Tribunal: TJMT
Processo: 1009509-81.2025.8.11.0000
Órgão julgador: JUVENAL PEREIRA DA SILVA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-06-18
Data de publicação: 2025-06-27

Ementa:
E M E N T A
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. PROCURADORIA MUNICIPAL. ATRIBUIÇÕES DE REPRESENTAÇÃO E CONSULTORIA JURÍDICA. CARGO EM COMISSÃO. USURPAÇÃO DE FUNÇÕES DE CARGO EFETIVO. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT contra os incisos XII, XVI, XVII e XX do art. 2o da Lei Municipal n. 2.470/2024, do Município de Poxoréu/MT, que atribuem ao cargo comissionado de Procurador-Geral do Município funções típicas de procurador de carreira, como representação judicial e extrajudicial, propositura de ações, promoção da defesa judicial e cobrança da dívida ativa municipal.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em determinar se é constitucional a atribuição, por lei municipal, de funções típicas da advocacia pública — como representação judicial e consultoria jurídica — a ocupantes de cargos em comissão, em detrimento dos procuradores concursados da Procuradoria Municipal.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A Constituição Federal, em seus arts. 37, II e V, impõe que cargos comissionados sejam destinados apenas a funções de direção, chefia e assessoramento, não podendo desempenhar atividades técnico-jurídicas típicas de cargos efetivos.
4. A Constituição Estadual de Mato Grosso, em seus arts. 129, I e II, e 136, reitera os princípios da legalidade, impessoalidade e eficiência, exigindo o provimento por concurso público para o exercício de funções jurídicas permanentes na Administração Pública.
5. O cargo de Procurador-Geral do Município, embora de natureza comissionada e política, não pode assumir funções que envolvam representação judicial e extrajudicial, consultoria jurídica e cobrança da dívida ativa, por se tratar de atribuições exclusivas dos procuradores municipais concursados, por analogia às regras do art. 111, caput, e § 1o, da CEMT.
6. A jurisprudência do STF, notadamente nos julgados ADPF 1037, ADI 4133 e RE 1.041.210 (RG), estabelece que funções típicas da advocacia pública não podem ser delegadas a cargos em comissão, ainda que a criação desses cargos seja permitida no âmbito da autonomia municipal.
7. A usurpação de funções por comissionados compromete a imparcialidade e a independência da advocacia pública, violando os princípios constitucionais da Administração Pública e comprometendo o interesse público.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Pedido procedente.
Tese de julgamento:
“1. É inconstitucional a atribuição de funções típicas da advocacia pública, como representação judicial, consultoria jurídica e cobrança da dívida ativa, a ocupantes de cargos em comissão, por ofensa aos arts. 37, II e V, da CF, e arts. 129, I e II, e 136 da Constituição do Estado de Mato Grosso.”
“2. A nomeação de Procurador-Geral do Município em cargo comissionado não pode incluir competências privativas dos procuradores concursados, sob pena de usurpação de função pública e violação aos princípios da legalidade e do concurso público.”
“3. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve ser aplicada ex nunc, a fim de resguardar os atos pretéritos praticados com base na norma ora invalidada.”
_______________________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, I, II e V; CE/MT, arts. 111, § 1o, 129, I e II, e 136.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1037, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 19.08.2024; STF, ADI 4133, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 05.02.2019; STF, RE 1.041.210 RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 27.09.2018; STF, RE 1.160.904-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, 2a Turma, DJe 09.10.2019.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1009509-81.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Representação em Juízo, Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
JUVENAL PEREIRA DA SILVA

Turma Julgadora:

[DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), ASSOCIACAO DOS PROCURADORES MUNICIPAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO - APM-MT - CNPJ: 42.404.275/0001-30 (AUTOR), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICÍPIO DE POXORÉU MT - CNPJ: 03.408.911/0001-40 (REU), CÂMARA MUNICIPAL DE POXORÉU (REU), TESOURO CAMARA MUNICIPAL DE POXOREO - CNPJ: 01.975.572/0001-59 (REU)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. PROCURADORIA MUNICIPAL. ATRIBUIÇÕES DE REPRESENTAÇÃO E CONSULTORIA JURÍDICA. CARGO EM COMISSÃO. USURPAÇÃO DE FUNÇÕES DE CARGO EFETIVO. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT contra os incisos XII, XVI, XVII e XX do art. 2o da Lei Municipal n. 2.470/2024, do Município de Poxoréu/MT, que atribuem ao cargo comissionado de Procurador-Geral do Município funções típicas de procurador de carreira, como representação judicial e extrajudicial, propositura de ações, promoção da defesa judicial e cobrança da dívida ativa municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em determinar se é constitucional a atribuição, por lei municipal, de funções típicas da advocacia pública — como representação judicial e consultoria jurídica — a ocupantes de cargos em comissão, em detrimento dos procuradores concursados da Procuradoria Municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Constituição Federal, em seus arts. 37, II e V, impõe que cargos comissionados sejam destinados apenas a funções de direção, chefia e assessoramento, não podendo desempenhar atividades técnico-jurídicas típicas de cargos efetivos.

