Tribunal: TJMT
Processo: 1001567-05.2024.8.11.0009
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-04-15
Data de publicação: 2025-05-01

Ementa:
EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO DA CONTRATAÇÃO DE CONTADOR E ADVOGADO/ASSESSOR JURÍDICO. CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE. NECESSIDADE DE PROCESSO SELETIVO SIMPLIFICADO OU CESSÃO DE SERVIDORES. IMPOSSIBILIDADE DE PROVIMENTO EM CARGO COMISSIONADO. MULTA APLICADA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. POSSIBILIDADE. OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. FIXAÇÃO DE LIMITE PARA COBRANÇA. PARCIAL PROVIMENTO PARA ESTABELECIMENTO DE TETO PARA MULTA E PRORROGAÇÃO DE PRAZO.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta pelo Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região Norte Matogrossense contra sentença que julgou procedente ação civil pública promovida pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, determinando a regularização da forma de provimento dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico, por meio de processo seletivo simplificado ou pela cessão de servidores dos entes consorciados.
II. Questão em discussão
2. A controvérsia recursal reside na (i) possibilidade de manutenção dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico como comissionados; (ii) razoabilidade e proporcionalidade da multa diária imposta para o descumprimento da decisão; e (iii) viabilidade da dilação do prazo para a regularização das contratações.
III. Razões de decidir
3. O artigo 6o, da Lei n.o 11.107/05, estabelece que os consórcios públicos, sejam de direito público ou privado, devem observar as normas de direito público para a admissão de pessoal, o que exige a realização de concurso público ou processo seletivo simplificado.
4. O artigo 37, inciso V, da Constituição Federal, permite o provimento de cargos comissionados exclusivamente para funções de direção, chefia e assessoramento, não se enquadrando as funções de Contador e Advogado/Assessor Jurídico nessa hipótese, dada sua natureza técnica e permanente.
5. A contratação irregular de tais profissionais já havia sido objeto de recomendação expressa do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso desde 2014, no Processo n.o 2170-9/2014, de Contas Anuais de Gestão, com determinação para que o Consórcio promovesse a regularização dos vínculos funcionais. A persistência da irregularidade, mesmo após reiteradas advertências, evidencia afronta ao dever de boa governança e obediência às normas de controle externo.
6. A fixação de multa cominatória encontra fundamento nos arts. 537, do CPC, e 11, da Lei n.° 7.347/85, sendo medida coercitiva necessária para assegurar o cumprimento das obrigações impostas.
7. Apesar de sua função coercitiva, a multa cominatória deve ser limitada para evitar desproporções e enriquecimento sem causa. Essa possibilidade é amplamente reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça, que admite a imposição de teto máximo para a cobrança das astreintes, a fim de resguardar a proporcionalidade entre a obrigação principal e a penalidade imposta. Nesse sentido, considerando que a parte apelante demonstrou cumprimento parcial da obrigação, limita-se o montante máximo da multa a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), evitando a imposição de encargos desproporcionais que possam comprometer a continuidade da prestação do serviço público pelo Consórcio.
8. A dilação do prazo inicialmente estipulado para cumprimento da obrigação encontra amparo no princípio da razoabilidade, especialmente diante da não oposição do Ministério Público e da complexidade das providências necessárias para a realização do processo seletivo ou cessão de servidores. Assim, concede-se prazo adicional de 60 (sessenta) dias para regularização da situação, sem prejuízo do acompanhamento e eventual revisão da medida pelo juízo de origem.
IV. Dispositivo e tese
9. Recurso de apelação conhecido e parcialmente provido para estabelecer o teto de R$ 50.000,00 para a multa diária e prorrogar o prazo de regularização por mais 60 dias, mantendo-se a sentença nos demais termos.
Tese de julgamento: "1. Os consórcios públicos devem observar as normas de direito público para a admissão de pessoal, exigindo-se concurso público/processo seletivo simplificado ou cessão dos entes consorciados. 2. O provimento dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico por meio de cargos comissionados é irregular. 3. A fixação de multa cominatória deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade".
Dispositivos relevantes citados: CF, art. 37, inciso V; Lei n.o 11.107/2005, art. 6o; CPC, art. 537..
Jurisprudência relevante citada: TJ-MT, APL 0010617-44.2011.8.11.0004, Rel. Des. Luiz Carlos da Costa, j. 30/07/2019; STJ, REsp 1596081/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 17/05/2017; STF, ADPF 130, Rel. Min. Ayres Britto, j. 30/04/2009.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001567-05.2024.8.11.0009
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Indenização por Dano Material, Criação / Extinção / Reestruturação de Orgãos ou Cargos Públicos]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[CONSORCIO INTERMUNICIPAL DE SAUDE DA REGIAO NORTE MATOGROSSENSE - CNPJ: 02.056.667/0001-31 (APELANTE), TALES SALES - CPF: 026.888.921-00 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO A EXCELENTISSIMA SENHORA DESA. RELATORA MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

