Tribunal: TJMT
Processo: 0001069-47.2016.8.11.0027
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-16
Data de publicação: 2025-09-30

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIAÇÃO DE CARGOS INEXISTENTES. PAGAMENTOS IRREGULARES. DANO AO ERÁRIO. EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA. EXCLUSÃO DE UM DOS RÉUS E LIMITAÇÃO DO RESSARCIMENTO AO EFETIVO DANO.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta contra sentença proferida em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público estadual, que julgou procedente o pedido inicial para condenar os réus com base no art. 10, caput e inciso IX, da Lei no 8.429/1992. A controvérsia decorre de contratações irregulares, pagamento de remunerações acima do limite legal e criação de cargos inexistentes na estrutura administrativa de município de pequeno porte, gerando prejuízo ao erário público. Os apelantes alegam ausência de dolo e inexistência de prova de dano efetivo ao patrimônio público.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há três questões em discussão: (i) verificar se houve comprovação do dolo específico e do dano efetivo ao erário por parte dos apelantes, nos termos exigidos pela Lei no 14.230/2021; (ii) definir se ambos os réus devem ser responsabilizados por ato de improbidade administrativa; (iii) estabelecer os critérios adequados para a quantificação do ressarcimento ao erário.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A configuração do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário exige a presença de dolo e a demonstração de dano efetivo ao patrimônio público, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199 da Repercussão Geral e nos termos da Lei no 14.230/2021, que alterou substancialmente a Lei no 8.429/1992.
As provas constantes nos autos evidenciam a prática reiterada e dolosa de atos administrativos ilegais por parte de um dos agentes, que, à época, exercia o cargo de chefe do Executivo Municipal. Foram constatadas a criação de inúmeros cargos não previstos na legislação local e a realização de pagamentos em desconformidade com os limites remuneratórios estabelecidos em lei.
A demonstração do dolo específico é satisfeita no caso concreto com base em provas documentais e testemunhais que revelam condutas reiteradas, conscientes e materialmente lesivas à Administração Pública. O agente responsável, à época exercente do cargo de chefe do Executivo municipal, admitiu em juízo ter realizado pessoalmente nomeações para cargos comissionados não previstos na legislação municipal, como os de "Subsecretário" e "Gerente", assim como autorizado respectivos pagamentos. Tais práticas, longe de serem lapsos administrativos pontuais ou erros isolados, caracterizam verdadeiro padrão de desvio administrativo, com a criação e ocupação de cargos inexistentes, remunerações acima da previsão legal e múltiplas nomeações para funções com previsão unitária na lei, inclusive no âmbito do próprio gabinete do Prefeito.
Em relação ao segundo apelante, à época Secretário de Administração, não há provas suficientes para caracterizar a prática de ato de improbidade administrativa, não sendo possível presumir sua participação apenas com base nas atribuições do cargo, como consignado na sentença, notadamente porque depoimentos de testemunhas colhidos em juízo indicam que as decisões administrativas estavam concentradas na figura do chefe do Executivo.
O ressarcimento ao erário deve ser limitado à diferença entre o valor efetivamente recebido pelos servidores e aquele legalmente previsto para os cargos regularmente instituídos, devendo ser apurado em sede de liquidação de sentença, por arbitramento, nos termos do art. 509, I, do Código de Processo Civil.
A condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público deve ser afastada, ante a vedação expressa contida no art. 128, § 5o, inciso II, alínea "a", da Constituição Federal.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso parcialmente provido.
Tese de julgamento:
A responsabilização por ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei no 8.429/1992 exige a comprovação de dolo específico e de efetivo dano ao erário.
A aferição do dolo específico pode ser realizada com base no contexto fático-probatório do caso concreto, inclusive por meio de provas indiretas, padrões de conduta administrativa que revelem a consciência e a vontade do agente de produzir resultado antijurídico.
A responsabilização por ato de improbidade não pode se basear unicamente nas atribuições formais do cargo. É necessária a comprovação de participação ativa e dolo específico, não sendo suficiente a presunção de responsabilidade decorrente da função ocupada.
É incabível a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público, conforme vedação expressa da Constituição Federal.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001069-47.2016.8.11.0027
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ERNANI JOSE SANDER - CPF: 310.443.950-87 (APELANTE), ERNANI VELASCO SANDER JUNIOR - CPF: 001.958.881-03 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2o VOGAL EXMO. SR. DR. YALE SABO MENDES (convocado).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIAÇÃO DE CARGOS INEXISTENTES. PAGAMENTOS IRREGULARES. DANO AO ERÁRIO
.
EXIGÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA. EXCLUSÃO DE UM DOS RÉUS E LIMITAÇÃO DO RESSARCIMENTO
AO EFETIVO DANO
.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta contra sentença proferida em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público estadual, que julgou procedente o pedido inicial para condenar os réus com base no art. 10, caput e inciso IX, da Lei no 8.429/1992. A controvérsia decorre de contratações irregulares, pagamento de remunerações acima do limite legal e criação de cargos inexistentes na estrutura administrativa de município de pequeno porte, gerando prejuízo ao erário público. Os apelantes alegam ausência de dolo e inexistência de prova de dano efetivo ao patrimônio público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) verificar se houve comprovação do dolo específico e do dano efetivo ao erário por parte dos apelantes, nos termos exigidos pela Lei no 14.230/2021; (
ii
) definir se ambos os réus devem ser responsabilizados por ato de improbidade administrativa; (
iii
) estabelecer os critérios adequados para a quantificação do ressarcimento ao erário.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A configuração do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário exige a presença de dolo e a demonstração de dano efetivo ao patrimônio público, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199 da Repercussão Geral e nos termos da Lei no 14.230/2021, que alterou substancialmente a Lei no 8.429/1992.