4. A Constituição Estadual de Mato Grosso, em seus arts. 129, I e II, e 136, reitera os princípios da legalidade, impessoalidade e eficiência, exigindo o provimento por concurso público para o exercício de funções jurídicas permanentes na Administração Pública.

5. O cargo de Procurador-Geral do Município, embora de natureza comissionada e política, não pode assumir funções que envolvam representação judicial e extrajudicial, consultoria jurídica e cobrança da dívida ativa, por se tratar de atribuições exclusivas dos procuradores municipais concursados, por analogia às regras do art. 111,
caput
, e § 1o, da CEMT.

6. A jurisprudência do STF, notadamente nos julgados ADPF 1037, ADI 4133 e RE 1.041.210 (RG), estabelece que funções típicas da advocacia pública não podem ser delegadas a cargos em comissão, ainda que a criação desses cargos seja permitida no âmbito da autonomia municipal.

7. A usurpação de funções por comissionados compromete a imparcialidade e a independência da advocacia pública, violando os princípios constitucionais da Administração Pública e comprometendo o interesse público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Pedido procedente.

Tese de julgamento:

“
1. É inconstitucional a atribuição de funções típicas da advocacia pública, como representação judicial, consultoria jurídica e cobrança da dívida ativa, a ocupantes de cargos em comissão, por ofensa aos arts. 37, II e V, da CF, e arts. 129, I e II, e 136 da Constituição do Estado de Mato Grosso.
”

“
2. A nomeação de Procurador-Geral do Município em cargo comissionado não pode incluir competências privativas dos procuradores concursados, sob pena de usurpação de função pública e violação aos princípios da legalidade e do concurso público.
”

“
3. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve ser aplicada ex nunc, a fim de resguardar os atos pretéritos praticados com base na norma ora invalidada
.”

_______________________________________

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 37, I, II e V; CE/MT, arts. 111, § 1o, 129, I e II, e 136.

Jurisprudência relevante citada:
STF, ADPF 1037, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 19.08.2024; STF, ADI 4133, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 05.02.2019; STF, RE 1.041.210 RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 27.09.2018; STF, RE 1.160.904-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, 2a Turma, DJe 09.10.2019.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. JUVENAL PEREIRA DA SILVA (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de
ação direta de inconstitucionalidade
ajuizada na forma do art. 96, inciso I, c/c art. 124, VIII, da Constituição do Estado de Mato Grosso, pela
Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT
, representada por seu presidente na pessoa de Yann Dieggo Souza Timótheo de Almeida, OAB/MT 12.025-O, colimando a declaração de inconstitucionalidade do art. 2o, incisos XII, XVI, XVII e XX, da Lei n. 2.470, de 19 de dezembro de 2024, do município de Poxoréu/MT, por desrespeito ao art. 129, incisos I e II, e art. 136, ambos da Constituição Estadual c/c artigo 37, incisos I, II e V, da Constituição Federal.

De acordo com a inicial, “[...]
no Município de Poxoréu/MT, as prerrogativas dos procuradores efetivos vêm sendo reiteradamente desrespeitadas, uma vez que a representação judicial e extrajudicial do ente público municipal, bem como a consultoria jurídica,
vem sendo realizada por cargos estranhos à carreira de advogado/procurador municipal
[...]” [p. 3], em que pese referido município contar com Procuradoria Municipal e cargos efetivos de procuradores municipais.

Nessa senda, a Lei impugnada teria outorgado poderes de representação ao cargo comissionado de Procurador-Geral do Município, em flagrante violação ao texto constitucional, visto que entende inconstitucionais “[...]
as normas que permitem as atuações de pessoas estranhas à procuradoria municipal na representação judicial e extrajudicial do ente
” [p. 11].

