Tribunal: TJMT
Processo: 1010421-06.2024.8.11.0003
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-02
Data de publicação: 2025-09-18

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO ANULATÓRIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA EM AMBIENTE HOSPITALAR. FALHAS DE PLANEJAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. TEORIA DA IMPREVISIBILIDADE. INVIABILIDADE DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. CONDENAÇÃO POR SERVIÇOS PRESTADOS. APELAÇÃO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL DESPROVIDA. FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS SOBRE O PROVEITO ECONÔMICO GLOBAL. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. APELO DA PESSOA JURÍDICA PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Dois recursos de apelação cível interpostos contra sentença que julgou procedente ação anulatória de processo administrativo sancionador, anulando penalidades aplicadas em contrato administrativo e condenando o ente público ao pagamento por serviços executados.
II. Questões em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a rescisão contratual e as sanções administrativas fundadas em atraso contratual foram legítimas, diante de intercorrências técnicas imprevisíveis e morosidade da Administração; (ii) saber se os honorários sucumbenciais devem incidir apenas sobre o valor da condenação pecuniária ou também sobre o montante correspondente ao afastamento da multa administrativa.
III. Razões de decidir
3. Restou comprovado que os atrasos na execução da obra decorreram de fatores supervenientes e falhas no planejamento da Administração Pública, configurando hipótese de imprevisibilidade que afasta a responsabilidade da contratada.
4. As sanções administrativas aplicadas – multa de 20% do contrato e suspensão de contratar – mostram-se desproporcionais, por imputar à contratada os efeitos de deficiências administrativas.
5. A condenação ao pagamento dos serviços executados encontra respaldo na prova documental e na vedação ao enriquecimento sem causa.
6. A verba honorária deve incidir sobre o total do proveito econômico obtido, que compreende não apenas a condenação pecuniária, mas também o valor da sanção anulada, nos termos do art. 85, §§ 2o e 3o do CPC.
IV. Dispositivo e tese
7. Recurso do ente público desprovido. Recurso da contratada provido para ampliar a base de cálculo dos honorários de sucumbência.
Tese de julgamento: “1. A aplicação de penalidades administrativas em contrato de obra pública deve observar a proporcionalidade e não pode ser fundada em fatos imputáveis à própria Administração.
2. A base de cálculo dos honorários sucumbenciais deve abranger o valor da condenação e o do proveito econômico obtido com a desconstituição de penalidades administrativas.”
____________________________
Dispositivos relevantes citados: CPC/2015, arts. 85, §§ 2o, 3o e 11.
Jurisprudência relevante citada: n/c.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1010421-06.2024.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Multas e demais Sanções, Penalidades]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). JONES GATTASS DIAS]

Parte(s):

[BRN CONSTRUCOES E ENGENHARIA LTDA - CNPJ: 41.632.070/0001-40 (APELANTE), JOSUEL DA SILVA JUNIOR - CPF: 054.493.291-99 (ADVOGADO), CAIO NOROEL MATSUOKA DE OLIVEIRA - CPF: 024.367.961-06 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELADO), BRN CONSTRUCOES E ENGENHARIA LTDA - CNPJ: 41.632.070/0001-40 (APELADO), CAIO NOROEL MATSUOKA DE OLIVEIRA - CPF: 024.367.961-06 (ADVOGADO), JOSUEL DA SILVA JUNIOR - CPF: 054.493.291-99 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS E DEU PROVIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO INTERPOSTO POR BRN CONSTRUÇÕES E ENGENHARIA LTDA., NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO ANULATÓRIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE OBRA PÚBLICA EM AMBIENTE HOSPITALAR. FALHAS DE PLANEJAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. TEORIA DA IMPREVISIBILIDADE. INVIABILIDADE DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. CONDENAÇÃO POR SERVIÇOS PRESTADOS. APELAÇÃO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL DESPROVIDA. FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS SOBRE O PROVEITO ECONÔMICO GLOBAL. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. APELO DA PESSOA JURÍDICA PROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Dois recursos de apelação cível interpostos contra sentença que julgou procedente ação anulatória de processo administrativo sancionador, anulando penalidades aplicadas em contrato administrativo e condenando o ente público ao pagamento por serviços executados.