As provas constantes nos autos evidenciam a prática reiterada e dolosa de atos administrativos ilegais por parte de um dos agentes, que, à época, exercia o cargo de chefe do Executivo Municipal. Foram constatadas a criação de
inúmeros
cargos não previstos na legislação local e a realização de pagamentos em desconformidade com os limites remuneratórios estabelecidos em lei.

A demonstração do dolo específico é satisfeita no caso concreto com base em provas documentais e testemunhais que revelam condutas reiteradas, conscientes e materialmente lesivas à Administração Pública. O agente responsável, à época exercente do cargo de chefe do Executivo municipal, admitiu em juízo ter realizado pessoalmente nomeações para cargos comissionados não previstos na legislação municipal, como os de "Subsecretário" e "Gerente", assim como autorizado
respectivos
pagamentos. Tais práticas, longe de serem lapsos administrativos pontuais ou erros isolados, caracterizam verdadeiro padrão de desvio administrativo, com a criação e ocupação de cargos inexistentes, remunerações acima
da previsão
legal e múltiplas nomeações para funções com previsão unitária na lei, inclusive no âmbito do próprio gabinete do Prefeito.

Em relação ao segundo apelante, à época Secretário de Administração, não há provas suficientes para caracterizar a prática de ato de improbidade administrativa, não sendo possível presumir sua participação apenas com base nas atribuições do cargo
, como consignado na sentença, notadamente porque d
epoimentos
de testemunhas
colhidos
em juízo
indicam que as decisões administrativas estavam concentradas na figura do chefe do Executivo.

O ressarcimento ao erário deve ser limitado à diferença entre o valor efetivamente recebido pelos servidores e aquele legalmente previsto para os cargos regularmente instituídos, devendo ser apurado em sede de liquidação de sentença, por arbitramento, nos termos do art. 509, I, do Código de Processo Civil.

A condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público deve ser afastada, ante a vedação expressa contida no art. 128, § 5o, inciso II, alínea "a", da Constituição Federal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

A responsabilização por ato de improbidade administrativa previsto no art. 10 da Lei no 8.429/1992 exige a comprovação de dolo específico e de efetivo
dano
ao erário.

A aferição do dolo específico pode ser realizada com base no contexto fático-probatório do caso concreto, inclusive por meio de provas indiretas, padrões de conduta administrativa que revelem a consciência e a vontade do agente de produzir resultado antijurídico.

A responsabilização por ato de improbidade não pode se basear unicamente nas atribuições formais do cargo. É necessária a comprovação de participação ativa e dolo específico, não sendo suficiente a presunção de responsabilidade decorrente da função ocupada.

