Tribunal: TJMT
Processo: 1021397-47.2025.8.11.0000
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-02
Data de publicação: 2025-09-15

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. OBRIGAÇÃO DE FAZER E NÃO FAZER. OBSTRUÇÃO DE VIA PÚBLICA. TUTELA DE URGÊNCIA CONCEDIDA. DETERMINAÇÃO DE PARALISAÇÃO DE OBRAS E RECOMPOSIÇÃO DE ÁREA AO MUNICÍPIO E A PARTICULAR. AUSÊNCIA DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE OS ATOS DE OBSTRUÇÃO E A CONDUTA DO MUNICÍPIO. CONCLUSÃO PELA ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO ENTE PÚBLICO INVIÁVEL. DECISÃO REFORMADA EM PARTE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de instrumento interposto pelo Município de Lucas do Rio Verde contra decisão interlocutória que, em sede de ação cominatória com pedido de tutela antecipada ajuizada por CTS – Construtora e Terraplanagem Surdi Ltda., determinou-lhe, solidariamente com a empresa Engagro Armazéns Gerais Ltda., a imediata paralisação de obras e a recomposição de via pública em área localizada no prolongamento da Rua Belo Horizonte, no Bairro Industrial. O agravante sustenta sua ilegitimidade passiva, ausência de ingerência sobre os atos praticados e impossibilidade jurídica de cumprimento das obrigações impostas.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se há elementos suficientes, ainda que em sede sumária, para imputar ao Município responsabilidade pela obstrução da via pública; (ii) estabelecer se é juridicamente possível impor, liminarmente, obrigações materiais imediatas ao ente público em relação à área litigiosa, cuja titularidade permanece privada.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A imposição de obrigações liminares ao Município exige demonstração concreta de sua responsabilidade, seja por ação comissiva ou omissão qualificada, o que não se verifica nos autos em sede de cognição sumária.
4. A certidão do Oficial de Justiça aponta que os atos materiais de obstrução foram promovidos exclusivamente por particular vinculado à empresa corré, sem participação direta de agentes ou equipamentos públicos.
5. A ausência de formalização da afetação da área como via pública, embora prevista em lei municipal desde 2012, impede o reconhecimento, neste momento processual, de obrigação legal do ente público quanto à sua recomposição.
6. A atuação administrativa em imóvel de titularidade privada, sem prévio procedimento legal, pode configurar violação aos princípios da legalidade e da finalidade pública, com risco de responsabilização civil indevida.
7. A alegada ilegitimidade passiva não pode ser conhecida nesta fase recursal, por não ter sido objeto da decisão agravada, sob pena de supressão de instância.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso parcialmente provido.
Tese de julgamento:
1. A imposição de obrigação de fazer e não fazer ao ente público, em sede liminar, exige a demonstração mínima de nexo de causalidade entre sua conduta e o ato ilícito alegado.
2. A omissão administrativa, para ensejar responsabilidade liminar, deve ser juridicamente relevante e acompanhada de elementos concretos que evidenciem sua contribuição direta para o dano.
3. A ausência de formalização da afetação de área como via pública impede a imposição de medidas imediatas ao Município quanto à recomposição do bem, especialmente quando este permanece registrado em nome de particular.
4. A ilegitimidade passiva não pode ser conhecida diretamente em agravo de instrumento quando não decidida na origem.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1021397-47.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Servidão Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE LUCAS DO RIO VERDE - CNPJ: 24.772.246/0001-40 (AGRAVANTE), CONSTRUTORA E TERRAPLANAGEM SURDI LTDA - CNPJ: 32.559.583/0001-81 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), WILLIAN CARVALHO PEREIRA - CPF: 018.326.881-43 (ADVOGADO), ENGAGRO ARMAZENS GERAIS LTDA - CNPJ: 19.024.555/0001-00 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. OBRIGAÇÃO DE FAZER E NÃO FAZER. OBSTRUÇÃO DE VIA PÚBLICA. TUTELA DE URGÊNCIA CONCEDIDA. DETERMINAÇÃO DE PARALISAÇÃO DE OBRAS E RECOMPOSIÇÃO DE ÁREA AO MUNICÍPIO E A PARTICULAR. AUSÊNCIA DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE OS ATOS DE OBSTRUÇÃO E A CONDUTA DO MUNICÍPIO. CONCLUSÃO PELA ILEGITIMIDADE PASSIVA
AD CAUSAM
DO ENTE PÚBLICO INVIÁVEL. DECISÃO REFORMADA EM PARTE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto pelo Município de Lucas do Rio Verde contra decisão interlocutória que, em sede de ação cominatória com pedido de tutela antecipada ajuizada por CTS – Construtora e Terraplanagem Surdi Ltda., determinou-lhe, solidariamente com a empresa Engagro Armazéns Gerais Ltda., a imediata paralisação de obras e a recomposição de via pública em área localizada no prolongamento da Rua Belo Horizonte, no Bairro Industrial. O agravante sustenta sua ilegitimidade passiva, ausência de ingerência sobre os atos praticados e impossibilidade jurídica de cumprimento das obrigações impostas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se há elementos suficientes, ainda que em sede sumária, para imputar ao Município responsabilidade pela obstrução da via pública; (ii) estabelecer se é juridicamente possível impor, liminarmente, obrigações materiais imediatas ao ente público em relação à área litigiosa, cuja titularidade permanece privada.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A imposição de obrigações liminares ao Município exige demonstração concreta de sua responsabilidade, seja por ação comissiva ou omissão qualificada, o que não se verifica nos autos em sede de cognição sumária.

