Tribunal: TJMT
Processo: 1025301-75.2025.8.11.0000
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-10-09
Data de publicação: 2025-10-20

Ementa:
E M E N T A
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADVOCACIA PÚBLICA. ATRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES TÉCNICAS E PERMANENTES A CARGOS COMISSIONADOS. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE, COM EFEITOS EX NUNC.
I. Caso em exame:
1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta em face do art. 4o da Lei Complementar do Município de Nova Mutum (MT) n. 25/2003, que atribui à Assessoria Jurídica, composta por cargos de provimento em comissão, a execução da advocacia consultiva e preventiva da administração municipal.
II. Questão em discussão:
2. A questão em discussão consiste em determinar se é constitucional a atribuição de funções de execução da advocacia consultiva e preventiva municipal a órgão composto por servidores comissionados, em face dos princípios do concurso público e da estrutura constitucional da advocacia pública.
III. Razões de decidir:
3. A exigência de prévia aprovação em concurso público para investidura em cargo público traduz a necessidade de conferir efetividade aos princípios constitucionais do merit system, sendo suas exceções de interpretação estrita, limitadas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.
4. O Supremo Tribunal Federal pacificou que a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais.
5. A execução da advocacia pública consubstancia atividade-fim, de natureza eminentemente técnica, de caráter permanente e essencial ao funcionamento do Estado, não se confundindo com mero assessoramento político-estratégico.
6. A Emenda Constitucional n. 113/2023 explicitou que a representação judicial e extrajudicial do Município compete aos Procuradores de carreira.
7. A aplicação de efeitos retroativos poderia gerar grave insegurança jurídica, alcançando atos administrativos e judiciais praticados sob a égide da lei invalidada, impondo-se a modulação temporal com base no art. 27 da Lei n. 9.868/1999.
IV. Dispositivo e tese:
8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com efeitos ex nunc.
Tese de julgamento: “A atribuição de funções de execução da advocacia consultiva e preventiva municipal a órgão composto por servidores comissionados viola os princípios constitucionais do concurso público e da estrutura da advocacia pública de carreira.”
Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 37, incisos II e V; Constituição Estadual, arts. 129, incisos II e IV, e 215-A; Lei n. 9.868/1999, art. 27.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1.037, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 19.8.2024; STF, RE 837.311, Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 9.12.2015; TJMT, ADI 1035495-71.2024.8.11.0000, Rel. Des. Órgão Especial, Des. Juvenal Pereira da Silva, j. 18.6.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1025301-75.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AUTOR), MUNICIPIO DE NOVA MUTUM (REU), MUNICÍPIO DE NOVA MUTUM (REU), MUNICÍPIO DE NOVA MUTUM (REU), MUNICIPIO DE NOVA MUTUM - CNPJ: 24.772.162/0001-06 (REU), PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO (AUTOR), PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO (AUTOR), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
À UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADVOCACIA PÚBLICA. ATRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES TÉCNICAS E PERMANENTES A CARGOS COMISSIONADOS. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE, COM EFEITOS
EX NUNC
.

I. Caso em exame:

1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta em face do art. 4o da Lei Complementar do Município de Nova Mutum (MT) n. 25/2003, que atribui à Assessoria Jurídica, composta por cargos de provimento em comissão, a execução da advocacia consultiva e preventiva da administração municipal.

II. Questão em discussão:

2. A questão em discussão consiste em determinar se é constitucional a atribuição de funções de execução da advocacia consultiva e preventiva municipal a órgão composto por servidores comissionados, em face dos princípios do concurso público e da estrutura constitucional da advocacia pública.

III. Razões de decidir:

3. A exigência de prévia aprovação em concurso público para investidura em cargo público traduz a necessidade de conferir efetividade aos princípios constitucionais do
merit system
, sendo suas exceções de interpretação estrita, limitadas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

4. O Supremo Tribunal Federal pacificou que a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais.

5. A execução da advocacia pública consubstancia atividade-fim, de natureza eminentemente técnica, de caráter permanente e essencial ao funcionamento do Estado, não se confundindo com mero assessoramento político-estratégico.

6. A Emenda Constitucional n. 113/2023 explicitou que a representação judicial e extrajudicial do Município compete aos Procuradores de carreira.

7. A aplicação de efeitos retroativos poderia gerar grave insegurança jurídica, alcançando atos administrativos e judiciais praticados sob a égide da lei invalidada, impondo-se a modulação temporal com base no art. 27 da Lei n. 9.868/1999.

IV. Dispositivo e tese:

8. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com efeitos
ex nunc
.

