Tribunal: TJMT
Processo: 0010948-66.2010.8.11.0002
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-05-20
Data de publicação: 2025-05-29

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. APLICAÇÃO DO CPC/73 - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO DE PARTE DOS APELANTES - ACOLHIDA – LICITAÇÃO – COMPRA DE CARTEIRAS ESCOLARES – ALEGAÇÃO DE FRAUDE - DOLO ESPECÍFICO E PREJUÍZO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. SENTENÇA REFORMADA. RECURSOS PROVIDOS.
1 – Sendo a sentença recorrida proferida em 24/03/2015, ou seja, quando ainda não se encontrava vigente o novo regime de ritos processuais instaurado por meio da Lei no. 13.105/2015, cujos efeitos apenas se iniciaram em 18/03/2016, o recurso deve ser analisado à luz do Código de Processo Civil de 1973, em consonância com os Enunciados no. 01 e 02 do colendo Superior Tribunal de Justiça.
2 - É deserta a apelação interposta sem a comprovação do pagamento do preparo, no ato de interposição do Recurso. O descumprimento do pressuposto de admissibilidade recursal implica o não conhecimento da apelação.
3 – O erro ou a má gestão não podem ser confundidos com atos de improbidade administrativa, na administração. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, afasta-se a possibilidade de condenação, mormente quando os bens adquiridos foram efetivamente entregues.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

CÂMARA TEMPORÁRIA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0010948-66.2010.8.11.0002
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Efeitos, Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO]

Parte(s):

[ELISMAR BEZERRA ARRUDA - CPF: 314.515.271-87 (APELANTE), MILTON NASCIMENTO PEREIRA - CPF: 205.529.719-87 (APELANTE), ESPÓLIO DE MURILO DOMINGOS registrado(a) civilmente como MURILO DOMINGOS - CPF: 242.393.308-82 (APELANTE), JAQUELINE FAVETTI - CPF: 405.439.511-20 (APELANTE), LUCIANO RACI DE LIMA - CPF: 060.090.708-21 (APELANTE), RACHID HERBERT PEREIRA MAMED - CPF: 027.874.311-00 (APELANTE), JOSENIL RODRIGUES DE OLIVEIRA - CPF: 932.667.661-72 (APELANTE), ANTONIO DOMINGOS - CPF: 021.732.121-68 (APELANTE), Z.P FONTOURA & CIA LTDA - ME - CNPJ: 06.203.847/0001-50 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), ZULMIRA PADILHA FONTOURA (AGRAVADO), ROGERIO PADILHA DE PAULA (AGRAVADO), ENEAS ROSA DE MORAES (AGRAVADO), ANDRE TADEU JORGE FERNANDES - CPF: 632.878.201-25 (ADVOGADO), ESPÓLIO DE ROBERTO ZAMPIERI registrado(a) civilmente como ROBERTO ZAMPIERI - CPF: 091.384.438-13 (ADVOGADO), JOSE SEBASTIAO DE CAMPOS SOBRINHO - CPF: 345.979.561-15 (ADVOGADO), RILIS EVANGELISTA DE OLIVEIRA - CPF: 839.106.971-00 (ADVOGADO), GABRIELA DE SOUZA CORREIA - CPF: 974.957.431-15 (ADVOGADO), GERALDO CARLOS DE OLIVEIRA - CPF: 495.513.371-15 (ADVOGADO), MPEMT - VÁRZEA GRANDE (AGRAVADO), DIOGENES GOMES CURADO FILHO - CPF: 362.093.926-87 (ADVOGADO), NATHALIA PEREIRA FALCI - CPF: 033.276.463-09 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a CÂMARA TEMPORÁRIA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. APLICAÇÃO DO CPC/73 - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO DE PARTE DOS APELANTES - ACOLHIDA – LICITAÇÃO – COMPRA DE CARTEIRAS ESCOLARES – ALEGAÇÃO DE FRAUDE - DOLO ESPECÍFICO E PREJUÍZO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADOS. SENTENÇA REFORMADA. RECURSOS PROVIDOS.

1 – Sendo a sentença recorrida proferida em 24/03/2015, ou seja, quando ainda não se encontrava vigente o novo regime de ritos processuais instaurado por meio da Lei no. 13.105/2015, cujos efeitos apenas se iniciaram em 18/03/2016, o recurso deve ser analisado à luz do Código de Processo Civil de 1973, em consonância com os Enunciados no. 01 e 02 do colendo Superior Tribunal de Justiça.

2 - É deserta a apelação interposta sem a comprovação do pagamento do preparo, no ato de interposição do Recurso. O descumprimento do pressuposto de admissibilidade recursal implica o não conhecimento da apelação.

3 – O erro ou a má gestão não podem ser confundidos com atos de improbidade administrativa, na administração. Não evidenciado o elemento subjetivo, consubstanciado pela vontade livre e consciente dos agentes em alcançar o resultado ilícito tipificado na lei de improbidade, bem como não demonstrado o prejuízo concreto à administração pública, afasta-se a possibilidade de condenação, mormente quando os bens adquiridos foram efetivamente entregues.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXM
O SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Tratam-se de recursos de apelação interpostos por
JAQUELINE FAVETTI, ENÉAS ROSA DE MORAES, ELISMAR BEZERRA DE ARRUDA, MILTON NASCIMENTO PEREIRA, LUCIANO RACI DE LIMA, R. DE PAULA MOREIRA & CIA. LTDA (COMERCIAL R.Z.), ROGÉRIO PADILHA FONTOURA E ZULMIRA PADILHA FONTOURA
, contra sentença proferida pelo Juízo da Segunda Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande-MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade, movida pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial, condenando-os pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10,
caput
e incisos I, VIII e XII, e no artigo 11,
caput
e inciso I, ambos da Lei no. 8.429/92, aplicando-lhes as sanções do art. 12, incs. II e III, do mesmo diplomada legal. Por fim, absolveu os requeridos Murilo Domingos, Antônio Domingos e Rachid Herbert Pereira Mamed, por não verificar a comprovação da participação destes na fraude licitatória objeto da lide originária [fls. 2448/2475 – vol. XIII].

Em suas razões recursais, a apelante
Jaqueline Favetti
sustenta que, diversamente do narrado pelo
Parquet
na peça de ingresso e acolhido pelo togado singular, não há dolo ou ilegalidade em seus atos enquanto servidora integrante da comissão processante da licitação sob a modalidade Carta Convite no. 21/2005, da qual restou vencedora a empresa R. de Paula Moreira & Cia. Ltda. (Comercial R.Z.), tanto que o resultado foi devidamente homologado pelo Prefeito Municipal e inocentado ao final do trâmite processual, ratificando os trabalhos desempenhados pela respectiva comissão, de modo a evidenciar a regularidade dos trâmites legais, afastando-se o alegado favorecimento à empresa contratada.

Afirma que a comissão de licitação não pode ser responsabilizada por todos os atos e erros ocorridos em procedimentos de aquisição de mercadorias, notadamente no que diz respeito à fiscalização
in loco
da entrega dos bens, que na espécie referem-se a carteiras e mesas escolares, e cuja falta é questionada por meio das provas documentais e testemunhais, as quais evidenciam a efetividade da remessa ao setor de almoxarifado, responsável pelo seu acolhimento, não havendo que se falar em enriquecimento ilícito, tampouco danos ao erário. Pugna, assim, pelo provimento do apelo, para que seja a sentença reformada, julgando-se improcedentes os pedidos iniciais [fls. 2498/2509 – vol. XIII].

Por sua vez, o apelante
Enéas Rosa de Moraes
aduz que não restou comprovado nos autos qualquer prática de ato culposo lhe atribuído na peça de ingresso que pudesse prejudicar o erário, tampouco de enriquecimento ilícito. Para tanto, defende que o único contato realizado com as empresas interessadas no certame licitatório limitou-se à abertura da sessão, com as respectivas propostas ofertadas, haja vista sua função, à época, relacionar-se à fiscalização da documentação apresentada pelas empresas, de modo a afastar-lhe a imputação oriunda de eventual esquema de favorecimento ou direcionamento levantado pelo órgão ministerial, tão somente em razão da falta específica de cláusula constante do estatuto social da pessoa jurídica vencedora do certame compatível ao objeto licitado.

No mais, assevera que o magistrado singular agiu com excesso de rigor, na medida em que o processo licitatório questionado seguiu com sua regular tramitação, em observância aos requisitos legais, sem qualquer impugnação das empresas participantes, tanto que atestada a regularidade dos atos perpetrados por meio da Procuradoria Municipal; que todos os bens somente foram pagos quando comprovada a efetiva entrega dos produtos licitados e que ao tempo da realização do processo licitatório questionado a estrutura administrativa da Prefeitura era precária, consoante confirmado pelo testemunho do Sr. Faustino. Requer, assim, o provimento do apelo, para que seja afastada sua condenação às sanções de ressarcimento solidário dos danos e da respectiva multa civil [fls. 2523/2534 – vol. XIII].

