Tribunal: TJMT
Processo: 1002391-54.2025.8.11.0000
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-23
Data de publicação: 2025-08-08

Ementa:
E M E N T A
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AÇÃO POPULAR. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA PROCESSUAL. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame:
1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que reconheceu a inadequação da via processual eleita, julgando extinto o processo sem resolução do mérito.
2. A ação popular visava à suspensão dos efeitos de lei municipal que estabeleceu novos valores de subsídios para agentes políticos municipais, sob alegação de violação ao princípio da anterioridade da legislatura.
II. Questão em discussão:
3. A questão em discussão consiste em determinar se a ação popular constitui via processual adequada para impugnação de lei municipal que fixou subsídios de agentes políticos, quando a pretensão se dirige ao controle abstrato de constitucionalidade da norma, e não à anulação de ato administrativo concreto e específico.
III. Razões de decidir:
4. O reconhecimento da inadequação da via processual constitui questão de ordem pública, cognoscível de ofício a qualquer tempo e grau de jurisdição, nos termos do art. 485, IV e § 3o, do Código de Processo Civil, não se sujeitando às limitações do efeito devolutivo recursal.
5. A ação popular, conforme disposto no art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal e na Lei n. 4.717/1965, destina-se precipuamente à anulação de atos administrativos concretos e específicos que ocasionem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
6. A pretensão deduzida configura controle abstrato de constitucionalidade de norma, função constitucionalmente reservada à ação direta de inconstitucionalidade e à ação declaratória de constitucionalidade, não constituindo a declaração de inconstitucionalidade causa de pedir, mas o próprio pedido formulado.
7. A natureza genérica e abstrata da norma impugnada não se altera pelo fato de possuir destinatários determinados ou de produzir efeitos patrimoniais específicos, mantendo seu caráter normativo íntegro ao estabelecer regras gerais para remuneração durante toda a legislatura.
IV. Dispositivo e tese:
8. Recurso não provido.
Tese de julgamento: “A ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos, cuja análise compete exclusivamente às vias próprias do controle concentrado.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; CPC, art. 1.021, § 2o; Lei n. 4.717/1965; Lei Complementar n. 101/2000, art. 21, II.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.870.470/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 22.9.2020; TJMT, N.U 1000534-56.2025.8.11.0037, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 9.4.2025; TJMT, N.U 1000794-50.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rubens de Oliveira Santos Filho, Quarta Câmara de Direito Privado, j. 2.4.2025; TJMT, N.U 1006213-80.2023.8.11.0013, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 11.12.2024; TJMT, N.U 1005066-95.2024.8.11.0041, Rel. Desa. Anglizey Solivan de Oliveira, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 29.10.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002391-54.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Efeitos, Abuso de Poder, Processo Legislativo]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[RAFAEL PEREIRA LOPES - CPF: 004.028.391-70 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE CAMPINAPOLIS - CNPJ: 33.000.100/0001-77 (AGRAVADO), MISAEL LUIZ INACIO - CPF: 535.065.291-53 (AGRAVANTE), MUNICIPIO DE CAMPINAPOLIS - CNPJ: 00.965.152/0001-29 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MISAEL LUIZ INACIO - CPF: 535.065.291-53 (ADVOGADO), JOSE BUENO VILELA - CPF: 468.583.931-53 (TERCEIRO INTERESSADO), ANTONIO RODRIGUES - CPF: 226.092.701-78 (TERCEIRO INTERESSADO), BRUNA MAYARA DE ALMEIDA STERSA - CPF: 031.427.191-05 (TERCEIRO INTERESSADO), CELIOMAR PIABA BENTO - CPF: 593.627.071-87 (TERCEIRO INTERESSADO), GININHO TSEREDZAPRIWE TSIBO OOPRE - CPF: 029.070.331-07 (TERCEIRO INTERESSADO), JOSE BENTO FILHO - CPF: 362.172.981-04 (TERCEIRO INTERESSADO), JOSE EURIPEDES ALCANTARA - CPF: 231.338.641-49 (TERCEIRO INTERESSADO), MAURO RENATO SOARES - CPF: 037.094.236-19 (TERCEIRO INTERESSADO), ROZANGELA RAQUEL DE SOUZA LOPES - CPF: 983.418.121-34 (TERCEIRO INTERESSADO), SERGIO SILVESTRE FERREIRA - CPF: 821.522.411-34 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AÇÃO POPULAR. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA PROCESSUAL. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame
:

1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que reconheceu a inadequação da via processual eleita, julgando extinto o processo sem resolução do mérito.

2. A ação popular visava à suspensão dos efeitos de lei municipal que estabeleceu novos valores de subsídios para agentes políticos municipais, sob alegação de violação ao princípio da anterioridade da legislatura.

II. Questão em discussão
:

3. A questão em discussão consiste em determinar se a ação popular constitui via processual adequada para impugnação de lei municipal que fixou subsídios de agentes políticos, quando a pretensão se dirige ao controle abstrato de constitucionalidade da norma, e não à anulação de ato administrativo concreto e específico.

