Tribunal: TJMT
Processo: 1015502-08.2025.8.11.0000
Órgão julgador: HELIO NISHIYAMA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-11-13
Data de publicação: 2025-11-25

Ementa:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)1015502-08.2025.8.11.0000
EMENTA
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 3.420/2025. INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA DE APOIO À SAÚDE DA MULHER. PREVENÇÃO DO CÂNCER DE MAMA. EXAMES DE MAMOGRAFIAS E CONSULTAS ESPECIALIZADAS NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) MUNICIPAL. REALIZAÇÃO EM PRAZOS PRÉ-FIXADOS. INTERFERÊNCIA NA GESTÃO ADMINISTRATIVA. MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO E DOS ESTADOS EM MATÉRIA DE SAÚDE PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INTERESSE LOCAL. CRIAÇÃO DE DESPESAS POR LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS (ADCT). LEI MUNICIPAL QUE APRESENTA TRÊS VÍCIOS FORMAIS DE INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO PROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Colíder contra a Lei Municipal n. 3.420/2025, que impõe obrigações ao Poder Executivo quanto à instituição de programa de apoio à saúde da mulher para prevenção do câncer de mama.
2. Fatos relevantes: (i) lei municipal de iniciativa parlamentar que impõe à municipalidade os deveres de (i.i) implementar um sistema capaz de reorganizar os agendamentos de mamografias nos hospitais locais, (i.ii) realizar exames de mamografia em até 30 (trinta) dias, contados da solicitação médica e (i.iii) assegurar a mulheres com suspeita de neoplasia consulta com médico especialista em até 10 (dez) dias depois da solicitação do clínico geral; (ii) vasta existência de leis, editadas pela União e pelo Estado de Mato Grosso, sobre a matéria; (iii) prescindibilidade de suplementação normativa; (iv) predominância do interesse local não evidenciado; (v) norma que cria despesa pública sem estudo de impacto orçamentário.
3. Requerimento: declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 3.420/2025, de Colíder.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. A questão central consiste em determinar se a Lei n. 3.420/2025 do Município de Colíder, de iniciativa parlamentar, usurpa iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, invade competência da União e dos Estados para legislar sobre a matéria e atende à exigência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro.
III. RAZÕES DE DECIDIR
5. A Lei Municipal, de iniciativa parlamentar, que determina a implementação de sistema capaz de reorganizar agendamentos de mamografia nos hospitais locais (art. 3o), a priorização absoluta de agendamentos de consultas no setor de Regulação, UPA e UBS a mulheres com suspeita de neoplasia (art. 5o) e fixa prazo para encaminhamento do clínico geral ao ginecologista (art. 6o) usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo, uma vez que interfere na discricionariedade administrativa quanto ao tempo e modo de execução dos atos de gestão do sistema público de saúde.
6. A regulamentação do agendamento de consultas e exames médicos em hospitais locais constitui atividade tipicamente administrativa, pois demanda planejamento técnico, coordenação interorgânica e reorganização dos serviços públicos de saúde, inserindo-se na competência reservada do Chefe do Poder Executivo para desencadear o respectivo processo legislativo sobre a matéria.
7. A ausência de demonstração de interesse local específico e a existência de regulamentação exaustiva da matéria pelas Leis Federais n. 11.664/2008, 12.732/2012, 14.450/2022 e 14.758/2023 e pelas Leis Estaduais n. 11.705/2022 e 11.841/2022 evidenciam a incompetência legislativa do município para legislar sobre o tema, em ofensa aos artigos 24, XII e 30, I e II, ambos da Constituição Federal.
8. A competência suplementar dos municípios, prevista no art. 30, inc. II, da Constituição Federal e no art. 193 da Constituição Estadual, não autoriza a criação de norma sobre tema exaustivamente disciplinado em diplomas federais e estaduais.
9. A competência suplementar dos municípios, prevista no art. 30, inc. II, da Constituição Federal e no art. 193 da Constituição Estadual, não autoriza a criação de norma sobre tema exaustivamente disciplinado em diplomas federais e estaduais.
10. A Lei impugnada fere o disposto no artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, pois gera despesa ao município, motivo pelo qual exige prévia estimativa do impacto financeiro e orçamentário, sob pena de comprometer a previsibilidade fiscal e a capacidade do município de executar políticas públicas essenciais.
IV. DISPOSITIVO
11. Ação direta de inconstitucionalidade procedente.
_______________________
Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, artigos 24, XII, 30, I e II; Constituição do Estado de Mato Grosso, artigo 195, parágrafo único, III; Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, artigo 113.
Jurisprudências relevantes citadas: STF, ARE 878.911 RG, Tema 917, RE 1.210.727, RE 1.453.991 AgR e ADPF 1.151; TJMT, ADI n. 1018734-38.2019.8.11.0000, ADI n. 1003655-87.2017.8.11.0000 e ADI 1023717-75.2022.8.11.0000.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1015502-08.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
HELIO NISHIYAMA

Turma Julgadora:

[DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[COLIDER CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 00.791.210/0001-45 (REU), PREFEITO MUNICIPAL DE COLÍDER (AUTOR), ROSILENE FERRANTE HOINACKI RIBEIRO - CPF: 042.795.041-48 (ADVOGADO), RAFAEL MENEQUELLI - CPF: 013.419.922-76 (ADVOGADO), RODRIGO LUIZ BENASSI - CPF: 004.433.171-19 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE COLIDER - CNPJ: 15.023.930/0001-38 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), FREDERICO STECCA CIONI - CPF: 058.716.439-57 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. VENCIDOS OS DESEMBARGADORES MARIA EROTIDES KNEIP E MÁRCIO VIDAL.