Já o apelante
Elismar Bezerra de Arruda
, suscita, em sede de preliminar, a nulidade da sentença pela falta de fundamentação e ausência de coerência lógica.

No mérito, defende a que a sentença hostilizada não merece subsistir, na medida em que carece da comprovação do elemento anímico, não se justificando, para esta finalidade, a mera omissão relacionada ao impedimento da realização da troca do objeto licitado, porquanto perpetrado a sua revelia, após requerimento de Diretores de escolas agraciadas com a entrega de parte das carteiras e mesas escolares diretamente ao setor de Almoxarifado Central da Prefeitura e não à Secretaria de Educação e Cultura, cuja chefia lhe competia.

Afirma que a falta de habilidade ou mesmo desconhecimento da irregularidade na entrega dos bens licitados não são passíveis de punição a título de improbidade, bem como que a substituição do bem licitado não gerou qualquer prejuízo ao erário municipal, porquanto demonstrado a efetiva entrega das mercadorias, ainda que através de kits escolares infantis formados pelas 425 mesas e 425 cadeiras.

Pontua, ainda, que as sanções aplicadas se mostram excessivas, porquanto impostas de forma desproporcionais aos elementos probatórios. Diante disso, requer a procedência da apelação, julgando-se improcedentes os pedidos da exordial e, alternativamente, pugna pelo afastamento ou redução das sanções impostas, em atendimento ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade [fls. 2539/2563 – vol. XIII].

Por outro lado, o apelante
Milton Nascimento Pereira e Luciano Raci de Lima
aduzem que a ação de base alicerçou-se em alegações infundadas, não se desincumbindo o Ministério Público do dever de comprovar a existência do dolo ou culpa, ou mesmo discriminar o dano experimento pelo Município de Várzea Grande, afirmando o primeiro recorrente que, na condição de mero auxiliar da comissão permanente de licitação, não detinha qualquer poder decisório, de modo que sua responsabilização no certame encerrou-se com a confecção da ato, sendo, pois, afastado de seu mister a conferência de cada nota fiscal apresentada, ao passo que o segundo recorrente igualmente cumpriu com as funções que lhe competia na condição de Chefe do Departamento de Almoxarifado, tendo dado seu aval quanto ao recebimento das mercadorias, ainda que diversos daqueles licitados, por inexistir qualquer irregularidade nos produtos.

Asseveram que à época dos fatos, a administração do ente público passava por uma série de adaptações, dentre as quais a iniciação da implantação de sistema de controle de entrada e saída de mercadorias até então inexistente, de modo que deve ser totalmente ignorado o argumento relacionado à não constatação dos produtos adquiridos por meio da Carta Convite no. 21/2005 junto ao acervo do patrimônio público, bem como em razão de não ser da competência dos mesmos o efetivo controle para concretização da licitação em questão.

No mais, afiançam a regularidade do procedimento licitatório em correspondência, tanto que as contas dos exercícios da Prefeitura Municipal de Várzea Grande foram devidamente aprovadas pela Câmara de Vereadores, bem como que há diversos documentos emitidos pelos diretores escolares relatando a recepção dos bens que se identificam com os adquiridos no certame.

Por outro lado, rebatem que o
Parquet
não sopesou, tampouco individualizou a extensão do prejuízo material a cada corréu, mostrando-se, pois, inconcebível a condenação de forma genérica, imposta contrariamente às provas constantes dos autos. Defendem, ainda, a necessidade de minoração das sanções impostas, bem como o ajuste do termo inicial dos juros e correção monetária.

Pugnam, dessa forma, pelo conhecimento da preliminar e, alternativamente, pelo provimento do apelo, julgando-se improcedentes os pedidos da ação de base. Subsidiariamente, pleiteiam a minoração das sanções, bem como o acerto do termo inicial para efeitos de incidência dos juros e correção monetária no tocante à multa civil [fls. 2573/2618 – vol. XIII/XIV].

Por fim, os apelantes
R. de Paula Moreira & Cia. Ltda. (Comercial R.Z.), Rogério Padilha Fontoura e Zulmira Padilha Fontoura
, além de reforçarem as teses desenvolvidas pelos demais recorrentes, alegam que não lhes pode ser atribuída a responsabilidade por procedimentos administrativos de competência exclusiva dos agentes públicos igualmente condenados na ação de base, ao fundamento de participação em suposto direcionamento da licitação do qual foram declarados vencedores, além de não haver conjunto de provas que corroborem a culpa nos atos de improbidade administrativa descritos na exordial, seja porque comprovada a regularidade do procedimento licitação correspondente, seja porque demonstrada a toda evidência que as mercadorias licitadas foram entregues na sua integralidade, percebendo como contrapartida justamente o valor contratado na ordem de R$59.649,00 [cinquenta e nove mil, seiscentos e quarenta e nove reais], de modo que requerem a reforma da sentença, julgando-se improcedente os pedidos iniciais. Alternativamente, pugnam pela mitigação da multa civil e retificação do termo inicial para incidência dos juros e correção monetária, além da desoneração de 50% do pagamento das despesas processuais [fls. 2620/2656 – vol. XIV].

Contrarrazões ofertadas pelo
Parquet
às fls. 2663/2693 – vol. XIV, em que suscita a preliminar de não conhecimento dos recursos dos apelantes Jaqueline Favetti e Elismar Bezerra de Arruda, ante a ausência de preparo. No mérito, refuta os argumentos de todos os recorrentes, pugnando, ao final, pelo desprovimento dos apelos e manutenção integral da sentença por seus próprios e jurídicos fundamentos.

O parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça é pelo acolhimento da preliminar de não conhecimento do recurso aviado por Jaqueline Favetti, e, no mérito, pelo desprovimento das apelações [fls. 2702/2707 – vol. XIV].

O início do julgamento se deu sob a relatoria da Exma. Desa. Antônia Siqueira Gonçalves Rodrigues, que encaminhou voto no sentido de negar seguimento ao recurso de Jaqueline Favetti (acompanhada por unanimidade) e dar provimento aos demais recursos, seguido do pedido de vista do 1o Vogal aguardado pelo 2o Vogal, que eram, respectivamente, o saudoso Des. Luiz Carlos da Costa e o, então, presidente deste sodalício, Des. José Zuquim Nogueira.

Adiado o julgamento, em razão da controvérsia sobre se seria o caso ou não de reexame necessário de sentença, esta situação foi resolvida, com o juízo de retratação exercido por este Relator, pautado no Tema Tema 1042, tornando sem efeito a decisão que determinou a submissão da sentença ao reexame necessário.

Foi acolhida, em parte, a preliminar suscitada pelo Ministério Público em sede de contrarrazões, para não conhecer do recurso de apelação interposto por Jaqueline Favetti, porque deserto.

Resta, pois, a continuidade do julgamento de mérito.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Da leitura atenta dos autos, em especial de o todo o conjunto probante, constata-se que o voto da então relatora, Desa. Antônia Siqueira foi devidamente pautado na subsunção dos fatos à norma vigente, bem como na jurisprudência dos Tribunais Superiores, de forma que não tenho dúvidas em ratifica-lo, na íntegra e eis que o faço.

Com efeito, foi promulgada a Lei Federal no.
13.655/2018
, que incluiu diversos dispositivos na Lei de Introdução as Normas do Direito Brasileiro (LINDB) – antigamente o Decreto-lei no. 4.657/42 era chamado de Lei de Introdução ao Código Civil (LICC). Ressalvo que em 2010 foi editada Lei no. 12.376, alterando o nome com o objetivo de deixar claro que ela se aplica a todos os ramos do direito. Seu conteúdo interessa a todos os ramos do direito, não apenas ao Direito Civil.

A Lei no. 13.655/2018 incluiu na LINDB os artigos 20 a 30, prevendo regras sobre segurança jurídica e eficiência na criação e aplicação do Direito Público [vetado o art. 25].

Pois bem.

O artigo 22 da mencionada Lei assim dispõe:

“
Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§1o Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstancias praticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente
.”
[destaquei]

O objetivo desse dispositivo é que sejam considerados não apenas a literalidade das regras que o administrador tenha eventualmente violado, mas também as dificuldades práticas que ele enfrentou e que possam justificar esse descumprimento.

A comissão que auxiliou na elaboração do anteprojeto fez a seguinte justificativa acerca do mencionado dispositivo legal,
ipsis litteris
:

“A norma em questão reconhece que os diversos órgãos de cada ente da federação possuem realidades próprias que não podem ser ignoradas. A realidade do gestor da união evidentemente e distinta da realidade de gestor em um pequeno e remoto município. A gestão pública envolve especificidades que tem de ser consideradas pelo julgador para a produção de decisões justas.