III. Razões de decidir
:

4. O reconhecimento da inadequação da via processual constitui questão de ordem pública, cognoscível de ofício a qualquer tempo e grau de jurisdição, nos termos do art. 485, IV e § 3o, do Código de Processo Civil, não se sujeitando às limitações do efeito devolutivo recursal.

5. A ação popular, conforme disposto no art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal e na Lei n. 4.717/1965, destina-se precipuamente à anulação de atos administrativos concretos e específicos que ocasionem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

6. A pretensão deduzida configura controle abstrato de constitucionalidade de norma, função constitucionalmente reservada à ação direta de inconstitucionalidade e à ação declaratória de constitucionalidade, não constituindo a declaração de inconstitucionalidade causa de pedir, mas o próprio pedido formulado.

7. A natureza genérica e abstrata da norma impugnada não se altera pelo fato de possuir destinatários determinados ou de produzir efeitos patrimoniais específicos, mantendo seu caráter normativo íntegro ao estabelecer regras gerais para remuneração durante toda a legislatura.

IV. Dispositivo e tese
:

8. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “A ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos, cuja análise compete exclusivamente às vias próprias do controle concentrado.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; CPC, art. 1.021, § 2o; Lei n. 4.717/1965; Lei Complementar n. 101/2000, art. 21, II.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 1.870.470/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, j. 22.9.2020; TJMT, N.U 1000534-56.2025.8.11.0037, Rel. Des. Rodrigo Roberto Curvo, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 9.4.2025; TJMT, N.U 1000794-50.2025.8.11.0000, Rel. Des. Rubens de Oliveira Santos Filho, Quarta Câmara de Direito Privado, j. 2.4.2025; TJMT, N.U 1006213-80.2023.8.11.0013, Rel. Desa. Maria Aparecida Ribeiro, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 11.12.2024; TJMT, N.U 1005066-95.2024.8.11.0041, Rel. Desa. Anglizey Solivan de Oliveira, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 29.10.2024.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata-se de agravos internos interpostos por
MISAEL LUIZ INÁCIO
em face de decisões monocráticas proferidas em julgamento conjunto, nos autos dos agravos de instrumento n. 1002347-35.2025.8.11.0000 e n. 1002391-54.2025.8.11.0000, as quais deram provimento aos recursos interpostos pelo MUNICÍPIO DE CAMPINÁPOLIS (MT) e pela CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE CAMPINÁPOLIS (MT), declarando a inadequação da via processual eleita e, por consequência, julgando extinto o processo, sem resolução do mérito.

Em suas razões recursais, o agravante sustenta que: (i) ocorreu supressão de instância ao tratar de questão não analisada pelo d. Juízo
a quo
; e (ii) a c. Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, no julgamento do agravo de instrumento n. 1033477-68.2024.8.11.0003, reconheceu a adequação da ação popular em caso similar, todavia tal circunstância não foi considerada nas decisões agravadas.

Com base nesses fundamentos, requer o provimento do recurso para cassar as decisões impugnadas.

Contrarrazões apresentadas pelos agravados no Id. 298581864 (autos n. 1002347-35.2025.8.11.0000) e no Id. 298587354 (autos n. 1002391-54.2025.8.11.0000), pugnando pelo não provimento dos recursos.

Juízo de retratação negativo (art. 1.021, § 2o, do CPC).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara
,

Conforme relatado, trata-se de agravos internos interpostos por
MISAEL LUIZ INÁCIO
em face de decisões monocráticas proferidas em julgamento conjunto, nos autos dos agravos de instrumento n. 1002347-35.2025.8.11.0000 e n. 1002391-54.2025.8.11.0000, as quais deram provimento aos recursos interpostos pelo MUNICÍPIO DE CAMPINÁPOLIS (MT) e pela CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE CAMPINÁPOLIS (MT), declarando a inadequação da via processual eleita e, por consequência, julgando extinto o processo, sem resolução do mérito.

Inicialmente, cumpre registrar que, de modo análogo ao que ocorreu com os agravos de instrumento n. 1002347-35.2025.8.11.0000 e n. 1002391-54.2025.8.11.0000, os presentes agravos internos também serão julgados conjuntamente.

Os referidos agravos de instrumento foram interpostos contra idêntica decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Campinápolis (MT), nos autos da ação popular n. 1000020-78.2025.8.11.0110, ajuizada por MISAEL LUIZ INÁCIO, em que se deferiu a tutela provisória de urgência para suspender os efeitos da Lei Municipal n. 1.441/2024, especialmente no tocante ao aumento dos subsídios de agentes políticos.

O julgamento em conjunto, portanto, justifica-se para afastar o risco de prolação de decisões conflitantes.

Pois bem.

A análise de pressupostos processuais fundamentais não se sujeita às limitações impostas pelo efeito devolutivo recursal quando se está diante de matérias que comprometem a própria regularidade procedimental. Ademais, o processamento da ação popular pressupõe que o d. Juízo
a quo
tenha admitido seu cabimento para a finalidade pretendida pelos autores, circunstância que não obsta a cognição da questão por esta e. Corte.

