Tribunal: TJMT
Processo: 1001462-26.2020.8.11.0055
Órgão julgador: MARCOS REGENOLD FERNANDES
Órgão colegiado: Quinta Câmara de Direito Privado
Data de julgamento: 2025-10-14
Data de publicação: 2025-10-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE FORNECIMENTO. RETENÇÃO UNILATERAL DE PAGAMENTO PELA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL OU CONTRATUAL. MULTA FISCAL JÁ DECLARADA INEXIGÍVEL POR DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO. EFICÁCIA PRECLUSIVA DA COISA JULGADA. ANUÊNCIA VICIADA POR COAÇÃO ECONÔMICA. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL SEM AFRONTA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação Cível interposta pelo SERVIÇO AUTÔNOMO MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO – SAMAE contra sentença que, nos autos de Ação de Cobrança ajuizada por DBA INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE EQUIPAMENTOS RODOVIÁRIOS LTDA., julgou procedente o pedido, condenando a Autarquia ao pagamento do valor retido de R$ 126.300,00, acrescido de correção monetária e juros nos termos da Lei n. 14.905/2024, além de custas e honorários advocatícios fixados em 10%. O montante foi retido a título de multa fiscal aplicada durante o transporte do bem adquirido, posteriormente declarada inexigível por decisão judicial transitada em julgado nos autos n. 1006274-77.2021.8.11.0055.
II. Questões em discussão
2. Há cinco pontos centrais em debate:
(i) verificar se a retenção contratual encontra amparo legal ou contratual;
(ii) aferir a validade de suposto acordo entre as partes que teria autorizado a retenção;
(iii) definir os efeitos da coisa julgada material sobre a presente demanda, diante da inexigibilidade da multa fiscal reconhecida em ação anterior;
(iv) apreciar a possibilidade de invocação de poderes implícitos da Administração para preservar o erário;
(v) delimitar a extensão do controle jurisdicional sobre o ato administrativo impugnado.
III. Razões de decidir
3. A decisão transitada em julgado que declarou a inexigibilidade da multa fiscal produz efeitos vinculantes e impede a rediscussão da matéria, irradiando eficácia preclusiva sobre fundamentos que serviram de causa à retenção contratual (CF, art. 5o, XXXVI; CPC, arts. 502 e 503).
4. A Administração Pública se submete ao princípio da legalidade estrita (CF, art. 37, caput), somente podendo reter créditos do contratado nas hipóteses expressamente previstas em lei ou no instrumento contratual (Lei 8.666/93, arts. 78 e 80, IV), o que não se verificou na espécie.
5. A alegação de acordo entre as partes não se sustenta, pois a suposta anuência da contratada foi obtida em contexto de sujeição e dependência econômica, caracterizando coação econômica incompatível com a liberdade negocial exigida para a validade do negócio jurídico (CC, art. 104).
6. A invocação genérica da preservação do erário, com fundamento em “poderes implícitos” da Administração, não legitima a prática de ato extralegal, sobretudo quando o ordenamento jurídico já prevê instrumentos adequados e a multa foi declarada inexigível pelo Judiciário.
7. O controle judicial, na espécie, limita-se à verificação da legalidade do ato administrativo, não havendo violação ao princípio da separação dos poderes, pois o Judiciário não se imiscui no mérito administrativo, mas apenas coíbe conduta ilegal e arbitrária
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A declaração judicial transitada em julgado de inexigibilidade de multa fiscal impede, pela eficácia preclusiva da coisa julgada, a retenção de pagamento fundada nesse débito.
2. A Administração Pública não pode reter valores de contrato administrativo sem previsão legal ou contratual expressa, ausente hipótese de rescisão.
3. Não há acordo válido quando a manifestação de vontade da contratada é viciada por coação econômica, em contexto de supremacia da Administração.
4. O princípio da preservação do erário não autoriza medidas acautelatórias extralegais que violem a legalidade e a segurança jurídica.
5. O Poder Judiciário exerce controle de legalidade sobre atos administrativos ilegais ou abusivos, sem afrontar a separação dos poderes.
Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 5o, XXXVI, e 37, caput; CPC, arts. 85, § 11, 373, I, 502, 503, 507 e 508; CC, art. 104 e arts. 138 e seguintes (em precedente citado); Lei 8.666/1993, arts. 78 e 80, IV; Lei Estadual/MT n. 7.098/1998, art. 45, III, “i”; Lei n. 14.905/2024; RITJMT, art. 21, II, “a”.
Jurisprudência relevante citada: STF, RAI 800.892/BA, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 15/02/2013, DJe 21/02/2013; STJ, REsp 1.039.079/MG, Rel. Min. Luiz Fux, 1a Turma, DJe 17/12/2010; STJ, AgInt no AREsp 961.640/RS, Rel. Min. Luís Felipe Salomão, 4a Turma, DJe 11/09/2018; STJ, AgRg no REsp 1.280.729/RJ, Rel. Min. Humberto Martins, 2a Turma, j. 10/04/2012, DJe 19/04/2012; TJMT, RAC 1006225-32.2020.8.11.0003, Rel. Desa. Graciema Ribeiro de Caravellas, j. 28/09/2023, DJe 28/09/2023; TJMT, RAC n. 1006274-77.2021.8.11.0055, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, 1a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 10/09/2025, DJe 10/09/2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

QUINTA CÂMARA DE DIREITO PRIVADO

Número Único
:

1001462-26.2020.8.11.0055
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Agêncie e Distribuição, Alienação Fiduciária, Anulação]
Relator:
Des(a).
MARCOS REGENOLD FERNANDES

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA]

Parte(s):

[DBA INDUSTRIA E COMERCIO DE EQUIPAMENTOS RODOVIARIOS LTDA - CNPJ: 07.729.464/0001-82 (APELADO), SANDRA KATHELINE BORDIGNON - CPF: 799.904.449-00 (ADVOGADO), SERVICO AUTONOMO MUNICIPAL DE AGUA E ESGOTO - SAMAE - CNPJ: 06.068.089/0001-04 (APELANTE), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (APELANTE), MUNICÍPIO DE TANGARÁ DA SERRA - CNPJ: 03.788.239/0001-66 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a QUINTA CÂMARA DE DIREITO PRIVADO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

SEBASTIAO DE ARRUDA ALMEIDA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE FORNECIMENTO. RETENÇÃO UNILATERAL DE PAGAMENTO PELA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL OU CONTRATUAL. MULTA FISCAL JÁ DECLARADA INEXIGÍVEL POR DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO. EFICÁCIA PRECLUSIVA DA COISA JULGADA. ANUÊNCIA VICIADA POR COAÇÃO ECONÔMICA. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE CONTROLE JUDICIAL SEM AFRONTA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO DESPROVIDO
.

I.
Caso em exame

1. Apelação Cível interposta pelo SERVIÇO AUTÔNOMO MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO – SAMAE contra sentença que, nos autos de Ação de Cobrança ajuizada por DBA INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE EQUIPAMENTOS RODOVIÁRIOS LTDA., julgou procedente o pedido, condenando a Autarquia ao pagamento do valor retido de R$ 126.300,00, acrescido de correção monetária e juros nos termos da Lei n. 14.905/2024, além de custas e honorários advocatícios fixados em 10%. O montante foi retido a título de multa fiscal aplicada durante o transporte do bem adquirido, posteriormente declarada inexigível por decisão judicial transitada em julgado nos autos n. 1006274-77.2021.8.11.0055.

II.
Questões em discussão

2. Há cinco pontos centrais em debate:

(i) verificar se a retenção contratual encontra amparo legal ou contratual;

(ii) aferir a validade de suposto acordo entre as partes que teria autorizado a retenção;

(iii) definir os efeitos da coisa julgada material sobre a presente demanda, diante da inexigibilidade da multa fiscal reconhecida em ação anterior;

(iv) apreciar a possibilidade de invocação de poderes implícitos da Administração para preservar o erário;

(v) delimitar a extensão do controle jurisdicional sobre o ato administrativo impugnado.

III.
Razões de decidir

3. A decisão transitada em julgado que declarou a inexigibilidade da multa fiscal produz efeitos vinculantes e impede a rediscussão da matéria, irradiando eficácia preclusiva sobre fundamentos que serviram de causa à retenção contratual (CF, art. 5o, XXXVI; CPC, arts. 502 e 503).

4. A Administração Pública se submete ao princípio da legalidade estrita (CF, art. 37,
caput
), somente podendo reter créditos do contratado nas hipóteses expressamente previstas em lei ou no instrumento contratual (Lei 8.666/93, arts. 78 e 80, IV), o que não se verificou na espécie.

5. A alegação de acordo entre as partes não se sustenta, pois a suposta anuência da contratada foi obtida em contexto de sujeição e dependência econômica, caracterizando coação econômica incompatível com a liberdade negocial exigida para a validade do negócio jurídico (CC, art. 104).

6. A invocação genérica da preservação do erário, com fundamento em “
poderes implícitos
” da Administração, não legitima a prática de ato extralegal, sobretudo quando o ordenamento jurídico já prevê instrumentos adequados e a multa foi declarada inexigível pelo Judiciário.

7. O controle judicial, na espécie, limita-se à verificação da legalidade do ato administrativo, não havendo violação ao princípio da separação dos poderes, pois o Judiciário não se imiscui no mérito administrativo, mas apenas coíbe conduta ilegal e arbitrária

IV.
Dispositivo e tese

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A declaração judicial transitada em julgado de inexigibilidade de multa fiscal impede, pela eficácia preclusiva da coisa julgada, a retenção de pagamento fundada nesse débito.

2. A Administração Pública não pode reter valores de contrato administrativo sem previsão legal ou contratual expressa, ausente hipótese de rescisão.

3. Não há acordo válido quando a manifestação de vontade da contratada é viciada por coação econômica, em contexto de supremacia da Administração.

4. O princípio da preservação do erário não autoriza medidas acautelatórias extralegais que violem a legalidade e a segurança jurídica.

5. O Poder Judiciário exerce controle de legalidade sobre atos administrativos ilegais ou abusivos, sem afrontar a separação dos poderes.

Dispositivos relevantes citados:
CF, arts. 5o, XXXVI, e 37,
caput
; CPC, arts. 85, § 11, 373, I, 502, 503, 507 e 508; CC, art. 104 e arts. 138 e seguintes (em precedente citado); Lei 8.666/1993, arts. 78 e 80, IV; Lei Estadual/MT n. 7.098/1998, art. 45, III, “
i
”; Lei n. 14.905/2024; RITJMT, art. 21, II, “
a
”.