As condicionantes envolvem considerar os obstáculos e a realidade fática do gestor, as políticas públicas acaso existentes e o direito dos administrados envolvidos. Não seria razoável admitir que as normas pudessem ser ignoradas ou lidas em descompasso com o contexto fático em que a gestão pública a ela submetida se insere”
[Fonte – matéria publicada no site ‘Dizer o direito’ de 30/04/2018; disponível em:
https://www.dizerodireito.com.br/2018/04/comentarios-lei-136552018-que-alterou.html
]

Então, Eminentes Pares, e com amparo agora nesse dispositivo, com a devida vênia, tenho resistência em aplicar a literalidade da lei de forma a entender que apenas o fato de ela ter sido contrariada já caracterizaria a má-fé, com a consequente responsabilização do agente público.

Em qualquer questão entendo que, instaurado o contraditório e a ampla defesa, todos os argumentos trazidos pelas partes devem ser examinados e sopesados.

A má-fé tem que ser extraída do contexto fático de cada caso.

Em mesa um processo de 15 [quinze] volumes, onde o ora apelado
Ministério Público Estadual
, em sua inicial, datada de
16/08/2010
, pleiteia a procedência dos pedidos para o fim de que os corréus – Murilo Domingos, Antônio Domingos, Elismar Bezerra Arruda, Rachid Herbert Pereira Mamed, Luciano Raci de Lima, Josenil Rodrigues de Oliveira, Enéas Rosa de Moraes, Jaqueline Favetti, Milton Nascimento Pereira, Zulmira Padilha Fontoura, Rogério Padilha Fontoura e R. de Paula Moreira & Cia. Ltda. (Comercial R.Z.) – fossem condenados às sanções do art. 12, inc. II, da LIA, em razão da prática de condutas enquadradas no art. 10,
caput
e incs. I, VI, XI e XII, ou, subsidiariamente, às sanções do art. 12, inc. III, ante o enquadramento das condutas no art. 11
caput
e incisos I e II, todos do mesmo diploma legal. Requereu, ainda, o afastamento cautelar do Prefeito Municipal Murilo Domingos, dos membros da Comissão Permanente de Licitação [Enéas Rosa de Moraes, Jaqueline Favettie e Milton Nascimento Pereira] e do Chefe do Serviço de Compras e Almoxarifado Central – Luciano Raci de Lima.

A presente Ação de Improbidade Administrativa tramitou perante o Juízo da Segunda Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande sob o Código 251722, em que o MM. Juiz de Direito,
Dr. Jones Gattass Dias
, a qual, vislumbrando o cometimento de ato ímprobo perpetrado por Elismar Bezerra Arruda, Luciano Raci de Lima, Josenil Rodrigues de Oliveira, Enéas Rosa de Moraes, Jaqueline Favetti, Milton Nascimento Pereira, Zulmira Padilha Fontoura, Rogério Padilha Fontoura e R. de Paula Moreira & Cia. Ltda. (Comercial R.Z.), relacionado à fraude e direcionamento licitatório, causadora de danos ao erário público, julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, condenando-o nas penas do art. 12, incs. II e III, da Lei no. 8.429/92, ante o enquadramento das suas condutas aos preceitos dos arts. 10 e 11, da LIA. Por outro lado, julgou improcedentes os pedidos em relação aos corréus Murilo Domingos, Antônio Domingos e Rachid Herbert Pereira Mamed, por não vislumbrar culpa ou mesmo participação dos agentes na fraude descrita na peça de ingresso.

Logo, o objeto posto em mesa se limita à irresignação dos corréus acima condenados, com exceção do requerido
Josenil Rodrigues de Oliveira
, tendo em vista que, embora regularmente intimado da sentença, deixou transcorrer
in albis
o prazo para interposição de apelação [certidão de fl. 2694 – vol. XIV], de modo que, em relação a ele, o édito condenatório produz efeitos em sua integralidade.

Eis os termos do dispositivo da sentença impugnada:

“Em face do exposto, julgo parcialmente procedente o pedido na Ação Civil de Improbidade proposta pelo Ministério Público, a fim de condenar os réus Elismar Bezerra de Arruda, Luciano Raci de Lima, Josenil Rodrigues de Oliveira, Eneas Rosa de Moraes, Milton Nascimento Pereira, Jaqueline Favetti, Rogério Padilha Fontoura, Zulmira Padilha Fontoura e R. de Paula Moreira & Cia Ltda (Comercial R. Z.), com fundamento no art. 12, II, da Lei 8.429/92, pelo ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, I, VIII e XII, da referida lei, a ressarcirem integral e solidariamente o dano experimentado pela administração pública no valor de R$ 34.314 (trinta e quatro mil, trezentos e catorze reais), com juros de mora e correção monetária a partir do ajuizamento da ação, nos termos da Lei 6.899/81.

Condeno, ainda, os réus Eneas Rosa de Moraes, Milton Nascimento Pereira e Jaqueline Favetti ao pagamento de multa civil no valor do dano e os réus Elismar Bezerra de Arruda, Luciano Raci de Lima, Josenil Rodrigues de Oliveira, Rogério Padilha Fontoura, Zulmira Padilha Fontoura e R. de Paula Moreira & Cia Ltda (Comercial R. Z.) ao pagamento de multa civil que fixo em duas vezes o valor do dano, justificando a diferença pelo critério da proporcionalidade, nos moldes do art. 12, parágrafo único, da LIA, tendo em vista que os primeiros agiram culposamente e os últimos de forma dolosa.

Condeno, ainda, Rogério Padilha Fontoura, Zulmira Padilha Fontoura e a R. de Paula Moreira & Cia Ltda (Comercial R. Z.) à perda, em favor do ente público municipal, das 425 cadeiras e 425 mesas apontadas no documento de fl. 498, tendo em vista que o valor pago por elas acresceu ilicitamente ao seu patrimônio ao se promover a entrega de bens em desacordo com o objeto licitado; bem como à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de cinco anos, nos termos do art. 12, II, da lei.

Condeno, por fim, os réus Elismar Bezerra de Arruda e Luciano Raci de Lima, com fulcro no art. 12, III, da LIA, ao pagamento de multa civil no valor correspondente à remuneração percebida atualmente pelos ocupantes dos cargos de Secretário Municipal de Educação e Cultura e de Chefe do Setor de Compras e Almoxarifado Central, esclarecendo não se caracterizar aqui o bis in idem, tendo em vista terem sido duas as condutas ímprobas por estes cometidas, conforme demonstrado na fundamentação da sentença.

No mais, condeno os réus ao pagamento das custas e das despesas processuais, nos termos do artigo 20, do Código de Processo Civil, deixando de condená-los em honorários advocatícios em face da natureza da ação, proposta neste caso pelo Ministério Público [...]”
– fls. 2448/2475 – vol. XIII.

Opostos embargos de declaração pelas partes para fins de correção do vício de omissão no
decisum
retromencionado, estes foram rejeitados pelo togado singular às fls. 2515/2517 – vol. XIII.

Irresignados, interpuseram recurso de apelação os requeridos
Enéas Rosa de Moraes
[fls. 2523/2534],
Elismar Bezerra de Arruda
[fls. 2539/2563],
Milton Nascimento Pereira e Luciano Raci de Lima
[fls. 2573/2618], bem como a empresa vencedora do certame juntamente dos seus sócios –
R. de Paula Moreira & Cia. Ltda. (Comercial R.Z.), Rogério Padilha Fontoura e Zulmira Padilha Fontoura
[fls. 2620/2656], em que defendem, em suma, a legalidade do procedimento licitatório sob a modalidade Carta Convite no. 21/2005, cujo objeto versava sobre a aquisição de carteiras escolares e kits de mesas e cadeiras universitárias para escolas públicas várzea-grandense, as quais foram entregues em sua integralidade, de modo a afastar a alegada ocorrência de fraude, mediante favorecimento ou direcionamento levantado pelo órgão ministerial, e, via de consequência, afastando-se a incidência da Lei de Improbidade.

Em virtude da similaridade dos argumentos, esclareço desde já que os recursos serão analisados
conjuntamente
.

Pois bem.

Sabe-se que a Lei no. 8.429/92, comumente conhecida como “Lei de Improbidade”, normatizando em nível infraconstitucional o §4o do art. 37 da CF/88, dispôs que os agentes públicos, servidores ou não, que atentem contra a Administração Direta, Indireta ou Fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem assim das outras entidades mencionadas em seu art. 1o e respectivo parágrafo único, estão sujeitos às penalidades nela previstas, cabendo ao Ministério Público ou à pessoa jurídica interessada a propositura da ação correspondente [art. 17].

De acordo com a legislação em espeque, há três modalidades de improbidade, ou seja, atos que importam enriquecimento ilícito [art. 9o], atos que causam prejuízo ao Erário [art. 10] e atos que atentam contra os princípios da Administração Pública [art. 11].