Pede, assim, a procedência da ação direta para declarar a inconstitucionalidade dos incisos XII, XVI, XVII e XX, do art. 2o da Lei 2.470 de 19 de dezembro de 2024, do município de Poxoréu/MT, por afronta ao art. 129, incisos I e II, e art. 136, ambos da Constituição Estadual c/c artigo 37, incisos I, II e V, da Constituição Federal, conferindo interpretação conforme a Constituição a norma impugnada, para restringir que ocupantes de cargos em comissão, exerçam as funções próprias dos Procuradores Municipais, nos termos da ADPF 1.037 (art. 10, § 3o, da Lei n. 9.882/90.

Instruiu a ação com a documentação exigida no art. 3o, parágrafo único, da Lei n. 9.868/99 [ids. 277454398 a 277460858].

A certidão no id. 277508856, esclarece inexistir feito anterior capaz de atrair a prevenção de julgador.

A certidão no id. 277508857 estabelece que o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade independe do prévio recolhimento de custas iniciais ou preparo [art. 77 do RITJMT].

Determinada a coleta de informações na forma do art. 6o, da Lei n. 9.868/99, e art. 172 do RITJMT, o Município de Poxoréu, representado na pessoa da Procuradora Geral Municipal, Dra. Dayse Crystina de Oliveira Lima, OAB/MT 13.890, defendeu o ato normativo impugnado, salientando que a nomeação do ocupante do cargo em comissão de Procurador-Geral do Município de Poxoréu pode ser exercido por advogado nomeado pelo prefeito municipal, cuidando-se de cargo de livre nomeação e exoneração, nos termos do art. 215-A da Lei n. 2.470/2024.

Enfatizou que a Constituição Federal, no art. 30, I e II, assegurou aos municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual, no qual se insere a criação e organização da Procuradoria Municipal, nos mesmos limites impostos pelas normas constitucionais e em observância aos termos do Tema 1010 RG/STF.

A douta Procuradoria de Justiça, por meio do Subprocurador Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Dr. Marcelo Ferra do Carvalho, opinou pela
improcedência
da ação direta de inconstitucionalidade, visto que os arts. 37, II, da CF, e sua reprodução no art. 129, II, da CEMT, resguarda a possibilidade de criação de cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração, desde que se destinem às atribuições de direção, chefia e assessoramento, e desde que obedeça as balizas constantes do Tema 1010/STF, como é o caso, em que as funções inerentes ao cargo de Procurador-Geral do município de Poxoréu são específicas de direção, chefia e assessoramento, autorizando a medida.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. JUVENAL PEREIRA DA SILVA (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT com a pretensão de obter a declaração de inconstitucionalidade do art. 2o, incisos XII, XVI, XVII e XX, da Lei n. 2.470, de 19 de dezembro de 2024, do município de Poxoréu/MT, versando sobre o cargo comissionado de Procurador-geral do Município de Poxoréu, cujas atribuições são típicas dos procuradores de carreira.

Sustenta o requerente que a norma supramencionada viola os artigos 129, I e II, e 136, ambos da Constituição Estadual e art. 37, II e V, da Constituição Federal.

Inicialmente, é importante consignar que foi demonstrada a pertinência temática pela associação, na defesa de seus interesses institucionais.

No mais, tem-se que o art. 2o, incisos XII, XVI, XVII e XX, da Lei n. 2.470, de 19 de dezembro de 2024, do município de Poxoréu/MT, dispõe:

Art. 2o O Procurador Geral do Município, de natureza comissionada, será escolhido dentre advogados regularmente inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil há pelo menos 05 (cinco) anos, com notório saber jurídico e reputação ilibada. Parágrafo único. São atribuições do Procurador Geral do Município:

I - dirigir a Procuradoria do Município e superintender e coordenar as atividades e assuntos administrativos internos;

II - propor ao Prefeito Municipal a anulação de atos administrativos da administração pública municipal;

III - receber citações, intimações e notificações nas ações em que o Município seja parte;

IV - coordenar o pagamento de precatórios juntamente com a Secretaria de Fazenda Municipal;

V - exarar atos e estabelecer normas para a organização da Procuradoria Geral do Município;

VI - requerer ao Prefeito a convocação de novos servidores ou a remoção ou disposição de servidores de outros órgãos da Administração Municipal para prestarem serviços junto à Procuradoria Geral;

VII - definir as áreas de atuação prioritárias de cada um dos servidores da Procuradoria Geral do Município; VIII - promover a distribuição dos trabalhos de forma isonômica, atendendo às atribuições, competências e especificidades dos cargos;

IX - recomendar ações ou procedimentos internos com o escopo de manter as atividades da administração em conformidade com os princípios que regem a Administração Pública;

X - organizar a escala de férias, conciliando as exigências do serviço com as necessidades dos interessados.