EMENTA

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 3.420/2025. INICIATIVA PARLAMENTAR. PROGRAMA DE APOIO À SAÚDE DA MULHER. PREVENÇÃO DO CÂNCER DE MAMA. EXAMES DE MAMOGRAFIAS E CONSULTAS ESPECIALIZADAS NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) MUNICIPAL. REALIZAÇÃO EM PRAZOS PRÉ-FIXADOS. INTERFERÊNCIA NA GESTÃO ADMINISTRATIVA. MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO E DOS ESTADOS EM MATÉRIA DE SAÚDE PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INTERESSE LOCAL. CRIAÇÃO DE DESPESAS POR LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS (ADCT). LEI MUNICIPAL QUE APRESENTA TRÊS VÍCIOS FORMAIS DE INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Colíder contra a Lei Municipal n. 3.420/2025, que impõe obrigações ao Poder Executivo quanto à instituição de programa de apoio à saúde da mulher para prevenção do câncer de mama.

2. Fatos relevantes:
(i)
lei municipal de iniciativa parlamentar que impõe à municipalidade os deveres de
(i.i)
implementar um sistema capaz de reorganizar os agendamentos de mamografias nos hospitais locais,
(i.ii)
realizar exames de mamografia em até 30 (trinta) dias, contados da solicitação médica e
(i.iii)
assegurar a mulheres com suspeita de neoplasia consulta com médico especialista em até 10 (dez) dias depois da solicitação do clínico geral;
(ii)
vasta existência de leis, editadas pela União e pelo Estado de Mato Grosso, sobre a matéria;
(iii)
prescindibilidade de suplementação normativa;
(iv)
predominância do interesse local não evidenciado;
(v)
norma que cria despesa pública sem estudo de impacto orçamentário.

3. Requerimento: declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 3.420/2025, de Colíder.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. A questão central consiste em determinar se a Lei n. 3.420/2025 do Município de Colíder, de iniciativa parlamentar, usurpa iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, invade competência da União e dos Estados para legislar sobre a matéria e atende à exigência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5.
A Lei Municipal, de iniciativa parlamentar, que determina a implementação de sistema capaz de reorganizar agendamentos de mamografia nos hospitais locais (art. 3o), a priorização absoluta de agendamentos de consultas no setor de Regulação, UPA e UBS a mulheres com suspeita de neoplasia (art. 5o) e fixa prazo para encaminhamento do clínico geral ao ginecologista (art. 6o) usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo, uma vez que interfere na discricionariedade administrativa quanto ao tempo e modo de execução dos atos de gestão do sistema público de saúde.

6. A regulamentação do agendamento de consultas e exames médicos em hospitais locais constitui atividade tipicamente administrativa, pois demanda planejamento técnico, coordenação interorgânica e reorganização dos serviços públicos de saúde, inserindo-se na competência reservada do Chefe do Poder Executivo para desencadear o respectivo processo legislativo sobre a matéria.

7. A ausência de demonstração de interesse local específico e a existência de regulamentação exaustiva da matéria pelas Leis Federais n. 11.664/2008, 12.732/2012, 14.450/2022 e 14.758/2023 e pelas Leis Estaduais n. 11.705/2022 e 11.841/2022 evidenciam a incompetência legislativa do município para legislar sobre o tema, em ofensa aos artigos 24, XII e 30, I e II, ambos da Constituição Federal.

8. A competência suplementar dos municípios, prevista no art. 30, inc. II, da Constituição Federal e no art. 193 da Constituição Estadual, não autoriza a criação de norma sobre tema exaustivamente disciplinado em diplomas federais e estaduais.

9. A competência suplementar dos municípios, prevista no art. 30, inc. II, da Constituição Federal e no art. 193 da Constituição Estadual, não autoriza a criação de norma sobre tema exaustivamente disciplinado em diplomas federais e estaduais.

10. A Lei impugnada fere o disposto no artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, pois gera despesa ao município, motivo pelo qual exige prévia estimativa do impacto financeiro e orçamentário, sob pena de comprometer a previsibilidade fiscal e a capacidade do município de executar políticas públicas essenciais.

IV. DISPOSITIVO

11. Ação direta de inconstitucionalidade procedente.

_______________________

Dispositivos relevantes citados
:
Constituição Federal, artigos 24, XII, 30, I e II; Constituição do Estado de Mato Grosso, artigo 195, parágrafo único, III; Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, artigo 113.

Jurisprudências relevantes citadas
:
STF, ARE 878.911 RG, Tema 917, RE 1.210.727, RE 1.453.991 AgR e ADPF 1.151; TJMT, ADI n. 1018734-38.2019.8.11.0000, ADI n. 1003655-87.2017.8.11.0000 e ADI 1023717-75.2022.8.11.0000.

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. HÉLIO NISHIYAMA

Egrégio Órgão Especial:

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo
Prefeito do Município de Colíder
em que impugna a validade da
Lei Municipal n. 3.420/2025
, que, dentre outras medidas, impõe à municipalidade a realização, em hospitais locais, de exames de mamografia em até 30 (trinta) dias, contados da solicitação médica, e assegura a mulheres com suspeita de neoplasia consulta com médico especialista em até 10 (dez) dias depois da solicitação do clínico geral.

Em linhas gerais, o autor sustenta que o diploma normativo desrespeitaria o art. 84, inc. II, da Constituição Federal, o art. 66, inc. V, da Constituição Estadual e o art. 121, inc. II e VI, da Lei Orgânica Municipal.