Por sua vez, no tocante à controvérsia em torno do elemento anímico e motivador da conduta da parte acusada, a jurisprudência pátria, especialmente a do STJ, considera
indispensável
, para a caracterização de improbidade, que a atuação do agente seja
dolosa
, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o [atos que importam enriquecimento ilícito] e 11 [atos que atentam contra os princípios da Administração Pública], ou pelo menos eivada de culpa, para as condutas elencadas no artigo 10 [atos que causam prejuízo ao Erário]. Nesse sentido, o seguinte Precedente: REsp 1659553/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/06/2017, DJe 30/06/2017.

Destarte, o ato de improbidade administrativa consoante figuras do artigo 11 da Lei no. 8.429/92, não exige dolo específico, ou seja, o indisfarçável propósito de enriquecer-se ilicitamente, lesionar o erário ou violar seus vetores constitucionais. Para tanto, basta o dolo
lato sensu
[
genérico
], que se aperfeiçoa com o simples descumprimento deliberado do comando legal, dele decorrendo a consecução de fim contrário ou estranho ao comum [AgInt no REsp 1664265/MT, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/04/2018, DJe 04/05/2018].

Tecidas estas considerações, no caso vertente, extrai-se que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs a presente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em desfavor de Murilo Domingos, Antônio Domingos, Elismar Bezerra Arruda, Rachid Herbert Pereira Mamed, Luciano Raci de Lima, Josenil Rodrigues de Oliveira, Enéas Rosa de Moraes, Jaqueline Favetti, Milton Nascimento Pereira, Zulmira Padilha Fontoura, Rogério Padilha Fontoura e R. de Paula Moreira & Cia. Ltda. (Comercial R.Z.), alegando que, no Inquérito Civil GEAP no. 006051-006/2007 [fls. 28/819 – volumes I a V], instaurado após recebimento de ‘
notitia criminis
’ encaminhada pela Polícia Judiciária – Delegacia Especializada Fazendária e Administração Pública, oriunda dos Inquéritos Policiais no. 31.885/2007 e 31.888/2007, ficou constatado uma série de ilegalidades ocorridos no bojo de procedimentos licitatórios realizados no âmbito da Prefeitura Municipal de Várzea Grande-MT, em favorecimento de terceiros, dentre eles, aquele sob a modalidade Carta Convite no. 21/2005.

Para tanto, narrou o órgão ministerial em sua peça de ingresso que a Comissão Permanente de Licitação, nomeada pelo Prefeito Municipal Murilo Domingos e formada pelos servidores Enéas Rosa de Moraes, Milton Nascimento Pereira e Jaqueline Favetti, instrumentalizaram o certame com “o propósito de favorecer a empresa requerida, tentando legitimar a entrega graciosa de vultosa importância em dinheiro do erário numa factícia obrigação de fornecimento de materiais em favor do ensino público local”, mediante inserção ilegítima em Ata da participação de empresa não participante no procedimento, fato constatado por meio de declaração firmada pelo seu representante legal perante a autoridade policial [Sr. Abinael Henrique de Arruda – fls.
448/449
], e cujo resultado final fora regularmente homologado pelo Chefe do Executivo municipal, mesmo que conhecedor das ilegalidades [fls.
58
], anuídas a rigor pelos Senhores Antônio Domingos, enquanto Secretário Municipal de Fazenda, Rachid Herbert Pereira Mamed [Tesoureiro Municipal], bem como pelo então Secretário Municipal de Educação Elismar Bezerra Arruda, este último diretamente responsável tanto pela solicitação ao departamento respectivo da instauração do processo licitatório simulado como pelo pagamento do débito inexistente [fls.
21 e 60
].

Discorreu, ainda, que as investigações ministeriais e policiais apontaram que, entre a data de liquidação do débito, no caso, 28/03/2005, constante do documento fiscal emitido pela empresa Comercial R.Z. [fl.
103
], até o final do exercício de 2005, não houve o cumprimento da obrigação contratual da forma como pactuado, haja vista a constatação de que nenhuma carteira escolar nova foi recebida pelos estabelecimentos de ensinos beneficiados. Além disso, aduziu que as mercadorias eventualmente entregues aos destinatários foram feitas em momento anterior/posterior à própria aquisição pela empresa vencedora do certame, ou mesmo em condições diversas daquelas adjudicadas [modelos distintos e/ou reformadas].

Disse que a nota fiscal entregue à Prefeitura municipal pela pessoa jurídica contratada Comercial R.Z., na pessoa de Rogério Padilha Fontoura, e com anuência da sua genitora e sócia-proprietária da empresa, Sra. Zulmira Padilha Fontoura, como forma de quitação do objeto do contrato administrativo firmado, era ideologicamente falso, uma vez que fruto de aquisição [bens] anterior de empresa inexistente e que jamais efetuou qualquer operação de venda à fornecedores [Centro Oeste Instaladora e Representação de Máquinas & Equipamentos – nome fantasia: E. Romio ME, fls.
428, 433/435, 439/446
], tampouco comprovada a origem daquelas supostamente fabricadas numa marcenaria como arguido perante a autoridade policial.

Por fim, asseverou que a chancela lançada na nota fiscal no. 000138 [fls.
67 e 263
], apostas por Luciano Raci de Lima [servidor comissionado e Chefe do Serviço de Compras e do Almoxarifado Central] e de Josenil Rodrigues de Oliveira [servidor também comissionado], como forma de atestar a ocorrência da efetividade da entrega das mercadorias, acarreta a responsabilização dos mesmos pelo locupletamento ilícito em prol da empresa contratada, porquanto comprovada a inexistência da incorporação ao acervo municipal de nenhuma carteira escolar nova.

A par destes argumentos, pleiteou o reconhecimento da prática de ato de improbidade perpetrado pelos demandados, com a respectiva condenação às penas do art. 12 da Lei no. 8.429/92 [inicial de fls. 02/27], sendo ao final os pedidos acolhidos em parte pelo juiz
a quo
, em que, com esteio principalmente nas provas documentais acostadas aos autos, notadamente aqueles perseguidos em procedimento de investigação policial, chegou à conclusão de que não havia dúvidas acerca da fraude perpetrada no bojo da licitação modalidade Carta Convite no. 21/2005, tendo em vista, no seu entender, restar evidenciado tanto o conluio de servidores municipais, em particular da Comissão Permanente de Licitação, do Secretário Municipal de Educação e Cultura e dos encarregados pelo setor de Almoxarifado Central, em prol da empresa participante que ao final restou vencedora no certame, como o próprio dano ao erário, ante a falta de entrega dos bens licitados ou entrega em disparate do procedimento licitatório, enquadrando as condutas dos ora recorrentes ao disposto no art. 10,
caput
e incs. I, VI, XI e XII, da LIA.

Antes de se aferir o mérito propriamente dito, é de bom alvitre consignar que a Carta Magna Nacional determinou, de forma impositiva, no inciso XXI do art. 37, que,
“ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”
.

Destarte, pretendendo regulamentar a norma constitucional, o legislador nacional cuidou em votar a Lei Federal no. 8.666, de 21/06/93, estabelecendo, como está a proclamar o seu art. 1o,
“normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”
, sendo estendida essa obrigatoriedade, além da administração direta, como mencionado no parágrafo único desse mesmo artigo,
“os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios”
. A realização do procedimento licitatório é, portanto, uma imposição constitucional.

Na dicção do art. 3o da referida Lei de Licitações e Contratos Administrativos,
“destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos”
.

Nesse diapasão, o jurista Marçal Justen Filho, em seu festejado Curso de Direito Administrativo, Editora Saraiva, pág. 374, define o instituto da licitação nos seguintes termos:
“A licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos de seleção de proposta de contratação mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência específica”
.

Esta é a regra geral, que faz com que o processo licitatório seja de realização obrigatória em atenção ao princípio constitucional da isonomia, de onde sobressai o entendimento de que a contratação direta sem a realização do indispensável certame seletivo constitui verdadeira burla a contaminar os contratos realizados, sujeitando o agente político às sanções legais, podendo ensejar, inclusive, a glosa da despesa realizada ao arrepio do mandamento legal e imputação ao seu ordenador.

In casu
, constata-se dos autos que o procedimento licitatório objeto de questionamento ministerial foi deflagrado em
04/03/2005
, à pedido do então Secretário Municipal de Educação e Cultura,
Elismar Bezerra Arruda
, consoante se observa do documento de fl. 53, donde se extraía a necessidade de aquisição de 1.200 [mil e duzentas] carteiras tipo universitárias e mais 67 [sessenta e sete] jogos de mesas e cadeiras para atender a educação infantil e ensino fundamental do Sistema Municipal de Ensino de Várzea Grande-MT.

Após isso, o pedido de aquisição seguiu ao Setor de Almoxarifado Central, onde o responsável
Luciano Raci de Lima
, em data de 07/03/2005, encaminhou o Ofício CI no. 104/05 ao Presidente da Comissão Permanente de Licitações,
Enéas Rosa de Moraes
[fl. 52], que por sua, dando início aos trabalhos da comissão, requereu informação sobre a existência de dotação orçamentária para atender à despesa estimada em R$60.000,00 [sessenta mil reais], tendo o setor de Execução Orçamentária posicionado pela sua existência em 08/03/2005, sendo as despesas ordenadas pela própria Secretaria requisitante [código 2507 – fl. 54].