EMENTA:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO DA CONTRATAÇÃO DE CONTADOR E ADVOGADO/ASSESSOR JURÍDICO. CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE. NECESSIDADE DE PROCESSO SELETIVO SIMPLIFICADO OU CESSÃO DE SERVIDORES. IMPOSSIBILIDADE DE PROVIMENTO EM CARGO COMISSIONADO.
MULTA APLICADA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. POSSIBILIDADE. OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. FIXAÇÃO DE LIMITE PARA COBRANÇA
. PARCIAL PROVIMENTO PARA ESTABELECIMENTO DE TETO PARA MULTA E PRORROGAÇÃO DE PRAZO.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta pelo Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região Norte Matogrossense contra sentença que julgou procedente ação civil pública promovida pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, determinando a regularização da forma de provimento dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico, por meio de processo seletivo simplificado ou pela cessão de servidores dos entes consorciados.

II. Questão em discussão

2. A controvérsia recursal reside na (i) possibilidade de manutenção dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico como comissionados; (ii) razoabilidade e proporcionalidade da multa diária imposta para o descumprimento da decisão; e (iii) viabilidade da dilação do prazo para a regularização das contratações.

III. Razões de decidir

3. O artigo 6o, da Lei n.o 11.107/05, estabelece que os consórcios públicos, sejam de direito público ou privado, devem observar as normas de direito público para a admissão de pessoal, o que exige a realização de concurso público ou processo seletivo simplificado.
4. O artigo 37, inciso V, da Constituição Federal, permite o provimento de cargos comissionados exclusivamente para funções de direção, chefia e assessoramento, não se enquadrando as funções de Contador e Advogado/Assessor Jurídico nessa hipótese, dada sua natureza técnica e permanente.

5. A contratação irregular de tais profissionais já havia sido objeto de recomendação expressa do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso desde 2014, no Processo n.o 2170-9/2014, de Contas Anuais de Gestão, com determinação para que o Consórcio promovesse a regularização dos vínculos funcionais. A persistência da irregularidade, mesmo após reiteradas advertências, evidencia afronta ao dever de boa governança e obediência às normas de controle externo.

6.
A fixação de multa cominatória encontra fundamento nos arts. 537, do CPC, e 11, da Lei n.° 7.347/85, sendo medida coercitiva necessária para assegurar o cumprimento das obrigações impostas.
7. Apesar de sua função coercitiva, a multa cominatória deve ser limitada para evitar desproporções e enriquecimento sem causa. Essa possibilidade é amplamente reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça, que admite a imposição de teto máximo para a cobrança das astreintes, a fim de resguardar a proporcionalidade entre a obrigação principal e a penalidade imposta. Nesse sentido, considerando que a parte apelante demonstrou cumprimento parcial da obrigação, limita-se o montante máximo da multa a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), evitando a imposição de encargos desproporcionais que possam comprometer a continuidade da prestação do serviço público pelo Consórcio.

8. A dilação do prazo inicialmente estipulado para cumprimento da obrigação encontra amparo no princípio da razoabilidade, especialmente diante da não oposição do Ministério Público e da complexidade das providências necessárias para a realização do processo seletivo ou cessão de servidores. Assim, concede-se prazo adicional de 60 (sessenta) dias para regularização da situação, sem prejuízo do acompanhamento e eventual revisão da medida pelo juízo de origem.

IV. Dispositivo e tese

9. Recurso de apelação conhecido e parcialmente provido para estabelecer o teto de R$ 50.000,00 para a multa diária e prorrogar o prazo de regularização por mais 60 dias, mantendo-se a sentença nos demais termos.

Tese de julgamento: "1. Os consórcios públicos devem observar as normas de direito público para a admissão de pessoal, exigindo-se concurso público/processo seletivo simplificado ou cessão dos entes consorciados. 2. O provimento dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico por meio de cargos comissionados é irregular. 3. A fixação de multa cominatória deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade".

Dispositivos relevantes citados: CF, art. 37, inciso V; Lei n.o 11.107/2005, art. 6o; CPC, art. 537..

Jurisprudência relevante citada: TJ-MT, APL 0010617-44.2011.8.11.0004, Rel. Des. Luiz Carlos da Costa, j. 30/07/2019; STJ, REsp 1596081/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 17/05/2017; STF, ADPF 130, Rel. Min. Ayres Britto, j. 30/04/2009.

RELATÓRIO:

Egrégia Câmara:

Trata-se de “
APELAÇÃO COM TUTELA DE URGÊNCIA RECURSAL
”, interposto pelo CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE DA REGIÃO NORTE MATOGROSSENSE, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Ricardo Frazon Menegucci, nos autos de n.° 1001567-05.2024.811.0009, em trâmite perante a 2a Vara da Comarca de Colíder, MT, que julgou procedentes os pedidos, nos seguintes termos (ID. 269077266):

“Vistos.

Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
em face do
CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE REGIÃO NORTE MATO-GROSSENSE (CISRNM)
, visando à regularização da forma de provimento dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico.

Em suma, o autor argumenta que a contratação atual viola os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade e eficiência, uma vez que ocorre por livre nomeação e exoneração, sem observância do devido processo seletivo ou utilização de pessoal cedido pelos entes consorciados.

