Tribunal: TJMT
Processo: 0001721-65.2015.8.11.0038
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-02
Data de publicação: 2026-01-21

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRAUDE EM EXECUÇÃO CONTRATUAL. DESVIO DE RECURSO PÚBLICO ATRAVÉS DE TRANSFÊNCIAS BANCÁRIAS INDEVIDAS A AGENTES PÚBLICOS. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. PRESENÇA DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta pelo Ministério Público estadual contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta em razão de contratações irregulares realizadas pelo município de Araputanga, nos anos de 2013 e 2014, com empresa de consultoria contábil. A petição inicial apontou direcionamento de certames, ausência de estrutura operacional da empresa contratada, repasses indevidos de valores a agentes públicos e inexecução parcial de contrato administrativo. A sentença de primeiro grau deliberou pela ausência de comprovação de dolo específico, nos termos da nova redação da Lei no 8.429/1992, e julgou improcedente o pedido. O Ministério Público apelou, sustentando a existência de provas robustas do conluio para desvio de recurso público e dolo.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
A questão em discussão consiste em definir se houve prática de atos dolosos de improbidade administrativa decorrente de enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário a determinar a responsabilidade individual dos apelados, à luz do novo regime da Lei no 8.429/1992.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A configuração do ato de improbidade administrativa, após a entrada em vigor da Lei no 14.230/2021, exige a demonstração de dolo, com vontade consciente de atingir resultado ilícito, conforme interpretação do STF no Tema 1199 da Repercussão Geral.
As provas constantes dos autos, especialmente os extratos bancários obtidos mediante quebra de sigilo, comprovam transferências indevidas da empresa contratada para dois Secretários Municipais, no montante de R$ 140.650,00, durante o período de execução contratual, sem justificativa idônea, caracterizando enriquecimento ilícito a configurar a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 9o, caput, da Lei 8.429/92, pela empresa, proprietário da empresa e agentes públicos beneficiários dos valores.
A alegação de recebimento dos citados valores em razão de quitação de quotas societárias e aquisição de imóvel não se sustenta diante da declaração de quitação total da cessão das quotas ao momento da alteração contratual e ausência de registro no Cartório de Registro de Imóveis ou sequer possui reconhecimento de firma no contrato particular apresentado, o que impede seu reconhecimento como prova hábil da transação, nos termos do art. 1.245 do Código Civil
A participação do proprietário da empresa é comprovada por ele praticar os atos como responsável pela empresa nos certames e também pelos repasses diretos de valores da conta da empresa, cuja sociedade é unipessoal, para contas de agentes públicos, sem respaldo contratual ou negocial válido.
A prática de ato de improbidade administrativa de enriquecimento ilícito (art. 9o Lei no 8.429/1992) é prescindível a ocorrência de dano ao erário e enseja perda dos valores acrescidos ilicitamente ao património.
O gestor municipal à época não teve sua participação comprovada nos desvios de recursos públicos e enriquecimento ilícito, razão pela qual sua absolvição deve ser mantida, em razão da ausência de dolo e de comprovação do seu envolvimento nos atos ímprobos.
A inexecução parcial de contrato administrativo de georreferenciamento ficou evidenciada por prova testemunhal, revelando descontinuidade no serviço e ausência de manutenção do sistema contratado, o que corroborado com transferências bancárias, demonstram a ocorrência também de dano ao erário, além do enriquecimento ilícito.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso parcialmente provido.
Tese de julgamento:
A configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 9o da Lei no 8.429/1992 exige a demonstração de dolo específico, entendido como a vontade consciente de alcançar resultado ilícito e independe de dano ao erário (art. art. 21, inciso I, da Lei no 8.429/1992.
A realização de transferências bancárias injustificadas da conta de empresa contratada pelo poder público para agentes políticos e servidores caracteriza ato de improbidade administrativa de enriquecimento ilícito, com imputação das penas previstas no art. 12, inciso I, da LIA, bem como perda dos valores acrescidos ao patrimônio ilicitamente.
A inexecução parcial de contrato administrativo, ainda que acompanhada da prestação parcial dos serviços, configura prejuízo ao prejuízo ao erário.
A ausência de prova direta não impede a identificação do dolo, podendo este ser inferido por indícios, condutas reiteradas e padrões de atuação revelados no curso do processo.
A responsabilidade individual de agentes públicos por improbidade exige provas concretas de sua participação e da existência de dolo, não se presumindo a ilicitude a partir do cargo ocupado ou de vínculos familiares.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001721-65.2015.8.11.0038
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), MUNICIPIO DE ARAPUTANGA - CNPJ: 15.023.914/0001-45 (APELANTE), VICENTE ANDREOTTO JUNIOR - CPF: 925.201.381-49 (ADVOGADO), IGOR CHRISTIAN ADRIANO SALGUEIRO - CPF: 044.720.101-86 (ADVOGADO), SIDNEY PIRES SALOME - CPF: 378.584.241-49 (APELADO), RONAN DE OLIVEIRA SOUZA - CPF: 313.531.341-72 (ADVOGADO), RODRIGO TERRA CYRINEU - CPF: 028.701.131-37 (ADVOGADO), MICHAEL RODRIGO DA SILVA GRACA - CPF: 019.668.971-62 (ADVOGADO), JOSE AECIO PIRES SALOME - CPF: 241.118.481-68 (ADVOGADO), LEONARDO FERNANDES SALOME - CPF: 056.125.981-06 (ADVOGADO), ETELMINIO DE ARRUDA SALOME NETO - CPF: 495.874.041-49 (APELADO), LAUDELINO RIBEIRO DA SILVA - CPF: 038.970.441-53 (ADVOGADO), LUIZ GUSTAVO GASCH HARRIS - CPF: 024.921.321-45 (ADVOGADO), EDONIAS ALVES DA COSTA - CPF: 915.353.101-97 (APELADO), JULIANO DUARTE PRIOTO - CPF: 700.487.621-72 (ADVOGADO), YURI SANTOS OLIVEIRA NEVES - CPF: 054.585.591-85 (ADVOGADO), ELIAS RODRIGUES DE OLIVEIRA - CPF: 571.178.531-15 (APELADO), PAULO CEZAR REBULI - CPF: 354.056.511-68 (ADVOGADO), META ASSESSORIA E CONSULTORIA CONTABIL EIRELI ME - CNPJ: 11.850.355/0001-96 (APELADO), ETELMINIO DE ARRUDA SALOME NETO - CPF: 495.874.041-49 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MUNICIPIO DE ARAPUTANGA - CNPJ: 15.023.914/0001-45 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
FRAUDE EM
EXECUÇÃO
CONTRAT
UAL
.
DESVIO DE RECURSO PÚBLICO ATRAVÉS DE TRANSFÊNCIAS
BANCÁRIAS INDEVIDAS A AGENTES PÚBLICOS. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. PRESENÇA DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público estadual contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta em razão de contratações irregulares realizadas p
elo
município
de Araputanga
, nos anos de 2013 e 2014, com empresa de consultoria contábil. A petição inicial apontou direcionamento de certames, ausência de estrutura operacional da empresa contratada, repasses indevidos de valores a agentes públicos e inexecução parcial de contrato administrativo. A sentença de primeiro grau
deliberou pela
ausência de comprovação de dolo específico, nos termos da nova redação da Lei no 8.429/1992, e julgou improcedente o pedido. O Ministério Público apelou, sustentando a existência
de provas robustas do conluio
para desvio de recurso público
e dolo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A
quest
ão em
discussão
consiste em
definir se houve prática de atos dolosos de improbidade administrativa
decorrente de
enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário
a
determinar a responsabilidade individual dos apelados, à luz do novo regime da Lei no 8.429/1992.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A configuração do ato de improbidade administrativa, após a entrada em vigor da Lei no 14.230/2021, exige a demonstração de dolo, com vontade consciente de atingir resultado ilícito, conforme interpretação do STF no Tema 1199 da Repercussão Geral.