XI - fixar a interpretação da CRFB, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Direta e Autárquica;

XII - representar o Município em juízo, ativa e passivamente, e promover sua defesa em todas e quaisquer ações;

XIII - elaborar informações a serem prestadas pelas autoridades do Poder Executivo em mandados de segurança ou mandados de injunção;

XIV - emitir parecer sobre matérias relacionadas com processos judiciais em que o Município tenha interesse;

XV - Acompanhar processos administrativos e judiciais de interesse da municipalidade, tomando as providências necessárias para bem curar os interesses da Administração Pública;

XVI - propor ações de interesse municipal, desistir, transigir, acordar, confessar, compromissar, receber e dar quitação;

XVII - promover a defesa judicial do Município, propondo os recursos pertinentes;

XVIII - apreciar previamente e a qualquer tempo os processos de licitação, as minutas de contratos, convênios, acordos e demais atos relativos a obrigações assumidas pelos órgãos da administração direta do Poder Executivo;

XIX - apreciar todo e qualquer ato que implique alienação do patrimônio imobiliário municipal, bem como autorização, permissão e concessão de uso;

XX - promover a cobrança judicial e extrajudicial da dívida ativa e dos demais créditos do Município
;

XXI - subsidiar os setores de arrecadação e tributação em assuntos jurídicos;

XXII - requisitar a qualquer Secretaria Municipal ou entidade da Administração Indireta, certidões, cópias, exames, diligências, perícias, informações e esclarecimentos necessários ao cumprimento de suas finalidades;

XXIII - elaborar, redigir, estudar e examinar projetos de lei, decretos e regulamentos, assim como elaborar minutas de contratos, escrituras, convênios e de quaisquer outros atos jurídicos;

XXIV - editar Súmulas Administrativas, individual ou coletivamente, de acordo com a matéria, a seu critério.

Como se vê, não houve impugnação por inconstitucionalidade do cargo comissionado de Procurador-Geral do Município de Poxoréu, tampouco de assessor jurídico do município, mas, apenas,
das atribuições dos ocupantes desses cargos
.

Bem a propósito, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu em vários de seus julgados que a criação do cargo de
Procurador
do
Município
- cargo de confiança do prefeito, de natureza de assessoramento - através de livre nomeação,
não se reveste de inconstitucionalidade
, considerada a:

a) autonomia de cada ente municipal de organizar a própria procuradoria, por aplicação da regra do art. 132 da CF, interpretada extensivamente em razão da ausência de norma constitucional de reprodução obrigatória restritiva;

b) a função de auxiliar diretamente o Chefe do Executivo Municipal para as questões jurídicas, o que justifica a sua prerrogativa na escolha, sem que com isso advenha qualquer violação à Constituição Federal, sobretudo ao seu art. 37.

Vide, a respeito,
verbi gratia
: STF, RExt 1156016 AgR, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 06/05/2019.

É oportuno esclarecer, ainda, que os cargos efetivos e comissionados no âmbito da Administração Pública, distinguem-se da seguinte forma, conforme previsão da Constituição Federal (art. 37, incisos I, II e V) e Constituição Estadual (art. 129, incisos I e II):

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998)

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;

Art. 129. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e, também, ao seguinte:

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei;

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

Acerca do tema, CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, leciona, esclarecendo que:

Cargos em comissão

Os cargos de provimento em comissão (cujo provimento dispensa concurso público) são aqueles vocacionados para serem ocupados em caráter transitório por pessoa da confiança da autoridade competente para preenchê-los, a qual também pode exonerar ad nutum, isto é, livremente, quem os esteja titularizando.

(...) Cargos de provimento efetivo

Os cargos de provimento efetivo são os predispostos a receber ocupantes em caráter definitivo, isto é, com fixidez. Constituem-se na torrencial maioria dos cargos públicos e são providos por concurso público de provas ou de provas e títulos. [
in
Curso de Direito Administrativo
, Ed. Malheiros, 28a edição, págs. 305/306.]

