente o cronograma físico-financeiro estabelecido;

b) A contratada não utilizou adequadamente os equipamentos de proteção individual (EPIs) e não sinalizou corretamente as obras, colocando em risco a segurança dos trabalhadores e da população;

c) O material da jazida indicada apresentava CBR (Índice de Suporte Califórnia) de 40,28%, que,
embora não atendesse à especificação para a base do pavimento, era adequado para a sub-base, podendo ter sido utilizado enquanto se buscava solução para a camada de base
;

d) Foi definida verbalmente e documentalmente a necessidade de adição de 1,5% de cimento ao material da cascalheira para adequá-lo às especificações técnicas;

e)
A empresa não possuía equipamentos suficientes para tocar simultaneamente os três contratos que mantinha com o Município
, o que causou descontinuidade nos serviços;

f) Todos os pagamentos das medições foram efetivados dentro do prazo previsto em lei;

g) A rescisão unilateral e a aplicação das penalidades seguiram o devido processo legal administrativo, com observância do contraditório e da ampla defesa;

h) As sanções aplicadas estão previstas no contrato e na Lei no 8.666/93, sendo proporcionais ao descumprimento contratual verificado.

3.4. DISPOSITIVO DA SENTENÇA

Ao apreciar a demanda, o Juízo singular
julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, para: a) declarar a nulidade da penalidade de inidoneidade aplicada à autora; b) fixar a multa pelo descumprimento parcial do contrato no importe de 5% (cinco por cento); c) julgar improcedentes os pedidos de indenização por danos morais, amparado nos seguintes fundamentos:

- Houve culpa concorrente: Município requerido demorou na solução da questão da jazida e empresa autora não adotou medidas alternativas em relação à execução de subleito e sub-base;

- A aplicação das sanções de multa pecuniária e de impedimento e suspensão de licitar não podem ser consideradas ilegais. No entanto, o descumprimento do contrato não se deu apenas pela autora, pelo que deve ser minorada a penalidade da multa para o importe de 5%, e afastada a penalidade de inidoneidade imposta à autora;

- Não houve demonstração de eventual repercussão negativa, seja de cunho moral ou à imagem do autor, a ponto de comprovar a indenização pelos danos morais pretendidos.

4. MÉRITO DOS RECURSOS

Os recursos serão analisados conjuntamente, visto que a controvérsia, em ambos, diz respeito à responsabilidade pelo descumprimento do contrato administrativo no 55/2018-PGM, firmado entre as partes para execução de obras de terraplanagem, pavimentação asfáltica e drenagem em vias públicas do Município de Cáceres.

A empresa autora pretende a reforma da sentença para: (i) reconhecer as inadimplências do Município e declarar a nulidade da decisão administrativa que rescindiu unilateralmente o contrato; (ii) reconhecer a rescisão judicial do contrato por culpa do Município; e (iii) condenar o Município ao pagamento de indenização por danos morais.

O Município requerido pretende a reforma da sentença para julgar totalmente improcedentes os pedidos da inicial, mantendo-se integralmente as penalidades administrativas aplicadas à empresa contratada.

Da análise dos argumentos e provas produzidas nos autos, conclui-se que
razão assiste apenas à empresa autora
.

Com efeito, o laudo pericial produzido revela que a responsabilidade pelo atraso na execução da obra deve ser atribuída exclusivamente ao Município de Cáceres.

O perito judicial constatou que diversos fatores contribuíram para o atraso no cronograma físico-financeiro, sendo os principais:

1)
Demora na expedição da ordem de serviço
: O contrato foi assinado em 09/03/2018, mas a ordem de serviço só foi emitida em 11/06/2018, ou seja, três meses depois. Esse atraso inicial, de responsabilidade exclusiva da Administração, fez com que a obra adentrasse no período chuvoso, dificultando sua execução.