As provas constantes dos autos, especialmente os extratos bancários obtidos mediante quebra de sigilo, comprovam transferências indevidas da empresa contratada para
dois Secretários Municipais
, no montante de R$ 140.650,00, durante o período de execução contratual, sem justificativa idônea
,
caracterizando enriquecimento ilícito
a configurar a pr
á
tica de ato de improbidade administrativa previst
o
no art. 9o,
caput
, da Lei 8.429
/92
, pela empresa
, proprietário da empresa
e
agentes públicos
beneficiários dos valores
.

A alegação de recebimento dos citados valores em razão de quitação de quotas societárias
e
aquisição de imóvel não se
sustenta diante
da declaração
de
quitação total
da cessão
das quotas
ao momento da alteração contratual
e

ausência
de registro no Cartório de Registro de Imóveis
ou
sequer possui reconhecimento de firma
no contrato particular apresentado
, o que impede seu reconhecimento como prova hábil da transação, nos termos do art. 1.245 do Código Civil

A participação
do proprietário
da empresa
é comprovada por ele
praticar
os atos
como responsável
pela
empresa nos certames

e
também

pelos
repasses diretos de valores da conta da empresa
, cuja sociedade é unipessoal,
para contas de agentes públicos, sem respaldo contratual ou negocial válido.

A pr
á
tica de ato de improbidade administrativa
de enriquecimento ilícito (art. 9o
Lei no 8.429/1992
)
é prescindível a ocorrência de
dano
ao erário
e
enseja
perda
dos valores
acrescidos
ilicitamente
ao património
.

O gestor municipal à época não teve sua participação comprovada
nos desvio
s
de recursos públicos e enriquecimento ilícito
, razão pela qual sua absolvição
deve ser
mantida, em razão da ausência de dolo e de
comprovação do seu
envolvimento nos atos
ímprobos
.

A inexecução parcial de contrato administrativo de georreferenciamento ficou evidenciada por prova testemunhal, revelando descontinuidade no serviço e ausência de manutenção do sistema contratad
o, o que corroborado com
transferências bancárias
, demonstram a
ocorrência também de
dano
ao erário
, além do enriquecimento ilícito
.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

A configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 9o da Lei no 8.429/1992 exige a demonstração de dolo específico, entendido como a vontade consciente de alcançar resultado ilícito
e independe de
dano
ao erário (art.
art. 21, inciso I, da Lei no 8.429/1992
.