Recebida a inicial ao Id. 163310221, o juízo concedeu a tutela de urgência para determinar que o réu regularizasse a situação no prazo de 120 dias.

Em contestação, o CISRNM informou o cumprimento parcial da determinação no que tange ao cargo de contador, mas defendeu a legalidade da contratação de assessores jurídicos (Id. 169231548).

Em réplica, o Ministério Público reiterou que a regra geral de admissão por concurso público não foi observada, destacando a necessidade de alinhar a contratação às exigências constitucionais (Id. 174677963).

É o relato.

DECIDO.

O caso em análise está apto ao julgamento antecipado, conforme disposto no artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, pois não há necessidade de dilação probatória, uma vez que o feito está satisfatoriamente instruído por meio dos documentos.

A Constituição Federal, em seu artigo 37, caput e incisos II e V, estabelece que o provimento de cargos públicos deve se dar preferencialmente por concurso público, admitindo exceções apenas para funções de direção, chefia e assessoramento em cargos em comissão, devidamente previstos em lei.

O caso dos consórcios públicos, como o CISRNM, exige atenção especial. Embora a natureza jurídica desses entes possibilite extinção futura, a necessidade de observar os princípios administrativos persiste. A recomendação do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso reforça a obrigatoriedade de realizar processo seletivo ou utilizar pessoal cedido pelos entes consorciados, como forma de garantir a legalidade e a eficiência.

Nesse sentido:

Resolução de Consulta no 29/2008 Responder ao consulente que: 1)
o pessoal contratado pelos consórcios públicos revestidos da forma de associação pública (personalidade jurídica de direito público), como aqueles revestidos da forma de associação civil (personalidade jurídica de direito privado), não podem ser contemplados com a efetividade e a estabilidade previstas no art. 41 da constituição federal, com redação da emenda constitucional no 19/1998. O vínculo desse pessoal é de natureza celetista, assumindo a figura jurídica de empregados públicos, cuja admissão deverá ser precedida de processo seletivo como previsto no art. 37, inciso II da Carta da República, e a contribuição previdenciária será para o regime geral (INSS); 2) poderá o consórcio, ainda, ser integrado por pessoal cedido pelos entes consorciados, mantendo-se, nesse caso, o vínculo de origem;
3) deve-se fazer constar cláusula específica no protocolo de intenções a ser assinado pelos entes consorciados sobre o número de empregos, a forma de provimento e a remuneração dos empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; e, 4) quanto ao segundo questionamento acerca da forma de contratação de médicos especialistas, existe prejulgado desta corte sobre o tema, representado pelo Acórdão no 100/2006, o qual estabelece que a administração pública deve se pautar na Lei no 8.666/1993 para efetuar contratação de serviços eventuais de natureza técnico-profissional especializados ofertados por profissionais com profissão regulamentada.

Os cargos em análise, por suas atribuições permanentes e de natureza técnica, não se caracterizam como funções de confiança ou passíveis de provimento por livre nomeação e exoneração. A representação jurídica do consórcio, assim como as atividades de contadoria, são essenciais à administração pública,
configurando serviços de caráter contínuo que não dependem de confiança pessoal do gestor
. Tais funções exigem profissionais selecionados por critérios objetivos, mediante concurso público ou processo seletivo simplificado, em conformidade com os princípios constitucionais.

O Supremo Tribunal Federal, ao analisar o RE no 1.064.618 e o RE no 1.156.016, firmou entendimento de que,
embora os municípios não sejam obrigados a instituir procuradorias jurídicas, o provimento dos cargos de assessor jurídico deve observar a regra geral do concurso público.

No mesmo sentido, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, no Acórdão 57/2015, determinou que o CISRNM regularizasse a situação dos cargos de contador e advogado por meio de processo seletivo ou pela cessão de pessoal pelos entes consorciados, reforçando a necessidade de alinhamento às normas constitucionais.

Ante as considerações expostas, com fulcro no artigo 487, inciso I, do CPC,
JULGO TOTALMENTE PROCEDENTE
a presente ação civil pública, para
CONDENAR
o requerido na obrigação de fazer consistente em regularizar a forma de provimento dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico, seja mediante a integração por pessoal cedido pelos entes consorciados, mantendo-se o vínculo de origem, seja por meio da realização de processo seletivo simplificado.

DESCABE CONDENAÇÃO
ao pagamento de custas e honorários advocatícios de sucumbência, seguindo a orientação do art. 18 da Lei n. 7.347/85.

Transitada em julgado,
CERTIFIQUE-SE
e, em seguida,
DÊ-SE
vista dos autos ao Ministério Público para dar início ao cumprimento de sentença.

INTIMEM-SE
as partes.

CUMPRA-SE
expedindo o necessário.

ÀS PROVIDÊNCIAS.

Colíder, data da assinatura eletrônica.

(assinado digitalmente)

RICARDO FRAZON MENEGUCCI

Juiz de Direito
”.

