Tribunal: TJMT
Processo: 0001529-86.2018.8.11.0084
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-08-19
Data de publicação: 2025-08-25

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SEGURANÇA PÚBLICA. OMISSÃO ESTATAL QUALIFICADA. ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. EXCLUSÃO DA MULTA COMINATÓRIA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida em Ação Civil Pública, que reconheceu omissão estatal na prestação do serviço de segurança pública no Município de Apiacás/MT e determinou a adoção de providências para regularização das condições da Delegacia de Polícia Civil local, inclusive com aplicação de multa diária por descumprimento.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há duas questões em discussão: (i) definir se houve extrapolação do Poder Judiciário na determinação de medidas específicas à Administração Pública, à luz dos princípios da separação dos poderes, legalidade orçamentária e reserva do possível; (ii) verificar a adequação da imposição de multa cominatória como meio de coerção ao cumprimento da obrigação de fazer.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no Tema 698 da repercussão geral, autoriza a atuação do Poder Judiciário em casos de omissão estatal qualificada na implementação de direitos fundamentais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.
A atuação judicial deve respeitar o espaço de autodeterminação da Administração, mediante fixação de finalidades e possibilidade de apresentação de plano de cumprimento ou justificativas pelo ente público, o que se observa na sentença impugnada.
A situação de grave deficiência estrutural da Delegacia de Polícia de Apiacás/MT restou fartamente comprovada nos autos, com documentos, imagens e relatos que evidenciam a inércia estatal na garantia do mínimo existencial em matéria de segurança pública.
A ofensa à reserva do possível não prevalece em confronto com a necessidade de concretização de direitos fundamentais associados ao mínimo existencial, sobretudo na ausência de demonstração cabal, por parte do Poder Público, de efetiva impossibilidade orçamentária para o cumprimento da obrigação imposta.
A fixação de multa cominatória contra a Fazenda Pública, embora admissível, exige adequação ao caso concreto, especialmente quando se trata de obrigações estruturais complexas e com possibilidade de justificativa previamente autorizada pela própria sentença, sendo, nesse caso, desnecessária e desproporcional.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso parcialmente provido.
Tese de julgamento:
A atuação do Poder Judiciário é legítima para corrigir omissão estatal grave na efetivação de direitos fundamentais.
A fixação de multa cominatória contra a Fazenda Pública deve observar os princípios da proporcionalidade e efetividade, podendo ser afastada quando existirem alternativas adequadas para garantir o cumprimento da decisão judicial.
A alegação de reserva do possível não se sustenta frente a direitos fundamentais e sem comprovação concreta da inviabilidade orçamentária do ente estatal.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001529-86.2018.8.11.0084
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Interesses ou Direitos Coletivos em Sentido Estrito]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0018-92 (APELADO), Jose Pedro Goncalves Taques (APELANTE), Patryck de Araujo Ayala (APELANTE), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0016-20 (APELANTE), CASA CIVIL DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0007-30 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SEGURANÇA PÚBLICA. OMISSÃO ESTATAL QUALIFICADA. ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. EXCLUSÃO DA MULTA COMINATÓRIA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida em Ação Civil Pública, que reconheceu omissão estatal na prestação do serviço de segurança pública no Município de
Apiacás
/MT e determinou a adoção de providências para regularização das condições da Delegacia de Polícia Civil local, inclusive com aplicação de multa diária por descumprimento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se houve extrapolação do Poder Judiciário na determinação de medidas específicas à Administração Pública, à luz dos princípios da separação dos poderes, legalidade orçamentária e reserva do possível; (
ii
) verificar a adequação da imposição de multa cominatória como meio de coerção ao cumprimento da obrigação de fazer.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no Tema 698 da repercussão geral, autoriza a atuação do Poder Judiciário em
casos de omissão estatal qualificada na
implementação
de direitos fundamentais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes.

A atuação judicial deve respeitar o espaço de autodeterminação da Administração, mediante fixação de finalidades e possibilidade de apresentação de plano de cumprimento ou justificativas pelo ente público, o que se observa na sentença impugnada.

A situação de grave deficiência estrutural da Delegacia de Polícia de
Apiacás
/MT restou fartamente comprovada nos autos, com documentos, imagens e relatos que evidenciam a inércia estatal na garantia do mínimo existencial em matéria de segurança pública.