A realização de transferências bancárias injustificadas da conta de empresa contratada pelo poder público para agentes políticos e servidores caracteriza
ato de improbidade administrativa de
enriquecimento ilícito
, com imputação das penas previstas no art. 12, inciso I, da LIA, bem como perda dos valores acrescidos ao patrimônio ilicitamente
.

A inexecução parcial de contrato administrativo, ainda que acompanhada da prestação parcial dos serviços,
configura prejuízo ao
prejuízo ao erário
.

A ausência de prova direta não impede a identificação do dolo, podendo este ser inferido por indícios, condutas reiteradas e padrões de atuação revelados no curso do processo.

A responsabilidade individual de agentes públicos por improbidade exige provas concretas de sua participação e da existência de dolo, não se presumindo a ilicitude a partir do cargo ocupado ou de vínculos familiares.

R E L A T Ó R I O

Trata-se
de Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença
que julgou improcedente
a
Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
proposta em face de

Sidney Pires Salomé,
Edonias
Alves
d
a Costa, Elias Rodrigues
d
e Oliveira
e

a empresa
Meta Assessoria
e
Consultoria Contábil Ltda
.

A ação teve origem em inquérito civil destinado a apurar a legalidade da contratação da empresa Meta Assessoria e Consultoria Contábil Ltda. pelo Município de Araputanga/MT, nos anos de 2013 e 2014. Consta da exordial que os
apelados
, em comunhão de esforços, teriam conduzido procedimentos licitatórios fraudulentos com o objetivo de direcionar as contratações à referida empresa e, com isso, promover o desvio de recursos públicos
no valor de
R$ 608.017,42.

Segundo o Ministério Público, o então Secretário de Finanças e Planejamento,
Edonias
Alves da Costa, era sócio da empresa Meta até data próxima ao início dos certames, tendo cedido suas cotas logo após sua nomeação para o cargo público. A empresa, então, teria sido beneficiada por dois procedimentos
licitatórios subsequentes
,
Pregões Presenciais no 17/2013 e no 24/2013
,
realizados com aparente direcionamento, tendo como fiscais do contrato pessoa vinculada ao grupo político do gestor municipal,
sendo o
irmão do Prefeito.

A petição inicial foi adequada à nova redação da Lei no 8.429/1992, conforme determinado judicialmente, sendo requerido o julgamento antecipado da lide.

Sobreveio sentença que julgou improcedente o pedido, sob o fundamento
de “menção genérica” dos
arts
. 9a e 10 da LIA,
da ausência de prova do dolo específico exigido para a configuração dos atos de improbidade administrativa após a entrada em vigor da Lei no 14.230/2021, que modificou substancialmente a disciplina da matéria, especialmente quanto ao elemento subjetivo necessário à responsabilização.

Irresignado, o Ministério Público apelou, argumentando que a sentença desconsiderou a existência de prova robusta do conluio entre os agentes públicos e a empresa contratada, inclusive com a prática de atos subsequentes que indicariam intenção deliberada de fraudar os certames e desviar recursos, havendo, portanto, dolo configurado.

Foram apresentadas contrarrazões pelos apelados Sidney Pires Salomé, Meta Assessoria e Consultoria Contábil Ltda., e Elias Rodrigues de Oliveira, todos defendendo a manutenção da sentença, ao argumento de inexistência de
elementos concretos aptos a caracterizar o dolo específico, além da ausência de prova efetiva de
dano
ao erário.

A Procuradoria de Justiça manifestou-se pelo provimento do recurso em relação aos réus Sidney,
Edonias
e Meta Assessoria, ao reconhecer a existência de esquema fraudulento e a prática de atos dolosos de improbidade administrativa. Todavia, quanto ao apelado Elias Rodrigues de Oliveira, consignou inexistirem elementos seguros que demonstrem sua efetiva participação nas irregularidades apuradas, opinando, por conseguinte, pela manutenção da sentença absolutória n
esse
ponto
.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, t
rata-se de apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta em face de

Sidney Pires Salomé,
Edonias
Alves
d
a Costa, Elias Rodrigues
d
e Oliveira
e
Meta Assessoria
e
Consultoria Contábil Ltda
, em razão de supostas irregularidades
e desvio de recursos públicos
na contratação da empresa Meta Assessoria e Consultoria Contábil Ltda.,
cujos
procedimentos licitatórios ocorreram
ano de 2013
e
pagamentos
anos de 2013
,
2014
e 2015
, pelo Município de Araputanga/MT.

A ação também foi proposta em face de

Etelmínio

d
e Arruda Salomé Neto
, o qual
celebrou acordo de não
persecução cível, homologado pela decisão de ID
295131533 - Pág. 1
-2
, com o dever de restituição ao erário do montante de R$ 19.000,00
.