II. Questões em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a rescisão contratual e as sanções administrativas fundadas em atraso contratual foram legítimas, diante de intercorrências técnicas imprevisíveis e morosidade da Administração; (ii) saber se os honorários sucumbenciais devem incidir apenas sobre o valor da condenação pecuniária ou também sobre o montante correspondente ao afastamento da multa administrativa.

III. Razões de decidir

3. Restou comprovado que os atrasos na execução da obra decorreram de fatores supervenientes e falhas no planejamento da Administração Pública, configurando hipótese de imprevisibilidade que afasta a responsabilidade da contratada.

4. As sanções administrativas aplicadas – multa de 20% do contrato e suspensão de contratar – mostram-se desproporcionais, por imputar à contratada os efeitos de deficiências administrativas.

5. A condenação ao pagamento dos serviços executados encontra respaldo na prova documental e na vedação ao enriquecimento sem causa.

6. A verba honorária deve incidir sobre o total do proveito econômico obtido, que compreende não apenas a condenação pecuniária, mas também o valor da sanção anulada, nos termos do art. 85, §§ 2
o
e 3
o
do CPC.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso do ente público desprovido. Recurso da contratada provido para ampliar a base de cálculo dos honorários de sucumbência.

Tese de julgamento
: “1. A aplicação de penalidades administrativas em contrato de obra pública deve observar a proporcionalidade e não pode ser fundada em fatos imputáveis à própria Administração.

2. A base de cálculo dos honorários sucumbenciais deve abranger o valor da condenação e o do proveito econômico obtido com a desconstituição de penalidades administrativas.”

____________________________

Dispositivos relevantes citados
: CPC/2015, arts. 85, §§ 2
o
, 3
o
e 11.

Jurisprudência relevante citada
: n/c.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recursos de Apelação Cível, interpostos pela pessoa jurídica BRN Construções e Engenharia Ltda. e pelo Município de Rondonópolis, contra a sentença prolatada pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis, que, nos autos da Ação Anulatória de Processo Administrativo, ajuizada pela empresa Apelante, julgou procedentes os pedidos, para anular as penalidades impostas no Processo Administrativo n. 06/2023/PAD/DEA/SMS.

Condenou, ainda, o ente público municipal ao pagamento do valor de R$ 58.059,24 (cinquenta e oito mil, cinquenta e nove reais e vinte e quatro centavos), devidamente corrigido e dos honorários advocatícios sucumbenciais, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação (id. 300864862, págs. 01/09).

A empresa Recorrente pretende a reforma da sentença recorrida, alegando que, na petição inicial, houve a cumulação de pedidos – declaratório e indenizatório – que foram julgados procedentes e, portanto, a base de cálculo dos honorários advocatícios deve ser o proveito econômico e não o valor da condenação.

Enfatiza que o proveito econômico obtido não se limita aos valores da condenação, mas abrange aqueles que referente às penalidades afastadas.

Ao final, requer a reforma parcial da sentença, para que os honorários advocatícios sejam fixados levando em consideração também o valor da multa – R$ 300.278,34 (trezentos mil, duzentos e setenta e oito reais e trinta e quatro centavos).

O Recorrido apresentou contrarrazões ao Apelo, pugnando por seu desprovimento (id. 300864866, págs. 01/06).

O Município de Rondonópolis, no seu Apelo, sustenta que o Magistrado singular desconsiderou a presunção de legitimidade dos atos administrativos, uma vez que o processo sancionador observou o devido processo legal, com ampla defesa e contraditório.

Ressalta que as dificuldades enfrentadas pela Apelada eram previsíveis e inerentes a uma obra de grande porte em ambiente hospitalar, cabendo a ela adotar medidas de planejamento e mitigação, não sendo aplicável a teoria da imprevisão.

Defende a regularidade do processo administrativo, instaurado em razão do descumprimento do cronograma contratual, e a legalidade das sanções aplicadas, previstas tanto na Lei n. 8.666/1993, quanto no contrato.