A
ofensa à reserva do possível
não prevalece

em confronto com a necessidade de concretização de direitos fundamentais associados ao mínimo existencial, sobretudo na ausência de demonstração cabal, por parte do Poder Público, de efetiva impossibilidade orçamentária para o cumprimento da obrigação imposta
.

A fixação de multa cominatória contra a Fazenda Pública, embora admissível, exige adequação ao caso concreto, especialmente quando se trata de obrigações estruturais complexas e com possibilidade de justificativa previamente autorizada pela própria sentença, sendo, nesse caso, desnecessária e desproporcional.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento:

A atuação do Poder Judiciário é legítima para corrigir omissão estatal grave na efetivação de direitos fundamentais.

A fixação de multa cominatória contra a Fazenda Pública deve observar os princípios da proporcionalidade e efetividade, podendo ser afastada quando existirem alternativas adequadas para garantir o cumprimento da decisão judicial.

A alegação de reserva do possível não se sustenta
frente a direitos fundamentais e
sem comprovação concreta da inviabilidade orçamentária do ente estatal.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de apelação interposta em face de sentença que julgou procedente Ação Civil Pública de Obrigação de Fazer, com pedido de tutela de urgência, proposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face do Estado de Mato Grosso, objetivando a adoção de providências administrativas relativas à prestação do serviço de segurança pública no Município de
Apiacás
/MT.

A pretensão abarca, em síntese, a realização de reforma estrutural da Delegacia de Polícia local, a lotação mínima de servidores policiais civis e a disponibilização de recursos
materiais, como viaturas, equipamentos de informática e monitoramento.

A petição inicial sustentou a existência de omissão estatal grave, destacando a situação precária das instalações da Delegacia, bem como a carência de recursos humanos, conforme apurado em inquérito civil SIMP no 000172-047/2016, instaurado pela Promotoria de Justiça de
Apiacás
/MT. A estrutura do prédio, segundo as provas documentais acostadas aos autos, mostrava-se insalubre e sem condições mínimas de funcionamento. Além disso, a unidade funcionava sem delegado titular, com número de escrivães e investigadores inferior ao previsto no
lotacionograma
do Conselho Superior da Polícia Judiciária (Resolução no 029/2015).

Na origem, o Estado foi devidamente citado, mas permaneceu inerte, razão pela qual foi decretada sua revelia parcial. Posteriormente, apresentou manifestação na qual defendeu a improcedência dos pedidos, aduzindo: (a) a inexistência de omissão estatal, (b) a inviabilidade de interferência judicial em matéria de discricionariedade administrativa e (c) a necessidade de respeito à reserva do possível, invocando os princípios da legalidade orçamentária e da separação dos poderes.

O juízo da Vara Única da Comarca de
Apiacás
, mediante sentença proferida em 20/05/2022, julgou parcialmente
procedentes
os pedidos, para:

Determinar ao Estado de Mato Grosso que promova a reforma geral da Delegacia Municipal de
Apiacás
, compreendendo telhado, calhas, sistema elétrico, encanamento, pintura, reforma e ampliação de celas, construção de muro e instalação de sistema de monitoramento eletrônico;

Lotar 01 Delegado e 04 escrivães/investigadores na unidade ou, alternativamente, comprovar a impossibilidade de lotação no prazo de 90 dias,
sob pena
de multa diária de R$ 5.000,00;

Disponibilizar uma nova viatura e equipamentos de informática e monitoramento eletrônico.

A sentença também antecipou parcialmente os efeitos da tutela jurisdicional de mérito, nos termos do art. 300 do CPC, determinando o cumprimento da decisão no prazo de 90 dias, com expedição de ofício ao Secretário de Estado de Segurança Pública.

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação, sustentando, em suma, que: a sentença violaria o princípio da separação dos poderes, por impor obrigações típicas do Poder Executivo; a lotação de servidores e a destinação de recursos materiais deve seguir planejamento estratégico da Administração, não podendo ser determinada por decisão judicial; a sentença desconsiderou as limitações
financeiras e orçamentárias enfrentadas pelo ente federativo; a multa diária aplicada seria inadequada e ineficaz diante da natureza da obrigação.