A petição inicial descreve, em síntese, um contexto de contratações marcadas pela celeridade incomum na tramitação dos procedimentos
(3 semanas)
, ausência de estrutura operacional adequada da empresa contratada e repasses de valores a agentes públicos
, especifica
me
nte

Endonias
Alves da Costa e
Etelmino
Salomé.

Conforme narrado, houve frustração à licitude dos certames que culminaram na celebração dos contratos no 75/2013 e no 92/2013 entre o Município de Araputanga e a empresa Meta Assessoria e Consultoria Contábil Ltda., voltados, respectivamente, à prestação de serviços contábeis e à execução de serviços
relacionados a
georreferenciamento.

Sustenta o Ministério Público que tais
contratos
foram instrumentalizados com o propósito de desviar recursos públicos.

O juízo de origem entendeu que as provas constantes dos autos não demonstram o dolo específico exigido pela Lei n.o 8.429/1992, na redação conferida pela Lei n.o 14.230/2021, para a configuração do ato de improbidade administrativa. Destacou, ainda, que, ao ser oportunizada a adequação da inicial aos novos requisitos legais, o Ministério Público não teria indicado de forma precisa o elemento volitivo
(conduta dolosa), limitando-se a menções genéricas aos
arts
. 9o e 10 da LIA.

A controvérsia recursal, portanto, restringe-se à verificação de eventual prática de atos de improbidade administrativa pelos apelados Sidney Pires Salomé (então Prefeito Municipal),
Edonias
Alves da Costa (Secretário de Finanças à época), bem como pela empresa Meta Assessoria e Consultoria Contábil Ltda. e seu representante Elias Rodrigues de Oliveira, com especial enfoque na comprovação do dolo
,
do prejuízo ao erário
e enriquecimento ilícito
.

Pois bem.

O conjunto probatório evidencia a ocorrência de atos dolosos e conscientes lesivos ao erário praticados pelos apelados
Edonias
e
Elias
através da
empresa Meta, sobretudo diante dos extratos bancários obtidos mediante quebra de sigilo bancário, que demonstram diversas transferências financeiras em favor de
Edonias
(Secretário de Finanças) e uma transferência em benefício de
Etelmino
, irmão do então Prefeito Sidney e, à época, Secretário de Administração e fiscal do contrato n.o 75/2013.

Todavia, em relação ao apelado Sidney, não há nos autos elementos probatórios suficientes que comprovem
com a segurança necessária o
seu envolvimento
nos atos de improbidade praticados pelos demais apelados
.

Assim, impõe-se a reforma parcial da sentença que julgou improcedentes todos os pedidos, para reconhecer a
responsabilidade dos apelados
Edonias
, Elias e da empresa Meta, mantendo-se a absolvição de Sidney
, como será a seguir exposto.

A
improbidade administrativa consiste na violação do princípio constitucional da probidade administrativa, que pode ser definido como o dever
do
agente público agir sempre com honestidade, lealdade, decência e honradez na sua relação com a administração pública.

Para a configuração da improbidade administrativa, portanto, é necessário que o agente público aja com má-fé, propósitos maldosos ou desonestidade na condução dos negócios públicos, não bastando a prática de mera ilegalidade, se esta não vem acompanhada daqueles predicados negativos.

Corroborando esta conclusão, após a superveniência da Lei no 14.230, de 25/10/2021, a Lei no 8.429/92, que dispõe sobre a ação de improbidade administrativa, passou a exigir a comprovação de dolo específico para o enquadramento do agente público em todas as condutas ímprobas tipificadas nos
arts
. 9o, 10 e 11 da LIA, dentre outras alterações relevantes.

Neste viés, após diversas controvérsias sobre a aplicação das novas disposições inseridas à Lei 8.429/92, o STF julgou o Tema de Repercussão Geral 1199, fixando as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Empós as alterações promovidas na LIA, Marçal
Justen
Filho discorre sobre a exigência de dolo específico:

“(...) 13.2 A exigência do dolo

Um dos núcleos da reforma promovida pela Lei 14.230/2021 consistiu em afirmar que a improbidade somente se configura nos casos de conduta dolosa. O elemento subjetivo do tipo da improbidade é o dolo. Isso significa a consciência do sujeito quanto à antijuridicidade de sua conduta e a vontade de praticar a ação ou a omissão necessária à consumação da infração.

13.3 A intencionalidade da prática do ato reprovável

Apenas existe improbidade nos casos em que o agente estatal tiver consciência da natureza indevida da sua conduta e atuar de modo consciente para produzir esse resultado. Ou seja, a improbidade é uma conduta necessariamente dolosa. Assim se impõe porque a configuração da desonestidade depende da consciência e da vontade de violar um dever moral.

(...)

14 Ainda a identificação do dolo

A Lei 14.230/2021 preocupou-se em definir o próprio conceito de dolo, de modo a evitar a prevalência do entendimento de que bastaria a voluntariedade do agente.

14.1 A consciência e a vontade de produzir o resultado danoso

O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

Um exemplo permite compreender a questão. Configura-se improbidade quando o agente deixar indevidamente de promover licitação, de modo a gerar um prejuízo para a Administração (art. 10, inc. VIII, da Lei 8.429). Essa hipótese de improbidade exige a presença de um elemento subjetivo reprovável relativo a essa situação de causalidade material.