4. A certidão do Oficial de Justiça aponta que os atos materiais de obstrução foram promovidos exclusivamente por particular vinculado à empresa corré, sem participação direta de agentes ou equipamentos públicos.

5. A ausência de formalização da afetação da área como via pública, embora prevista em lei municipal desde 2012, impede o reconhecimento, neste momento processual, de obrigação legal do ente público quanto à sua recomposição.

6. A atuação administrativa em imóvel de titularidade privada, sem prévio procedimento legal, pode configurar violação aos princípios da legalidade e da finalidade pública, com risco de responsabilização civil indevida.

7. A alegada ilegitimidade passiva não pode ser conhecida nesta fase recursal, por não ter sido objeto da decisão agravada, sob pena de supressão de instância.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Recurso parcialmente provido.

Tese de julgamento
:

1. A imposição de obrigação de fazer e não fazer ao ente público, em sede liminar, exige a demonstração mínima de nexo de causalidade entre sua conduta e o ato ilícito alegado.

2. A omissão administrativa, para ensejar responsabilidade liminar, deve ser juridicamente relevante e acompanhada de elementos concretos que evidenciem sua contribuição direta para o dano.

3. A ausência de formalização da afetação de área como via pública impede a imposição de medidas imediatas ao Município quanto à recomposição do bem, especialmente quando este permanece registrado em nome de particular.

4. A ilegitimidade passiva não pode ser conhecida diretamente em agravo de instrumento quando não decidida na origem.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de agravo de instrumento, com pedido de efeito suspensivo, interposto pelo
Município de Lucas do Rio Verde
contra a decisão que, na Ação Cominatória com Pedido de Tutela Antecipada no
1005252-72.2025.8.11.0045
, ajuizada por
CTS –

Construtora e Terraplanagem Surdi Ltda.
, deferiu liminar determinando ao agravante e à empresa Engagro Armazéns Gerais Ltda. a imediata paralisação de obras no local conhecido como prolongamento da Rua Belo Horizonte, Bairro Industrial, no Município de Lucas do Rio Verde, e a sua recomposição no prazo de cinco dias, sob pena de multa e demais cominações que possam advir da desobediência da ordem judicial (id. 296492862, p. 104/108)

Nas razões recursais o agravante sustenta, em síntese, a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da demanda, pois não praticou qualquer conduta comissiva que tenha contribuído para a obstrução da via, tampouco exerceu qualquer ingerência sobre os atos praticados, os quais são atribuídos exclusivamente à empresa corré, Engagro Armazéns Gerais Ltda.