O Ministério Público apresentou contrarrazões, defendendo a manutenção integral da sentença, por considerar configurada a omissão estatal na efetivação de políticas públicas mínimas para assegurar o direito fundamental à segurança.

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça Especializada, inicialmente, opinou pelo provimento do recurso de apelação, mas, em parecer posterior, retificou sua posição, manifestando-se pelo desprovimento do apelo, reconhecendo a constitucionalidade da intervenção judicial nas hipóteses de violação de direitos fundamentais.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, trata-se de apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, em sede de Ação Civil Pública, reconheceu a omissão estatal na prestação do serviço de segurança pública no Município de
Apiacás
/MT e, por consequência, determinou a adoção de medidas concretas para regularizar a situação da Delegacia de Polícia Civil local, fixando, inclusive, multa cominatória.

O ponto central do inconformismo do apelante reside na alegada violação aos princípios da separação dos poderes, da legalidade orçamentária e da reserva do possível, em razão de a sentença ter estabelecido comandos positivos à Administração Pública, bem como na impugnação à fixação de multa cominatória em caso de descumprimento das obrigações impostas. Todavia, a insurgência não merece acolhida quanto ao mérito principal da demanda, revelando-se parcialmente procedente apenas no que se refere à exclusão da penalidade pecuniária, como se demonstrará a seguir.

De início, cumpre destacar que a matéria posta em debate já foi submetida à sistematização vinculante pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da Repercussão Geral, cujo enunciado estabelece que:

1.
A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes
.

2. A decisão judicial
, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve
apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.

3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). (Tese fixada no julgamento de
3
de julho de 2023: STF, Tribunal Pleno, RE 1 684612/RJ repercussão geral, relator Ministro Ricardo
Lewandowski
, redator p/ acórdão Ministro Roberto Barroso, publicado no Diário de Justiça Eletrônico em 7 de agosto de 2023).

No caso
sob exame
, não há dúvida de que o serviço público prestado na Delegacia de Polícia de
Apiacás
encontra-se em estado de deficiência grave, fato comprovado por vasta prova documental constante dos autos, especialmente: relatório de vistoria do Ministério Público realizado no âmbito de inquérito civil; fotografias das instalações deterioradas e insalubres; ausência de delegado titular e número insuficiente de investigadores e escrivães; declarações de policiais e autoridades locais; informação de que o efetivo local não atende à Resolução n. 029/2015 do Conselho Superior da Polícia Judiciária Civil do Estado de Mato Grosso - PJC/MT.

Portanto, a configuração de omissão inconstitucional está fartamente demonstrada, legitimando a atuação excepcional do Poder Judiciário para garantir a efetividade do direito
Federal
.

A sentença de primeiro grau, por sua vez, não extrapolou os limites da atuação judicial, tampouco impôs obrigações de cumprimento automático e incondicionado. Pelo contrário, ao estabelecer a obrigação de lotar 01 delegado e 04 escrivães/investigadores, a decisão expressamente previu a possibilidade de o Estado demonstrar, no prazo de 90 (noventa) dias, a impossibilidade de cumprimento da medida, o que evidencia respeito ao espaço de autodeterminação administrativa do Poder Executivo, conforme exigido no item
2
do Tema 698.

Quanto
às demais determinações – a saber: reforma geral das instalações, disponibilização de mais uma viatura, e fornecimento de equipamentos de informática e de sistema de monitoramento eletrônico – trata-se de providências mínimas e essenciais à garantia da funcionalidade e da dignidade institucional da unidade policial, cuja precariedade estrutural restou amplamente demonstrada nos autos.

No tocante à alegação de que o Estado realiza o possível, deve-se consignar que a ofensa à reserva do possível

revela-se insuscetível de acolhimento quando em confronto com a necessidade de concretização de direitos fundamentais associados ao mínimo existencial, sobretudo na ausência de demonstração cabal, por parte do Poder Público, de efetiva impossibilidade orçamentária para o cumprimento da obrigação imposta
.