Pormenoriza que a Lei impugnada, de iniciativa do Poder Legislativo de Colíder, incorre em vício de iniciativa, pois versa sobre matéria de competência legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo Municipal.

Acrescenta que a norma ofende o princípio da reserva dos poderes, ao impor ingerência desarrazoada sobre a esfera de atuação do Poder Executivo.

Discorre que, “
embora a lei se intitule autorizativa, há nítida invasão às atribuições ínsitas ao Poder Executivo, qual seja: direção da administração pública – princípio da reserva da administração
”.

Sustenta que a norma viola o pacto federativo, por invadir a esfera de competência da União e dos Estados para legislar sobre saúde pública, matéria submetida ao regime de competência concorrente, nos termos do artigo 24, inc. XII, da Constituição Federal.

Defende não caber “
ao Legislativo impor políticas públicas, ainda que a norma seja autorizativa, pois ao cabo e efeito há a criação de um dever, uma obrigação
”.

Por fim, alega que a norma cria despesa a ser suportada pelo Poder Executivo sem prévia realização de estudo de impacto financeiro e orçamentário, comprometendo a viabilidade financeira do município.

Com base nesses argumentos, requer seja declarada a inconstitucionalidade da
Lei Municipal n. 3.420/2025
(id. 286545853).

A inicial vem instruída com documentos (id. 286545870 a 286545875).

A Câmara Municipal de Colíder defende a constitucionalidade da norma, sustentando tratar-se de lei meramente autorizativa, que não invadiria competência do Poder Executivo (id. 290391860).

A Procuradoria-Geral de Justiça opina pela
improcedência
da ação direta de inconstitucionalidade (id. 293917873).

É a síntese do necessário.

VOTO

EXMO. SR. DES. HÉLIO NISHIYAMA (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

A presente demanda visa à declaração de inconstitucionalidade da
Lei Municipal n. 3.420/2025
, do Município de Colíder, que impõe ao Poder Executivo a instituição de programa de apoio à saúde da mulher para prevenção do câncer de mama, com a seguinte redação:

“AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A INSTITUIR A OBRIGATORIEDADE DA REALIZAÇÃO DO EXAME DE MAMOGRAFIA NO PRAZO MÁXIMO DE 30 DIAS A PARTIR DA SOLICITAÇÃO MÉDICA.

A CÂMARA MUNICIPAL DE COLIDER, Estado de Mato Grosso, no uso de suas atribuições legais, aprovou e eu, Vereador LUCIANO MILANI, na qualidade de Presidente desta Casa de Leis e em conformidade com o § 7° do Art. 66, da Constituição da República Federativa do Brasil, c.c. com a Lei Orgânica do Município de Colíder-MT, promulgo a seguinte Lei:

Art. 1o Fica autorizado ao Poder Executivo a instituir o programa de apoio à saúde da mulher, instrumento municipal de prevenção ao câncer de mama, que busca a efetivação de ações de saúde que assegurem a prevenção, a detecção, o tratamento e o seguimento do câncer de mama, no âmbito do Sistema Único de Saúde SUS, para que os exames de mamografia com suspeita de câncer sejam realizados em um prazo máximo de 30 dias a partir da solicitação médica.

Art. 2o São objetivos do programa de apoio à saúde da mulher: I - Prevenir a ocorrência de câncer de mama no município II - Estimular as mulheres a realizarem os exames de forma periódica, simplificada e eficiente III - Promover a saúde da mulher como política prioritária no município IV - Diagnosticar de forma precoce a ocorrência de câncer de mama.

Art. 3o Para fins de alcançar os objetivos do programa de apoio à saúde da mulher deverá ser implementada na rede municipal de saúde um sistema capaz de reorganizar os agendamentos de mamografia nos hospitais locais, de modo a suprir a demanda e garantir tratamento adequado a todas.

Art. 4o O paciente com suspeita de neoplasia receberá, gratuitamente, no Sistema Único de Saúde (SUS), todos os tratamentos necessários, na forma desta Lei.

Art. 5o O respectivo agendamento deverá ser tratado como prioridade no setor de Regulação e nas UPAS, bem como nas Unidades Básicas de Saúde e Equipes de Saúde da Família, que constituem a rede de saúde pública no município.

Art. 6o As mulheres com suspeita de neoplasia terão prioridade absoluta no atendimento junto aos médicos ginecologistas credenciados na rede, devendo o encaminhamento do clínico geral para a especialidade ser contemplado em no máximo 10 dias.

Art. 7o Esta lei entra em vigor a partir de sua data de publicação. Revoga-se todas as disposições em contrário
”
(id. 286545871).

O Projeto de Lei n. 17/2025, de autoria da Vereadora Joize Marques, foi integralmente vetado pelo Prefeito (id. 286545876), contudo, a Casa Legislativa Municipal derrubou o veto e promulgou a norma impugnada.

O autor sustenta que a
Lei Municipal n. 3.420/2025
padece de vício formal de iniciativa, uma vez que versa sobre direção e organização administrativa, matéria que se insere na competência privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o respectivo processo legislativo.

Discorre que a norma violaria o princípio da separação dos poderes, consagrado nos artigos 84, II, da Constituição Federal, 66, V, da Constituição Estadual de Mato Grosso e 121, II e VI, da Lei Orgânica Municipal.

Além disso, aduz que a norma invade a esfera de competência da União e dos Estados ao legislar sobre saúde pública, temática submetida à competência concorrente dos entes federativos, nos termos do artigo 24, inc. XII, da Constituição Federal.