Tese de julgamento: “A atribuição de funções de execução da advocacia consultiva e preventiva municipal a órgão composto por servidores comissionados viola os princípios constitucionais do concurso público e da estrutura da advocacia pública de carreira.”

Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 37, incisos II e V; Constituição Estadual, arts. 129, incisos II e IV, e 215-A; Lei n. 9.868/1999, art. 27.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1.037, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 19.8.2024; STF, RE 837.311, Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 9.12.2015; TJMT, ADI 1035495-71.2024.8.11.0000, Rel. Des. Órgão Especial, Des. Juvenal Pereira da Silva, j. 18.6.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Colendo Órgão Especial,

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO
em face do art. 4o da Lei Complementar do Município de Nova Mutum (MT) n. 25/2003.

O autor sustenta, em síntese, que o dispositivo de lei impugnado padece de inconstitucionalidade material por atribuir funções técnicas e permanentes, próprias da advocacia pública de carreira, a cargos de provimento em comissão, em violação manifesta à regra do concurso público e aos princípios da isonomia, impessoalidade e moralidade.

Com base nesses fundamentos, requer a declaração de inconstitucionalidade do art. 4o da Lei Complementar do Município de Nova Mutum (MT) n. 25/2003.

Diante da ausência de pedido de medida cautelar, determinou-se o regular processamento da presente ação direta de inconstitucionalidade (Id. 303218893).

Manifestação apresentada pelo Município de Nova Mutum (MT) no Id. 308421394, arguindo, em sede de preliminar, a ausência de interesse processual em razão da superveniência da Lei Complementar Municipal n. 285/2005. No mérito, pugnou pela constitucionalidade da norma, invocando a autonomia municipal. Subsidiariamente, requereu a modulação temporal dos efeitos de eventual provimento jurisdicional, conferindo efeitos prospectivos à decisão.

Informações prestadas pela Câmara de Vereadores do Município de Nova Mutum (MT) no Id. 310548368, assentando a regularidade do processo legislativo.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do i. Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, apresentou parecer no Id. 311999359, manifestando-se pela procedência dos pedidos deduzidos na inicial, com efeitos
ex nunc
.

É o relatório.

V O T O – PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Colendo Órgão Especial,

O Município de Nova Mutum (MT) sustenta a ausência de interesse processual em razão da edição da Lei Complementar Municipal n. 285/2025, que, ao alterar a estrutura da Procuradoria Municipal e prever o cargo de Procurador de provimento efetivo, teria esvaziado o conteúdo normativo do dispositivo legal impugnado.

No caso, a Lei Complementar Municipal n. 285/2025 não revogou, de forma expressa ou tácita, o art. 4o da Lei Complementar Municipal n. 25/2003.

De fato, o dispositivo permanece formalmente vigente e, portanto, apto a produzir efeitos jurídicos, permitindo que a “
execução da advocacia consultiva e preventiva da administração municipal
” seja legalmente atribuída a um órgão composto por servidores comissionados.

Persiste, assim, hígido o interesse processual na análise da compatibilidade do preceito normativo com a ordem constitucional estadual.

Pelo exposto,
REJEITO
a preliminar de ausência de interesse processual arguida pelo MUNICÍPIO DE NOVA MUTUM (MT).

V O T O – MÉRITO

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Colendo Órgão Especial,

Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo
PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MATO GROSSO
em face do art. 4o da Lei Complementar do Município de Nova Mutum (MT) n. 25/2003.

O dispositivo de lei impugnado está assim redigido:

“
Art. 4o Fica desde logo incorporada à estrutura da Procuradoria Jurídica-Geral do Município, a Assessoria Jurídica, como órgão de execução da advocacia consultiva e preventiva da administração municipal.
”

Os dispositivos da Constituição Estadual, em tese, violados, estabelecem que:

“
Art. 129.
A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado obedecerá aos princípios de legalidade
, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

II -
a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos
, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;

[...]

Art. 215-A. A Procuradoria Jurídica do Município é o órgão que representa o Município, judicial e extrajudicialmente,
cabendo aos procuradores de carreira as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo Municipal
.
”
[sem destaque no original]

É certo que a exigência de prévia aprovação em concurso público para a investidura em cargo ou emprego público (Constituição Federal, art. 37, inciso II; Constituição Estadual, art. 129, inciso II) se traduz, em sua essência, “
na necessidade essencial de o Estado conferir efetividade a diversos princípios constitucionais, corolários do merit system, dentre eles o de que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza
” (STF, RE 837.311, Rel. Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 9.12.2015, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 18.4.2016).