Deve existir a consciência não apenas de que a licitação era necessária. Mais ainda, é indispensável a vontade de praticar uma conduta indevida apta a causar o resultado antijurídico. Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo para o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.

Isso não significa que a ausência de licitação, numa hipótese em que seria necessária, configure conduta lícita, se o vício de conduta do agente público não estiver acompanhado de dolo. Esse ato poderá ser ilegal e, eventualmente, invalidável, a depender das circunstâncias. Caberá a responsabilização do agente infrator. O que se
afirma
é que não existirá nem improbidade nem crime na hipótese de conduta não eivada de dolo.

(...)

Dito de outro modo, o elemento subjetivo reprovável (dolo ou culpa) não é presumido. É indispensável a avaliação da conduta adotada pelo sujeito para reconhecer a existência da culpa ou do dolo. (...)”.
1

De igual modo, Rafael de Oliveira Costa e Renato Kim Barbosa descrevem sobre a exigência de dolo a partir da vigência da Lei 14.230/2021:
2

“(...) A caracterização do ato de improbidade administrativa depende, a partir do advento da Lei n. 14.230/21, da presença do elemento subjetivo dolo na conduta perpetrada pelo sujeito ativo.

Dolo é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei. Não basta, portanto, a voluntariedade do agente. É necessário que o agente público deseje praticar a conduta e alcançar determinado resultado (...)

Com efeito, o dolo é componente subjetivo da conduta, composto por dois elementos: o volitivo, ou seja, a vontade de praticar a conduta prevista na norma, e o intelectivo, traduzido na consciência da conduta e do resultado.

Não se admite, diferentemente do que ocorre na Lei Anticorrupção, a responsabilidade objetiva no âmbito da Lei n. 8.429/1992. Nem se admite, ainda, a prática do ato a título de culpa, como permitido no artigo 186 do Código Civil.

Por derradeiro, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Do mesmo modo,
reforça-se a necessidade de haver dolo e não apenas uma mera voluntariedade. (...)”.

Acerca de como conferir se há dolo ou não do agente público, ensina Marçal:

“(...) 15.2 Os meios de prova: indícios e presunções

Isso não significa a vedação à prova indireta. A avaliação do elemento subjetivo, em situações concretas de improbidade, far-se-á usualmente mediante elementos probatórios indiretos.
Não se exige que o agente manifeste formal e diretamente uma intenção reprovável
.

Assim,
é perfeitamente cabível inferir o elemento subjetivo do agente a partir das diversas manifestações de sua atuação – tenham sido elas anteriores, concomitantes ou posteriores à consumação do evento material danoso
.

A presença do dolo, por exemplo, poderá ser evidenciada mediante a constatação de
condutas que demonstrem a consciência e a vontade de produzir o
resultado final
antijurídico
. Isso compreende uma ampla série de questões. Assim, é pertinente estabelecer uma comparação entre as condutas anteriores e posteriores do sujeito. É relevante examinar os padrões de soluções adotados pela instituição em hipóteses similares.

Também interessa verificar se existiu aprovação pelos órgãos de controle à conduta adotada. Não é cabível reputar presente o elemento doloso quando o sujeito tiver adotado exatamente a mesma conduta que sempre fora praticada e que merecera aprovação de órgãos de controle. Isso não impede o reconhecimento da irregularidade da conduta, mas exclui a presença de elemento subjetivo reprovável.
(...)”
3
- grifo e destaque nosso

Dessa forma, em relação ao
dolo específico
, entendo que deve ser aferido com base na narrativa dos fatos e nas provas produzidas nos autos, avaliando-se os comportamentos adotados pelos réus para confirmar se tinham
consciência
, a
vontade de praticar a ilicitude
e
alcançar o resultado específico
-
enriquecimento ilícito,
dano
ao erário ou infringência aos princípios da Administração Pública
.

Por outro lado, a configuração do ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
também
exige a comprovação de dano efetivo ao patrimônio público
, nos termos do art. 10,
caput
, e do art. 21,
inciso I
, da Lei no 8.429/1992
.

No caso em análise, ao ser intimado para adequar a petição inicial, o Ministério Público requereu o julgamento antecipado da lide, com procedência dos pedidos, com fundamento nos
arts
. 9o,
caput
, e 10, VIII, da Lei no 8.429/92.