Jurisprudência relevante citada:
STF, RAI 800.892/BA, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 15/02/2013, DJe 21/02/2013; STJ, REsp 1.039.079/MG, Rel. Min. Luiz Fux, 1a Turma, DJe 17/12/2010; STJ, AgInt no AREsp 961.640/RS, Rel. Min. Luís Felipe Salomão, 4a Turma, DJe 11/09/2018; STJ, AgRg no REsp 1.280.729/RJ, Rel. Min. Humberto Martins, 2a Turma, j. 10/04/2012, DJe 19/04/2012; TJMT, RAC 1006225-32.2020.8.11.0003, Rel. Desa. Graciema Ribeiro de Caravellas, j. 28/09/2023, DJe 28/09/2023; TJMT, RAC n. 1006274-77.2021.8.11.0055, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, 1a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 10/09/2025, DJe 10/09/2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto por
SERVIÇO AUTÔNOMO MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO – SAMAE
contra sentença proferida pelo MM. Juiz de Direito do Núcleo de Justiça Digital de Atuação Estratégica - NAE, Dr. Fernando Akio Maeda, nos autos da Ação de Cobrança ajuizada por
DBA INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE EQUIPAMENTOS RODOVIÁRIOS LTDA.
, que
julgou procedente o pedido inicial
, condenando a Autarquia Requerida ao pagamento de R$ 126.300,00, com juros e correção monetária nos termos da Lei n. 14.905/2024, além de custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor atualizado da condenação (
vide
ID. 315108365).

Por suas razões recursais de ID. 315108367,
a Parte Apelante sustenta, em síntese:
(i)
que não houve ilegalidade na retenção, tratando-se de medida excepcional de preservação do erário;
(ii)
que houve acordo entre as partes para retenção do valor;
(iii)
que a responsabilidade pelo transporte e pela multa fiscal era da empresa contratada/Apelada;
(iv)
que a intervenção do Poder Judiciário viola o princípio da separação dos poderes, invadindo o mérito administrativo.

Com essas considerações, pugna pelo
provimento do recurso
para reformar integralmente a sentença e julgar improcedentes os pedidos exordiais.

A Apelada apresentou contrarrazões ao ID. 315108370, refutando todas as teses recursais e defendendo a
manutenção integral da sentença
, destacando o trânsito em julgado da decisão que declarou a inexigibilidade da multa fiscal nos autos n. 1006274-77.2021.8.11.0055.

Recurso tempestivo (ID.
315108368
)
e isento de preparado
(ID.
316780371
)
.

O feito foi redistribuído por sorteio, em razão da declarada incompetência das Câmaras de Direito Público, declarada com esteio art. 21, inc. II, alínea “
a
”, do RITJMT (ID. 318948357).

É o relatório.

Inclua-se na pauta de julgamento.

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. MARCOS REGENOLD FERNANDES [RELATOR]

Colenda Câmara:

Antes de adentrar à análise das teses recursais, impõe-se examinar questão prejudicial de fundamental relevância para o deslinde da controvérsia: o trânsito em julgado da decisão que declarou a inexigibilidade da multa fiscal que fundamentou a retenção objeto desta demanda.

Conforme informado nas contrarrazões e comprovado documentalmente, nos autos do processo n. 1006274-77.2021.8.11.0055, o próprio
SAMAE
ajuizou Ação Declaratória de Inexigibilidade de Débito Fiscal em face do
ESTADO DE MATO GROSSO
, visando afastar a cobrança da multa de R$ 126.300,00, decorrente do Termo de Apreensão e Depósito n. 1137858-0.

Dessume-se dos autos de processo n. 1006274-77.2021.8.11.0055, que o Juízo da 4a Vara Cível de Tangará da Serra/MT julgou procedente o pedido, declarando a inexigibilidade do débito fiscal, assentando-se a fundamentação na ausência de nexo de causalidade entre a conduta do
SAMAE
e a infração tributária, considerando que a autarquia não participou da logística do transporte nem teve qualquer ingerência sobre a empresa transportadora subcontratada pela fornecedora.

O
ESTADO DE MATO GROSSO
interpôs Recurso de Apelação, que foi apreciado pela colenda 1a Câmara de Direito Público e Coletivo deste egrégio Tribunal de Justiça e, por unanimidade, negou provimento ao recurso, mantendo integralmente a sentença declaratória de inexigibilidade da multa, estabelecendo a seguinte tese de julgamento:

“
1. A responsabilidade tributária solidária por descumprimento de obrigação acessória exige a demonstração de nexo de causalidade entre o sujeito passivo e a infração. 2. Inexistente participação ou ingerência do adquirente na operação logística, não há falar em solidariedade passiva por infração cometida exclusivamente por transportadora subcontratada pela fornecedora.
”

O aludido acórdão transitou em julgado, tornando-se definitiva a declaração de inexigibilidade da multa fiscal.

Sendo assim, a
coisa julgada material
, consagrada no art. 5o, inc. XXXVI, da CF e disciplinada pelos arts. 502 e 503 do Código de Processo Civil, impõe a
imutabilidade
e
indiscutibilidade
da decisão judicial não mais sujeita a recurso,
produzindo efeitos que transcendem os limites subjetivos do processo quando a questão decidida constitui fundamento determinante para outras relações jurídicas
.

Quanto à eficácia preclusiva da coisa julgada, cabe citar a lição de Eduardo Arruda Alvim:

“A eficácia preclusiva da coisa julgada constitui meio para se atingir um fim último, que é o de resguardar a autoridade da coisa julgada material, como exigência de ordem pública, estabilizando-se as relações jurídicas. Eduardo Talamini a qualifica como uma
‘imposição necessária, uma decorrência lógica, da vigência da coisa julgada’
. A eficácia preclusiva da coisa julgada não abrange outros pedidos ou outras causas de pedir que possam servir de base para outro pedido, de modo que tem como limites aqueles da coisa julgada que se formou.”