Diante do aval do setor orçamentário, a Comissão Permanente de Licitação, composta pelo Presidente Enéas e dos servidores-membros Milton Nascimento Pereira e Jaqueline Favetti [Portaria no. 008/2005, de 24/01/2005 – fl. 82], confeccionou a Carta Convite no. 21/2005 acostada às fls. 55/58, com abertura das propostas previstas para 16/03/2005, às 16h30m, junto à Sala de Licitações – Almoxarifado Central, estabelecendo como critério de julgamento a de menor preço por item [cláusula 5, subitem 5.1].

Para fins de atendimento ao disposto no art. 22, §3o, da Lei no. 8.666/93, foram convidadas a participar do referido certame três empresas previamente cadastradas, no caso, as pessoas jurídicas R. de Paula Moreira & Cia. Ltda. [Comercial R.Z.], Abinael Henrique de Arruda ME e Provel Comércio Representações e Serviços Ltda., as quais, na data aprazada, apresentaram os documentos para fins de habilitação [fls. 63/75], bem como as respectivas propostas, sendo elas, respectivamente, na ordem de R$61.220,00 [Abinael, fls. 76/77], R$60.066,30 [Provel, fls. 78/79] e R$59.646,00 [Comercial R.Z., fls. 80/81], sendo ao final esta última declarada vencedora pela Comissão, consoante consta expressamente da Ata de Abertura e Julgamento da Carta Convite no. 21/2005 acostada às fls. 84/85.

Após isso, decorrido o prazo de recursos pelos demais interessados [Atestado de fl. 86], o processo foi encaminhado à Procuradoria Administrativa da Prefeitura Municipal de Várzea Grande para análise, oportunidade em que fora emitido parecer pelo Procurador Municipal Dr. Carlino de Campos Neto favorável pela homologação e adjudicação [fl. 88].

A partir daí o procedimento licitatório foi encaminhado ao Prefeito Municipal Murilo Domingos, o qual, com amparo no parecer retromencionado, procedeu com a homologação do certame público sob a modalidade Carta Convite no. 21/2005 [fl. 91], sendo posteriormente adimplida a obrigação mediante emissão do cheque no. 850292, da conta corrente no. 4.301-X, Banco do Brasil, datado de
15/04/2005
[cópia fl. 93], devidamente assinado conjuntamente pelos ordenadores de despesa – Murilo Domingos e Elismar B. Arruda –, precedido das ordens de pagamento no. 864/05 e 866/05 [fls. 94 e 96], notas de liquidação no. 859/05 e 861/05 [fls. 95 e 97], e notas de empenho no. 1003/05 e 1004/05 [fls. 98/99], tendo por base pedido feito pelo setor de Compras e Almoxarifado Central através do Ofício CI no. 267/05, de 28/03/2005 [fl. 100] e Nota Fiscal no. 000138, datada de 28/03/2005, emitida pela empresa Comercial R.Z. [fl. 101], com recebimento das mercadorias atestado pelo servidor Josenil Rodrigues de Oliveira, consoante verifica-se do canhoto de fls. 137, devidamente confirmado pelos depoimentos firmados junto à autoridade policial [fls. 483/485 e 595/596 – vol. III].

Apura-se ainda dos autos que o recebimento das mercadorias encontram-se certificados através dos relatórios acostados, respectivamente, às fls. 107 e 498, donde se extrai tanto a quantidade discriminada [1233] como também a destinação das carteiras e kits escolares de forma individualizada a cada EMEB – Escola Municipal de Educação Básica, e devidamente confirmadas, ainda que de forma parcial, pelas instituições educacionais agraciadas por meio dos Ofícios encaminhados à Delegacia Especializada em Crimes Fazendários e Contra a Administração Pública acostados às fls. 138/169, 299/329, 337/382, 406/423.

Por outro lado, observa-se que a presente demanda foi instruída do Relatório de Auditoria no. 01-TCE-MT/Inq. No. 31.888/07 [fls. 615/675 – vol. IV], elaborado entre 1o/10/2008 e 17/02/2009 a partir de representação daquela Delegacia especializada, cujo escopo relacionava-se à inspeção e auditoria em determinados procedimentos licitatórios, dentre os quais o questionado por meio da presente ACP [Carta Convite no. 21/2005], tendo em vista as informações contraditórias prestadas pelo responsável da empresa Comercial R.Z. – Rogério Padilha Fontoura – perante a autoridade policial, onde o corpo técnico de Auditores do Tribunal de Contas deste Estado, concluiu pela existência de algumas falhas, no caso, a ausência de “ordem de fornecimento” emitida por ocasião da adjudicação e da homologação do certame para possibilitar a verificação se o bem entregue estava de acordo com a proposta que foi julgada vencedora, a falta de controle emitido pelo Setor de Patrimônio com informação do tombamento dos bens e respectivas numerações, além de outras deficiências relacionadas às “guias de remessa”, único documento de controle até então existente no âmbito da Secretaria Municipal de Educação e Cultura, tais como a falta de data, descrição incompleta ou imprecisa dos bens recebidos pelas EMEB, totalidade ou material informado sem correspondência com o adquirido pela empresa contratada e problemas com as datas de recebimento, refletindo, inclusive, na elaboração da planilha comparativa reproduzida na petição de ingresso pelo
Parquet
[fls. 06/07].

Ocorre que tais apontamentos, por si só, e em confronto de todo o aparato probatório constantes dos autos, não se mostram suficientes para evidenciar que as falhas constatadas possuam estrita relação com o atuar dos agentes públicos investigados ou mesmo que tenham eles, de alguma forma, participado diretamente do resultado danoso, quando muito poderia acarretar alguma irregularidade ou mesmo inabilidade dos servidores envolvidos, hipóteses essas cuja Lei de Improbidade não produz quaisquer efeitos condenatórios, nos termos da jurisprudência dominante do STJ [AgInt no AREsp 1069262/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/06/2018, DJe 28/06/2018].

Não há elementos sólidos a afirmar que a licitação realizada sob a modalidade Carta Convite no. 21/2005 fora efetivada em sua forma direcionada, infração essa definida pela doutrina pátria como correspondente a qualquer ato ou omissão que acarrete o desvio das finalidades ou mesmo desrespeito aos princípios administrativos que norteiam o procedimento licitatório, ou qualquer outro meio utilizado para a obtenção de vantagem indevida em detrimento do regular andamento da licitação.

Pertinente os ensinamentos do administrativista Marçal Justen Filho, para o qual
“em todos os casos caracterizados como fraude, verifica-se
prática maliciosa através da qual um sujeito visa ludibriar outrem, atuando de modo reprovável para obter vantagem indevida. A fraude é o engano intencional gerado através de expedientes antijurídicos para gerar benefícios em prol do fraudador
. Nos casos de fraude, o agente não se vale de força física ou psicológica. Na fraude não há violência e o resultado ilícito é buscado através de artimanhas que neutralizam o senso crítico da outra parte, impedindo-a de perceber-se da má-fé do fraudados”
[
in
‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos’, 11a ed., São Paulo: Dialética, 2005, pág. 188].

No caso dos autos, esta intenção deliberada e maliciosa dos agentes envolvidos tanto na formação e realização do processo licitatório questionado como também no de execução propriamente dito do seu objeto, características à confirmação da fraude na licitação, não restou evidenciado, não se justificando, pois, a responsabilização dos agentes diretamente envolvidos na celeuma.

É importante destacar que fraude não se confunde com erro. Enquanto este resulta da omissão, falta de atenção ou falha de interpretação, hipóteses essas, repita-se, não enquadráveis no rol dos dispositivos da Lei no. 8.429/92, naquele está sempre a figura do dolo, onde há, na conduta do agentes, intenção de omitir-se, manipular, adulterar documentos ou simular situações inexistentes para que o resultado final da licitação atenda aquilo que almeja.

Sabe-se que a Lei no. 8.666/93, no art. 6o, inciso XVI, estabelece que a Comissão Permanente de Licitação tem a função de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos ao cadastramento de licitantes, ao passo que a responsabilização de seus membros tem previsão expressa no § 3o do art. 51, o qual estipula que tais agentes responderão
solidariamente
por todos os atos praticados pela comissão, salvo se posição individual divergente, devidamente fundamentada, estiver registrada em ata da reunião em que a decisão tomada foi contraditada.

Assim, nos termos da legislação de regência, o membro da comissão estará excluído de responsabilidade se efetivamente restar demonstrado que não agiu, ao menos, com culpa. Ou, ainda, conforme disposto no retro citado dispositivo legal, se, expressa e justificadamente, tomar posição individual divergente da adotada pela comissão de licitação, consoante razões consignadas em ata da reunião em que a aludida decisão foi tomada.