2)
Inadequação do material da jazida
: O laudo pericial confirmou que o material fornecido pela jazida indicada pelo Município apresentava índice de Suporte Califórnia (ISC) de 40,28%, muito abaixo do mínimo exigido pela norma DNIT 141/2010-ES para a camada de base (60%). Conforme esclarecido pelo perito:

“A aplicação do material com ISC de 40,28% como base do pavimento viola a norma DNIT 141/2010-ES. Seria essencial realizar um procedimento de aprimoramento do material para atingir o ISC exigido pela norma, a fim de permitir seu uso adequado na construção da base do pavimento.”
(Id. 299646432 - Pág. 17)

3)
Ausência de solução técnica para o material da base
: O Município não apresentou solução técnica adequada para o problema do material da jazida. Embora tenha mencionado a possibilidade de adição de 1% a 2% de cimento, o perito esclareceu que essa proporção seria insuficiente:

“Levando em conta outros casos similares de material com o índice CBR/ISC em torno de 40, será requerida a inclusão de cerca de 3% de cimento para alcançar o dobro da resistência e conformar com a norma, além dos acréscimos de tempo e custo para executar essa tarefa. Portanto, não é possível afirmar que a adição de 1 e 2% de cimento é uma condição suficiente para comprovar o aumento do CBR/ISC sem a realização de testes laboratoriais.”
(Id. 299646432- Pág. 29-30)

4)
Impossibilidade técnica de executar apenas o subleito e a sub-base
: O Município alega que a empresa poderia ter executado o subleito e a sub-base enquanto aguardava a definição quanto ao material da base. Contudo, o perito esclareceu que essa alternativa não era tecnicamente viável:

“A execução das atividades de regularização do subleito e da sub-base precede a execução da base. Além disso, a resistência do material da jazida com ISC/CBR de 40,28% é adequada para a execução da sub-base segundo a norma do DNIT 139/2010 – Especificação de serviço – Sub-base estabilizada granulometricamente.
Entretanto,
a falta de definição sobre o material a ser utilizado na base do pavimento
, devido ao fato de que o CBR/ISC de 40,28% viola a norma do DNIT 141/2010 – Especificação de serviço – Base estabilizada granulometricamente,
pode ocasionar inconvenientes significativos no planejamento da obra
.

(Id. 299646432 - Pág. 26-27)

5)
Execução da obra de pavimentação urbana durante períodos chuvosos
: De acordo com o perito, a execução da obra nessas condições acarreta diversos impactos relevantes, tais como: dificuldades operacionais, erosão e sedimentação, atrasos e acréscimo de custos, comprometimento da qualidade do pavimento e impactos na segurança e mobilidade. Nesse sentido, esclareceu:

“Portanto, é essencial adotar medidas adequadas para minimizar os problemas decorrentes da realização de uma obra de pavimentação urbana em períodos chuvosos. Isso inclui o monitoramento constante das condições climáticas, a implementação de técnicas de drenagem eficientes, o uso de materiais e métodos de construção adequados para evitar danos causados pela água, e o planejamento cuidadoso do cronograma de execução para evitar a ocorrência de atrasos significativos.”

O assistente técnico da autora complementou essa informação, explicando que:

“Quem conhece a cidade de Cáceres sabe que sua topografia é de planície, com pequenas e até nulas declividades, não sendo incomum o refluxo das águas do Rio Paraguai em direção aos ramais de drenagem pluvial. Por isso, todas obras de infraestrutura urbana na cidade de Cáceres devem ser previstas para a estação da estiagem, momento em que o terreno apresenta as melhores condições para as intervenções.
No caso específico, os serviços de terraplenagem e pavimentação adentraram ao período chuvoso, ocasião em que não é recomendável esse tipo de intervenção, pois com declividades quase nulas, escavação a céu aberto em 0,45m e sem a devida reposição das camadas retiradas, por certo as águas dentro das ruas ficariam represadas, ocasionando ainda maiores transtornos à população atingida, além de que essas escavações (camadas de subbase e base) criariam um degrau entre os imóveis e a via escavada de quase meio metro, impedindo o acesso dos veículos às garagens e dificultando o acesso dos pedestres aos imóveis.
”
(ID 131444514 - Pág. 5)

Por outro lado, merece rejeição a tese de que a empresa autora não possuía equipamentos suficientes para tocar simultaneamente os três contratos que mantinha com o Município.