É incabível a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público, conforme vedação expressa da Constituição Federal.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de apelação cível interposta por Ernani José Sander e Ernani Velasco Sander Junior contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Itiquira/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida pelo Ministério Público Estadual.

Na origem,
imputou
-se
aos requeridos a prática de atos ímprobos consubstanciados na criação de cargos inexistentes na estrutura administrativa municipal, contratações sem a correspondente contraprestação laboral
,
denominados “funcionários fantasmas”
,
e pagamento de remunerações superiores ao limite legal previsto na Lei Municipal no 661/2009. Tais condutas teriam gerado prejuízo ao erário no montante de R$ 2.086.594,04, atualizado.

A sentença
julgou procedente o pedido para condenar ambos os réus pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10,
caput
e inciso IX, da Lei no 8.429/1992, aplicando-lhes as sanções do art. 12, inciso II, da mesma lei. Foram impostas as seguintes penalidades: (i) ressarcimento integral do dano, no valor de R$ 2.086.594,04, acrescido de correção e juros; (
ii
) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos; (
iii
) proibição de contratar com o Poder Público ou dele receber benefícios, incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de dez anos; além da condenação ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% do valor da condenação.

Irresignados, os réus apelaram, sustentando, em síntese, a ausência de dolo na conduta, a inexistência de provas robustas a confirmar prejuízo efetivo ao erário, bem como a nulidade da condenação por afronta aos princípios da legalidade e da presunção de inocência. Requerem, ao final, a reforma integral da sentença com sua absolvição.

O Ministério Público apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção integral da sentença, sob o argumento de que restaram comprovados o dolo
e o dano ao erário, mediante a prática reiterada de contratações irregulares e pagamentos indevidos.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer, opinou pelo desprovimento do recurso, apenas destacando a necessidade de afastar a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público, por força da vedação constitucional expressa (art. 128, II, “a”, CF).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como relatado,
trata-se de
apelação cível interposta por Ernani José Sander e Ernani Velasco Sander Junior contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Itiquira/MT,
que condenou os apelantes a
prática de ato de improbidade administrativa
previsto n
o art. 10,
caput
e inciso IX, da Lei no 8.429/1992, aplicando-lhes as sanções do art. 12, inciso II, da
referida
lei
e o dever de ressarcimento ao erário no montante de
R$ 2.086.594,04
,
além da condenação ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% do valor da condenação.

A controvérsia reside em definir se, na qualidade de Prefeito Municipal e Secretário de Administração, respectivamente, os apelantes

Ernani José Sander
(pai)
e Ernani Velasco Sander Junior
(filho)

praticaram atos de
improbidade administrativa
, com demonstração suficiente do elemento subjetivo
dolo

e da ocorrência de prejuízo ao erário
.

A sentença descreve cenário de contratações e pagamentos fora do parâmetro legal, ancorado em prova documental e em Relatório Técnico do CAO n. 346/2015, além de folhas de pagamento e registros funcionais,
que
conclui
p
ela ocorrência de
i
legalidade
s
que
acarretaram
danos ao erário que

ocorreram
ao longo dos exercícios de 2010, 2011 e 2012, sob a chefia dos ora recorrentes
.

Conforme assentado, os apelantes, na qualidade de Prefeito e Secretário de Administração
(
pai e filho
)
, valeram-se dos cargos que ocupavam para a criação de funções fantasmas, inexistentes na legislação vigente à época dos fatos (Lei Municipal n. 661/2009), além de promoverem múltiplas designações para uma mesma função, em número superior ao legalmente previsto, bem como efetuarem pagamentos indevidos, em valores superiores ao subsídio legalmente fixado.

Pois bem.

No caso vertente, há robusta instrução processual revela, com a necessária segurança, a prática dolosa e consciente de atos atentatórios ao erário por parte do
apelante

Ernani José Sander
(pai), então prefeito, que
resultaram em
dano
efetivo ao erário
,
sendo que em relação ao apelante

Ernani Velasco Sander Junior
(filho) não há prova segura que tenha participado desta conduta improba,
sendo imperiosa a
reforma parcial da
sentença

que deu
procedência
integralmente a
os pedidos inaugurais.