No mesmo sentido, DIÓGENES GASPARINI também leciona:

Os cargos de provimento em comissão são próprios para a direção, comando ou chefia de certos órgãos, para os quais se necessita de um agente que sobre ser de confiança da autoridade nomeante se disponha a seguir sua orientação, ajudando-a a promover a direção superior da Administração. Também destinam-se ao assessoramento (art. 37, V, CF). Por essas razões percebe-se quão necessária é a fragilidade do liame. A autoridade nomeante não pode desfazer-se dessa competência de exonerar os titulares de tais cargos, quando o nomeado deixa de gozar da sua confiança. A exoneração, nessas hipóteses, é imprescindível, pois com ela se aplaca a ira de todos os envolvidos. Mas, por certo, não se pode criar somente cargos em comissão, pois outras razões existem contra essa possibilidade. Tal criação, desmedida e descabida, deve ser obstada, a todo custo, quando a intenção evidente é burlar a obrigatoriedade do concurso público para o provimento de cargos efetivos. De sorte que os cargos que não apresentam aquelas características ou alguma particularidade em seu rol de atribuições, como seu titular privar de intimidade administrativa da autoridade nomeante (motorista, copeiro) devem ser de provimento efetivo, pois de outro modo cremos que haverá desvio de finalidade na sua criação e, portanto, possibilidade de sua anulação. Por esses motivos são em menor número.

(...) De provimento efetivo, ou simplesmente cargo efetivo, é o que confere ao seu titular, em termos de permanência, segurança. É o cargo ocupado por alguém sem transitoriedade ou adequado a uma ocupação permanente. São próprios para o desempenho de atividades subalternas, em que seus titulares não exercem chefia, comando, direção, assessoramento, nem precisam para a nomeação ou permanência no cargo gozar da confiança da autoridade nomeante. São cargos cujas atribuições caracterizam-se como serviços comuns (não exigem habilitação especial, qualquer um pode executá-los), a exemplo dos serviços de limpeza, de datilografia, de pintura, ou como serviços técnicos profissionais (exigem habilitação especial; só podem ser executados por profissionais legalmente habilitados), como são os de engenharia, os de medicina e os de advocacia. São em maior número. [
in
Direito Administrativo
, Ed. Saraiva, 6a edição, págs. 238/239.]

Segundo entendimento firmado por esta c. Corte Estadual, na ADI 1020519-59.2024.8.11.0000, Órgão Especial, minha relatoria, j. 04/11/2024, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, os ocupantes de cargos comissionados não podem exercer funções meramente burocráticas, técnicas ou operacionais, atribuições que competem aos servidores efetivos.

Do julgamento do Recurso Extraordinário no 1.041.210/SP, em regime de Repercussão Geral, a STF delimitou esta e outras questões quanto aos cargos comissionados, estabelecendo a seguinte tese:

a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;

b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;

c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir. (RE 1041210 RG, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 27/09/2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-107 DIVULG 21-05-2019 PUBLIC 22-05-2019).

Dessa forma, consoante já decidi anteriormente, funções de natureza técnica prescindem da prévia relação de confiança entre a autoridade hierarquicamente superior e o servidor, que justifique a contratação por meio de provimento em comissão, o que não é o caso do cargo de Procurador-Geral do município de Poxoréu, instituído pela Lei n. 2.470, de 19 de dezembro de 2024, do município de Poxoréu/MT.

Referido cargo, pois, possui natureza
política e administrativa
, com funções de chefia, direção e representação institucional da Procuradoria-Geral do Município (PGM), órgão responsável pela representação judicial e extrajudicial do ente municipal e pela consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo local.

A propósito o c. Pretório Excelso já reconheceu em diversos julgados que o Procurador-Geral do Município possui
natureza eminentemente política
, embora subordinado aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa.

A feição política do cargo decorre do fato de que o ocupante do referido cargo é
nomeado diretamente pelo Prefeito
(chefe do Poder Executivo local), gozando de sua confiança e atuando como integrante do núcleo estratégico da administração pública, dispensando-se, pois, concurso público, embora deva ser, obrigatoriamente,
advogado regularmente inscrito na OAB
, conforme o Estatuto da Advocacia (Lei no 8.906/1994, art. 1o).

Considerando a natureza comissionada do cargo, o Procurador-Geral pode ser exonerado
ad nutum
(ou seja, livremente), dada a natureza de confiança do cargo, o que o diferencia dos procuradores concursados, que ocupam cargos efetivos e têm garantias próprias.

Há, porém, entendimento de que a
atividade consultiva e contenciosa do Município deve ser exercida preferencialmente por procuradores concursados
, conforme os princípios da eficiência e da profissionalização da Advocacia Pública.