(
In
Direito processual civil. 6. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019. p. 976).

Sobre essa temática, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme quanto à proteção da autoridade da coisa julgada:

“RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E PROCESSO JUDICIAL TRIBUTÁRIO ANTIEXACIONAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL.
TRÂNSITO EM JULGADO DA DECISÃO QUE JULGOU ANTERIOR AÇÃO
ANULATÓRIA DO LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO.
ACÓRDÃO REGIONAL QUE INOBSERVOU EFICÁCIA PRECLUSIVA DA COISA JULGADA ESTABELECIDA NA AÇÃO
ANULATÓRIA. NULIDADE. 1.
A coisa julgada é tutelada pelo ordenamento jurídico não só pelo impedimento à repropositura de ação idêntica após o trânsito em julgado da decisão, mas também por força da denominada ‘eficácia preclusiva do julgado’ (artigo 474, do CPC), que impede seja infirmado o resultado a que se chegou em processo anterior com decisão transita, ainda que a ação repetida seja outra, mas que, por via oblíqua, desrespeita o julgado adredemente proferido
(Precedentes do STJ: REsp 746.685/RS, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 17.10.2006, DJ 07.11.2006; REsp 714.792/RS, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 25.04.2006, DJ 01.06.2006; e REsp 469.211/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 26.08.2003, DJ 29.09.2003)”
.

(STJ. REsp 1039079/MG. Relator Min.
Luiz Fux
, Primeira Turma. DJe 17/12/2010; g.n.).

“AGRAVO INTERNO. PROCESSUAL CIVIL. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. COISA JULGADA.
QUESTÕES QUE PODERIAM TER SIDO DEDUZIDAS. MANTO DA INTANGIBILIDADE
. ABRANGÊNCIA. 1. Como é sabido, não se caracteriza, por si só, omissão, contradição ou obscuridade, quando o tribunal adota outro fundamento que não aquele defendido pela parte. Logo, o Tribunal de origem dirimiu as questões pertinentes ao litígio, não cabendo confundir omissão e contradição com entendimento diverso do perfilhado pela parte. 2. Por ocasião do julgamento do Recurso Especial representativo da controvérsia n. 1.391.118/RS, a Segunda Seção, na mesma linha da abalizada doutrina, perfilhou o entendimento de que
a coisa julgada inclui sob o manto da intangibilidade panprocessual, as questões - tanto as deduzidas como as que poderiam tê-lo sido -, por isso traz embutida ou pressuposta a exegese feita judicialmente, já definida quanto aos seus campos subjetivo e objetivo de aplicação
. 3. O agravante pretende, em sede de ação rescisória, rediscutir o conflito, já solucionado por decisão, sob o manto da coisa julgada material - o que, evidentemente, é manifestamente inviável. Com efeito,
uma vez que tenha ocorrido o trânsito em julgado, atua a eficácia preclusiva da coisa julgada, apanhando todos os argumentos que poderiam ter sido deduzidos no decorrer da demanda, prestando-se a garantir a intangibilidade da coisa julgada nos exatos limites em que se formou
. 4. Agravo interno não provido.”

(STJ. AgInt no AREsp 961.640/RS. Rel. Min.
Luís Felipe Salomão
, Quarta Turma. DJe 11/09/2018; g.n.).

Desse entendimento não destoa este Sodalício:

“RECURSOS DE APELAÇÃO CIVIL EM MANDADO DE SEGURANÇA - EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE ECONÔMICA EM LOCAL NÃO AUTORIZADO PELA LEI DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO DO MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS - LEI COMPLEMENTAR N.o 56/2007 - PREJUDICIAL DE COISA JULGADA ANALISADA DE OFÍCIO - MANDADO DE SEGURANÇA ANTERIOR - RECONHECIMENTO DE AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE NA NEGATIVA DE EXPEDIÇÃO DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO - VEDAÇÃO DA EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE ECONÔMICA NO LOCAL DO ESTABELECIMENTO - DECISÃO TRANSITADA EM JULGADO - IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO DE MATÉRIA ABRANGIDA PELA EFICÁCIA DA COISA JULGADA - NULIDADE DA SENTENÇA CONFIGURADA - OFENSA À COISA JULGADA - APELOS PREJUDICADOS. 1. Segundo os arts. 502, 503, 507 e 508 do CPC, decisões contraditórias em casos similares violam os princípios de isonomia e segurança jurídica. Dessa forma, a eficácia preclusiva da coisa julgada em ação mandamental anteriormente ajuizada que validou a legalidade na recusa de emissão do alvará para serviços de manutenção e reparação mecânica de veículos, impede futura contestação e demanda a declaração de nulidade da sentença recorrida, com extinção do presente Mandado de Segurança, sem resolução do mérito, conforme o art. 485, inc. V, do CPC, já que visa questionar matéria já previamente analisada e rejeitada por este Tribunal de Justiça em Recurso de Apelação no mandado de segurança anterior. 2. Prejudicial da coisa julgada reconhecida de ofício, para declarar nula a sentença apelada. Recursos de Apelação prejudicados.”
(TJ/MT. RAC 1006225-32.2020.8.11.0003. Relatora Desa. Graciema Ribeiro de Caravellas, Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo. Julgamento: 28/09/2023, DJe: 28/09/2023).