Na manifestação apresentada, o
Parquet

indicou como elementos probatórios que
evidenciariam a existência de dolo por parte dos demandados, os seguintes pontos (ID 295131564 - págs. 6-7):

1
) o então Secretário Municipal de Finanças e Planejamento (
E
donias
) era sócio da empresa

contratada pelo Município de Araputanga/MT (
Meta Assessoria
e
Consultoria Contábil Ltda
) até

pouquíssimo tempo antes da abertura das licitações;

2
) decorreram apenas 03 (três) semanas entre os pedidos administrativos dos Secretários Municipais para a contratação

de empresa da área de consultoria
contábil/administrativa e a formalização dos respetivos contratos por parte do Prefeito

Municipal de Araputanga/MT
;

3
) o Prefeito Municipal de Araputanga/MT (Sidney) nomeou para o exercício das necessárias

atividades de fiscalização (fiscalizador dos contratos e presidente da Comissão Permanente de Licitação) os

então Secretários Municipais de Finanças/Planejamento e Administração (
Edonias

e
Etelmínio
);

4) o Prefeito Municipal de Araputanga/MT (Sidiney) empenhou o valor de R$ 4.000,00 em favor da empresa Meta Assessoria e Consultoria Contábil Ltda antes da abertura do pertinente procedimento licitatório;

5) a empresa Meta Assessoria e Consultoria
Contábil Ltda
seria
uma “empresa de fachada”. Além da questão

atinente à sede empresarial (primeiramente indicada como sendo na residência da mãe de
E
donias
, e depois como sendo na residência de E
lias Rodrigues
– proprietário da empresa Meta
), a Relação Anual de Informações

Sociais (RAIS) comprova que a empresa não possuía
vínculo de
funcionário registrado em
um dos anos de vigência dos contratos (
2013
)
;

6
)
a empresa Meta efetuou inúmeras transações financeiras diretamente de sua conta bancária para as contas bancárias de titularidade de
Endonias
e
Eltemínio
, até então Secretários Municipais, que totalizou o montante de R$
140.650,00
.

7
)
o objeto do contrato administrativo no 92/2013 celebrado entre o Município de Araputanga/MT e a empresa não fora executado em sua inteireza, nos termos do que demonstra a prova testemunhal colhida no curso das investigações, no entanto, o Município de Araputanga/MT pagou pelo valor do contrato integralmente.

Ressalte-se que, tanto na petição inicial quanto na manifestação complementar, foram apontados elementos fáticos
e probatórios suficientes para evidenciar o dolo dos apelados
Edonias
e Elias/Meta. Contudo, não se verifica, no mesmo grau de certeza, a existência de provas que justifiquem a condenação do apelado Sidney por ato de improbidade administrativa.
Vejamos.

Com base em extratos bancários decorrentes de quebra de sigilo regularmente autorizada, foi possível constatar transferências bancárias realizadas pela empresa Meta, da qual Elias era sócio único à época

de parte
das transferências
, em favor dos agentes públicos
Edonias
(R$ 121.650,00) e
Etelminio
(R$ 19.000,00). Os valores foram discriminados na inicial e encontram-se devidamente comprovados em documentos constantes dos autos (ID 295129923 - págs. 14/66).
Vejamos:

Edonias
e
Etelminio
, além de ocuparem cargos de Secretário de Administração e Finanças, respectivamente, atuaram como
Presidente da comissão de licitação e
fisca
l
dos contratos, sendo
Etelminio
irmão do então prefeito Sidney. As transferências bancárias ocorreram no mesmo período em que o Município realizou pagamentos à empresa Meta, em um total de
R$ 608.017,42, conforme comprovam os documentos constantes nos
IDs
295129922 - págs. 52/55 e 295129923 – págs. 67/69.

O
s apelados

Elias, Meta e
Endonias

alegaram,
durante a instrução processual
que os valores transferidos seriam relativos à venda de quotas da empresa Meta por
Edonias
e à venda de imóvel por
Etelminio
. No entanto, a cessão de quotas por
Edonias
foi realizada a Lear Teixeira, e não a Elias, como comprova a 2a Alteração Contratual, cujo § 3o da cláusula 1a indica quitação plena dos haveres societários
, nos seguintes termos “
os sócios cedentes W. D. A. F. e
Endonias
Alves da Costa declaram ter recebido todos os seus haveres da sociedade, dando
pela, rasa e irrevogável
quitação” (ID.
295129921 - Pág. 158
)
.
Apenas em data posterior Lear cedeu suas cotas
da empresa a Elias.

Quanto à alegada venda do imóvel, o documento apresentado (ID 295129925 - págs. 199/200) carece de registro no Cartório de Registro de Imóveis e sequer possui reconhecimento de firma, o que impede seu reconhecimento como prova hábil da transação, nos termos do art. 1.245 do Código Civil.

Dessa forma, restam comprovadas, com base nos elementos constantes dos autos, as transferências indevidas de
valores
pela empresa Meta
, caracterizando o enriquecimento ilícito de
Edonias
e a prática de ato de improbidade administrativa, nos moldes do art. 9o
,
caput
,
da Lei no 8.429/92.

Em relação ao apelado Elias, conquanto as transferências não tenham sido efetuadas de conta de sua
titularidade, ele era sócio único da empresa Meta a partir de 10/10/2013 (ID 295129922 - pág. 76) e responsável técnico pela contabilidade desde 09/01/2012 (ID 295129921 - pág. 158), sendo o subscritor dos atos da empresa nos procedimentos licitatórios e nos contratos em análise
, circunstâncias que evidenciam a sua participação no enriquecimento ilícito de
Endonias
e
E
telminio
, através das citadas transferências bancárias realizadas por sua empresa Meta.