Sobre o tema, valiosas uma vez mais as lição do doutrinador Marçal Justen Filho, que, citando Jesse Torres Pereira Júnior, assinala que:

“Sob a vigência da Lei n.o 8.666,
a comissão de licitação não pratica qualquer ato concreto, além da classificação. A atividade jurídica da comissão de licitação se exaure com a classificação (e com a manifestação nos eventuais recursos interpostos). Não lhe compete emitir apreciação acerca da conveniência ou inconveniência da contratação ou sobre a satisfatoriedade das propostas.

A Lei [n.o 8.666/1993] distingue comissões permanentes e especiais justamente em função das peculiaridades que as licitações possam apresentar. Em princípio,
as atribuições das comissões permanentes são genéricas. Julgam as licitações que versem sobre objetos não especializados ou que se insiram na atividade normal e usual do órgão licitante.
Surgindo situações especiais, distinguidas pelas peculiaridades do objeto licitado ou por outras circunstâncias, a Administração constituirá comissão especial. As circunstâncias que conduzem à constituição de uma comissão especial também impõem que os seus membros apresentem condições para enfrentar e superar as dificuldades envolvidas no caso.”
[
in
‘Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos’, 11a ed., São Paulo: Dialética, 2005, págs. 479/480 – Destaquei].

No caso da Carta Convite no. 21/2005 [fls. 55/58], observa-se que o seu objeto é comum [carteiras tipo universitárias e jogos de mesas e cadeiras], não se exigindo uma qualificação especial dos membros, porquanto cuida-se de um móvel comumente encontrado nas escolas, desenhado a fim de propiciar aos alunos acomodação adequada para assistir às aulas, fabricados por meio de materiais sólidos, geralmente madeira do tipo MDF ou plástico, embora tais especificações não sejam tratadas no edital licitatório, o que, por si só, não acarreta qualquer ilegalidade, quando muito pode-se relacionar à uma mera irregularidade.

Há que se ressaltar, inclusive, que a definição do objeto a ser licitado não é atribuição legal dos membros de Comissão Permanente, orientação essa até mesmo consolidada no âmbito do
Tribunal de Contas da União
, órgão máximo da federação em matéria de análise de regularidade em procedimentos licitatórios, consoante se extrai do trecho do Acórdão no. 687/2007 – Plenário, onde se analisava questão semelhante aos dos autos,
verbis
:

“[...] 32. Não entendemos que uma comissão permanente de licitação – que normalmente licita desde parafusos até computadores de última geração – tenha a obrigação de conhecer, a fundo, cada item licitado. Por esse motivo, concluímos que os membros da CPL não podem ser apenados (neste particular) por confiar na especificação do objeto, realizado pelas autoridades superiores da Fundação, e que contava com o aval da assessoria jurídica”
[TCU, Prestação de Contas – PC, Processo no. 004.319/1998-2, Relator Conselheiro Augusto Nardes, data da sessão 25/04/2007].

Diante disso, no que toca à alegação de que os membros da Comissão Permanente de Licitação cometeram atos comissivos e omissivos na realização do certame objeto de investigação ministerial do qual participou e resultou vencedora a empresa Comercial R.Z., diante do que consta dos autos, não é possível imputar a responsabilização aos agentes pelos atos descritos na exordial como sendo característicos de improbidade, haja vista que nenhuma prova há nos autos a esse respeito.

Isso porque não é obrigação da comissão de licitação fiscalizar,
in loco
, se a empresa participante do certame possui, ou não, capacidade de fato para o fornecimento de produtos ou serviços, porquanto sua competência nos procedimentos licitatórios limita-se à fase externa da licitação, no caso, a análise da regularidade dos documentos de habilitação das empresas concorrentes e julgamento das propostas, o que restou devidamente observado pelos ora recorrentes
Enéas Rosa de Moraes e Milton Nascimento Pereira
.

Segundo dispõe o art. 38 da Lei de Licitações, o procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual serão juntados oportunamente: a) o edital ou convite e respectivos anexos, quando for o caso; b) comprovante das publicações do edital resumido, na forma do art. 21 desta Lei, ou da entrega do convite; c) ato de designação da comissão de licitação, do leiloeiro administrativo ou oficial, ou do responsável pelo convite; d) original das propostas e dos documentos que instruírem; e) atas, relatórios e deliberações da Comissão Julgadora; f) pareceres técnicos ou jurídicos emitidos sobre a licitação, dispensa ou inexigibilidade; g) atos de adjudicação do objeto da licitação e da sua homologação; h) recursos eventualmente apresentados pelos licitantes e respectivas manifestações e decisões; i) despacho de anulação ou de revogação da licitação, quando for o caso, fundamentado circunstanciadamente; j) termo de contrato ou instrumento equivalente, conforme o caso; k) outros comprovantes de publicações; e l) demais documentos relativos à licitação.

Veja-se que todos esses atos foram sobejamente observados por todos os envolvidos na licitação sob a modalidade Carta Convite no. 21/2005, consoante se apura dos documentos de fls. 52/91, de modo a afastar a condenação dos mesmos imposta na origem, ainda que constante dos autos perícia grafotécnica realizada por perito da Politec – Perícia Oficial e Identificação Técnica da Secretaria de Estado de Segurança Pública, tendo por objeto os documentos juntados por ocasião da participação de uma das empresas no processo licitatório retromencionado [Abinael Henrique de Arruda ME], porquanto, embora sugerida a divergência dos padrões de subscrição – punho escritor –, não fora conclusiva acerca da ocorrência de falsificação atribuída aos agentes [fls. 2145/2167 – vol. XI].

A mesma conclusão deve ser aplicada em relação aos recorrentes
Elismar Bezerra Arruda e Luciano Raci de Lima
, respectivamente, Secretário Municipal de Educação e Cultura e Chefe do Setor de Compras e Almoxarifado Central, na medida em que o conjunto probatório não evidencia qualquer ilegalidade em sua conduta punível pela Lei de Improbidade, não sendo suficiente, para tanto, o fato de ser o mesmo responsável pela deflagração da licitação objeto de questionamento do
Parquet
.

No caso de Elismar, nem mesmo a questão de ser o encarregado pelo repasse da verba pública como forma de adimplemento da obrigação pactuada é merecedora de registro, porquanto, muito embora esteja comprovado nos autos que atuou na condição de ordenador de despesas, uma vez que constatada a sua assinatura por ocasião da emissão do cheque no. 850292, da conta corrente no. 4.301-X, Banco do Brasil, datado de 15/04/2005 [cópia fl. 93], este o fez em conjunto com o Chefe do Executivo local, Sr. Murilo Domingos, o qual, embora também tenha feito parte do polo passivo da presente ACP, teve resultado totalmente diverso do ora recorrente, no caso, a improcedência dos pedidos, ante a não comprovação de sua participação na fraude, em tese, defendida pelo órgão ministerial, sendo este resultado estendido também aos requeridos Antônio Domingos [Secretário Municipal de Fazenda] e Rachid Herbert Pereira Mamed [Tesoureiro Municipal].

Ademais, o mero descuido dos ora recorrentes em diligenciarem acerca da efetividade da entrega das mercadorias licitadas, simplesmente pelos cargos até então desempenhados ao tempo dos fatos, como efusivamente sugerido no édito condenatório, não tem o condão de macular a conduta dos mesmos como ímproba, porquanto o caos e a desordem na organização administrativa várzea-grandense era latente no período, fruto da transição de governos anteriores, o que se confirma pelo próprio teor do Ofício no. 177/2006-AJ/SEDUC/MT juntado às fls. 119/120, que expressamente descreve que
“desde a implantação do Sistema de Patrimônio, no ano de 2003, não possui em seus registros a realização de movimentação de carteiras escolares para a Prefeitura Municipal de Várzea Grande”
, de modo a retratar que esta falha sistêmica circundava-se à gestões pretéritas, não sendo, pois, de atribuição dos apelantes tais controles de estoque, tratando-se, quando muito, de mera irregularidade administrativa, não passível de condenação com suporte na Lei de Improbidade.

Por pertinente, deve-se consignar uma vez mais que o próprio gestor público ao tempo dos fatos – Murilo Domingos – fora absolvido da prática de improbidade descrito na exordial, de modo que a reforçar a impropriedade da condenação dos demais agentes.

Isso porque, tratando-se aludida autoridade a responsável pela
homologação
do certame licitatório questionado nesta demanda, era de sua inteira responsabilidade a avaliação da conveniência ou não da contratação do objeto licitado pela Administração, uma vez que o ato de homologar equivale à aprovação do certame e, consequentemente, dando-se legalidade à cadeia de atos sucessivos, tendo por base o preconizado no art. 43, VI, da Lei no. 8.666/93.