No caso concreto,
a declaração de inexigibilidade da multa fiscal possui eficácia natural que se estende à presente demanda
,
porquanto constitui o próprio fundamento invocado pelo
SAMAE
para justificar a retenção dos valores contratuais
. Logo,
desaparecendo o fundamento que supostamente autorizaria a retenção, desaparece a própria razão de ser do ato administrativo questionado
.

Neste ponto,
embora não configure tecnicamente hipótese de prejudicialidade externa que impeça o conhecimento do recurso
, a declaração transitada em julgado da inexigibilidade da multa fiscal constitui elemento probatório incontornável que necessariamente deve informar a análise do mérito recursal, porquanto
evidencia a total impropriedade do fundamento invocado para a retenção contratual
.

Superadas as considerações preliminares
e presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso e
passo à análise do mérito
.

Na origem,
DBA INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE EQUIPAMENTOS RODOVIÁRIOS LTDA.
ajuizou Ação de Cobrança contra
SERVIÇO AUTÔNOMO MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO – SAMAE
, embasado em Contrato n. 43/SAMAE/2018, firmado em 10/08/2018 entre o
SAMAE
e a empresa
DBA
, para fornecimento de caminhão com equipamento de hidrojato de alta pressão e sucção a vácuo, mediante adesão à Ata de Registro de Preços no 52/2017 do SAMAE de Lucas do Rio Verde/MT, no valor total de R$ 631.500,00.

Narrou a Autora que, após adquirir o caminhão da Ford Motor Company Brasil Ltda., o encaminhou à empresa
Ballottin Máquinas Ltda. - Fatritol
, em Toledo/PR, para montagem do equipamento hidrojato, sendo o transporte do veículo até o destino final (SAMAE de Tangará da Serra/MT) realizado pela empresa
Ballottin Ltda
.

Durante o transporte, em 12/11/2018, o motorista da citada empresa foi autuado por agente fiscal do Estado de Mato Grosso, sendo lavrado o Termo de Apreensão e Depósito n. 1137858-0, com aplicação de multa de 20% sobre o valor do bem, totalizando R$ 126.300,00, com base no art. 45, III, alínea “
i
”, da Lei Estadual n. 7.098/98.

Sustentou a Autora que o
SAMAE
, após a entrega do caminhão, pagou apenas R$ 505.200,00, retendo o valor de R$ 126.300,00 referente à multa fiscal aplicada, condicionando o pagamento integral à retenção enquanto se discutisse a legalidade da multa.

Alegou a ilegalidade da multa imposta e, consequentemente, da retenção do pagamento, argumentando:
(i)
que a documentação fiscal foi apresentada ao agente fiscal;
(ii)
violação aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e vedação ao confisco;
(iii)
ausência de previsão legal ou contratual para a retenção;
(iv)
ofensa ao princípio da legalidade administrativa.

O
SERVIÇO AUTÔNOMO MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO – SAMAE
apresentou contestação suscitando que:
(i)
não realizou qualquer negócio com a empresa
Ballottin Máquinas Ltda.
;
(ii)
o descuido do motorista da empresa terceirizada contratada pela Autora ocasionou a multa;
(iii)
houve acordo entre as partes para retenção do valor;
(iv
) a retenção fundamenta-se nos “
poderes implícitos
” como medida preventiva e acautelatória;
(v)
há processos administrativos junto ao Fisco do Estado visando redução ou parcelamento da multa.

A Autora apresentou impugnação à contestação, arguindo que não houve acordo válido, mas sim imposição do
SAMAE
, e que o Diretor da Autarquia prometeu resolver o caso “
politicamente
”, envolvendo sua esposa advogada para realizar a defesa administrativa, o que configuraria irregularidade.

Após regular instrução processual, o d. Juízo
a quo
afastou as preliminares e, no mérito, julgou procedente a ação de cobrança
, cujos termos peço licença para me reportar, em homenagem ao princípio da dialeticidade
:

“I.

RELATÓRIO.

Trata-se de ação de cobrança ajuizada por
DBA INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE EQUIPAMENTOS RODOVIÁRIOS LTDA.
, em face de
SERVIÇO AUTÔNOMO MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO DE TANGARÁ DA SERRA – SAMAE,
já qualificados.

Narra o autor, em síntese, que na data de 10/08/2018, o SAMAE firmou contrato com a empresa DBA Indústria e Comércio de Equipamentos Rodoviários Ltda. para fornecimento de caminhão com equipamento de hidrojato e sucção a vácuo, no valor de R$ 631.500,00. O veículo foi adquirido da Ford e enviado à empresa Ballottin Máquinas Ltda (FATRITOL), em Toledo/PR, para montagem e posterior transporte até Tangará da Serra/MT.

Durante o transporte, em 12/11/2018, o motorista foi autuado por não apresentar a nota fiscal em posto fiscal, gerando multa de R$ 126.300,00 (20% do valor do bem), apesar da documentação estar regular. O SAMAE, então, reteve esse valor da empresa autora como condição para pagamento do contrato.

A multa foi contestada administrativamente perante o Fisco do Mato Grosso (e-Process no 5567564/2018), mas sem êxito. Também foi protocolada defesa administrativa no SAMAE (proc. no 04/2018), ainda sem decisão. A autarquia se eximiu de discutir judicialmente a multa com o Estado, deixando a empresa em posição desfavorável.

Diante disso, pretende reaver o valor de R$ 126.300,00, retido indevidamente pela ré, acrescido de juros e correção monetária.