Em suas razões recursais, a parte apelante sustenta a legalidade do provimento de cargos comissionados nos consórcios de saúde, diante da excepcionalidade prevista no artigo 37, inciso V, da Constituição Federal, alinhado ao fato de que, no âmbito municipal, o qual está adstrita, não existe previsão específica para a advocacia pública, sendo aplicáveis, por analogia, os artigos 131 e 132, da Carta Magna, que regulam apenas a Advocacia-Geral da União e as Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal.

Aduz que o Supremo Tribunal Federal já consolidou o entendimento pela não há obrigatoriedade de criação de procuradorias municipais para atuação local, bem como que a Constituição Estadual reconhece a possibilidade de contratação de assessores jurídicos por cargos de confiança no âmbito Municipal.

Consigna, nesse contexto, que impedir a administração pública de nomear assessores jurídicos em cargos de confiança extrapola os limites legais e compromete a autonomia administrativa necessária para atender às demandas específicas dos consórcios públicos.

Apregoa, de outra parte, a irregularidade na fixação de astreintes, pois a multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), em caso de descumprimento da decisão judicial, revela-se exacerbada e desproporcional, por se tratar de consórcio voltado à saúde, cujos recursos devem ser priorizados para atender demandas essenciais da coletividade.

Salienta, a propósito, que a multa diária deve ser afastada, considerando “
i) a ausência de confirmação da liminar na sentença; ii) a inexistência de um limite máximo para a obrigação imposta; iii) a não realização da intimação pessoal do Gestor, condição indispensável para a aplicação da penalidade; e iv) o evidente prejuízo à coletividade, decorrente de uma multa desproporcional que compromete a execução das atividades essenciais ao interesse público
”.

Argumenta, para eventual manutenção das astreintes, a necessidade de fixação de um teto de R$ 10.000,00 (dez mil reais), de forma a atender aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Defende, outrossim, que o prazo fixado para o cumprimento da medida é inviável, especialmente diante da realidade administrativa e orçamentária de um consórcio público, na medida em que a regularização dos cargos envolve uma série de procedimentos complexos.

Pontua, por derradeiro, a necessidade de reanálise da tutela de urgência deferida, diante da prejudicialidade do agravo de instrumento interposto, em razão da sentença proferida pelo juízo
a quo.

Por essas razões, requer (ID. 269077268):

“1. O conhecimento e provimento da apelação, para reformar integralmente a r. sentença, julgando improcedentes os pedidos iniciais e reconhecendo a validade das contratações realizadas pelo Consórcio Apelante;

2. Em vista do princípio da eventualidade, caso mantida a procedência da ação, que seja determinado:

a) A exclusão da multa diária fixada em R$ 1.000,00, considerando:

i. A ausência de confirmação da tutela de urgência na sentença;

ii. A inexistência de fixação de teto para a penalidade, em afronta ao princípio da proporcionalidade;

iii. A ausência de intimação pessoal do Gestor responsável, conforme entendimento consolidado pela Súmula 410 do STJ, o que torna a multa inexigível;

b) A redução da multa diária, caso não seja excluída, ajustando-a a um patamar compatível com a realidade financeira do Apelante, sugerindo-se o teto de R$ 10.000,00 (dez mil reais), nos termos do art. 537, § 1o, do CPC;

c) A ampliação do prazo para cumprimento da obrigação imposta, fixando-o em, no mínimo, 12 (doze) meses, diante da complexidade das medidas exigidas, da necessidade de coordenação entre os entes consorciados e do impacto administrativo e financeiro, em observância ao princípio da eficiência administrativa e ao art. 37, caput, da Constituição Federal.

3. A concessão de tutela de urgência recursal, para suspender os efeitos da sentença até o julgamento final da apelação, especialmente quanto:

a) À exigência de cumprimento do prazo de 120 dias para regularização dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico;

b) À aplicação da multa diária de R$ 1.000,00, dada a ausência de fixação de limite máximo e a inexistência de intimação pessoal do Gestor, condição indispensável para a exigibilidade da penalidade;

4. A revisão dos fundamentos da decisão liminar, com base no art. 1.013, § 3o, do CPC, ajustando os critérios de proporcionalidade e razoabilidade ao caso concreto, especialmente no que diz respeito ao prazo fixado e à multa aplicada;

5. A intimação do Apelado para contrarrazões, conforme o art. 1.010, § 1o, do CPC;

6. A aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, assegurando uma solução que contemple o equilíbrio entre a legalidade, a eficiência administrativa e a continuidade dos serviços públicos essenciais prestados pelo consórcio público”.

Nas contrarrazões, a parte apelada defende que o Consórcio apelante deve ser integrado por pessoal cedido pelos entes consorciados, ou realizar processo seletivo simplificado, como forma de legalizar o provimento dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico, além da adequação da multa cominatória ao caso concreto e desnecessidade de dilação de prazo, pois desde 2014 há recomendação do Estado de Mato Grosso nesse sentido, motivo pelo qual pugna pelo não provimento do recurso (ID. 269077280).

A Procuradoria-Geral de Justiça se manifesta pelo “
desprovimento
do apelo
” (ID. 27328936).