Argumenta que a decisão impõe obrigações de natureza fática e jurídica impossível, porquanto não executou obras nem é proprietário da área em litígio, cuja matrícula consta em nome da referida empresa.

Aduz, ainda, que eventual intervenção municipal no local, além de expor o ente público a risco de responsabilização por danos materiais, configura desvio de finalidade administrativa, na medida em que impõe o uso de recursos públicos para recomposição de bem que não integra formalmente o patrimônio municipal.

Ao final, requer a concessão de efeito suspensivo, por entender presentes os requisitos legais necessários, sustando a eficácia da decisão agravada
“
no que concerne às obrigações de fazer (recomposição do local) e não fazer (paralisação de obras) impostas ao MUNICÍPIO DE LUCAS DO RIO VERDE, até o julgamento de mérito deste recurso”
. No mérito, pugna pelo provimento do recurso, reformando-se em definitivo a decisão recorrida para reconhecer a sua ilegitimidade passiva para o cumprimento das medidas de paralisação e recomposição, as quais devem ser direcionadas exclusivamente à corré Engagro Armazéns Gerais Ltda. (id. 296492861).

O pedido de efeito suspensivo foi deferido para suspender os efeitos da decisão agravada exclusivamente quanto às obrigações impostas ao agravante até o julgamento definitivo do presente recurso (id. 296921852).

A Construtora e Terraplanagem Surdi Ltda. apresentou contrarrazões defendendo a manutenção da decisão interlocutória, ao fundamento de que, embora a obstrução física da via tenha sido realizada por particular, houve omissão reiterada do Município na efetivação da afetação legal da área como via pública, conforme previsto desde o ano de 2012, bem como falha na fiscalização urbanística que permitiu a supressão do uso comum do bem. Argumentou, ainda, pela responsabilidade solidária entre o ente público e a empresa Engagro Armazéns Gerais Ltda., com fundamento na inércia estatal que teria contribuído de forma decisiva para a concretização do esbulho possessório (id. 298256993).

Por fim, a Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se opinando pela ausência de interesse público que justifique a intervenção ministerial no feito (id. 305287898).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, por meio do presente agravo de instrumento o Município de Lucas do Rio Verde busca a reforma da interlocutória que, na ação cominatória com pedido de tutela antecipada ajuizada por CTS – Construtora e Terraplanagem Surdi Ltda., lhe impôs, solidariamente com a empresa Engagro Armazéns Gerais Ltda., obrigações de fazer e de não fazer consistentes na imediata paralisação de obras em área localizada no prolongamento da Rua Belo Horizonte, no Setor Industrial do município, e, ainda, a recomposição da via no prazo de cinco dias, sob pena de multa.

O agravante sustenta, em síntese, a sua ilegitimidade para responder pelas obrigações liminares impostas diante da inexistência de ato comissivo ou omissivo que tenha contribuído para a obstrução da via. Argumenta que os atos materiais questionados – escavação de valas e cercamento da área – foram promovidos de forma exclusiva por particular, sem qualquer ingerência do Poder Público. Acrescenta que a intervenção determinada judicialmente demandaria atuação municipal em imóvel de titularidade privada, exposto à registro, o que poderia ensejar responsabilização civil futura, além do desvio de finalidade administrativa.

Assiste-lhe razão parcial.

Ocorre que, ao analisar os autos, observa-se que, embora a narrativa da autora-agravada fundamente sua pretensão também em conduta omissiva do Município, não há, até o momento, nos documentos que instruem o processo, elementos de prova que demonstrem de forma concreta qualquer ação ou conivência direta do ente público na obstrução da via.

Pelo contrário, consta nos autos certidão lavrada por Oficial de Justiça, em sede de diligência de constatação, que relata expressamente ter sido informado de que as escavações e demais intervenções foram realizadas por particulares, em especial sob ordens de pessoa vinculada à empresa corré Engagro Armazéns Gerais Ltda. (vide id. 296492862, p. 75/76).