O cargo de Procurador-Geral do Município, ainda que ocupe posição de chefia, não pode ser confundido com o cargo efetivo de Procurador do Município, de provimento exclusivamente por concurso público, quando se tratar do exercício da função de representação judicial e consultoria jurídica do ente federado. - STF, ADI 1.127-MC, Rel. Min. Maurício Corrêa.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que - embora não haja obrigatoriedade de criação de órgão de advocacia pública no âmbito municipal -, é
inconstitucional norma que autorize o exercício de atividades típicas de assessoramento jurídico ao Poder Executivo por meio de cargo em comissão
.

DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DA ADVOCACIA PÚBLICA. CRIAÇÃO DE ÓRGÃO PRÓPRIO. DESNECESSIDADE. PRECEDENTES.

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é firme no sentido de que não há previsão constitucional de obrigação aos municípios de criação de órgão de advocacia pública. Precedentes.

2. A decisão proferida pelo Tribunal de origem está alinhada ao entendimento firmado pelo STF no sentido de que é inconstitucional norma que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes.

3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não há prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência.

4. Agravo interno a que se nega provimento. [STF, RExt 1.064.618-Ed-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 5/4/2019.]

Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Advocacia Pública. Reestruturação. Cargo em comissão. Impossibilidade. 4. Prerrogativa de cargo público da Procuradoria. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental. [STF, RE 1.160.904-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 9/10/2019.]

Neste último precedente, destaco o seguinte trecho:

Como já demonstrado na decisão ora agravada, O Tribunal a quo consignou que as atribuições conferidas à Secretaria de Assuntos Jurídicos abrangem funções que competem exclusivamente à Procuradoria Municipal, que não podem ser exercidas por ocupantes de cargos em comissão, sendo obrigatório o acesso via aprovação em concurso público. Extraio o seguinte trecho do acórdão impugnado: “Na hipótese, anotado entendimento em contrário, as atribuições conferidas à Secretaria de Assuntos Jurídicos abrangem funções que competem exclusivamente à Procuradoria Municipal. Por conseguinte, abarcam o contencioso e não podem ser exercidas por ocupantes de cargos de provimento em comissão, sendo obrigatório o acesso pelo sistema de mérito, mediante aprovação em certame público. (...) Ressalte-se que as regras gerais trazidas pela Constituição Federal possuem caráter impositivo, devendo ser observadas nas três esferas de governo, de modo que o Município não pode delas se afastar, em harmonia com a dicção do artigo 144 da Constituição do Estado de São Paulo, que exige que “os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”. (...) Ora, se a Advocacia Pública é constitucionalmente definida como função essencial à Justiça, as disposições da Constituição Federal (arts. 131 e 132) e da Constituição Estadual (arts. 98 a 100) se aplicam aos Municípios porque são princípios estabelecidos que preordenam a organização municipal (art. 29, Constituição Federal; art. 144, Constituição Estadual)” (sic) (fls. 271/272). (eDOC 4, p. 80-82) Vê-se que o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte, no sentido que o desempenho das atividades de assessoramento jurídico no âmbito do Poder Executivo é prerrogativa dada aos procuradores pela Constituição Federal.

Nesse sentido, confira-se, ainda, a ADI 4133, Rel. Min. Luiz Fux, Pleno, DJe 05/02/2019:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. ARTIGO 2o DA LEI COMPLEMENTAR 464/2008 DO ESTADO DE RONDÔNIA. CRIAÇÃO DO CARGO DE ASSESSOR JURÍDICO DA SECRETARIA DE ESTADO DE FINANÇAS - SEFIN. ATRIBUIÇÃO DA FUNÇÃO DE ASSESSORAMENTO JURÍDICO DE ÓRGÃO DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL A PESSOA ESTRANHA AOS QUADROS DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE. OFENSA AO DISPOSTO NO ARTIGO 132, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. INCONSTITUCIONALIDADE. OFENSA AO DISPOSTO NO ARTIGO 132, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. AÇÃO AÇÃO DIRETA DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE.

1. A atividade jurídica contenciosa ou consultiva dos Poderes Executivos estaduais cabe exclusivamente a pessoas pertencentes aos quadros das respectivas Procuradorias Gerais estaduais, salvo nos casos de (i) manutenção dos órgãos de consultoria jurídica já existentes na data da promulgação da Constituição Federal de 1988 (art. 69, ADCT); (ii) “ocorrência de situações em que o Poder Legislativo necessite praticar em juízo, em nome próprio, uma série de atos processuais na defesa de sua autonomia e independência frente aos demais Poderes, nada impedindo que assim o faça por meio de um setor pertencente a sua estrutura administrativa, também responsável pela consultoria e assessoramento jurídico de seus demais órgãos” (ADI 1557, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ de 15/04/2004); e (iii) concessão de mandato ad judicia a advogados para causas especiais (Pet 409-AgR, Rel. p/ acordão Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 01.02.93). Precedentes.