Ainda assim, se falhas houveram no procedimento licitatório em testilha, estas não se ligam às fases antecedentes à homologação e adjudicação do objeto licitado, quando muito sugeridas na fase de execução do contrato propriamente dito, mediante entrega das mercadorias por meio da empresa Comercial R.Z., ou seja, não detectável a uma simples análise do processo licitatório, alheia, portanto, à atuação do responsável pela homologação e adjudicação, tanto que tais fatos subsidiaram a improcedência dos pedidos com relação ao gestor público retromencionado, de modo a reforçar a necessidade dos pedidos iniciais serem julgados improcedentes também em relação aos demais agentes públicos envolvidos no suposto esquema de fraude licitatória, porquanto inexistente comprovação de que tenham participado com vigor esperado na consecução de um resultado supostamente danoso, não ultrapassando a barreira da mera irregularidade administrativa.

Em casos análogos, este é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, posição que não se afasta este egrégio Tribunal de Justiça,
verbis
:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESPONSABILIDADE AFASTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM POR AUSÊNCIA DE PROVA. REVISÃO. ÓBICE DA SÚMULA 7 DO STJ.

1. Cuida-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo recorrente visando à responsabilização dos recorridos pela prática de atos de improbidade administrativa, mais especificamente por suposta fraude em licitação.

2. Hipótese em que o Tribunal de Justiça, com base no conjunto fático-probatório dos autos, assentou: "Prosseguindo na análise das demais alegações suscitadas nos recursos, observo que a pretensão punitiva veiculada nestes autos baseia-se unicamente no relatório realizado pela auditoria técnica do Tribunal de Contas (fls. 78/260), donde consta a indicação da existência de atos de favorecimento em favor da empresa-requerida durante o certame licitatório e de superfaturamento do valor contratado. (...) A utilização exclusivamente das conclusões unilaterais utilizadas pelo corpo técnico do TCES para embasar a condenação dos requeridos no caso em estudo ainda encontra óbice em uma constatação fundamental: a desconsideração pela própria Corte de Contas das conclusões adotadas, vez que houve a aprovação das contas com ressalvas que não trataram dos objetos debatidos nesta demanda. Ora, se o embasamento especializado visava subsidiar a conclusão dos Conselheiros e não logrou tal êxito, com maior razão deve ser considerada sua inaptidão para, isoladamente, convencer o Juízo sobre a procedência dos fatos lá apurados. Dessa forma, valendo-me da mencionada semelhança que há entre as espécies que integram o ramo macro do Direito Sancionador, considero inviável acolher o pedido de condenação visado nesta ação civil; pois o Ministério Público não se desincumbiu do ônus comprovar a efetiva ocorrência dos atos de improbidade indicados na inicial" (fls. 1.328.1333, e-STJ – grifou-se).
Rever tal entendimento esbarra no óbice da Súmula 7 do STJ.

3. Recurso Especial não conhecido.”
(REsp 1676261/ES, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/10/2017, DJe 11/10/2017)

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTS. 9o, 10 E 11 DA LEI 8.429/92. IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. ACÓRDÃO QUE, EM FACE DOS ELEMENTOS DE PROVA DOS AUTOS, CONCLUIU PELA AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ATO ÍMPROBO E DO ELEMENTO SUBJETIVO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADO.
INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.

[...]
IV. No caso, o acórdão recorrido, mediante exame do conjunto probatório dos autos, concluiu que "deve-se realçar ser incontroverso que as irregularidades descritas, em linhas passadas não ensejaram dano ao erário, fato inclusive admitido pelo MPF em seu recurso (fl. 544, v. 3). Note-se que o objeto do contrato de repasse (pavimentação da Rua Pio Salvador) foi atingido sem que os dispêndios superassem os recursos destinados à sua execução (v. fls. 121-135 do apenso 1, v. 1). Sendo assim, verifica-se, de plano, que não há como imputar a conduta dos demandados nas hipóteses previstas no art. 10 da LIA, que pressupõe dano ao erário. Vê-se, outrossim, que não restou demonstrada, nem de longe, a ocorrência de enriquecimento ilícito de nenhum dos suplicados (art. 9o da LIA) (...) embora seja incontroversa a ocorrência de irregularidades no bojo dos certames (licitações nos 19/2004 e 28/2006), não ficou comprovada a má-fé dos recorridos, muito menos o conluio entre eles", de modo que inexistente o dolo de fustigar os princípios da administração. Incidência da Súmula 7/STJ.

V. Nos termos em que a causa foi decidida, infirmar os fundamentos do acórdão recorrido – para acolher a pretensão do agravante e reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa e do elemento subjetivo doloso, na conduta dos réus – demandaria o reexame de matéria fática, o que é vedado, em Recurso Especial, nos termos da Súmula 7/STJ. Nesse sentido: STJ, AgRg no REsp 1.457.608/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/10/2014; AgRg no AREsp 279.581/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 06/12/2013.

VI. Agravo Regimental improvido.”
(AgRg no AREsp 409.591/PB, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 07/11/2017, DJe 16/11/2017) [Destaquei]

“RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO –
AÇÃO DE RESPONSABILDIADE POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – SUPOSTA COMPACTUAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS COM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO VICIADO – AUSÊNCIA SEQUER DE INDÍCIOS DE PROVAS DO ALEGADO NO CASO CONCRETO
– REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL COM AMPARO NO ART. 17, §8o, DA LEI N. 8.429/92 – DECISÃO MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. 1. Diversamente do recebimento da ação de improbidade administrativa, que requer apenas indícios da prática de ato ímprobo pelo agente público, para a rejeição de tal demanda deve o julgador, por meio de decisão fundamentada, demonstrar a absoluta inexistência do ato de improbidade ou a manifesta improcedência da demanda, nos moldes do §8o do art. 17 da Lei n. 8.429/92.2. Caracterizadas algumas dessas hipóteses, não há falar-se em prosseguimento da demanda, sendo de rigor a sua rejeição pelo juiz a quo, sem que tal providência acarrete ofensa aos princípios da inafastabilidade da jurisdição e do direito de ação.

3. Ausentes, no caso concreto, ao menos indícios de que os agravados participaram de conluio para a realização de licitação possivelmente simulada, correta a decisão que, desde logo e fundamentadamente, rejeita a petição inicial da ação de improbidade administrativa ajuizada contra eles, a fim de evitar o andamento de lide temerária, cujos efeitos são reconhecidamente deletérios à reputação e à vida dos agentes públicos.”
(AI 156293/2014, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 17/07/2017, Publicado no DJE 21/07/2017)

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL –
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PROVA – ÔNUS DO AUTOR – OBRA PÚBLICA LICITADA – EXECUÇÃO COM MÁQUINAS E SERVIDORES DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL – AUSÊNCIA DE PROVAS – ATO ÍMPROBO INEXISTENTE
– APELO DESPROVIDO. Nas ações por improbidade administrativa, ainda que se discutam direitos coletivos, o ônus da prova, quanto ao fato constitutivo do direito, é do Autor. Tratando-se de Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, para que haja a condenação do agente público, imprescindível a existência de prova certa, determinada e concreta dos atos ilícitos.”
(Ap 8175/2015, DES. MÁRCIO VIDAL, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 06/07/2016, Publicado no DJE 11/07/2016)

Por fim, quanto à empresa vencedora do certame licitatório e respectivos sócios ou responsáveis, ora recorrentes –
Comercial R.Z., Rogério Padilha Fontoura e Zulmira Padilha Fontoura
–, segundo a inicial e sentença hostilizada, pesa em desfavor dos mesmos as declarações contraditórias feitas por um dos representantes da empresa [Rogério] perante a autoridade policial no bojo do Inquérito Policial no. 31.885/2007 e 31.888/2007, além da entrega de um documento fiscal supostamente falso quando do adimplemento da contratação feita pela municipalidade [NF fl.
103
], bem como a própria efetividade da entrega das mercadorias licitadas.

Ocorre que destas alegações, a que ganha maior relevância prática na seara administrativa, para efeitos de incidência da Lei de Improbidade, limita-se à última imputação, porquanto as duas primeiras, por tratarem-se de fatos tipicamente de natureza criminal, a responsabilização pela eventual prática de delito contra a Administração ou Ordem Financeira e Tributária deve ser verificada exclusivamente perante a esfera criminal, como de fato restou consignado na própria peça de ingresso pelo membro ministerial, quando afirma expressamente que
“esse fato está a merecer, por certo, o tratamento condizente pela Justiça Criminal (Código Penal, arts. 304, c/c 299)”
[
sic
fl. 10].