De outro lado, o fato de se tratar de agravo de instrumento não afasta a possibilidade de aplicação do efeito translativo: “
Sendo matéria de ordem pública, aplica-se o efeito translativo para extinguir a lide sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, IV, do CPC.
” (TJ-MT, N.U 1000794-50.2025.8.11.0000, Rel. Des. RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, Quarta Câmara de Direito Privado, julgado em 2.4.2025, publicado no DJE em 9.4.2025).

Superada essa questão processual (alegação de supressão de instância), passo ao exame do mérito do recurso.

A ação popular, nos termos do art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal e da Lei n. 4.717/1965, destina-se precipuamente à anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, pressupondo inexoravelmente a existência de ato administrativo concreto e específico que ocasione lesão aos bens jurídicos constitucionalmente tutelados.

Na origem, alega-se a inconstitucionalidade da Lei do Município de Campinápolis (MT) n. 1.441/2024, a qual fixou novo valor de subsídio do Prefeito, do Vice-Prefeito, dos Secretários Municipais, bem como dos Vereadores, por violação à Lei Complementar n. 101/2000, uma vez que “
o aumento ocorreu em prazo inferior a 180 dias do término do mandato
” (trecho da inicial, autos de origem, Id. 180439915 – Pág. 5).

Não obstante sustente o autor tratar-se de lei de efeitos concretos, a pretensão deduzida na inicial da ação popular configura controle abstrato de constitucionalidade de norma, função essa constitucionalmente reservada à ação direta de inconstitucionalidade e à ação declaratória de constitucionalidade.

Com efeito, a declaração de inconstitucionalidade da lei municipal não constitui causa de pedir, senão que configura o próprio pedido formulado na inicial.

Não se dirigindo a pretensão à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento da invalidade da legislação que aumentou os subsídios dos agentes políticos por alegada violação ao art. 21, II, da Lei Complementar n. 101/2000, o ajuizamento de ação popular com o escopo de obter a inaplicabilidade da norma municipal constitui verdadeiro sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, em flagrante afronta ao princípio da reserva de jurisdição para o controle concentrado de constitucionalidade.

A natureza genérica e abstrata da norma impugnada não se altera pelo fato de possuir destinatários determinados ou de produzir efeitos patrimoniais específicos. O caráter normativo da lei permanece íntegro, estabelecendo regras gerais para a remuneração de agentes políticos durante toda a legislatura, não configurando ato administrativo de execução concreta e imediata passível de impugnação pela via da ação popular.

Por outro lado, a circunstância de a norma produzir efeitos diretos sobre pessoas determinadas não desnatura sua essência legislativa, tampouco a converte em ato administrativo concreto.

Nesse sentido, conforme consignado nas próprias decisões agravadas, têm decidido as cc. Câmaras de Direito Público e Coletivo deste e. Tribunal, reconhecendo que a ação popular não constitui meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas.

“
Em conformidade com a jurisprudência pátria, a ação popular não é meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, função essa reservada a ações de competência exclusiva dos órgãos de cúpula do Judiciário, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), conforme disposto nos artigos 102 e 103 da Constituição Federal.

Não se dirigindo a pretensão do autor à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento, de forma indireta, da inconstitucionalidade da legislação que aumentou os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, por ferir o princípio da anterioridade da legislatura, correta a sentença que reconheceu a inadequação da ação popular e extinguiu o processo sem resolução do mérito
.” (TJ-MT, N.U 1006213-80.2023.8.11.0013, Rel. Desa. MARIA APARECIDA RIBEIRO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 11.12.2024, publicado no DJE em 19.12.2024).

“
A Ação Popular, conforme estabelece a Constituição Federal e a Lei no 4.717/1965, destina-se à anulação de atos lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente e ao patrimônio cultural, não sendo substitutiva de outras ações constitucionais, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade
.” (TJ-MT, N.U 1005066-95.2024.8.11.0041, Rel. Desa. ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 29.10.2024, publicado no DJE em 11.11.2024).

Em recente julgamento, esta c. Câmara decidiu no mesmo sentido:

“
A ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos, cuja análise compete exclusivamente às vias próprias do controle concentrado
.” (TJ-MT, N.U 1000534-56.2025.8.11.0037, Rel. Des. RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 9.4.2025, publicado no DJE em 22.4.2025).

Ademais, eventual existência de precedente em sentido contrário não infirma a correção da tese adotada nas decisões agravadas, que se coaduna com o entendimento do c. Superior Tribunal de Justiça sobre os limites da ação popular.

“
Como ensina MARÇAL JUSTEN FILHO, ‘a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais’ e, por isso, o ‘ato impugnado por meio de ação popular deve ter sido praticado por agente público no exercício de competência administrativa’ (Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196).
” (STJ, REsp 1.870.470/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 22.9.2020, publicado no DJe em 7.10.2020).

Dessa forma, não há razão para modificar as decisões agravadas que reconheceram a inadequação da via processual eleita para a postulação deduzida, sob pena de transmutação da natureza jurídica da ação popular em sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, com consequente subversão do sistema constitucional de controle de constitucionalidade.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
aos agravos internos interpostos por MISAEL LUIZ INÁCIO.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/07/2025