As exceções a essa regra, como a nomeação para cargos em comissão de livre nomeação e exoneração, são de interpretação estrita, limitando-se, por mandamento constitucional expresso (Constituição Federal, art. 37, inciso V; Constituição Estadual, art. 129, incisos II e IV), às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Sobre a questão, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o mérito do RE 1.041.210/SP (Tema n. 1010), pacificou, em caráter definitivo e vinculante, que a criação de cargos em comissão “
somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais
”.

Posteriormente, o c. Supremo Tribunal Federal reafirmou sobre a “
impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais
” (STF, ADPF 1.037, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 19.8.2024, publicado no DJE em 22.8.2024).

Ora, a norma ora impugnada, ao dispor que a Assessoria Jurídica, composta por cargos de provimento em comissão, é o “
órgão de execução da advocacia consultiva e preventiva
” do Município, incorre em patente violação a esse postulado.

Ademais, com o advento da Emenda Constitucional n. 113/2023, que acrescentou o art. 215-A à Constituição Estadual, ficou explicitado que a representação judicial e extrajudicial do Município compete aos Procuradores de carreira.

A execução da advocacia pública — que se materializa na emissão de pareceres, na análise de processos administrativos, na elaboração de minutas de leis e contratos e na representação do ente público em juízo — consubstancia atividade-fim, de natureza eminentemente técnica, de caráter permanente e essencial ao funcionamento do Estado, não se confundindo com o mero assessoramento político-estratégico ao Chefe do Executivo.

Trata-se, em verdade, de uma afronta à Constituição, mediante a qual se busca criar uma estrutura de advocacia pública paralela, precarizada e desprovida da independência funcional e da estabilidade que são indispensáveis à defesa do interesse público primário, e não dos interesses meramente governamentais.

Nesse sentido, esta e. Corte já teve a oportunidade de assentar a inconstitucionalidade de atos normativos similares. Vejamos:

“
5. O exercício das funções de representação judicial e consultoria jurídica do Município é exclusivo de servidores efetivos, conforme entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal (ADPF 1037/AP) e deste Tribunal de Justiça em casos análogos.

6. Restou demonstrado que, na prática, os cargos comissionados exercem funções típicas da advocacia pública, o que é vedado pela Constituição.

7. A declaração de inconstitucionalidade deve recair sobre as atribuições que exorbitam as funções de direção, chefia e assessoramento, mediante interpretação conforme à Constituição
.” (TJ-MT, ADI 1035495-71.2024.8.11.0000, Rel. Des. Órgão Especial, Des. Juvenal Pereira da Silva, julgado em 18.6.2025).

A situação em Nova Mutum (MT) é idêntica. A norma ora em análise conflita, de modo direto e irremediável, com a ordem constitucional estadual e com a sólida jurisprudência desta e. Corte e do Supremo Tribunal Federal.

Por fim, registra-se que o próprio Município já reconheceu que “
a estrutura da Procuradoria foi alterada lançando o Procurador efetivo como agente estatal executor das atividades do órgão, mantendo apenas os assessores jurídicos como auxiliares do Procurador Geral e do efetivo
” (Id. 308421394 – Pág. 4), revelando que a declaração de inconstitucionalidade não importará nenhum prejuízo ao ente público, especialmente quanto à promoção de sua defesa no âmbito judicial.

Contudo, a declaração de inconstitucionalidade, no presente caso, deve ter sua eficácia temperada no tempo. A norma impugnada vigora desde o ano de 2003. A aplicação de efeitos retroativos (
ex tunc
) à decisão, embora seja a regra em sede de controle abstrato, poderia, na espécie, gerar um quadro de grave insegurança jurídica, alcançando um sem-número de atos administrativos e judiciais praticados e de situações jurídicas consolidadas sob a égide da lei ora invalidada.

O postulado da segurança jurídica impõe que se preserve a confiança legítima e se evitem os efeitos desestabilizadores de uma ruptura abrupta com o passado.

Por essa razão, com base na previsão do art. 27 da Lei n. 9.868/1999, e em face de razões de excepcional interesse social, impõe-se a modulação dos efeitos da presente declaração de inconstitucionalidade, para que ela produza eficácia somente a partir deste julgamento.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
JULGO PROCEDENTE
o pedido formulado na inicial para declarar a inconstitucionalidade material do art. 4o da Lei Complementar do Município de Nova Mutum (MT) n. 25/2003, por violação aos arts. 129, inciso II, e 215-A, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Nos termos do art. 27 da Lei n. 9.868/1999,
MODULO OS EFEITOS
desta decisão, atribuindo-lhe eficácia
ex nunc
, a contar da data do presente julgamento, preservando-se as situações jurídicas já consolidadas.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/10/2025