Isso porque, as provas documentais, notadamente os ofícios encaminhados à Prefeitura, demonstram que a empresa não abandonou a obra, mas permaneceu de prontidão aguardando a definição quanto ao material para utilização nas bases do pavimento.

Diante desse cenário, fica evidente que a omissão do Município, ao não apresentar solução técnica adequada para o problema relacionado ao material da jazida, foi o fator determinante para o atraso na execução da obra, pois contribuiu diretamente para o prolongamento do cronograma, que acabou adentrando no período de chuvas na região. A empresa autora agiu com diligência ao identificar o problema do material da jazida, comunicar formalmente a Administração e aguardar uma solução técnica adequada, que nunca foi apresentada.

Quanto às alegações de que a empresa não utilizou adequadamente os equipamentos de proteção individual para seus funcionários e não sinalizou corretamente as obras, verifica-se que tais irregularidades não foram utilizadas como fundamento para a rescisão unilateral, mas tão somente o atraso na execução da obra.

Ainda que assim não fosse, extrai-se das notificações encaminhadas pelo Município e contranotificações enviadas pela empresa autora, que tais irregularidades foram corrigidas assim que apontadas pelos fiscais de obra.

Da rescisão contratual

A Lei no 8.666/93 estabelece em seu art. 78 as hipóteses de rescisão dos contratos administrativos, entre as quais se destacam:

“Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

I - o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou prazos;

[...]

XVI - a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto;”

No caso em análise, restou comprovado que o Município incorreu na hipótese prevista no inciso XVI do art. 78 da Lei no 8.666/93, ao não fornecer material adequado para a execução da base do pavimento, conforme especificado no projeto.

A rescisão unilateral promovida pelo Município, portanto, não encontra respaldo legal, uma vez que foi a própria Administração que deu causa ao atraso na execução da obra. Conforme entendimento jurisprudencial consolidado, a Administração não pode se beneficiar da própria torpeza, rescindindo unilateralmente o contrato quando foi ela mesma quem deu causa ao inadimplemento.

Nesse sentido, deve ser declarada a nulidade da rescisão unilateral promovida pelo Município e reconhecida a rescisão judicial do contrato por culpa da Administração, nos termos do art. 78, inciso XVI, da Lei no 8.666/93.

Das penalidades aplicadas

Considerando que a rescisão unilateral promovida pelo Município foi ilegal, as penalidades aplicadas à empresa também devem ser afastadas.

A multa prevista na cláusula 13.1 do contrato (10% pelo atraso injustificado na entrega parcial do objeto) e a multa prevista na cláusula 13.2 (10% sobre a parcela inadimplida do contrato) não são aplicáveis ao caso, uma vez que o atraso na execução da obra não pode ser atribuído à empresa, mas sim à omissão do Município em fornecer material adequado para a base do pavimento.

Quanto à declaração de inidoneidade, trata-se de sanção prevista no art. 87, IV, da Lei no 8.666/93, aplicável nos casos de inexecução contratual de maior gravidade. No caso em análise, não houve inexecução contratual por parte da empresa, que agiu com diligência ao identificar o problema do material da jazida, comunicar formalmente a Administração e aguardar uma solução técnica adequada.

Portanto, devem ser afastadas todas as penalidades aplicadas pelo Município à empresa.

Do dano moral

A empresa recorrente pleiteia indenização por danos morais no valor de R$ 50.000,00, alegando que a declaração de inidoneidade publicada no Jornal Oficial Eletrônico dos Municípios do Estado de Mato Grosso teria causado danos à sua imagem e reputação.

Nos termos do artigo § 6o do artigo 37 da Constituição da Republica, as pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que seus agentes causarem. No aludido dispositivo, a Constituição Federal consagrou a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, na modalidade do risco administrativo.