2. O artigo 2o da Lei Complementar 464/2008 do Estado de Rondônia, ao criar o cargo de assessor jurídico da Secretaria de Estado de Finanças - SEFIN, conferiu a função de assessoramento jurídico de órgão do Poder Executivo estadual a pessoa estranha aos quadros da Procuradoria Geral do Estado, em violação ao artigo 132, caput, da Constituição Federal, que atribui aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. 3. Ação direta conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 2o da Lei Complementar 464/2008 do Estado de Rondônia.” (grifos) Ante o exposto, nego provimento ao recurso.

Na mesma linha, vejam-se os seguintes trechos da sentença (fls. 10-11, Doc. 2):

“Com relação as leis municipais trazidas à análise deste Juízo, alega o Município que a Lei Municipal no 850/2016 não criou os cargos de Procuradores Especiais, na verdade, teria apenas feito uma reforma administrativa, pois referidos cargos já existiam no âmbito municipal há mais de 09 (nove) anos, tendo sido criados pela Lei Municipal no 609/2018. (...)

Diante do apresentado aos autos, há que se analisar os dois diplomas normativos supracitados, pois esses influenciam diretamente no julgamento do pedido principal feito pelo Ministério Público, que é tornar sem efeito as portarias de nomeações de Procuradores Especiais e determinar que o Município se abstenha de nomear outros profissionais para esse cargo, por terem sido criados por lei inconstitucional.

Em análise desses preceitos legais, principalmente a de no 850/2016, é possível verificar as atribuições daqueles que ocupam o cargo de Procurador Especial do Município. Vejamos o que descreve a lei sobre as funções atribuídas a esses profissionais:

Procurador Especial (Carga Horária 20h)

[...]

V – Prestar apoio ao Procurador Municipal no acompanhamento de processos judiciais, em todas as instâncias e em todas as esferas, cíveis, federal e trabalhista, onde o Município é ré, autora ou litisconsorte;

VI – Prestar apoio ao Procurador do Município no acompanhamento jurídico de processos administrativos externos, Tribunal de Contas e Ministério Público, onde o Município é ré ou autora;

[...]

IX – Velar pela legalidade dos atos da administração municipal, representando ao Prefeito quando constatar infrações e propondo medidas que visem à correção de ilegalidade eventualmente encontradas, inclusive a anulação ou revogação de atos e a punição dos responsáveis;

[...]

XI - Outras atividades fins;

Considerando as suas atribuições, verifica-se que os Procuradores Especiais atuam exercendo funções que fogem da alçada dos cargos em comissão e adentram às competências de cargo que deve ser preenchido mediante concurso público de provas e títulos.

Ora, já restou demonstrado acima que o preenchimento de cargos de procuradores por livre nomeação e exoneração, pode tornar o profissional sujeito aos interesses do Chefe do Executivo. Dessa forma, a sua atuação para tutelar o interesse público do ente político ao qual está vinculado (uma das principais atribuições do profissional), resta deveras prejudicado.

Ao caso dos autos, na atribuição enumerada no item IX do Procurador Especial, visualiza-se que ele deve velar pela legalidade dos atos da administração municipal. Todavia, conforme mencionado no parágrafo anterior, há de se reconhecer que referida atribuição pode ser desvirtuada, principalmente em favor do Chefe do Executivo (por temor de ser exonerado da sua função), o que prejudica o interesse público e não se coaduna com a finalidade da norma constitucional insculpida no art. 132 da Carta Magna (provimento do cargo por concurso público, a fim de garantir estabilidade ao profissional, possibilitando-o atuar em prol do Município, mesmo que sua atuação contrarie interesses do Prefeito).

Verifica-se ainda, que as atribuições V e VI denotam que os comissionados, ocupantes dos cargos debatidos nos autos, atuam representando judicialmente e extrajudicialmente o Município de Jucurutu.

Dessa forma, usurpam competência destinada aos Procuradores concursados, pois somente a eles cabem representarem o município judicial e extrajudicialmente.