Recepcionada à causa pela decisão de id. 31858439.

Citada, a autarquia ré apresentou contestação e documentos no id. 40713715. Alega que não realizou qualquer negociação com a empresa Ballottin Máquinas Ltda, tampouco tinha conhecimento de que esta seria responsável pela entrega do caminhão, obrigação que, segundo o contrato, era exclusivamente da empresa autora, DBA Indústria e Comércio. Afirma que a responsabilidade pela autuação fiscal decorreu de falha da transportadora contratada pela autora, cujo motorista deixou de parar no posto fiscal, resultando na aplicação da multa de R$ 126.300,00.

O SAMAE sustenta que tem atuado para resolver a situação junto ao Fisco Estadual, tendo protocolado diversos pedidos administrativos (processos n. 5567564/2018, 5650189/2019 e 5831336/2020), todos indeferidos. A dívida atual, segundo a autarquia, já supera o valor originalmente retido.

A autarquia afirma ainda que a pandemia contribuiu para a morosidade no trâmite dos processos e que a defesa apresentada pela autora no processo administrativo interno foi regularmente analisada e indeferida. Destaca que não renunciou à discussão da multa e recorrerá ao Judiciário apenas após o esgotamento das tentativas administrativas.

Quanto à alegada retenção indevida aduz que, na realidade, houve um acordo entre as partes estabelecendo que o valor de R$ 505.200,00 seria pago até a data pactuada, enquanto o montante de R$ 126.300,00 seria retido preventivamente, diante da possibilidade de cobrança judicial pela Secretaria de Fazenda do Estado de Mato Grosso (SEFAZ/MT), caso o recurso administrativo contra a multa fiscal não fosse acolhido.

Impugnação à contestação apresentada no id. 43541815.

Saneamento do feito realizado no id. 87037131, oportunidade em que foi indeferido o pedido de prova oral.

A autora, no id. 162850660, requereu a suspensão do processo até que seja proferida decisão de mérito no processo no 1006274-77.2021.8.11.0055, que discute a legalidade e exigibilidade da multa.

Vieram os autos conclusos.

É o relatório. Decido.

II.

FUNDAMENTAÇÃO.

Inexistindo preliminares ou nulidades a serem dirimidas, e estando presentes os pressupostos processuais e os requisitos de admissibilidade da demanda, passo à análise meritória.

Desnecessária a suspensão do processo, haja vista que o julgamento do processo que discute a legalidade e exigibilidade da multa (Autos no 1006274-77.2021.8.11.0055), não influenciará no resultado da demanda na qual se pede o sobrestamento.

Frisa-se que naquele processo foi prolatada sentença declarando a inexigibilidade do débito fiscal decorrente da aplicação de multa no valor de R$ 126.300,00. O feito encontra-se em fase recursal.

Cinge-se a controvérsia na suposta pretensão da autora de receber a quantia de R$ 126.300,00, retida pela ré do valor total de R$ 631.500,00, relativo ao Contrato no 43/SAMAE/2018 firmado entre as partes.

O Código de Processo Civil estabelece que compete ao autor provar o fato constitutivo do seu direito e ao réu fato modificativo, impeditivo ou extintivo do referido direito.

Na petição inicial, a parte autora alega ter celebrado contrato com a ré para o fornecimento de um caminhão equipado com sistema de hidrojato de alta pressão e sucção a vácuo, no valor de R$ 631.500,00. Durante o transporte do veículo – realizado pela empresa BALLOTTIN MÁQUINAS LTDA – até o destino final (SAMAE de Tangará da Serra/MT), o motorista deixou de apresentar a nota fiscal em posto fiscal, gerando uma multa de R$ 126.300,00 (20% do valor do bem),
apesar da documentação estar regular.

Diante disso, a autarquia ré pagou para a empresa autora o valor de R$ 505.200,00, e reteve a quantia de R$ 126.300,00, referente a multa fiscal.

Em contestação, o réu sustentou que a retenção do valor da multa foi um acordo entre as partes, devido a possibilidade dela vir a ser cobrada judicialmente.

Verifica-se que o contrato entabulado entre as partes foi juntado no id. 31839132. A própria autarquia ré, em sede de contestação, reconheceu que, em regra, é vedada a retenção de pagamento sem que se proceda à rescisão contratual.

Dessa forma, inexistindo previsão legal para a retenção parcial do pagamento, realizada pela parte ré, e não havendo prova desconstitutiva do direito da parte autora, a procedência do pedido inicial é medida que se impõe.

Por fim, consigna-se que, em caso de eventual desconstituição da sentença proferida nos autos no 1006274-77.2021.8.11.0055, com a consequente manutenção da multa aplicada, caberá à parte ré adotar as medidas cabíveis contra quem entender ser o responsável pelo pagamento da referida sanção.

III.

DISPOSITIVO.

Ante o exposto, nos termos do art. 487, I, do CPC,
JULGO PROCEDENTE
a pretensão autoral e, por consequência,
CONDENO
a parte ré ao pagamento do valor de R$ 126.300,00, com juros e correção monetária nos termos da Lei 14.905/2024.

Reconheço a sucumbência da ré para condená-la ao pagamento das custas e despesas processuais, além dos honorários advocatícios de 10% do valor atualizado da condenação (art. 85, §3o, inciso I, do CPC).”
(ID. 315108365).