Nessa perspectiva, defende que o Município de Colíder não pode legislar sobre tema já regulamentado de forma exaustiva pela legislação federal quanto à política de atenção à saúde da mulher, especialmente no que toca à realização de exames de mamografia pelo Sistema Único de Saúde, criando obrigações novas e autônomas que extrapolem a competência municipal para legislar, sobretudo diante da ausência de interesse local específico a respeito do assunto.

Por fim, alega que o processo legislativo não foi instruído com os estudos inerentes ao orçamento, a fim de avaliar o impacto financeiro que a norma cria, apesar do ônus causado à administração pública.

É o relato do necessário.

O inciso III do parágrafo único do artigo 195 da Constituição do Estado de Mato Grosso reserva ao Prefeito a iniciativa de leis que disponham sobre criação, estrutura e atribuição de órgãos de Administração Pública municipal, dispositivo que densifica o princípio da separação de poderes, cuja observância é imprescindível à preservação do equilíbrio institucional.

Em paralelo, o Supremo Tribunal Federal, no tema de repercussão geral n. 917, alerta que a simples criação de despesa pela lei não caracteriza invasão da competência privativa do chefe do Poder Executivo.

Segundo a Suprema Corte, o critério determinante para identificar violação aos limites constitucionais reside em verificar se a lei trata da estrutura ou das atribuições de órgãos da administração pública direta ou do regime jurídico de servidores públicos (STF, ARE 878.911 RG, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 29-09-2016).

Sob esse prisma interpretativo, a promoção da saúde pública e a implementação de políticas voltadas à proteção de grupos vulneráveis inserem-se legitimamente no campo de atuação do Poder Legislativo, que exerce papel fundamental na concretização dos direitos fundamentais assegurados constitucionalmente.

Indubitavelmente, a saúde da mulher, em particular a prevenção e o tratamento do câncer de mama, representa preocupação que transcende as fronteiras político-administrativas e demanda ação coordenada de todos os entes federativos e de seus respectivos poderes constituídos.

Nesse contexto, poder-se-ia argumentar, em tese, pela legitimidade de lei municipal de iniciativa parlamentar que estabeleça diretrizes gerais para a implementação de programas de saúde voltados à prevenção e ao tratamento do câncer de mama.

No entanto, normas dessa natureza devem se limitar a fixar objetivos, metas e prioridades de atendimento, sem interferir diretamente na organização administrativa dos órgãos municipais ou determinar a forma específica de execução das políticas públicas, sob pena de ingerência na organização e funcionamento dos órgãos administrativos.

Trata-se de observar o princípio da reserva de administração, corolário do princípio da separação de poderes, que impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo.

A doutrina de Hely Lopes Meirelles esclarece com precisão essa distinção funcional:

“(...) em sua função normal e predominante sobre as demais, a Câmara elabora leis, isto é, normas abstratas, gerais e obrigatórias de conduta. Esta é sua função específica, bem diferenciada da do Executivo, que é a de praticar atos concretos de administração. Já dissemos e convém se repita que o Legislativo provê in genere, o Executivo in specie: a Câmara edita normas gerais, o prefeito as aplica aos casos particulares ocorrentes. Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental”
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 19. ed. São Paulo: JusPodivm e Malheiros Editores, 2021, p. 498).

Trazendo esse raciocínio ao caso dos autos e em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, percebe-se que a
Lei Municipal n. 3.420/2025
extrapola os limites constitucionais estabelecidos pelo artigo 195, parágrafo único, inc. III, da Constituição do Estado de Mato Grosso, configurando indevida invasão na esfera de competência privativa do Poder Executivo.

Em um primeiro ponto, a despeito de a Câmara de Vereadores arguir que a lei impugnada seria apenas autorizativa e, por isso, não representaria ofensa à iniciativa do chefe do Poder Executivo, a análise de seu conteúdo normativo conduz à conclusão diversa.

Como se infere, seus artigos estabelecem obrigações ao Poder Executivo municipal, empregando expressões como “deverá ser implementada” (art. 3o), “deverá ser tratado” (art. 5o) e “terão prioridade absoluta” (art. 6o).

A título de exemplo, o art. 3o da norma impugnada prescreve que
“deverá ser implementada na rede municipal de saúde um sistema capaz de reorganizar os agendamentos de mamografia nos hospitais locais”
, disposição esta que transcende a simples designação de diretrizes programáticas e adentra concretamente na gestão administrativa dos serviços de saúde.

A reorganização de agendamentos médicos constitui ato típico de gestão administrativa, pois envolve a alocação de recursos humanos, a definição de fluxos operacionais internos, a redistribuição de cargas horárias dos profissionais de saúde e a reestruturação dos procedimentos administrativos das unidades hospitalares, matérias que se inserem inequivocamente no âmbito da organização e funcionamento da administração pública municipal.

Por sua vez, o art. 5o da Lei questionada igualmente implica incursão na competência do Poder Executivo, ao estabelecer que “
o respectivo agendamento deverá ser tratado como prioridade no setor de Regulação e nas UPAS, bem como nas Unidades Básicas de Saúde e Equipes de Saúde da Família
”, porquanto impõe à administração municipal a forma como seus órgãos e setores administrativos devem executar suas atividades.

A determinação de prioridades no setor de regulação acarreta, necessariamente, a alteração dos protocolos internos de atendimento, a modificação dos critérios de triagem já estabelecidos pela administração municipal e a interferência direta na organização das filas de espera de todos os demais procedimentos médicos, criando impacto sistêmico na gestão da saúde municipal, que extrapola em muito a mera fixação de diretrizes gerais.