Por fim, argumenta que não há fundamento para a condenação ao pagamento dos serviços, pois inexistem provas de aceite formal e certificação pela fiscalização municipal, condição indispensável para a remuneração em contratos administrativos

A Recorrida, nas contrarrazões, rebate a argumentação esposada e, ao final, pugna por seu desprovimento, com a majoração dos honorários advocatícios (id. 300864868, págs. 01/06).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio da Dra. Eliana Cícero de Sá Maranhão Ayres Campos, deixa de emitir parecer, por entender que inexiste interesse público que justifique a intervenção ministerial (id. 304479370, págs. 01/02).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Como explicitado no relatório,
a pessoa jurídica BRN Construções e Engenharia Ltda. e o Município de Rondonópolis insurgem-se contra a sentença que julgou procedentes os pedidos formulados nos autos da Ação Anulatória de Processo Administrativo, ajuizada pela primeira Apelante.

Denota-se dos autos que empresa BRN Construções e Engenharia Ltda. ajuizou Ação Anulatória de Processo Administrativo com Imposição de Multa, em face do Município de Rondonópolis/MT, sustentando a nulidade das penalidades aplicadas no âmbito do Processo Administrativo n. 06/2023/PAD/DEA/SMS, instaurado com vistas a rescindir o Contrato de Prestação de Serviço n. 800/2022, firmado entre as partes, cujo objeto era a execução da obra de reforma e ampliação do Centro Cirúrgico e CME Cristyan Mary, decorrente da Concorrência Pública n. 16/2022.

Narrou que diversos fatores alheios à sua vontade impactaram o cronograma da obra, tais como: a) necessidade de alteração no projeto de fundação; b) impossibilidade de demolição de paredes devido à rede de gases hospitalares; c) erros no projeto da sala de raio-x e, d) exigência de uso de tinta epóxi em ambiente hospitalar em funcionamento.

Alegou que a demora da Administração em responder aos ofícios e autorizar o aditivo também contribuíram para o atraso, não podendo ser imputada exclusivamente a ela a responsabilidade pela paralisação.

Relatou que, embora tenha executado os serviços adicionais autorizados em aditivo contratual, permanece sem receber o montante de R$ 58.059,24 (cinquenta e oito mil, cinquenta e nove reais e vinte e quatro centavos).

Registrou que o processo administrativo resultou em sanções severas, consistentes na aplicação de multa de 20% (vinte por cento) do valor contratual (R$ 300.278,34) e na suspensão temporária do direito de licitar e contratar com o Poder Público por 01 (um) ano.

Defendeu que as penalidades afrontam os princípios da legalidade e da razoabilidade, pois os atrasos decorreram de falhas e omissões do próprio Município, que buscaria transferir sua responsabilidade à contratada.

Requereu a concessão de tutela de urgência para suspender a exigibilidade da multa e a inscrição em dívida ativa, a declaração de nulidade das sanções aplicadas e a condenação do ente público ao pagamento da quantia correspondente aos serviços realizados e não adimplidos.

O Julgador singular indeferiu o pedido de antecipação da tutela de urgência (id. 300864383, págs. 01/05).

Ao apreciar os pedidos de mérito, o
Magistrado de Primeiro Grau prolatou sentença, ficando a parte dispositiva assim redigida:

“
Com essas considerações, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil,
JULGO PROCEDENTES
os pedidos formulados na inicial para
ANULAR
as penalidades aplicadas no Processo Administrativo no 06/2023/PAD/DEA/SMS, especialmente, a multa de 20% sobre o valor do contrato, no importe de R$ 300.278,34 (trezentos mil, quarto e setenta e oito reais e trinta e quatro centavos); e a suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a Administração Pública Municipal pelo período de 1 (um) ano.

CONDENO
, ainda, o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS ao pagamento de R$ 58.059,24 (cinquenta e oito mil, cinquenta e nove reais e vinte e quatro centavos), corrigidos monetariamente pelo IPCA-E desde o vencimento (10/10/2023 – id. 154425257), até a citação; a partir de então, quando são devidos juros moratórios, aplica-se a Taxa SELIC.

Isento o requerido do pagamento das custas, em face do art. 3o, I, da Lei Estadual no 7.603/01.