Quanto ao apelado Sidney, embora a petição inicial sustente que ele tenha atuado em conluio com os demais demandados para fraudar os procedimentos licitatórios
,
nomeando secretários de alto escalão, sendo um deles seu irmão e o outro ex-sócio da empresa contratada, para acompanhar os certames,
um deles com
tr
â
mit
e
de forma célere (em apenas três semanas), os elementos colhidos durante a instrução processual não permitem chegar a tal conclusão.

Ressalte-se que
Edonias
deixou a sociedade da empresa Meta em 09/01/2012, ao passo que as licitações impugnadas ocorreram no segundo semestre de 2013. A
demais,
a
celeridade na tramitação d
e
procedimento licitatório, bem como a participação de ex-sócios da empresa contratada na estrutura administrativa do Município, não constituem
, por si sós, elementos suficientes para comprovar a existência de dolo do apelado Sidney
em
direcionamento
das licitações
ou ainda nas transferências ilícitas supracitadas
.

Destaca-se ainda que os procedimentos licitatórios foram regularmente publicados e contaram com a participação de pregoeiros e servidores públicos não envolvidos nas investigações, sem
apontamento
d
a existência de
cláusulas restritivas à competitividade.

A contratação direta no valor de R$ 4.000,00 anterior ao pregão teve como objeto específico o envio da LRF do 1o bimestre e da DCTF (ID 295129922 - págs. 154/156), não sendo suficiente,
também
, para caracterizar
ilegalidade apta configurar ato de improbidade administrativa
.

Quanto ao apontamento da realização de empenho do total dos contratos no início da execução, deve-se observar que, no contexto da execução orçamentária e financeira da Administração Pública, empenho não se confunde com pagamento, nem o autoriza. A emissão do empenho é apenas a primeira etapa da despesa pública e representa o compromisso de alocação de dotação orçamentária, conforme dispõe o art. 58 da Lei no 4.320/64.

Quanto à ponderação de que a empresa seria de “fachada” e que a contratação teria por finalidade apenas o desvio de recursos públicos, o que, caso comprovado, acarretaria a devolução integral do valor contratado, cumpre observar que o fato de a empresa estar sediada em endereço residencial, bem como a ausência de registros de empregados em determinado exercício contratual, são indícios que podem sustentar tal assertiva. Caso
restasse comprovada a inexistência da estrutura operacional necessária à execução do objeto contratual ou a simulação empresarial, seria cabível, em tese, a restituição integral dos valores percebidos.

Todavia, os relatórios apresentados pelo Município de Araputanga demonstram que os pagamentos foram realizados em conformidade com as respectivas notas fiscais (
IDs
295129922 – págs. 152/153). Ademais, o requerido
Etelmino
juntou aos autos balancetes contábeis do Município de Araputanga, assinados pelo apelado Elias Rodrigues de Oliveira, no exercício da função de contador (ID 295129927 – págs. 187/211, e demais documentos sob
IDs
295129928 a 2951299466), os quais foram elaborados no âmbito dos serviços de assessoria contábil prestados pela empresa Meta ao ente municipal, objeto de um dos contratos em análise.

Ademais,
Josimar Alex de Barro, servidor público efetivo, no cargo de contador, ouvido como informante
em razão da subordinação dele em relação a
Endonias
na época do fato, declarou em juízo que
as demandas correspondentes ao contrato de contabilidade realizados pela empresa Meta
foi realizado satisfatoriamente, confirmado que teve nesses serviços contábeis
contato com o representante da empresa Elias
, bem como relatou que não operou ITR
, afirmando que q
uem estava
a
frente deste era o apelado
Endonias
(ID.
295131386
).

Esses elementos, portanto, evidenciam que houve execução de atividades de natureza contábil em favor do Município. Tal circunstância enfraquece a presunção inicial de que a empresa Meta seria apenas de “fachada” para viabilizar o desvio de recursos, uma vez que os documentos indicam a ocorrência de prestação de serviços pela empresa Meta ao Município de Araputanga.

No entanto, embora não seja possível atestar que se tratava de empresa de fachada, é possível afirmar, com segurança, que ao menos em relação ao contrato firmado com a empresa Meta, com o objeto de “implantação e
manutenção
de Sistema
de Georreferenciamento do Cadastro Técnico Rural
Multifinalitário

em ambiente Web
com emissão de atestados de valor venal, valor da terra nua, geologia, pedologia e vegetação”, não houve o cumprimento integral, visto que há prova
oral
nos autos de que não ocorreu a devida manutenção do sistema.