Igualmente inconstitucional se mostra o art. 6o ao estabelecer como dever do município “
o encaminhamento do clínico geral para a especialidade ser contemplado em no máximo 10 dias
”, por fixar prazo rígido e peremptório para ato administrativo que envolve a disponibilidade de especialistas, a organização das agendas médicas e a gestão dos recursos humanos da secretaria municipal de saúde.

A fixação de prazos específicos para a execução de atos administrativos pelo Poder Legislativo viola o princípio da separação dos poderes, pois compete exclusivamente ao Poder Executivo deliberar sobre a conveniência e oportunidade para o exercício de atos de sua competência privativa, especialmente quando esses prazos implicam a reorganização de toda a estrutura administrativa de prestação de serviços de saúde.

Nessa linha, a jurisprudência deste Sodalício tem reconhecido que há desrespeito ao princípio da separação dos poderes quando a lei, de iniciativa parlamentar, estipula prazo certo para o cumprimento de obrigações pelo Executivo, em virtude da interferência indevida na discricionariedade administrativa quanto ao momento e modo mais adequados para implementação de políticas públicas. Confira-se:

“[...]
A previsão de um termo final para a Administração Pública examinar pedidos
de transferência de Termo de Permissão de serviço público e a redução, de 5 anos para 12 meses, do prazo mínimo para que o interessado transfira ou desista do referido Termo
envolvem gestão, estrutura e organização administrativa, matérias reservadas à iniciativa do Chefe do Poder Executivo
. 2. Por isso, uma vez constatado que as imposições foram veiculadas por intermédio de lei deflagrada por iniciativa da Câmara de Vereadores do Município, usurpando competência legiferante reservada ao Prefeito, deve ser reconhecida a sua inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, dada a
ofensa aos princípios que cuidam da repartição de competências (art. 195, parágrafo único, inc. III, da Const. Estadual) e da separação de poderes (art. 190, caput, da Const. Estadual)
[...]”
. (TJMT, ADI n. 1018734-38.2019.8.11.0000, Rondon Bassil Dower Filho, Órgão Especial, Julgado em 29/05/2020, Publicado no DJE 29/05/2020).

Repita-se, não se questiona a importância do programa de saúde da mulher, mas a forma e o modo pelos quais a lei impugnada determina sua efetivação, pois os expedientes operacionais devem necessariamente ficar a cargo do Poder Executivo, cabendo-lhe deliberar sobre as realizações materiais necessárias e adequadas para implementação da referida política.

Portanto, resta configurada a violação ao princípio constitucional da separação dos poderes e ao princípio da reserva de administração, tornando imperativa a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 3.420/2025 em sua integralidade, por afronta ao artigo 195, parágrafo único, III, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

Além disso, também assiste razão ao autor quando discorre a respeito da violação ao pacto federativo e refere ausência de interesse local do município para editar normas que versem sobre os serviços de saúde pública.

Em matéria de saúde pública, a Carta Magna, em seu artigo 24, XII, estabelece a competência legislativa concorrente, cabendo à União a edição de normas gerais e aos Estados, suplementá-la.

Em matéria de saúde pública, a Carta Magna, em seu artigo 24, XII, estabelece a competência legislativa concorrente, cabendo à União a edição de normas gerais e aos Estados, suplementá-la.

Por sua vez, o art. 30, inc. I e II, da Constituição Federal estabelece a competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local ou suplementar a legislação federal e estadual no que couber.

A natureza dessa competência suplementar, é bom que se diga, encontra limites no próprio sistema de repartição constitucional de competências, não podendo contrariar as diretrizes gerais da União, tampouco a legislação estadual que discipline o tema.

Aos municípios, portanto, somente é possível especificar e detalhar o quanto prescrito nos diplomas federais e estaduais de acordo com as particularidades locais ou se inexistente regulamentação federal, para suprir a lacuna, editando regramento próprio.

No caso em análise, verifica-se que a União já editou extenso e completo arcabouço normativo sobre a prevenção e tratamento do câncer de mama.

A Lei Federal n. 8.080/1990 regulamenta o funcionamento e organização do Sistema Único de Saúde em todo o território nacional e estabelece as diretrizes gerais para a prestação dos serviços de saúde de forma integrada e hierarquizada.

Já a Lei Federal n. 11.664/2008 institui especificamente ações de saúde para prevenção, detecção, tratamento e seguimento dos cânceres do colo uterino, de mama e colorretal no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) e determina que se assegure a assistência integral à saúde da mulher, incluindo amplo trabalho informativo e educativo sobre a prevenção, a detecção, o tratamento e controle de neoplasias.

A Lei Federal n. 12.732/2012 dispõe sobre o primeiro tratamento de paciente com neoplasia maligna comprovada e estabelece, no seu art. 1o, prazo de 60 (sessenta) dias para seu início após o diagnóstico firmado.

O referido diploma estabelece no § 3o do art. 2o que “
nos casos em que a principal hipótese diagnóstica seja a de neoplasia maligna, os exames necessários à elucidação devem ser realizados no prazo máximo de 30 (trinta) dias, mediante solicitação fundamentada do médico responsável
”.

Ainda sobre o tema, a Lei Federal n. 14.450/2022 criou o Programa Nacional de Navegação de Pacientes para Pessoas com Neoplasia Maligna de Mama, a qual estabelece procedimento de acompanhamento individualizado dos casos suspeitos ou confirmados de câncer de mama, com objetivo específico de viabilizar o diagnóstico em prazo inferior aos 30 (trinta) dias já determinados na Lei n. 12.732/2012.

O mencionado diploma ainda garante o início do tratamento em centro especializado, capacitação de equipes de saúde e orientação individual aos pacientes por meio de contato telefônico e eletrônico, demonstrando que a União já estabeleceu política pública abrangente e completa para o enfrentamento dessa questão de saúde pública.