Pois bem
.

a) DA INEXISTÊNCIA DE ACORDO VÁLIDO ENTRE AS PARTES

O Apelante
SERVIÇO AUTÔNOMO MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO – SAMAE
sustenta ter havido acordo entre as Partes para retenção do valor da multa fiscal, invocando correspondência eletrônica que demonstraria a anuência da empresa contratada.

Tal argumentação não prospera
.

Para que se configure
negócio jurídico válido
, exige-se, nos termos do art. 104 do Código Civil, manifestação de
vontade livre
e
desembaraçada
, sendo a jurisprudência desta Corte firme em exigir prova robusta e irrefutável da efetiva manifestação de vontade livre para caracterização de acordo válido.

A propósito, em caso análogo envolvendo alegação de vício de consentimento, deliberou-se:

“RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA DE SENTENÇA HOMOLOGATÓRIA DE ACORDO – IMPROCEDÊNCIA – ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE CONSENTIMENTO – DOLO – ÔNUS DA PROVA DO AUTOR – ART. 373, I, DO CPC/15 – NÃO COMPROVAÇÃO – MERO ARREPENDIMENTO DA PARTE – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO. O vício de vontade deve ser demonstrado pela parte que o alega, que deve comprovar que, embora tenha agido de determinada forma, assim o fez sob coação, ou por dolo, erro ou ignorância, estado de perigo, lesão ou fraude contra credores, nos termos dos artigos 138 e seguintes do Código Civil. Para a desconstituição da sentença homologatória, seria imprescindível a cabal demonstração de vício de consentimento, o que não se verificou no caso. O arrependimento posterior não é razão para anulação do acordo.”
(TJ/MT. RAC 0012201-74.2007.8.11.0041, Relatora Desa. Marilsen Andrade Addario, Segunda Câmara de Direito Privado. Julgamento: 22/05/2024, DJe: 27/05/2024).

No caso vertente, todavia,
não se cuida de mero arrependimento posterior
,
mas de inequívoca coação econômica
.

As Notificações Extrajudiciais n. 51/2018/SAMAE (ID. 315107944) e n. 13/2019/SAMAE (ID. 315107942), associadas ao Despacho do Diretor Geral do SAMAE para a Assessoria Jurídica do SAMAE (ID. 315107914 - Pág. 2) dentre outros documentos que instruem o feito,
demonstram que a Apelada

DBA INDÚSTRIA E COMÉRCIO DE EQUIPAMENTOS RODOVIÁRIOS LTDA.

foi colocada diante de verdadeira
situação de sujeição
, em que se concordava com a retenção, ou não receberia montante algum do preço contratualmente devido.

Logo, a simples aquiescência da contratada,
em contexto de manifesta coação econômica
, motivada pela necessidade premente de receber ao menos parte do crédito para honrar suas obrigações com fornecedores,
não se qualifica como acordo legítimo
.

No caso
in concreto
,
a coação resta
inequivocamente
caracterizada pela situação de dependência econômica da fornecedora em relação ao pagamento do preço contratual
,
agravada pela posição de supremacia da Administração Pública na relação contratual
, de modo que não sustenta a tese de existência de acordo válido entre as Partes.

b) DA AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL E CONTRATUAL PARA A RETENÇÃO

Não bastando a inexistência de acordo válido entre as Partes,
o exame acurado do Contrato no 43/SAMAE/2018
(ID. 315107921)
evidencia,
de forma cristalina
, que sequer havia qualquer cláusula autorizando a retenção de valores por motivo de multa fiscal aplicada à contratante
.

Averígua-se que a Cláusula Segunda, item 2.2, estabelece que nos preços estão inclusas “
todas as despesas sobre o objeto contratado tais como: tributos, fretes, seguros, encargos sociais e demais encargos indispensáveis ao perfeito cumprimento das obrigações decorrentes deste instrumento
”.

Já a Cláusula Terceira, item 3.5, delimita que o “
transporte e entrega do objeto são de responsabilidade da empresa contratada respondendo por eventuais avarias decorrentes do transporte
”.

A interpretação sistemática e teleológica destas disposições contratuais revela que
a responsabilidade da contratada/Apelada se circunscreve aos danos materiais ao bem transportado (avarias físicas)
,
não abrangendo multas fiscais aplicadas ao destinatário por fatos estranhos à sua ingerência
.

Para além disso, a Cláusula Nona, que trata das penalidades aplicáveis à contratada, elenca taxativamente as sanções cabíveis, quais sejam, advertência, multas por atraso ou descumprimento de obrigações específicas, suspensão temporária de licitar e declaração de inidoneidade.
Em momento algum o contrato autoriza a retenção de pagamento por multa fiscal aplicada à contratante/Apelada
.

No plano legal, a Lei de Licitações n. 8.666/93, que regeu a Adesão de Ata de Registro de Preço n. 03/2018/SAMAE e originou o Contrato n. 43/SAMAE/2018, estabelecia em seu art. 80, inc. IV, que a Administração pode reter créditos “
decorrentes do contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração
”, exclusivamente nas hipóteses de rescisão contratual previstas em seu art. 78.

Evidencia-se que não houve rescisão contratual. O objeto foi integralmente fornecido e aceito pelo
SAMAE
, circunstância expressamente reconhecida pelo próprio Recorrente.