A improbidade administrativa consiste na violação do princípio constitucional da probidade administrativa, que pode ser definido como o dever
do
agente público agir sempre com honestidade, lealdade, decência e honradez na sua relação com a administração pública.

Para a configuração da improbidade administrativa, portanto, é necessário que o agente público aja com má-fé, propósitos maldosos ou desonestidade na condução dos negócios públicos, não bastando a prática de mera ilegalidade, se esta não vem acompanhada daqueles predicados negativos.

Corroborando esta conclusão, após a superveniência da Lei no 14.230, de 25/10/2021, a Lei no 8.429/92, que dispõe sobre a ação de improbidade administrativa, passou a exigir a comprovação de dolo específico para o enquadramento do agente público em todas as condutas ímprobas tipificadas nos
arts
. 9o, 10 e 11 da LIA, dentre outras alterações relevantes.

Neste viés, após diversas controvérsias sobre a aplicação das novas disposições inseridas à Lei 8.429/92, o STF julgou o Tema de Repercussão Geral 1199, fixando as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Empós as alterações promovidas na LIA, Marçal
Justen
Filho discorre sobre a exigência de dolo específico:

“(...)
13.2 A exigência do dolo

Um dos núcleos da reforma promovida pela Lei 14.230/2021 consistiu em afirmar que a improbidade somente se configura nos casos de conduta dolosa. O elemento subjetivo do tipo da improbidade é o dolo. Isso significa a consciência do sujeito quanto à antijuridicidade de sua conduta e a vontade de praticar a ação ou a omissão necessária à consumação da infração.

13.3 A intencionalidade da prática do ato reprovável

Apenas existe improbidade nos casos em que o agente estatal tiver consciência da natureza indevida da sua conduta e atuar de modo consciente para produzir esse resultado. Ou seja, a improbidade é uma conduta necessariamente dolosa. Assim se impõe porque a configuração da desonestidade depende da consciência e da vontade de violar um dever moral.

(...)

14 Ainda a identificação do dolo

A Lei 14.230/2021 preocupou-se em definir o próprio conceito de dolo, de modo a evitar a prevalência do entendimento de que bastaria a voluntariedade do agente.

14.1 A consciência e a vontade de produzir o resultado danoso

O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

Um exemplo permite compreender a questão. Configura-se improbidade quando o agente deixar indevidamente de promover licitação, de modo a gerar um prejuízo para a Administração (art. 10, inc. VIII, da Lei 8.429). Essa hipótese de improbidade exige a presença de um elemento subjetivo reprovável relativo a essa situação de causalidade material.

Deve existir a consciência não apenas de que a licitação era necessária. Mais ainda, é indispensável a vontade de praticar uma conduta indevida apta a causar o resultado antijurídico. Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo para o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.

Isso não significa que a ausência de licitação, numa hipótese em que seria necessária, configure conduta lícita, se o vício de conduta do agente público não estiver acompanhado de dolo. Esse ato poderá ser ilegal e, eventualmente, invalidável, a depender das circunstâncias. Caberá a responsabilização do agente infrator. O que se
afirma
é que não existirá nem improbidade nem crime na hipótese de conduta não eivada de dolo.

(...)

Dito de outro modo, o elemento subjetivo reprovável (dolo ou culpa) não é presumido. É indispensável a avaliação da conduta adotada pelo sujeito para reconhecer a existência da culpa ou do dolo. (...)”.
1

De igual modo, Rafael de Oliveira Costa e Renato Kim Barbosa descrevem sobre a exigência de dolo a partir da vigência da Lei 14.230/2021:
2

“(...) A caracterização do ato de improbidade administrativa depende, a partir do advento da Lei n. 14.230/21, da presença do elemento subjetivo dolo na conduta perpetrada pelo sujeito ativo.

Dolo é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei. Não basta, portanto, a voluntariedade do agente. É necessário que o agente público deseje praticar a conduta e alcançar determinado resultado (...)

Com efeito, o dolo é componente subjetivo da conduta, composto por dois elementos: o volitivo, ou seja, a vontade de praticar a conduta prevista na norma, e o intelectivo, traduzido na consciência da conduta e do resultado.