Na mesma linha, a Lei Federal n. 14.758/2023, que institui a Política Nacional de Prevenção e Controle do Câncer no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS) e o Programa Nacional de Navegação da Pessoa com Diagnóstico de Câncer, aplicável de forma subsidiária para pacientes com neoplasia maligna de mama.

Não fosse o bastante, a Lei Federal n. 14.238/2021 institui o Estatuto da Pessoa com Câncer, destinado a assegurar e a promover, em condições de igualdade, o acesso ao tratamento adequado e o exercício dos direitos e das liberdades fundamentais da pessoa com câncer, com vistas a garantir o respeito à dignidade, à cidadania e à sua inclusão social.

Portanto, a legislação federal já estabelece prazos para realização de exames e diagnósticos em casos de suspeita de neoplasia maligna, define critérios para início do tratamento oncológico e garante acesso privilegiado a analgésicos opiáceos para controle da dor, disposições que evidenciam a desnecessidade de qualquer reprodução ou complementação normativa municipal.

O Estado de Mato Grosso, por sua vez, editou legislação específica sobre a matéria por meio da Lei Estadual n. 11.705/2022, que prioriza a realização de exames de mamografias em mulheres de 40 a 70 anos com histórico familiar de câncer de mama em toda a rede de saúde pública ou privada do Estado.

O
caput
e o parágrafo único do art. 2o do diploma estadual dispõem que constituem prioridade as avaliações periódicas na mama, cuja necessidade deve ser comprovada com prescrição médica, podendo, também, haver a demonstração de que realizam o exame de mamografia de forma sazonal, com documentos, exames e laudos.

Ademais, a Lei Estadual n. 11.841/2022 criou o Programa de Percurso de pacientes portadores de neoplasia maligna de mama no Estado de Mato Grosso, com objetivo específico de facilitar o diagnóstico e o tratamento em prazos inferiores aos determinados pela legislação federal (Lei n. 12.732/2012, já mencionada), coordenar assistência individualizada e fornecer orientação e suporte aos pacientes.

Diante desse cenário normativo completo e abrangente, a Lei Municipal n. 3.420/2025 não se limita a suplementar a legislação existente para adequá-la às peculiaridades locais do Município de Colíder, mas cria obrigações paralelas e estabelece prazos que ou não foram previstos ou se sobrepõem ao já estabelecido pela União e pelo Estado de Mato Grosso, por meio da competência concorrente descrita no inciso XII do art. 24 da Constituição Federal.

Nessa linha intelectiva, o Supremo Tribunal Federal fixou os aspectos que norteiam o entendimento sobre a competência suplementar dos Municípios,
verbis
:

“(...) nas searas de legislação concorrente, a inércia da União e a inação do Estado-membro (ex vi CF/88, art. 24, §3o) ultimam a competência supletiva dos Municípios, quando o assunto é de interesse predominantemente local e demanda ação urgente (ex vi CF/88, art. 30, I e II). Assim, nas matérias de legislação concorrente (art. 24 da Constituição), a competência legislativa dos Municípios é ampla perante as temáticas que não são regulamentadas especificamente por lei federal ou estadual, em regulamentação desses temas no seu âmbito local”
. (STF, RE 1.210.727, Relator(A): Luiz Fux, Tribunal Pleno, Julgado Em 09-05-2023, Processo Eletrônico Repercussão Geral - Mérito Dje-S/N Divulg 16-05-2023 Public 17-05-2023).

Diante dessas considerações, a ausência de compatibilidade vertical entre a norma municipal e os dispositivos constitucionais que regulam a competência legislativa em matéria de saúde pública impõe o reconhecimento da inconstitucionalidade formal da Lei Municipal n. 3.420/2025, por afronta aos artigos 24, XII, e 30, II, da Constituição Federal.

Por fim, a lei impugnada também deve ser declarada inconstitucional diante da ausência de requisito procedimental obrigatório para sua validade, qual seja, a realização de estudo de impacto financeiro.

Embora o autor da presente ação não tenha invocado expressamente a violação ao artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias em sua fundamentação, é plenamente admissível a declaração de inconstitucionalidade com base neste parâmetro constitucional, em razão da característica da causa de pedir aberta que permeia as ações de controle concentrado/abstrato de constitucionalidade.

Nesse sentido, colhe-se precedente do Supremo Tribunal Federal:

“Por fim, se é certo que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal exige a impugnação específica dos preceitos sobre os quais o autor requer a declaração de inconstitucionalidade, sob pena de não conhecimento do pedido quanto a tais dispositivos (v.g., ADI no 5.488, de minha relatoria , Tribunal Pleno, DJe de 19/12/17), também é certo que, uma vez impugnado o diploma legal em sua integralidade, por incorrer em vício formal, inexiste óbice ao exame amplo pela Suprema Corte. Isso porque, nas ações de controle concentrado, a causa de pedir é aberta, o que significa dizer que o juízo de adequação (ou não) de determinada norma é realizada em cotejo com todo o ordenamento constitucional vigente ao tempo de sua edição. Por conseguinte, a técnica da causa de pedir aberta confere à Suprema Corte a possibilidade de, no exercício da jurisdição constitucional, valer-se de normas constitucionais diversas das invocadas pela autora, ou por outro(s) participante(s) do processo, como parâmetro de controle, a bem da própria força normativa da Constituição”
(ADPF 1.151, Relator(a): Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 09-12-2024, Processo Eletrônico DJe-s/n DIVULG 12-12-2024 PUBLIC 13-12-2024).