Vale salientar que, embora referidas atribuições informem que esses profissionais prestam apoio ao Procurador do Município, é fato notório (em análise dos processos em andamento nesta Comarca e que uma das partes é Município de Jucurutu), que a atuação das Procuradoras Especiais, não é só prestando apoio, mas atuando individualmente, como se Procurador Municipal Concursado fosse.

Ademais, é função do Procurador Municipal atuar em frente consultiva, prestando assessoria jurídica ao prefeito, aos seus secretários e demais titulares dos órgãos das prefeituras (jurisprudências colacionadas acima). Ora, o próprio Município de Jucurutu/RN, em suas manifestações, informou que os procuradores especiais desempenhavam assessoria ao Prefeito e aos demais órgãos da administração (id 55391216 - fls. 44/45).

Torna-se evidente, portanto, que os Procuradores Especiais do Município de Jucurutu/RN, que ocupam cargos em comissão, criados pela Lei Municipal no 609/2008 e disciplinado pela Lei Municipal no 850/2016, estão atuando em funções que são de atribuição e competência própria do cargo de Procurador Municipal, a ser provido por concurso público. [...]

Assim, observa-se, que o advogado público tem vínculo jurídico específico e compromisso com o interesse público, por esta razão o cargo de Procurador do Município é caracterizado pela efetividade e provido em caráter definitivo, permanente, por meio de concurso público, nos termos do art. 131, § 2o, e art. 132, caput, da Constituição Federal e art. 111, § 1o, da Constituição Estadual.

Ainda, no mesmo sentido:

Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Art. 43, V, §§ 4o e 5o, da Lei Complementar 136/2020, do Município de Macapá/AP. 3. Municípios não são obrigados a instituir Advocacia Pública Municipal. Liberdade de conformação. 4. Criada Procuradoria Municipal, há de observar-se a unicidade institucional. Exclusividade do exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem assim de representação judicial e extrajudicial. Ressalvadas as hipóteses excepcionais, conforme a jurisprudência do STF. 5. Impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais. 6. Parcial procedência do pedido. (STF - ADPF: 1037 AP, Relator: Min. GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 19/08/2024, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 21-08-2024 PUBLIC 22- 08-2024)

Assim, é indisfarçável que a atuação do Procurador-Geral do Município de Poxoréu não pode transpassar os limites constitucionais consignados nos arts. 111, § 1o, 129, incisos I e II, e art. 136, ambos da Constituição Estadual c/c artigo 37, incisos I, II e V, da Constituição Federal, no que pertine especificamente às atribuições constantes do art. art. 2o, incisos XII, XVI, XVII e XX, da Lei n. 2.470, de 19 de dezembro de 2024, do município de Poxoréu/MT, assim discriminados:

Art. 2o. [...]

XII - representar o Município em juízo, ativa e passivamente, e promover sua defesa em todas e quaisquer ações;

[...]

XVI - propor ações de interesse municipal, desistir, transigir, acordar, confessar, compromissar, receber e dar quitação;

XVII - promover a defesa judicial do Município, propondo os recursos pertinentes;

[...]

XX - promover a cobrança judicial e extrajudicial da dívida ativa e dos demais créditos do Município
;

Em resumo, a nomeação de cargos comissionados dentro da estrutura da Procuradoria Municipal para as atividades de representação, consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo Municipal, do chefe do Poder Executivo, bem como das secretarias municipais, contraria as normas de reprodução obrigatória da Constituição Federal, bem como da Constituição Estadual, devendo ser reconhecida e declarada.

Ante o exposto, em dissenso ao parecer,
julgo procedente
a presente ação direta de inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade material do art. 2o, XII, XVI, XVII e XX, da Lei n. 2.470, de 19 de dezembro de 2024, do município de Poxoréu/MT, em razão de verificada usurpação de atribuições previstas para os procuradores municipais concursados, ofendendo, pois, as disposições dos arts. arts. 111, § 1o, 129, incisos I e II, e art. 136, ambos da Constituição Estadual c/c artigo 37, incisos I, II e V, da Constituição Federal.

Caso haja
quórum
para modulação de efeitos, considerada a repercussão dos efeitos da medida declaratória aqui analisada, aplico efeitos
ex nunc
à decisão, validando os atos anteriores praticados em desconformidade com os sobreditos comandos constitucionais, até a data da publicação do acórdão.

Oficie-se imediatamente ao chefe do poder executivo do município de Poxoréu, para que dê cumprimento à presente decisão.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/06/2025