Condeno o requerido ao pagamento dos honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o valor da condenação (valor atualizado de R$ 58.059,24), nos termos do art. 85, §3o, inciso I, do CPC.
” (Sic).

Contra essa decisão,
a pessoa jurídica BRN Construções e Engenharia Ltda. e o Município de Rondonópolis interpuseram os
Recursos de Apelação Cível.

Por constituir antecedente lógico, porque visa à reforma na integra da sentença recorrida, deve-se apreciar o Apelo manejado pelo Município de Rondonópolis.

Da Apelação do Ente Público Municipal

Da análise minuciosa dos autos, verifico que o contrato n. 800/2022, firmado em 08 de setembro de 2022, entre o Município de Rondonópolis e a empresa BRN Construções e Engenharia Ltda., tinha por objeto a execução da reforma e ampliação do Centro Cirúrgico e CME Cristyan Mary, com prazo de execução de 10 (dez) meses contados da ordem de serviço.

Tratava-se, portanto, de obra de relevância social, a ser realizada em ambiente hospitalar em funcionamento, circunstância que exigia adequado planejamento técnico por parte da Administração.

Entrementes, logo no início da execução da obra surgiram graves dificuldades de ordem técnica que comprometeram o cronograma.

A empresa contratada, ora Apelada, identificou a necessidade de alteração no projeto de fundação, constatou que paredes previstas para demolição continham tubulações de gases hospitalares – oxigênio, vácuo e ar comprimido –, cuja retirada demandava tratamento especializado, verificou erro no projeto da sala de raio-x, incompatível com a instalação do equipamento, além de enfrentar a inviabilidade da aplicação de tinta epóxi, em razão de seu caráter tóxico em um ambiente ocupado por pacientes.

Esses fatores, no meu entendimento, extrapolavam o risco ordinário do contrato e exigiam providências administrativas imediatas.

A Recorrida, ciente da gravidade das dificuldades, protocolou 02 (dois) Ofícios junto ao Município, em 13 de fevereiro de 2023, relatando detalhadamente as intercorrências e solicitando medidas para viabilizar a continuidade da obra.

Tal comunicação representava não apenas o cumprimento de seu dever de transparência contratual, mas também um alerta indispensável para que a Administração corrigisse falhas de planejamento que lhe eram próprias.

Ocorre que a resposta do Recorrente somente foi formalizada em 12 de junho de 2023, ou seja, 04 (quatro) meses após a comunicação da empresa, por meio da aprovação de Termo Aditivo.

Com efeito, essa demora injustificável produziu impacto direto e irreversível sobre o cronograma da obra, paralisando os serviços por longo período.

Sendo assim, fica evidente que o atraso não se originou de inércia da Recorrida, mas da morosidade administrativa em adotar as providências indispensáveis à regular execução do contrato.

É justamente nesse contexto que se aplica a teoria da imprevisibilidade, segundo a qual fatos supervenientes e alheios à vontade do contratado, quando oneram excessivamente a execução da obrigação, impõem a recomposição do equilíbrio contratual.

As falhas do projeto elaborado pelo Apelante, somadas à exigência de manutenção do hospital em funcionamento, criaram condições imprevisíveis que escapavam ao controle da empresa Recorrida, não podendo ser convertidas em penalidade contra ela.

A rescisão unilateral do contrato, acompanhada da aplicação de multa de mais de trezentos mil reais e da suspensão de seu direito de contratar com o poder público, por 01 (um) ano, mostrou-se, por isso, medida desproporcional e ilegítima.

Da mesma forma, entendo que a condenação ao pagamento da quantia de R$ 58.059,24 (cinquenta e oito mil, cinquenta e nove reais e vinte e quatro centavos) encontra plena justificação, pois esse valor corresponde a serviços executados no âmbito do Termo Aditivo autorizado pelo Apelante, devidamente comprovados por nota fiscal e não impugnados de forma específica. Negar o pagamento significaria permitir o enriquecimento sem causa do ente público, que se beneficiou da execução parcial da obra sem arcar com a devida contraprestação.