Nessa mesma linha de entendimento, o Órgão Especial deste Tribunal de Justiça já decidiu,
verbis
:

“(...) 2. Causa de pedir aberta da ação direta de inconstitucionalidade. Possibilidade do confronto da legislação impugnada com dispositivo constitucional não suscitado na inicial. Precedentes. (...)”
(TJMT, ADI n. 1003655-87.2017.8.11.0000, Órgão Especial Cível, Rui Ramos Ribeiro, Órgão Especial, Julgado em 03/03/2021, Publicado no DJE 03/03/2021).

No presente caso, ainda que o autor da presente demanda não aponte, diretamente, violação ao artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, há a alegação de que
“a lei impugnada atribui a execução orçamentária da política pública mediante execução do Município, ou seja, cria por via transversa um ônus financeiro à administração pública,
sem que tenha havido o regular tramite e estudos inerentes ao orçamento
”
(id. 286545853, pág. 8).

Conforme já demonstrado em linhas anteriores, a Lei não apenas invade competência do Executivo, mas efetivamente cria obrigações que demandam alocação de recursos, pois estipula obrigações relacionadas à realização de exames de mamografia em prazo determinado, implementação de sistema de reorganização de agendamentos, tratamento prioritário no setor de regulação e encaminhamento especializado.

Além disso, estabelece expressamente, em seu artigo 4o, que
“o paciente com suspeita de neoplasia receberá, gratuitamente, no Sistema Único de Saúde (SUS), todos os tratamentos necessários, na forma desta Lei”
.

Nesse contexto, deve ser observado o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzido pela Emenda Constitucional 95/2016, que estabelece: “
A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro
”.

O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias constitui norma de reprodução obrigatória e, portanto, aplicável a todos os entes federativos, conforme se extrai do seguinte precedente:

“
(...) o art. 113 do ADCT, introduzido pela EC n. 95/2016, se aplica a qualquer ente federativo, devendo acompanhar toda proposição legislativa que crie, altere despesa ou conceda renúncia de receita
” (STF, RE 1.453.991 AgR, Relator(a): Nunes Marques, Tribunal Pleno, julgado em 16-12-2024, DJe-s/n, Divulg 07-01-2025, Public 08-01-2025).

Dessa maneira, como a Lei Municipal n. 3.420/2025 não foi precedida de estudo de impacto orçamentário e financeiro, em flagrante desobediência ao que determina o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, impõe-se reconhecer sua inconstitucionalidade também por este fundamento.

A exigência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro constitui ferramenta essencial de planejamento e transparência da gestão fiscal responsável, que busca alinhar a previsão de direitos com a capacidade real de execução pelo ente público, sem extrapolar os limites da reserva do possível.

Em termos práticos, o estudo de impacto financeiro serve para demonstrar que as novas obrigações legais atribuídas à administração pública foram cuidadosamente avaliadas quanto à sua viabilidade orçamentária, evitando surpresas que possam comprometer a estabilidade das contas públicas municipais.

A ausência do referido estudo compromete a previsibilidade fiscal do município e pode afetar sua capacidade de executar outras políticas públicas essenciais, constituindo inconstitucionalidade formal por descumprimento de requisito procedimental constitucionalmente obrigatório.

Nessa linha, conquanto louvável a intenção dos legisladores locais de contribuir para a qualidade de vida das mulheres mediante política pública relativa a direito social fundamental, isso não os exime de apresentar a correspondente estimativa de impacto financeiro para viabilização das medidas estabelecidas.

A boa intenção legislativa não possui o condão de suprir a exigência constitucional de responsabilidade fiscal e transparência orçamentária, requisitos imprescindíveis para a validade formal das leis que criem despesas públicas.

Nesse sentido, este Tribunal já teve a oportunidade de ratificar a compreensão aqui adotada:

“(...) 1. Após a análise de todo o processado, extrai-se que, realmente, conforme narrado na inicial, ao elaborarem a Lei de n. 1.650, de 17 de abril de 2017, através do Projeto de Lei de n. 017/2017 (id. 151062187 – págs. 1 a 23), os requeridos, não adotaram as balizas impostas pelo artigo 113 do ADCT de 1988, artigo 169, caput e parágrafo primeiro, da Constituição Federal e, ainda, o artigo 167, caput e parágrafo único, da Constituição do Estado de Mato Grosso. 2. Tanto é assim que, violando claramente o disposto nos supramencionados artigos, observa-se, do procedimento legislativo adotado pelos requeridos, a ausência de qualquer documento que evidencie qualquer estudo da estimativa do impacto orçamentário e financeiro do Município de São Jose dos Quatro Marcos. 3. Por oportuno, insta registrar que, a teor do disposto no artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT de 1998, a simples menção na lei de que será levado em consideração as condições financeiras e orçamentárias não suplanta a necessidade do processo legislativo, quando criada despesa obrigatória para o poder executivo, estar instruído com a devida estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário (...)”
. (TJMT, ADI 1023717-75.2022.8.11.0000, Órgão Especial Cível, Serly Marcondes Alves, Órgão Especial, Julgado em 24/06/2023, Publicado no DJE 24/06/2023).

Desse modo, a ausência do estudo de impacto financeiro e orçamentário, instrumento essencial para mensurar a magnitude dos dispêndios públicos e viabilizar a adequada dotação orçamentária das políticas públicas implementadas, configura vício formal que acarreta a inconstitucionalidade da norma, por afronta ao art. 113 dos Atos da Disposições Transitórias.