Para que haja o dever de indenizar, mister que o dano causado guarde uma relação direta de causa e efeito com a situação de risco criada pela atividade estatal. Neste caso, haverá a responsabilidade objetiva do Estado, sem campo para indagação quanto à culpa da Administração, haja vista que o importante a ser comprovado pelo ofendido é a relação de causalidade entre o dano sofrido e o ato comissivo do agente estatal.

Ainda, conforme entendimento consolidado na Súmula 227 do STJ,
“a pessoa jurídica pode sofrer dano moral”
. Para a configuração do dano moral à pessoa jurídica, é necessária a comprovação de efetivo abalo à sua honra objetiva, ou seja, à sua reputação, credibilidade ou imagem perante terceiros.

No caso, a declaração de inidoneidade foi aplicada de forma ilegal, uma vez que a empresa não deu causa ao atraso na execução da obra. A publicação dessa penalidade no Jornal Oficial Eletrônico dos Municípios do Estado de Mato Grosso certamente causou abalo à reputação da empresa no mercado, prejudicando sua participação em licitações e a celebração de contratos com a Administração Pública.

Presentes, pois, o nexo de causalidade entre os danos morais e a conduta da Administração, impõe-se a condenação do Município requerido ao pagamento de indenização por danos morais em favor da empresa autora.

Para a fixação do
quantum
deve-se considerar: (i) a gravidade do ato ilícito, consistente na aplicação de penalidade extrema; (ii) a extensão dos danos à honra objetiva da empresa, que ficou impedida de participar de licitações; (iii) as consequências do ato ilícito, que levaram à inviabilização das atividades empresariais; (iv) a capacidade econômica do ofensor, considerando que o Município tem orçamento anual superior a R$ 50 milhões.

Assim, tenho por razoável fixar a indenização por danos morais em R$30.000,00 (trinta mil reais), montante que melhor atende aos critérios de proporcionalidade e razoabilidade, sem caracterizar enriquecimento indevido.

Nesse sentido:

“[...] A declaração de inidoneidade imposta ilegalmente causa graves prejuízos à honra objetiva da empresa, inviabilizando sua participação em licitações. [...] O valor da indenização deve considerar a gravidade do ato ilícito, a extensão dos danos e a capacidade econômica do ofensor. [...].”
(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 00004461920158110091, Relator.: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Data de Julgamento: 19/11/2024, Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/11/2024)

Por conseguinte, o recurso da empresa autora deve ser provido, para julgar procedente a pretensão inicial; e o recurso do Município desprovido.

Ante o exposto:

1.
DOU PROVIMENTO
ao recurso interposto por GRENCO CONSTRUÇÕES SERVIÇOS E EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS EIRELI - EPP para:

a) Restabelecer o benefício da gratuidade da justiça em favor da empresa recorrente;

b) Declarar a nulidade da rescisão unilateral promovida pelo Município e reconhecer a rescisão judicial do contrato por culpa da Administração, nos termos do art. 78, incisos XV e XVI, da Lei no 8.666/93;

c) Afastar todas as penalidades aplicadas pelo Município à empresa, inclusive a multa e a declaração de inidoneidade;

d) Condenar o Município ao pagamento de indenização por danos morais no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), acrescidos de juros moratórios a partir da citação (responsabilidade contratual), e correção monetária a partir da fixação, isto é, da data da publicação do acórdão (Súmula 362 do STJ). Ademais, os índices dos juros e da correção monetária deverão ser fixados de acordo com os Temas 810/STF e 905/STJ.

Com o advento da Emenda Constitucional n. 113/2021, passa a incidir a taxa SELIC, a contar de 9.12.2021, nas condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza (art. 3o), vedada a cumulação com outro índice de correção monetária ou de juros de mora.

2.
NEGO PROVIMENTO
ao recurso interposto pelo MUNICÍPIO DE CÁCERES.

3. Condeno o Município ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, estes fixados em 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, nos termos do art. 85, §§ 2o e 3o, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/10/2025