É o relatório.

VOTO DA
RELATORA

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

Egrégia Câmara
:

Como relatado, trata-se de “
APELAÇÃO COM TUTELA DE URGÊNCIA RECURSAL
”, interposto pelo CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE DA REGIÃO NORTE MATOGROSSENSE, contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Ricardo Frazon Menegucci, nos autos de n.° 1001567-05.2024.811.0009, em trâmite perante a 2a Vara da Comarca de Colíder, MT, que julgou procedentes os pedidos.

Extrai-se do processado que o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO ajuizou “
AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA
” em desfavor do CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE DA REGIÃO NORTE MATOGROSSENSE, asseverando a existência de irregularidade na contratação de contador e advogado/assessor jurídico, apesar da recomendação, desde 2014, pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, para adequação dos cargos por meio de processo seletivo simplificado ou utilização de servidores cedidos pelos entes consorciados.

Ao receber a petição inicial, o juízo
a quo
deferiu a tutela de urgência, para determinar que “
no prazo de 120 dias seja regularizado a forma de provimento dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico do Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região Norte Matogrossense e/ou seja mediante a integração por pessoal cedidos pelos entes consorciados, mantendo-se o vínculo de origem, através da realização de processo seletivo simplificado
”, fixando multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), para o caso de descumprimento.

Citado, o CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE DA REGIÃO NORTE MATOGROSSENSE apresentou contestação, defendendo a possibilidade de provimento comissionado do cargo de assessor jurídico e, por conseguinte, postulando pela improcedência da ação (ID. 269076818).

Impugnada a contestação (ID. 269077255), sobreveio a sentença atacada, já transcrita no relatório, que julgou procedentes os pedidos para “
CONDENAR
o requerido na obrigação de fazer consistente em regularizar a forma de provimento dos cargos de Contador e Advogado/Assessor Jurídico, seja mediante a integração por pessoal cedido pelos entes consorciados, mantendo-se o vínculo de origem, seja por meio da realização de processo seletivo simplificado
”.

Com essas considerações, passo à análise das insurgências recursais.

O instituto jurídico dos consórcios públicos possui previsão no artigo 241, da Constituição Federal, o qual prevê que “
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos
”.

Para atender à determinação constitucional, no âmbito Federal, editou-se a Lei n.° 11.107/05, dispondo sobre as normas gerais de contratação dos consórcios públicos, no sentido de que deve ser constituída pessoa jurídica distinta dos entes consorciados, que assumirá a forma de associação pública ou pessoa jurídica de direito privado, de acordo com o que determinar o respectivo protocolo de intenções:

“Art. 1o Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências.

§ 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado.

§ 2o A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados.

§ 3o Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS.

§ 4o Aplicam-se aos convênios de cooperação, no que couber, as disposições desta Lei relativas aos consórcios públicos”.

Por sua vez, o artigo 6°, da mencionada Lei, com as alterações promovidas pela Lei n.° 13.822/19, estabelece que o regime jurídico celetista ao pessoal admitido pelos consórcios:

“Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;

II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.

§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.

§ 2o O consórcio público, com personalidade jurídica de direito público ou privado, observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, à celebração de contratos, à prestação de contas e à admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo
Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943”.

Entrementes, não obstante o regime jurídico estabelecido para a admissão de pessoal, os consórcios públicos estão sujeitos às normas de direito público para a contratação, ou seja, a prévia realização de concurso público ou processo seletivo simplificado, como forma de assegurar a observância dos princípios constitucionais da administração pública, evitando-se contratações arbitrárias e assegurando a impessoalidade e a moralidade administrativa.

A propósito, a respeito da necessidade de prévia realização de certame público para a admissão de pessoal, assim já decidiu este Egrégio Tribunal de Justiça:

“APELAÇÃO — AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ATOS ADMINISTRATIVOS E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.
ADMISSÃO DE PESSOAL PELO CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE SAÚDE DA REGIÃO DO GARÇAS/ARAGUAIA — EXIGÊNCIA DE APROVAÇÃO EM CONCURSO PÚBLICO — ARTIGO 6o, §§ 1o E 2o, ÚLTIMA PARTE, DA LEI No 11.107, DE 6 DE ABRIL DE 2005, E ARTIGO 12, § 4o, DO ESTATUTO — NÃO OBSERVAÇÃO — CELEBRAÇÃO DE CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS EM ADVOCACIA TRABALHISTA, ADMINISTRATIVA E CÍVEL, NAS INSTÂNCIAS JUDICIAIS — IMPOSSIBILIDADE
— PAGAMENTO DE FÉRIAS, DIÁRIAS E GRATIFICAÇÃO NATALINA À CONTRATADA — ILEGALIDADE. IMPOSIÇÃO AO CORRÉU, CONVIVENTE DA CONTRATADA, DE RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA PELO RESSARCIMENTO DE VALOR RECEBIDO ILEGALMENTE — INADMISSIBILIDADE . MUNICÍPIO DE BARRA DO GARÇAS — NOMEAÇÃO PARA EXERCÍCIO DE CARGO EM COMISSÃO DE PESSOA QUE MANTINHA UNIÃO ESTÁVEL COM QUEM JÁ EXERCIA CARGO PÚBLICO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO — NEPOTISMO — CONFIGURAÇÃO. NOMEAÇÃO DE SERVIDOR COM MANIFESTA FINALIDADE DE ATENDIMENTO A INTERESSE PARTICULAR DO PREFEITO — DESVIO DE FINALIDADE — CONSTATAÇÃO. PAGAMENTO DE VALORES INDEVIDOS — PREJUÍZO AO ERÁRIO — CONSTATAÇÃO — RESSARCIMENTO — NECESSIDADE. RESTITUIÇÃO DE VALORES PERCEBIDOS — PROVA SEGURA DA NÃO PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS — INEXISTÊNCIA — CONDENAÇÃO — INADMISSIBILIDADE .
A admissão de pessoal pelo consórcio público de direito privado pressupõe a realização de concurso público, pelo que não é admissível a celebração de contrato de prestação de serviços técnicos especializados em advocacia trabalhista, administrativa e cível, nas instâncias judiciais
, como também o pagamento de diárias, gratificação natalina e férias. No entanto, o dever de ressarcir não pode ser estendido ao um dos corréus pelo simples fato de viver em união estável com a contratada. A nomeação de pessoa que mantinha união estável com quem já exercia cargo público de provimento em comissão configura nepotismo. Também, o ato administrativo motivado em atendimento de interesse particular do Prefeito do Município, não o público, importa em desvio de finalidade . Nada obstante, não se mostra admissível a imposição de devolução de todos os valores percebidos, à míngua de prova segura da não prestação efetiva de serviços. Recurso de Daniel Marcelo Alves Casella provido em parte. Recursos do Ministério Público do Estado de Mato Grosso, de Wanderlei Farias Santos e Poliana Assunção Ferreira não providos”.

(TJ-MT - APL: 00106174420118110004 MT, Relator.: LUIZ CARLOS DA COSTA, Data de Julgamento: 30/07/2019, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 02/10/2019). (Grifo nosso).

O artigo 14, § 1°, do Estatuto do Consórcio, ademais, reforça essa diretriz ao prever que sua estrutura pode contar com apoio técnico-administrativo de pessoal integrante do quadro do consórcio, de servidores cedidos pelos municípios consorciados ou de cessão de pessoal pertencente aos órgãos componentes do SUS, nos termos da legislação vigente,
in verbis
:

“Art.14 – A Secretaria Executiva é o órgão que tem como objetivo executar as atividades do consórcio e será constituída por um Secretário executivo, indicado pelo Conselho Diretor e contratado pelo seu Presidente.

§ 1° - A secretaria Executiva contará com o apoio técnico administrativo do pessoal integrante do quadro do consórcio e/ou cedido pelos municípios consorciados, bem como de cessão de pessoal pertencente aos órgãos componentes do SUS, de acordo com a legislação vigente.

§ 2° - O número de empregados do consórcio será fixado em Regimento Interno que disporá sobre a organização e o funcionamento do consórcio.

§ 3° - Os empregados do consórcio serão regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho e demais normas pertinentes ao vínculo empregatício.

§­ 4° - O Secretário executivo deverá, preferencialmente, ser portador de diploma de nível superior, com expediência comprovada e ilibada reputação”.

No entanto, os profissionais para a prestação dos serviços contábeis de advocacia/assessoria jurídica foram admitidos, pelo consórcio apelante, como ocupantes de cargos comissionados, situação constatada pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, desde o ano de 2014, no Processo n.° 2170-9/2014, de Contas Anuais de Gestão, com expressa recomendação para a regularização. Confira-se (ID. 269076363/269076364):