Nenhuma referência foi feita a agentes ou equipamentos públicos participando da intervenção. Essa constatação, ainda que não definitiva, reforça a ausência de nexo de causalidade imediato entre a atuação municipal e o ato ilícito narrado.

Sob esse aspecto, embora se reconheça que o ente público pode, em determinadas situações, responder por omissão, é necessário que tal responsabilidade esteja concretamente delineada nos autos, o que, ao menos em sede de cognição sumária, não se verifica de forma satisfatória neste momento processual.

A inércia administrativa invocada pela parte agravada, baseada em omissão histórica do Município quanto à afetação e urbanização do prolongamento da via, embora juridicamente relevante, não se mostra suficiente, por si só, para justificar a imposição de medidas coercitivas de natureza material imediata, especialmente diante da ausência de comprovação de domínio ou posse efetiva da área em questão pelo poder público. Isso porque, ainda que a Lei Municipal no 2.051/2012 tenha autorizado a afetação da área como via pública, aparentemente a materialização dessa destinação não se operou formalmente, permanecendo a titularidade registral do imóvel com a empresa particular envolvida na lide.

Tal circunstância enseja reflexão quanto à própria viabilidade jurídica da atuação administrativa direta na área, que, conforme registrado pelo próprio agravante, poderia configurar intervenção indevida em bem privado, com potenciais reflexos de ordem patrimonial e responsabilidade civil para a municipalidade. Compelir o Poder Público a atuar em área que possivelmente não integra seu domínio pleno, sem o devido procedimento legal de afetação ou desapropriação, pode, de fato, transbordar os limites da legalidade e do interesse público primário, especialmente em sede de cognição não exauriente como a presente.

Ressalte-se que não se nega a importância da tutela jurisdicional do direito de acesso e a gravidade da situação narrada pela autora, mas a responsabilização liminar do Município de Lucas do Rio Verde, com imposição de condutas materiais imediatas, deve estar condicionada à efetiva demonstração de omissão relevante e juridicamente qualificada, o que, neste estágio, ainda carece de elementos seguros.

Esclareça-se, contudo, que essa conclusão de ausência de comprovação segura de nexo de causalidade entre os atos narrados pela agravada e a conduta do ente público, embora seja suficiente para afastar as obrigações impostas ao Município em sede liminar, não autoriza concluir, desde logo, pela sua ilegitimidade passiva
ad causam
, por demandar produção probatória na lide de origem. Ademais, tal matéria sequer foi objeto da decisão agravada e, portanto, não pode ser examinada pela primeira vez em sede de agravo de instrumento, sob pena de supressão de instância e ofensa ao princípio do juiz natural.

Por fim, como já decidido no exame do pedido liminar, o risco de dano irreparável inverso encontra-se evidenciado, considerando-se a possibilidade concreta de responsabilização indevida do ente público, a destinação de recursos municipais para atendimento de obrigação que, em princípio, não lhe é imputável, e a incidência de multas por descumprimento de ordem judicial de cumprimento duvidoso do ponto de vista jurídico e fático.

Dessa forma, o conjunto dos elementos constantes dos autos recomenda, com a devida cautela exigida à natureza do recurso, o acolhimento parcial do agravo de instrumento, de modo a afastar, por ora, apenas as obrigações liminares impostas ao Município de Lucas do Rio Verde, preservando-se, contudo, sua condição de parte na demanda, que deverá ser apreciada em momento oportuno,

com base em instrução probatória plena.

Diante do exposto, dou
parcial provimento
ao recurso de agravo de instrumento, a fim de revogar a decisão recorrida apenas e tão-somente na parte que impôs ao Município de Lucas do Rio Verde a paralisação de obras e a recomposição da via localizada no prolongamento da Rua Belo Horizonte, no Setor Industrial, por ausência de demonstração, ainda que em sede sumária, de nexo de causalidade entre a conduta do ente público e os atos que ensejaram a concessão da tutela de urgência.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/09/2025