Não se admite, diferentemente do que ocorre na Lei Anticorrupção, a responsabilidade objetiva no âmbito da Lei n. 8.429/1992. Nem se admite, ainda, a prática do ato a título de culpa, como permitido no artigo 186 do Código Civil.

Por derradeiro, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Do mesmo modo, reforça-se a necessidade de haver dolo e não apenas uma mera voluntariedade. (...)”.

Acerca de como conferir se há dolo ou não do agente público, ensina Marçal:

“(...) 15.2 Os meios de prova: indícios e presunções

Isso não significa a vedação à prova indireta. A avaliação do elemento subjetivo, em situações concretas de improbidade, far-se-á usualmente mediante elementos probatórios indiretos.
Não se exige que o agente manifeste formal e diretamente uma intenção reprovável
.

Assim,
é perfeitamente cabível inferir o elemento subjetivo do agente a partir das diversas manifestações de sua atuação – tenham sido elas anteriores, concomitantes ou posteriores à consumação do evento material danoso
.

A presença do dolo, por exemplo, poderá ser evidenciada mediante a constatação de
condutas que demonstrem a consciência e a vontade de produzir o
resultado final
antijurídico
. Isso compreende uma ampla série de questões. Assim, é pertinente estabelecer uma comparação entre as condutas anteriores e posteriores do sujeito. É relevante examinar os padrões de soluções a
dotados pela instituição em hipóteses similares.

Também interessa verificar se existiu aprovação pelos órgãos de controle à conduta adotada. Não é cabível reputar presente o elemento doloso quando o sujeito tiver adotado exatamente a mesma conduta que sempre fora
praticada e que merecera aprovação de órgãos de controle. Isso não impede o reconhecimento da irregularidade da conduta, mas exclui a presença de elemento subjetivo reprovável.
(...)”
3

- grifo e destaque nosso

Dessa forma, em relação ao
dolo específico
, entendo que deve ser aferido com base na narrativa dos fatos e nas provas produzidas nos autos, avaliando-se os comportamentos adotados pelos réus para confirmar se tinham
consciência
, a
vontade de praticar a ilicitude
e
alcançar o resultado específico
-
enriquecimento ilícito,
dano
ao erário ou infringência aos princípios da Administração Pública
.

Por outro lado,
a configuração do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
também
exige a comprovação de dano efetivo ao patrimônio público
, nos termos do art. 10,
caput
, e do art. 21,
inciso I
, da Lei no 8.429/1992
.

No caso concreto, o Relatório Técnico do CAO n. 346/2015 (ID 71978636) identificou, nos exercícios de 2010, 2011 e 2012, diversos pagamentos em valores superiores à remuneração fixada pela Lei
m
unicipal n. 661/2009, de Itiquira, vigente à época dos fatos. Constatou-se, ainda, o pagamento de vantagens acima do subsídio legalmente estabelecido, bem como a contratação de servidores sem previsão legal para os respectivos cargos ou em número superior ao autorizado pela legislação municipal.

Os relatórios de folha de pagamento dos anos de 2010, 2011 e 2012 comprovam a ocorrência de remunerações acima dos valores previstos no Anexo I da Lei
m
unicipal n. 661/2009. Como exemplo, no cargo de Gerente de Programas e Projetos, a servidora Solange Garcia Gimenes, durante o ano de 2010, recebeu remuneração de R$ 3.300,00 (R$ 2.200,00 – “salário normal” + R$ 1.100,00 de gratificação de função), valor superior ao previsto em lei para o cargo, fixado em R$ 1.500,00.

No mesmo cargo, à época, Ronaldo Luiz Vieira Campos recebeu remuneração total de R$ 1.500,00.

Vejamos, parte do relatório técnico nesse sentido:

Também
rec
ebeu valores acima do devido a servidora Glaucia Bortolo
Sacchetin
, que exerceu os cargos de Gerente de Cultura e Lazer e de Coordenadora Regional nos anos de 2010 e 2011. Apesar de a lei estabelecer, respectivamente, remuneração de R$ 1.500,00 e R$ 2.200,00, foi remunerada em ambos os cargos como se Secretária Municipal fosse (R$ 3.100,00).