Já com relação aos bens propriamente ditos, da detida análise dos autos, verifica-se que o único fato que chama a atenção neste processo relaciona-se exclusivamente acerca da origem dos mesmos, que, de fato, não restou demonstrado pelos proprietários da empresa contratada, seja porque não comprovada que a aquisição adveio de empresa parceira, no caso, a pessoa jurídica Centro Oeste Instaladora e Recuperação de Máquinas & Equipamentos [E. Romio – ME], conforme nota fiscal apresentada à autoridade policial à fl. 461, haja vista que confirmado por diligências que referida empresa nunca praticou ato de mercancia durante os anos de existência [fls. 471/479 e 502/514], tampouco que foram fruto de construção por intermédio de profissionais no ramo da marcenaria, no caso, o Sr. Leandro Pinto de Oliveira Filho, consoante teor das suas declarações [fls. 492/495], mas que por outro lado são rebatidas por meio do Relatório de Auditoria no. 01-TCE-MT/Inq. No. 31.888/07 [fls. 615/675 – vol. IV] e que faz parte integrante da ação primeva, cuja conclusão é no sentido da existência de alguma irregularidade ou divergência quanto ao número e modelo entregues à administração.

Ocorre que tais constatações não são bastantes para o fim de demonstrar que os sócios e/ou responsáveis legais da empresa contratada tenham agido em conluio com um agente público para alcançar o suposto direcionamento no procedimento licitatório objurgado.

Veja que a sentença hostilizada, como forma de dar fundamento na condenação dos apelantes Comercial R.Z., Rogério Padilha Fontoura e Zulmira Padilha Fontoura, assim consignou:

“[...] a empresa demandada, vencedora do certame, não confeccionou as carteiras tipo universitárias e os jogos de mesa e cadeira infantis objeto da licitação, tendo-os adquirido de outa empresa, denominada Centro Oeste Instaladora e Representação de Máquinas & Equipamentos e Representação de Máquinas & Equipamentos (E. ROMIO – ME), conforme nota fiscal apresentada à autoridade policial (fl. 461) pelo réu Rogério Padilha Fontoura, na condição de procurador da R. de Paula Moreira & Cia. Ltda. – ME.

[...]

Cabe acrescentar que todo o enredo de acontecimentos que apontam o envolvimento ilícito dos réus acima relacionados, sob a liderança de Rogério Padilha Fontoura, o fato de ter este omitido da polícia que conhecia Abinael Henrique de Arruda, respondendo que não se recordava o nome das outras duas empresas participantes da licitação quando indagado a esse respeito (fl. 291), tendo-o feito, seguramente, para não despertar o interesse da polícia por mais uma linha de investigação, ante a afirmação do Senhor Abinael de que eram conhecidos, tanto que a sua esposa é prima da ré Zulmira Padilha Fontoura, mãe do Rogério, e que lhe havia fornecido folhas com papel timbrado da sua microempresa, o que pode explicar a presença desta no processo licitatório, permitindo, assim, que a sua ingenuidade fosse consumida pela esperteza, pela má-fé, pelo dolo daqueles.

Inferindo-se de tudo o que se viu até aqui que a participação da microempresa Abinael Henrique de Arruda no Convite no. 21/2005 fora flagrantemente fraudada por Rogério Padilha Fontoura, no intuito de beneficiar a empresa da família e, assim, beneficiar-se e beneficiar sua mãe Zulmira Padilha Fontoura, resta examinar o envolvimento dos demais réus, rendo em vista a acusação de que todos sabiam do que se passava no famigerado processo licitatório, a começar pelos membros da Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura Municipal de Várzea Grande, apontados, igualmente, como peças de um esquema de simulação ou fraude [...]”
– fls. 2468vo/2471vo.

Entretanto, conforme acima exposto, não restou comprovado nos autos que a alegada fraude ou direcionamento no procedimento licitatório em correspondência tenha tido participação efetiva dos membros da comissão, ou mesmo de servidores alheios, tanto que homologado o procedimento pelo Chefe do Executivo várzea-grandense.

Ademais, como bem ensina o jurista Mauro Roberto Gomes de Mattos,
“para que o particular se torne sujeito ativo na Lei n.o 8.429/92, ele deverá, necessariamente, estar na companhia ilícita do agente público, sob pena de faltar possibilidade jurídica para caracterizar a subsunção da aludida conduta na lei de improbidade administrativa”.

Assim é obrigatória a adesão do agente público, que se não estiver identificada de forma clara, precisa e circunstanciada, lastreada pela prova direta dos autos, retira a legitimidade da inclusão do terceiro ou particular no polo passivo da ação de improbidade administrativa.

Em sendo assim, fica cristalinamente demonstrada pela Lei no. 8.429/92 que os atos de improbidade administrativa somente podem ser praticados por agentes públicos, com ou sem a participação de terceiros.

Ausente o agente público no polo passivo da demanda, não há a menor possibilidade jurídica de imputar-se à prática de improbidade administrativa para o particular, exclusivamente.

Essa ótica, inclusive, tem sido adotada pelo Tribunal Regional Federal da 1a Região, que vem entendendo que o particular, constando isoladamente no polo passivo da Ação de Improbidade Administrativa, não possui legitimidade
ad causam
. Nesse sentido, os seguintes Precedentes: TRF – 1a Reg., AC 2004.35.00.016587-9/GO, Rel. Des. Fed. Carlos Olavo, Conv. Juiz Federal Guilherme Mendonça Doehler (conv.), Terceira Turma, e-DJF1 p. 45, de 19/08/2011; TRF-1a Região, AC 2006.39.03.003070-0/PA, Rel. Desembargador Federal Carlos Olavo, Terceira Turma, e-DJF1 p.40 de 29/07/2011; TRF-1a Região, AC 2006.39.03.003070-0/PA, Rel. Desembargador Federal Carlos Olavo, Terceira Turma, e-DJF1 p.40 de 29/07/2011; TRF-1a Região, AC 0000112-36.2003.4.01.3900/PA, Rel. Juiz Tourinho Neto, Terceira Turma, e-DJF1 p.112 de 13/05/2011.

No mesmíssimo sentido, resta pacificado entendimento do colendo Superior Tribunal de Justiça, na esteira dos seguintes julgados:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE EXTINTA, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, POR ILEGITIMIDADE PASSIVA DOS REQUERIDOS, EM VIRTUDE DA NÃO INCLUSÃO DE AGENTE PÚBLICO. DEFEITUAÇÃO INSANÁVEL NA FORMAÇÃO DA RELAÇÃO PROCESSUAL.

1.

Nos termos da orientação pacificada nesta Corte, muito embora tanto os agentes públicos como os particulares que induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma, direta ou indireta, estejam sujeitos às penalidades da Lei 8.429/92, não há como a ação ser proposta apenas contra estes últimos, de modo a figurarem sozinhos no pólo passivo da demanda. Precedentes: REsp. 1.155.992/PA, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 01.07.2010 e REsp. 931.135/RO, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJe 27.02.2009, REsp. 1.171.017/PA, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 06.03.2014.

2.

Na tradição mais venerável da fase científica do Processo Civil moderno, as iniciativas das partes no sentido de postular medidas judiciais se submetem à verificação criteriosa de três condições cumulativas, igualmente relevantes: (i) a legitimidade (ativa e passiva), (ii) o interesse processual e (iii) a possibilidade jurídica do pedido; na ação judicial por imputação da prática de ato de improbidade administrativa, regida pela Lei 8.429/92, requer-se que o pedido correspondente seja formulado contra o agente público alegadamente malfeitor e o terceiro – qualquer que seja – que

se tenha beneficiado da ilicitude, por isso que ambos (o agente praticante do ato e o seu beneficiário) devem compor o polo passivo da demanda, sob a pena de não se lhe admitir o curso.

3.

As iniciativas de apuração e de aplicação de sanções legais aos praticantes e aos favorecidos por atos de improbidade administrativa e, por extensão, em todas as searas do Direito Sancionador, devem ser impulsionadas com celeridade e eficiência, mas não ao arrepio das normas que regem a atuação da potestade estatal de punir, para não se regressar ao tempo em que o respeito às garantias processuais, aos direitos humanos e às prerrogativas das pessoas submetidas a juízo condenatório não eram prioridades explícitas e compromissos institucionais dos Julgadores.

4.

Recurso Especial do MP desprovido. Recurso Especial da União desprovido”.
(REsp 1282445/DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/04/2014, DJe 21/10/2014)

Nesse quadro legal, não se abre ao
Parquet
a via da Lei da Improbidade Administrativa. Resta-lhe ingressar com Ação Civil Pública comum, visando ao ressarcimento dos eventuais prejuízos causados ao patrimônio público.

Assim sendo, diante da fragilidade das provas, a sentença que condenou os apelantes por atos de improbidade administrativa, merece reforma.

Diante do exposto,
DOU PROVIMENTO
aos recursos interpostos por
Enéas Rosa de Moraes, Elismar Bezerra De Arruda, Milton Nascimento Pereira, Luciano Raci de Lima, R. de Paula Moreira & Cia. Ltda (COMERCIAL R.Z.), Rogério Padilha Fontoura e Zulmira Padilha Fontoura
, para reformar a sentença hostilizada em relação a estes, e, por conseguinte, julgar improcedentes os pedidos formulados na presente ação civil pública por atos de improbidade.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 20/05/2025