Diante desse quadro, não subsistem dúvidas de que os atrasos decorreram de falhas administrativas e de fatos imprevisíveis, não sendo legítima a imputação de penalidades à contratada.

Nessa quadra, é certo que o Magistrado singular, ao determinar tanto a anulação das sanções, como o pagamento dos serviços prestados, agiu em perfeita consonância com o conjunto probatório e com os princípios que regem os contratos administrativos e, por isso, deve a sentença impugnada ser mantida.

Em vista do desprovimento do Apelo, os honorários advocatícios recursais, considerando o trabalho realizado pelo patrono da parte Recorrida, devem ser majorados em 2% (dois por cento), conforme previstos no artigo 85, §11, do atual CPC.

Do Apelo da Pessoa Jurídica

A controvérsia recursal cinge-se à definição da base de cálculo dos honorários advocatícios de sucumbência.

Colhe-se do caderno processual que a Ação Anulatória proposta pela empresa Apelante teve por objeto a desconstituição das penalidades aplicadas no Processo Administrativo n. 06/2023/PAD/DEA/SMS, que culminaram na rescisão contratual, imposição de multa no valor de R$ 300.278,34 (trezentos mil, duzentos e setenta e oito reais e trinta e quatro centavos), suspensão temporária do direito de licitar com a Administração Municipal, além da cobrança de valores devidos em razão de serviços prestados e não quitados (R$ 58.059,24).

A sentença recorrida reconheceu que o atraso na execução da obra não se deu por culpa da contratada, mas sim por falhas no planejamento da Administração e, por isso, anulou as penalidades administrativas e condenou o Município Apelado ao pagamento dos serviços executados, mas, ao arbitrar os honorários sucumbenciais, restringiu sua base de cálculo ao valor da condenação pecuniária.

Sabe-se que, nos termos do artigo 85, § 2
o
, do Código de Processo Civil, a verba honorária deve incidir sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não sendo possível mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa.

No caso em tela, não se trata de mera condenação pecuniária, mas de cumulação de pedidos de natureza condenatória (pagamento de R$ 58.059,24) e declaratória (anulação da multa de R$ 300.278,34 e suspensão de sanção administrativa).

Nessa esteira, não há dúvidas de que o acolhimento integral da pretensão resultou em expressivo benefício patrimonial à parte vencedora, ora Apelante, que não apenas recebeu quantia em dinheiro, mas também deixou de suportar obrigação pecuniária de elevado valor.

O conceito de proveito econômico abrange não apenas o crédito reconhecido judicialmente, mas também o afastamento das penalidades impostas.

Nessa quadra, tenho que a insurgência da Apelante deve ser acolhida, pois o Magistrado singular desconsiderou parcela substancial do resultado favorável por ela obtido.

Nesse cenário, impõe-se a reforma parcial da sentença, para que os honorários sucumbenciais sejam fixados no percentual de 10% (dez por cento) sobre a soma do valor da condenação e do proveito econômico decorrente da anulação da multa, isto é, sobre o montante de R$ 358.337,58 (trezentos e cinquenta e oito mil, trezentos e trinta e sete reais e cinquenta e oito centavos).

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação, interposto pelo Município de Rondonópolis e
DOU PROVIMENTO
à Apelação, manejada pela empresa
BRN Construções e Engenharia Ltda.,
para reformar parcialmente a sentença, a fim de que os honorários advocatícios de sucumbência incidam sobre o valor de R$ 358.337,58 (trezentos e cinquenta e oito mil, trezentos e trinta e sete reais e cinquenta e oitos centavos), mantido o percentual fixado pelo Juízo singular.

Em virtude do desprovimento do Apelo do ente público municipal, majoro o percentual de honorários advocatícios arbitrados na sentença, e fixo-o no total de 12% (doze por cento) sobre o valor do proveito econômico obtido, em favor do patrono da empresa Recorrida, em conformidade com o artigo 85, §11, do CPC.

Determino a extração de cópia deste processo, para que seja remetido à Procuradoria-Geral do Município de Rondonópolis, a fim de que ajuíze ação de ressarcimento do dano, em face do servidor responsável.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/09/2025