Exercício 2010

Exercício de 2011

De forma semelhante, Silvana Vilma Dalla Valle, nomeada como “Gerente Financeira/Tesouraria”, recebeu, em parte do exercício de 2010, remuneração equivalente à de Secretária Municipal.

O servidor Fábio
Sandi

Engel
, nomeado como Gerente de Serviços de Saúde, recebeu, de janeiro a outubro de 2010, remuneração correspondente

ao cargo de Coordenador.

Ademais, o Relatório Técnico do CAO, corroborado pelas folhas de pagamento anexadas aos autos, identificou, nos exercícios de 2010, 2011 e 2012, a criação e ocupação de cargos inexistentes na estrutura administrativa, todos providos por indicação do apelante Ernani
, então prefeito
. São eles:

1. Secretário-Geral de Administração e Finanças

2. Gerente de Iluminação Pública

3. Gerente Financeira/Tesouraria

4. Gerente de Manutenção e Obras

5. Gerente de Serviços Gerais

6. Gerência de Educação Básica

7. Gerente de Serviço de Saúde

8. Coordenador Administrativo

9. Coordenador Regional

Não se trata, portanto, de lapsos pontuais. Os autos revelam verdadeira padronização de ilegalidades, tanto no pagamento de valores superiores aos previstos em lei, como na ocupação de cargos inexistentes e até na simultânea nomeação de mais de uma pessoa para funções de direção, em flagrante afronta à legislação municipal.

Exemplificativamente, o cargo de
Secretário-Geral de Administração e Finanças
foi ocupado por
Gilmar
Antonio
Matei
, embora não exista na estrutura administrativa. A Lei Municipal n. 661/2009 prevê apenas 1 cargo de Secretário de Finanças (art. 28, § 2o, I, “a”) e 1 cargo de Secretário Municipal de Administração.

O cargo de Secretário Municipal de Administração foi exercido, simultaneamente, nos meses de julho e agosto de 2011, por Ernani Velasco Sander Junior e Solange Garcia Gimenes, quando a lei prevê apenas um titular para a função (art. 29, § 2o, I, “a”, da Lei n. 661/2009).

Da mesma forma, o cargo de Secretário Municipal de Indústria e Comércio foi ocupado, entre janeiro e outubro de 2011, por duas pessoas, embora haja previsão legal para apenas um titular (art. 37, § 2o, I, “a”, da Lei n. 661/2009).

No exercício de 2011,
o cargo de
Coordenador Administrativo
chegou a ser ocupado por sete servidores distintos, no mesmo período, com remunerações individualizadas. Entretanto, a Secretaria de Administração dispunha de apenas dois cargos comissionados de Coordenador (art. 29, § 2o, I, “b”, da Lei n. 661/2009). Da mesma forma, a função de
Coordenador Regional
foi ocupada por três pessoas,

com lotação no gabinete d
o Prefeito,
sendo que a legislação previa para
o gabinete do Prefeito previa apenas dois cargos de Coordenador (art. 25, § 2o, “g”, da Lei n. 661/2009).

Quanto aos cargos não previstos em lei, embora o Ministério Público tenha sustentado, tanto na inicial quanto nas contrarrazões, a inexistência de contraprestação laboral, sob a alegação de se
tratar
de “servidores fantasmas”, e a sentença tenha determinado o ressarcimento integral dos valores percebidos, não se verifica nos autos prova inequívoca da ausência de prestação de serviços à municipalidade. A
nomeação para cargos sem
previsão legal, por si só, não autoriza a presunção de que serviços não
tenham sido
efetivamente realizados.

Ressalte-se, ainda, que o
efetivo
dano
ao erário pode decorrer não apenas da ausência de contraprestação
dos serviços
, mas também de outras consequências jurídico-administrativas, como
exemplo
o comprometimento dos índices legais de
despesa com pessoal fixados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em razão de contratações irregulares.

No caso
dos autos
, verifica-se que
o dano ao erário decorreu, como
especificado acima exemplificativamente
, de
pagamentos a ocupantes de cargos de alto escalão, com ciência e autorização
de pagamento
do então prefeito,

Ernani,
notadamente

d
os de Secretários Municipais
e outros
mencionados.
Nesse sentido, o
apelante Ernani, à época prefeito, declarou em juízo
que contrat
ava
um
Secretário e um Subsecretário, sendo que este último não possui respaldo legal. Assim, ainda que não se possa concluir pela completa ausência de prestação de serviços à municipalidade, há elementos que indicam que,
como exemplo,
em relação a dois secretários, os serviços não foram prestados
na função de Secretário Municipal
, caracterizando-se
dano
ao erário, correspondente à diferença entre a remuneração recebida e aquela prevista para cargos legalmente instituídos.