Assim, considerando que a Administração Pública se submete ao princípio da legalidade estrita, consagrado no art. 37,
caput
, da Constituição Federal, e inexistindo previsão legal ou contratual,
a retenção configura ato arbitrário
, incompatível com o Estado Democrático de Direito.

c) DA DECLARAÇÃO JUDICIAL DE INEXIGIBILIDADE DA MULTA FISCAL

Ainda, argumenta o Apelante que a autuação decorreu de falha da transportadora subcontratada pela Apelada, justificando a retenção para ressarcimento de eventual prejuízo.

Tal alegação foi definitivamente afastada pela decisão transitada em julgado nos autos no 1006274-77.2021.8.11.0055
, oportunidade em que o Poder Judiciário, em duas instâncias, reconheceu que o
SAMAE
não possuía responsabilidade pela infração tributária, declarando a inexigibilidade da multa precisamente porque praticada por terceiro, sem qualquer participação ou ingerência da autarquia adquirente.

Importa evidenciar que, naquele feito, foi firmado entendimento acerca da ausência de nexo de causalidade entre a conduta do destinatário e a infração, reconhecendo que a autarquia não participou da logística do transporte nem teve ingerência sobre a empresa transportadora.

Se o próprio
SAMAE
,
destinatário da mercadoria e sujeito passivo da autuação fiscal
,
foi exonerado da responsabilidade tributária por decisão judicial definitiva
,
com muito maior razão a fornecedora não pode ser responsabilizada.

A lógica jurídica é inafastável, se o destinatário não responde pela infração, a fornecedora também não responde, porquanto
esta possui vínculo ainda mais remoto com o fato gerador da penalidade
.

Ainda que se cogitasse de eventual responsabilidade regressiva,
o caminho adequado seria o ajuizamento de ação própria contra quem efetivamente deu causa à infração
, não a retenção unilateral de pagamento contratualmente devido.

A toda evidência, o ordenamento jurídico não autoriza que o credor faça justiça com as próprias mãos, retendo pagamento de obrigação líquida e certa sob o pretexto de se acautelar contra prejuízo que, ao final,
foi judicialmente reconhecido como inexistente
.

d) DA INAPLICABILIDADE DA TESE DE PRESERVAÇÃO DO ERÁRIO

Melhor sorte não assiste à Recorrente
SAMAE
em sua argumentação de que a retenção constituiria medida preventiva e acautelatória, fundamentada nos “
poderes implícitos
”, destinada a preservar o erário público.

Como já delineado alhures,
a supremacia do interesse público sobre o particular não constitui autorização para o descumprimento de obrigações contratuais legalmente assumidas
.

Como observa o Superior Tribunal de Justiça, “
A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem e devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a discricionariedade transfigure-se em arbitrariedade, conduta ilegítima e suscetível de controle de legalidade
” (
Ex vi
STJ, AgRg no REsp 1.280.729/RJ, Rel. Min. Humberto Martins, 2a T., j. 10/04/2012, DJe 19/04/2012).

O interesse público legítimo se manifesta no cumprimento da lei e dos contratos, não na criação de expedientes extralegais para burlar obrigações. Com efeito,
permitir que a Administração Pública retenha pagamentos sem previsão legal ou contratual
,
sob o genérico fundamento de preservação do erário
,
seria subverter por completo o princípio da legalidade administrativa e tornar letra morta as normas de Direito Administrativo que regem os contratos públicos
.

Aliás, o ordenamento jurídico prevê instrumentos legítimos para salvaguarda do patrimônio público, tais como, exigência de garantias contratuais, retenção de percentual para caução, seguro-garantia e ação de ressarcimento. Portanto, a criação de mecanismo não previsto em lei vulnera a segurança jurídica e desestimula a contratação com o Poder Público, afetando, em última análise, o próprio interesse público que se pretende proteger.

e) DA LEGITIMIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL

Ao arremate, o Apelante alega que o Poder Judiciário estaria adentrando indevidamente no mérito administrativo, violando o princípio da separação dos poderes.

Tal alegação não encontra respaldo jurídico
.

A controvérsia não versa sobre oportunidade ou conveniência da Administração, mas sobre a
legalidade da conduta administrativa
.

O Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado no sentido de que “
Não viola o princípio da separação dos poderes o controle pelo Poder Judiciário de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade, o qual envolve a verificação da efetiva ocorrência dos pressupostos de fato e direito, podendo o Judiciário atuar, inclusive, nas questões atinentes à proporcionalidade e à razoabilidade
” (
Ex vi
STF, RAI 800.892/BA, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 15/02/2013, DJe: 21/02/2013).

Como leciona Celso Antônio Bandeira de Mello:

“
Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem jurídica, compete-lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de liberdade que lhe assistiam, violando, portal modo, os ditames normativos que assinalam os confins da liberdade discricionária.
” (
In
Curso de Direito Administrativo, Ed. Malheiros, 15a Edição).

Na espécie, a Administração atuou sem amparo legal ou contratual, praticando ato manifestamente ilegal ao reter pagamento devido ao particular, cabendo ao Poder Judiciário, claramente, restabelecer a ordem jurídica violada, não se tratando de invasão do mérito administrativo, mas de
controle de legalidade do ato administrativo
.

Por todo o exposto,
CONHEÇO
do recurso e
LHE N
EGO PROVIMENTO
à Apelação Cível interposta pelo
SERVIÇO AUTÔNOMO MUNICIPAL DE ÁGUA E ESGOTO – SAMAE
, mantendo inalterada a sentença recorrida, por estes e por seus próprios fundamentos.

Por conseguinte,
majoro
a condenação em honorários advocatícios sucumbenciais de 10% para
15% (quinze por cento)
, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

É como
voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 14/10/2025