“ACORDAM os Senhores Conselheiros do Tribunal de Contas, nos termos dos artigos 1o, II, 21, & 1o, e 22, 5 2o, da Lei Complementar no 269/2007 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso), c/c o artigo 193, § 2o, da Resolução no 14/2007 (Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso), por unanimidade, acompanhando a proposta de voto do Relator e de acordo, em parte, com o Parecer no 2674/2015 do Ministério Público de Contas, em julgar REGULARES, com determinações legais, as contas anuais de gestão do Consórcio Intermunicipal de Saúde da Região Norte Matogrossense, relativas ao exercício de 2014, gestão do Sr. Dorival Lorca, sendo as Sras. Luzia Guedes Carrara, secretária executiva e Gicelia Martins Lopes Carrara, ex-secretaria executiva; determinando a atual gestão que: a) observe os ditames legais e normativas deste Tribunal de Contas quanto as regras atinentes a execução orçamentária e financeira do ente jurisdicionado, bem como adote as providências necessárias para regularizar a situação de déficit de execução orçamentária apurado no exercício de 2014; b)
regularize a situação do cargo de contador por meio de provimento de processo seletivo ou utilizando os serviços de um dos contadores dos entes consorciados
; c) encaminhe todas as informações a que está obrigada por meio do Sistema Aplic, de forma tempestiva e guardando a sua fidedignidade com os dados, atos e fatos reais, de modo a contribuir com o exercício do Controle Externo realizado por este Tribunal; e, d) abstenha—se de realizar despesas que demonstrem inobservância a Lei de Licitações e Contratos; e, ainda, nos termos do artigo 75, III, da Lei Complementar no 269/2007, ele o artigo 289, II, da Resolução no 14/2007 e Resoluções nos 17/2010 e 02/2015, aplicar ao Sr. Dorival Lorca, a multa no valor equivalente a 62 UPFs/MT, sendo: a) 21 UPFs/MT, em decorrência da contratação de serviços de contador, através de cargo comissionado, em detrimento da realização de concurso público (irregularidade no 3.1); b) 30 UPFs/MT em virtude do descumprimento da determinação do Acordão no 103/2014, referente ao prazo de retificação do 1o termo aditivo do Contrato no 01/2013 (irregularidade no 4.1) e da determinação do Acórdão no 132/2013, que determinou o provimento do cargo de contador mediante concurso público (irregularidade no 4.2); e, c) 11 UPFs/MT em razão da não realização de processo licitatório, nos casos previstos na Lei de Licitações (irregularidade no 51); e, ainda, aplicar a Sta Luzia Guedes Carrara. a multa no valor de 11 UPFs/MT em razão da não realização de processo licitatório, nos casos previstos na Lei de Licitações (irregularidade no 5.1); e, por fim. aplicar a Sra. Gicelia Martins Lopes Carrara, a multa no valor de 11 UPFs/MT em virtude da não realização de processo licitatório, nos casos previstos na Lei de Licitações (irregularidade no 5.1). As multas deverão ser recolhidas. pelos interessados, com recursos próprios, no prazo de 60 dias. O responsável por estas contas deverá ficar ciente de que a desobediência as citadas determinações poderá ensejar irregular as contas subsequentes. Os boletos bancários para recolhimento das multas estão disponíveis no endereço eletrônico deste Tribunal de Contas — http:/lmthcemtoov.br/fundecontas”.

Como se sabe, o artigo 37, inciso V, da Constituição Federal, que trata dos cargos em comissão, autoriza sua criação apenas para funções de direção, chefia e assessoramento. No entanto, as atribuições do Contador e do Advogado/Assessor Jurídico não se enquadram nessa excepcionalidade, uma vez que desempenham atividades técnicas permanentes.

Outrossim, o entendimento do Supremo Tribunal Federal na ADI n.° 6.331, de que não há obrigatoriedade de criação de procuradorias municipais, não possui aplicabilidade à presente hipótese, tendo em vista que não se discute, no processo, a criação de cargo público efetivo para o consórcio, tampouco de procuradoria jurídica, mas o processo de admissão do pessoal, que, de acordo com as regras do seu estatuto, serão regidos pela CLT, quando integrante do quadro do consórcio, ou então cedidos pelos municípios consorciados.

Dessa forma, a exigência de observância das regras de provimento imposta na sentença está alinhada à legislação vigente e aos precedentes sobre a matéria.

No concernente à multa cominatória, insta salientar que o artigo 537, do Código de Processo Civil, permite que o magistrado determine a medida assecuratória para o cumprimento da decisão, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito. Veja-se:

Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.

§ 1o O juiz poderá, de ofício ou a requerimento, modificar o valor ou a periodicidade da multa vincenda ou excluí-la, caso verifique que:

I - se tornou insuficiente ou excessiva;

II - o obrigado demonstrou cumprimento parcial superveniente da obrigação ou justa causa para o descumprimento.

§ 2o O valor da multa será devido ao exequente.

§ 3o A decisão que fixa a multa é passível de cumprimento provisório, devendo ser depositada em juízo, permitido o levantamento do valor após o trânsito em julgado da sentença favorável à parte.
(Redação dada pela Lei no 13.256, de 2016)
(Vigência)

§ 4o A multa será devida desde o dia em que se configurar o descumprimento da decisão e incidirá enquanto não for cumprida a decisão que a tiver cominado.

§ 5o O disposto neste artigo aplica-se, no que couber, ao cumprimento de sentença que reconheça deveres de fazer e de não fazer de natureza não obrigacional”.

Na hipótese, o juízo singular, ao conceder a antecipação da tutela, ratificada tacitamente pela sentença, fixou a multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), a qual, levando-se em consideração a relevância e a magnitude do direito protegido (moralidade administrativa), o poder econômico da parte apelante, bem como o fato de que a sua cobrança só será efetuada em caso de descumprimento da decisão, mostra-se adequada aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

Nesse sentido:

“RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DEMANDA AJUIZADA CONTRA O MUNICÍPIO E CONCESSIONÁRIA DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO – LANÇAMENTO INADEQUADO DE EFLUENTES NAS GALERIAS PLUVIAIS DO MUNICÍPIO SEM NENHUM TRATAMENTO – DANO AMBIENTAL CAUSADO POR PESSOAS FÍSICAS QUE OCUPARAM E CONSTRUÍRAM IMÓVEIS IRREGULARES EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – LOCAL ONDE ESTÃO SENDO LANÇADOS OS POLUENTES DISTINTO DE ONDE É DESPEJADO O ESGOTO TRATADO PELA CONCESSIONÁRIA – RESPONSABILIDADE DA CONCESSIONÁRIA AFASTADO – FISCALIZAÇÃO DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO POR LOTEAMENTO IRREGULAR – RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO – IMPOSIÇÃO DE MULTA DIÁRIA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO DA ORDEM JUDICIAL – POSSIBILIDADE – FIXAÇÃO DA ASTREINTES EM OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE – QUANTUM MANTIDO – RECUSO DA CONCESSIONÁRIA PROVIDO – RECURSO DO MUNICÍPIO DESPROVIDO. “Em que pese a responsabilidade por dano ambiental seja objetiva (e lastreada pela teoria do risco integral), faz-se imprescindível, para a configuração do dever de indenizar, a demonstração da existência de nexo de causalidade apto a vincular o resultado lesivo efetivamente verificado ao comportamento (comissivo ou omissivo) daquele a quem se repute a condição de agente causador. [...]”. (STJ -
REsp 1596081/PR
)

Constatação de que o ilícito ambiental consubstanciado no lançamento inadequado de esgotos residenciais, entulhos em águas pluviais do município, sem nenhum tratamento, realizado por pessoas físicas que ocuparam e construíram imóveis irregulares em área de preservação permanente.

Ausência de responsabilidade da concessionária dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário afastado, eis que demonstrada a ausência de nexo de causalidade entre o ilícito ambiental e o seu comportamento comissivo ou omissivo.

“Na forma da jurisprudência do STJ, incumbe ao Município o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, sendo do ente municipal a responsabilidade pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade vinculada e não discricionária” (
REsp 1826761/RJ
).

Nos termos do o art.
537
, do
Código de Processo Civil
é possível a fixação, pelo Magistrado, de multa por descumprimento do comando judicial.

Se o a multa foi arbitrada em observância com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, ela deve ser mantida na forma como consignada.

(TJ-MT -
APELAÇÃO CÍVEL: 0000105-72.2011.8.11.0013
, Relator: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 14/02/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 08/03/2023)”.

Ademais, não se pode olvidar que a finalidade da multa é impelir o devedor a cumprir com a obrigação que lhe é imposta, sendo que a redução da quantia comprometeria a função coercitiva, essência das astreintes.

Todavia, considerando que a parte apelante demonstrou o cumprimento parcial superveniente da obrigação, a fim de evitar que a multa cominatória venha a se afastar dos parâmetros da razoabilidade e da proporcionalidade, estabeleço o teto de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) para eventual cobrança em caso de não atendimento, sem prejuízo de sua revisão acaso observado que não atingiu ao objetivo de coerção ao atendimento da determinação judicial.

Aliás, sobre a fixação de limite para a cobrança, assim decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. APLICAÇÃO DA MULTA DO ART.
461
, § 4o, DO
CPC
. ASTREINTES FIXADAS EM HARMONIA COM A SITUAÇÃO FÁTICA DA CAUSA. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE ATENDIDOS.

LIMITAÇÃO AO VALOR DA CONDENAÇÃO. POSSIBILIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO.

1. Em princípio, o valor das astreintes não pode ser revisto em sede de recurso especial, em face do óbice da Súmula 7/STJ. Contudo, em situações excepcionais, nas quais o exagero na fixação configura desrespeito aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, a jurisprudência deste Tribunal afasta a vedação da Súmula 7/STJ para reduzir e adequar a multa diária. No caso, o valor da multa, por si só, não se mostra elevado.

2. Como se vislumbra da fundamentação do julgado recorrido, cabe fixar um teto máximo para a cobrança da multa, pois o total devido a esse título não deve se distanciar do valor da obrigação principal.

Precedentes.

4. Agravo interno não provido.

(
AgInt no AREsp 976.921/SC
, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 09/03/2017, DJe 16/03/2017)

Acerca do prazo concedido para o cumprimento da obrigação determinada pelo juízo
a quo
, concluo, a
priori
, que o prazo de 120 (cento e vinte) dias se revela razoável e compatível com o tempo necessário para a realização do processo seletivo ou a cessão dos servidores.

Todavia, diante da reiterada solicitação de dilação de prazo pela parte apelante, a qual, inclusive, comprovou o cumprimento parcial da obrigação no ID. 271540395, alinhada ao fato de que o
Parquet
, em suas contrarrazões recursais, manifestou expressamente que não se opõe à prorrogação do prazo, mostra-se cabível e pertinente a concessão de mais 60 (sessenta) dias ao prazo inicialmente previsto.

Ante o exposto,
CONHEÇO E DOU PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso de apelação, tão somente para estabelecer o limite de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) para efeitos de cobrança da multa aplicada para a hipótese de descumprimento do comando judicial, bem como para conceder a dilação do prazo por mais 60 (sessenta) dias, mantendo a sentença inalterada nos demais termos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/04/2025