A Lei Municipal no 661/2009 dispõe sobre a estrutura das Secretarias Municipais, prevendo
além do
cargo comissionado de Secretário
(Remuneração de R$ 3.100,00)
,
o de
Assessor e
de
Gerente, com remunerações respectivas de R$ 1.500,00 e R$ 2.200,00. Assim, considera-se mais adequado, para fins de quantificação do dano ao erário, tomar como parâmetro a diferença entre o valor efetivamente recebido (remuneração de Secretário) e a remuneração de cargo de assessoramento previsto em lei, e não o montante integral recebido de forma irregular
como consignado na sentença
.

Ademais, o Município de Itiquira possui menos de 15 mil habitantes, sendo pouco crível a necessidade efetiva de ocupação de todos os cargos de coordenadores mencionados
acima
, especialmente considerando que alguns deles estavam lotados no gabinete do Prefeito e coexistiam com
diversos
outros coordenadores em exercício no mesmo período. Entretanto,
assim como nos demais cargos
, diante da
aus
ência

de
elementos probatórios seguros que evidenciem a completa inexistência de prestação de serviços, é adequado considerar como
dano
ao erário apenas o valor recebido a maior em relação ao previsto legalmente para o cargo de Coordenador.

A título exemplificativo, cita-se o caso de

Rosevani
Rodrigues de Oliveira
, lotada no gabinete do Prefeito como Coordenadora Administrativa, cuja remuneração legal é de R$ 2.200,00, mas que recebeu remuneração equivalente à de Secretária Municipal nos meses de outubro, novembro e dezembro de 2011, bem como nos meses de janeiro e março de 2012 (R$ 3.100,00), além de gratificação de férias e
gratificação de função, ambas calculadas com base na remuneração de Secretária Municipal (ID. 283532869 – Páginas 5 e 288; ID. 283532870 – Página 129; ID. 283532871 – Página 124)
. Nesse sentido, veja o relatório de demonstrativo

de
pagamento
do mês 10
de 2011
:

Dessa forma, a análise dos fatos e das provas constantes nos autos demonstra a ocorrência de
efetivo

dano
ao erário, decorrente do pagamento de subsídios em valores superiores àqueles fixados para os cargos legalmente instituídos na folha de pagamento. Assim, impõe-se o ressarcimento dos valores recebidos a maior, e não de forma integral, o que deverá ser apurado com maior precisão em sede de liquidação de sentença, por arbitramento.

Tais condutas, devidamente comprovadas nos autos, revelam que não se trata de meras falhas de execução ou equívocos administrativos isolados, mas sim de práticas reiteradas e conscientes, com iniciativa
e
anuência do apelante Ernani.

Isso porque, o
apelante
Ernani
, à época Prefeito Municipal, admitiu ter sido o responsável direto pelas contratações, inclusive para cargos inexistentes, como o de Subsecretário, bem como p
or
confirmou que ordenava os pagamentos dos servidores
. Desse modo, não prospera
sua
alegação de desconhecimento quanto à ilegalidade das contratações. O conjunto fático-probatório, marcado por inúmeras admissões sem observância do quantitativo legalmente permitido
e
fora dos parâmetros orçamentários fixados
, com remunerações em desconformidade com a legislação vigente e
muitos dos
servidores lotados no próprio gabinete do Prefeito, evidencia de forma inequívoca a existência de dolo em sua conduta
.

Ainda que, em alguns casos, não tenha sido comprovada a total ausência de prestação de serviços, o dano ao erário se consumou com o pagamento de valores superiores aos legalmente devidos, em desacordo com a estrutura administrativa vigente, caracterizando-se enriquecimento ilícito de terceiros à custa dos cofres públicos.