Nesse contexto, vejamos os seguintes julgados
:

Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Constitucional e Processual Civil. 3. Aplicação do tema
698 da repercussão geral pelo Tribunal de origem. Teratologia não configurada.
Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais não viola o princípio da separação dos poderes
. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental não provido. (STF -
Rcl
: 66254 AP, Relator
.:

Min .
GILMAR MENDES, Data de Julgamento: 05/06/2024, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO
DJe
-s/n DIVULG 25-07-2024 PUBLIC 26-07-2024)

EMENTA:
AGRAVO DE INSTRUMENTO E AGRAVO INTERNO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – D
E
FERIDO O PEDIDO DE ANTECIP
A
ÇÃO DE TUTELA – ADEQUAÇÃO DA EDIFICAÇÃO DA UNIDADE B
Á
SICA DE SAÚDE ÀS NORMAS DE PREVENÇÃO CONTRA INCÊNDIO E PÂNICO – OMISSÃO ESTATAL EVIDENCIADA – ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCO
R
RÊNCIA – DECISÃO MANTIDA – RECURSO CONH
E
CIDO E NÃO PROVIDO – AGRAVO INTERNO PR
E
JUDICADO.

1. Como cediço, quando evidenciada a omissão da Administr
a
ção Pública, sob o pretexto de se tratar de conduta discricionária, o Poder Judiciário pode dete
r
minar a concretização de políticas públicas constituci
o
nalmente previstas, inclusive mediante a promoção de medidas ou a execução de obras emergenciais, sem que isso represente afronta ao princípio da separação entre os poderes.

2. Trata-se de questão de saúde e
segurança pública
, de modo que a adequação do Posto de Saúde às normas técnicas de acessibilidade e sanitárias, bem c
o
mo de prevenção a incêndio e pânico é, além de cond
i
ção para o funcionamento, de observância indispens
á
vel.

3.
Não há que se falar em violação ao princípio constitucional da reserva do possível se não existe co
m
provação nos autos de que o ente demandado não po
s
sui condições financeiras para cumprir a ordem.

4. Tendo em vista que o acórdão que julga o agravo de instr
u
mento tem uma cognição mais ampla do que o exame do agravo interno, julga-se prejudicado e
s
se recurso, mormente quando discutem a mesma m
a
téria de mérito.

5. Agravo de instrumento conhecido e desprov
i
do, agravo inte
r
no prejudicado.

(N.U 1019079-62.2023.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 04/06/2024,
P
u
blicado
no DJE 13/06/2024
)

Assim, verifica-se que a sentença
encontra-se
em consonância com os parâmetros fixados pelo STF no Tema 698, tendo reconhecido a omissão qualificada do Estado, indicado as finalidades a serem alcançadas, e permitido à Administração justificar eventual impossibilidade ou apresentar meios alternativos de atendimento, preservando-se o núcleo da competência administrativa.

Dessa forma, não há falar em violação à separação dos poderes, tampouco em extrapolação judicial na formulação de políticas públicas. A atuação do Judiciário no caso sub judice não é invasiva, mas corretiva, voltada à preservação do conteúdo mínimo dos direitos fundamentais diante da omissão injustificada do

Estado
.

Todavia, merece parcial acolhimento
a
insurgência recursal no ponto em que se impugna a fixação de multa diária, prevista na sentença como meio de coerção ao cumprimento da obrigação de fazer, em caso de descumprimento injustificado.

Embora o art. 536, §1o, do Código de Processo Civil autorize a aplicação de multa cominatória contra a Fazenda Pública, é imprescindível que haja proporcionalidade e efetividade na sua imposição, de modo a não converter o instrumento em medida
inócua
ou de difícil execução, especialmente diante das peculiaridades da Administração Pública.

No caso concreto, considerando a natureza estrutural das obrigações impostas – reforma de prédio público, lotação de servidores, aquisição de viaturas e equipamentos – e ainda a possibilidade reconhecida na própria sentença de o Estado apresentar justificativas para eventual não cumprimento, a fixação de multa diária, tal como delineada, não se revela adequada para induzir o adimplemento da obrigação, tampouco se mostra indispensável para assegurar a efetividade da sentença.

Portanto, impõe-se o afastamento da cominação de multa, sem prejuízo da eficácia coercitiva da própria decisão judicial, que poderá ser executada por outros meios idôneos, inclusive mediante nova apreciação judicial da efetividade das medidas, caso reste frustrada a execução voluntária.

Pelo exposto, dou provimento parcial ao recurso de apelação, apenas para afastar a multa diária imposta na sentença, mantendo-se, no mais, a
sentença
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/08/2025