Nesse sentido, a
pessoa
José Ricardo Ribeiro, servidor público municipal
de
Araputanga
concursado desde 1995,
ouvido em juízo como inform
ante
em razão de na época do
s
fato
s
ser subordinado a
Endonias
,
nomeado em março de 2014 para exercer o cargo de gerente
na Secretaria de Meio

A
mbient
e
, responsável pela análise dos laudos ambientais relacionados ao Imposto Territorial Rural (ITR), relatou
em sede extrajudicial
que
desde antes
realizava trabalhos relacionados a ITR e
, em julho de 2013,

o então secretário de Finanças,
Edonias
Alves da Costa, o
apresentou a Elias Rodrigues de Oliveira, representante da empresa Meta Assessoria e Consultoria Contábil, contratada pelo Município de Araputanga para prestar serviços na área do ITR. Poucos dias depois, na sede da Prefeitura,
foi apresentado
o sistema “ITR Fácil”, destinado ao cadastramento de propriedades rurais. O declarante afirmou que utilizou normalmente o sistema até dezembro de 2013, sendo este uma plataforma web que emitia atestados de valor venal, valor da terra nua, geologia, pedologia e vegetação. No entanto, a partir de janeiro de 2014, perdeu o acesso ao sistema, tendo sido informado por
Edonias
de que ele estava em manutenção
, sendo que,
o acesso não foi restabelecido e, desde então, não houve mais contato com o secretário de Finanças ou com representantes da empresa Meta, nem prestação de serviços de consultoria referentes ao sistema ITR Fácil
. Em juízo
, conquanto tenha informado que houve treinamento inicial
em 2013 pela Meta
e
assessoramento de
Elias no ano de 2014
,
confirmou que o acesso ao sistema
implantando
até dezembro de 2013
apenas
(ID 295129922 - pág. 102
e ID.
295131390
– aos
11min40seg
).

Portanto, diante do conjunto probatório constante dos autos, não há elementos concretos que
comprovem a participação de Sidney nos
ilícitos e que
comprovem a inexecução total dos contratos em análise a ensejar a restituição total
pelos apelados beneficiados dos valores
transferidos pela empresa Meta
. No entanto, há prova oral de inexecução parcial de um dos contratos,
especificamente quanto a manutenção do sistema
Web

de
georreferenciamento,
o que é corroborado com
a destinação indevida de parte dos valores pagos, no montante de R$ 140.650,00, sendo medida adequada a
perda
deste valor
descontando-se
o valor destinado a
Etelmínio
,
visto que já
foi
objeto
de compromisso de acordo de não persecução civil firmado por ele com o Ministério Público
.

Ressalte-se que, nos termos do art. 21, I, da referida lei, a configuração de ato de improbidade do tipo enriquecimento ilícito
, que enseja a perda do valor
acrescido ilicitamente ao patrimônio
,
independe da comprovação de
dano
ao erário
e
,
assim,

ainda que não fosse comprovada
a ocorrência de dano
, resta comprovado o enriquecimento ilícito
.

Assim, em relação aos apelados
Edonias
, Elias e à empresa Meta, é inconteste que praticaram atos de improbidade previstos no art. 9o,
caput
, da Lei 8.429/92, com
perda dos
valores
recebidos ilicitamente
. No caso de
Edonias
,

o valor
auferido ilicitamente
transferido pela empresa Meta
é de
R$ 140.650,00, descontando-se o montante de R$ 19.000,00 recebido por
Etelmino
,
em razão de ser
objeto de acordo
.

Quanto às penalidades a serem aplicadas, os apelados Elias, por meio de sua empresa Meta, desvi
ou
recursos públicos e concorre
u
para o enriquecimento ilícito de
Edonias
e
Etelmino
, o que atrai a incidência das sanções previstas no artigo 12, inciso I, da Lei no 8.429/1992.

Verifica-se conduta revestida de elevada gravidade, pois o conjunto probatório demonstra conluio prévio para o
enriquecimento ilícito
em valor considerável, sobretudo tratando-se de contratações em município de pequeno porte. Assim, à luz do princípio da proporcionalidade, a dosimetria das penalidades deve refletir a intensidade do dolo, a extensão do dano causado e o grau de reprovabilidade da conduta.

Considerando tais vetores, revela-se adequada a imposição das seguintes sanções aos apelados Elias,
Edonias
e à empresa Meta, com fundamento no art. 12, I, da LIA, dada a gravidade das condutas e seu impacto no regular funcionamento da Administração Pública:

multa civil no valor correspondente ao
total do
acréscimo patrimonial
ilícito
(R$ 140.650,00), devidamente atualizad
o
, nos termos da legislação aplicável à espécie, com incidência de correção monetária e de juros legais a partir da data do fato, para cada um dos apelados
Elias,
Edonias
e Meta
;

suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 9 (nove) anos;

proibição de contratar com o Poder Público ou de receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, inclusive por meio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários ou exerçam controle efetivo, pelo mesmo período de 9 (nove) anos.

Em relação ao apelado
Edonias
,
cabe

perder
o valor por ele recebido
ilicitamente
, no montante de R$ 121.650,00,
com incidência de correção monetária e de juros legais a partir da data do fato.

Pelo exposto, dou parcial provimento ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, para reformar parcialmente a sentença e condenar os réus
Edonias
Alves da Costa, Elias Rodrigues de Oliveira e a empresa Meta Assessoria e Consultoria Contábil Ltda. pela prática de atos de improbidade administrativa previstos no artigo 9o,
caput
, da Lei no 8.429/92, estes últimos na forma do artigo 3o da mesma lei, aplicando-lhes as sanções
e
perda de valor acrescido ilicitamente
acima especificad
o
s.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/12/2025