Assim, a conduta do então Prefeito enquadra-se na hipótese prevista no art. 10,

caput
,

e
inciso IX, da Lei no 8.429/1992, que tipifica como ato de improbidade administrativa aquele que "ordenar ou permitir a realização de despesas não
autorizadas em lei ou regulamento", configurando-se, portanto, ato de improbidade administrativa que causou prejuízo ao erário.

Contudo, em
relação a
o apelante
Ernani Junior,
então
Secret
á
rio de Administração,
na sentença foi considerado para fins de aferição do dolo
em sua conduta
os deveres funcionais previstos em lei
.

N
o entanto,
não há elementos suficientes a lhe imputar a presente conduta improba, visto que não possível condená-lo apenas com base em suas responsabilidades previstas em lei
, bem como nos cargos em que houve pagamento ilegal, em vários deles constou a lotação Sec. ADM/Finanças e, portanto, não é possível aferir se as lotações seriam na Secretária de Administração ou Secretaria de Finanças
, bem como a
testemunha
Claudete da Rocha Campos
, controladora interna/chefe de gabinete na época dos fatos,
em juízo,

embora tenha afirmado não se lembrar de quem tinha atribuição
efetiva
para contratar, atestou ter certeza de que a função de contratação não era de
Ernani Junior,
então S
ecretário
de A
d
ministração.

A testemunha
Anderson Rodrigues Vieira
, servidor municipal há época dos fatos,
em sua oitiva em juízo,
confirmou que apenas o Prefeito tinha “autonomia” para contratar.

Quanto aos apontamentos relativos ao pagamento de valores superiores ao subsídio legalmente estabelecido a determinados servidores,
decorrentes do
s
pagamentos de gratificaç
ões
de função,
conquanto a petição inicial tenha qualificado tal conduta como ato de improbidade administrativa, verifica-se que o relatório técnico identificou que os pagamentos
de gratificação de função
realizados acima
do subsídio,
tiveram como fundamento
as
gratificações previstas n
a Lei Municipal no 381/1999 (ID no 283530927 – pág. 231).

Ainda que se possa questionar a regularidade ou não da aplicação da referida norma, a existência de base legal para os
respectivos
pagamentos efetuados afasta,
neste ponto específico
,
a co
nfiguração de ato de improbidade administrativa e
o dever de ressarcimento ao erário pelos apelantes, na medida em que não há demonstração inequívoca de má-fé ou de dolo específico para causar prejuízo ao patrimônio público
, sendo devido o ressarcimento apenas daqueles valores de gratificação
função recebidos
que tiveram por base subsídio
pago em valor a maior que o cargo exercido, a ser devidamente aferido em fase de liquidação
.

Dessa forma, impõe-se
a condenação apenas do apelante

Ernani José Sander
por ato de improbidade administrativa previsto no art. 10,
caput

e inciso IX, da Lei no 8.429
/1992, com
a redefinição do quantum a ser ressarcido, o qual deverá ser
apurado em fase de liquidação de sentença, por arbitramento, nos termos do art. 509, inciso I, do Código de Processo Civil,
observando-se as ponderações, notadamente
considera
n
do o valor efetivamente recebido a maior em relação à remuneração prevista legalmente para os cargos ocupados.

Ressalte-se, ainda, a necessidade de afastamento da condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público, ante a vedação constitucional expressa, constante do art. 128, § 5o, inciso II, alínea "a", da Constituição Federal, que veda ao Ministério Público o recebimento de honorários de sucumbência.

Pelo exposto, dou parcial provimento ao recurso interposto por Ernani José Sander e Ernani Velasco Sander Júnior, para manter a condenação de Ernani José Sander quanto ao reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10,

caput
, e
inciso IX, da Lei no 8.429/1992, e às sanções aplicadas, com exceção do ressarcimento ao erário
, cujo montante
a ser restituído
deverá ser
apurado em sede de liquidação de sentença por arbitramento, nos termos do art. 509, inciso I, do Código de Processo Civil.

Em relação ao apelante Ernani Velasco Sander Júnior, reforma-se a sentença para julgar improcedente a ação quanto à sua pessoa.

Por fim, afasta-se a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público, ante a vedação constitucional expressa prevista no art. 128, § 5o, inciso II, alínea "a", da Constituição Federal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/09/2025