Diante desse contexto, a lei municipal impugnada apresenta três vícios formais de inconstitucionalidade, tendo em vista que invade a iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo (art. 195, parágrafo único, III, da CEMT), disciplina saúde pública sem demonstrar interesse local específico do município e não está acompanhada de estudo prévio de impacto financeiro (artigo 113 do ADCT).

Ante o exposto, julgo
procedente
a presente ação direta de inconstitucionalidade para declarar a
inconstitucionalidade
da
Lei Municipal n. 3.420/2025
, de Colíder, em dissonância do parecer da Procuradoria-Geral de Justiça.

É como voto.

VOTO VISTA

VOTO DIVERGENTE

(EXMA SRA DESEMBARGADORA MARIA EROTIDES KNEIP – 8a VOGAL).

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE COLÍDER que impugna a validade da
Lei Municipal n. 3.420/2025
, que, dentre outras medidas, autoriza à municipalidade a realização, em hospitais locais, de exames de mamografia em até 30 (trinta) dias, contados da solicitação médica, e assegura a mulheres com suspeita de neoplasia consulta com médico especialista em até 10 (dez) dias depois da solicitação do clínico geral.

Sustenta o Autor que o diploma normativo desrespeitou o art. 84, inc. II, da Constituição Federal, o art. 66, inc. V, da Constituição Estadual e o art. 121, inc. II e VI, da Lei Orgânica Municipal.

Afirma que a referida lei impugnada, de iniciativa do Poder Legislativo de Colíder, incorre em vício de iniciativa, pois versa sobre matéria de competência legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo Municipal.

Sustenta que a norma viola o pacto federativo, por invadir a esfera de competência da União e dos Estados para legislar sobre saúde pública, matéria submetida ao regime de competência concorrente, nos termos do artigo 24, inc. XII, da Constituição Federal.

Por fim, alega que a norma cria despesa a ser suportada pelo Poder Executivo sem prévia realização de estudo de impacto financeiro e orçamentário, comprometendo a viabilidade financeira do município.

O Relator e. Des. Hélio Nishyama votou no sentido de julgar procedente a ação, pois a lei impugnada não é autorizativa, haja vista que impõe obrigações ao Poder Executivo, que a lei reorganiza a Administração Pública Municipal, como o incorre em ofensa ao princípio da separação dos poderes, ausência de interesse local, existência de leis federais e estaduais tratando da matéria e ausência de realização de estudo de impacto orçamentário e financeiro.

O voto do Relator foi acompanhado pelos 2o, 3o, 4o, 6o, 7o e 14o Vogais.

Pedi vista dos autos para melhor analisar a matéria.

Para melhor decidir, transcrevo o inteiro teor da Lei Municipal no 3.420/2025 de Colíder,
in verbis:

“
AUTORIZA
O PODER EXECUTIVO A INSTITUIR A OBRIGATORIEDADE DA REALIZAÇÃO DO EXAME DE MAMOGRAFIA NO PRAZO MÁXIMO DE 30 DIAS A PARTIR DA SOLICITAÇÃO MÉDICA.

A CÂMARA MUNICIPAL DE COLIDER, Estado de Mato Grosso, no uso de suas atribuições legais, aprovou e eu, Vereador LUCIANO MILANI, na qualidade de Presidente desta Casa de Leis e em conformidade com o § 7° do Art. 66, da Constituição da República Federativa do Brasil, c.c. com a Lei Orgânica do Município de Colíder-MT, promulgo a seguinte Lei:

Art. 1o
Fica autorizado ao Poder Executivo a instituir o programa de apoio à saúde da mulher
, instrumento municipal de prevenção ao câncer de mama, que busca a efetivação de ações de saúde que assegurem a prevenção, a detecção, o tratamento e o seguimento do câncer de mama, no âmbito do Sistema Único de Saúde SUS, para que os exames de mamografia com suspeita de câncer sejam realizados em um prazo máximo de 30 dias a partir da solicitação médica.

Art. 2o São objetivos do programa de apoio à saúde da mulher: I - Prevenir a ocorrência de câncer de mama no município II - Estimular as mulheres a realizarem os exames de forma periódica, simplificada e eficiente III - Promover a saúde da mulher como política prioritária no município IV - Diagnosticar de forma precoce a ocorrência de câncer de mama.

Art. 3o Para fins de alcançar os objetivos do programa de apoio à saúde da mulher deverá ser implementada na rede municipal de saúde um sistema capaz de reorganizar os agendamentos de mamografia nos hospitais locais, de modo a suprir a demanda e garantir tratamento adequado a todas.

Art. 4o O paciente com suspeita de neoplasia receberá, gratuitamente, no Sistema Único de Saúde (SUS), todos os tratamentos necessários, na forma desta Lei.

Art. 5o O respectivo agendamento deverá ser tratado como prioridade no setor de Regulação e nas UPAS, bem como nas Unidades Básicas de Saúde e Equipes de Saúde da Família, que constituem a rede de saúde pública no município.

Art. 6o As mulheres com suspeita de neoplasia terão prioridade absoluta no atendimento junto aos médicos ginecologistas credenciados na rede, devendo o encaminhamento do clínico geral para a especialidade ser contemplado em no máximo 10 dias.

Art. 7o Esta lei entra em vigor a partir de sua data de publicação. Revoga-se todas as disposições em contrário” (NEGRITEI).

O instituto da reserva de administração caracteriza-se como um conjunto de competências constitucionalmente outorgadas ao Poder Executivo, insuscetíveis de interferência por parte do Poder Legislativo, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

Nesse diapasão, a Constituição Federal, em seu art. 2o, consagra o princípio da separação dos poderes como um dos pilares fundamentais do Estado Democrático de Direito, estabelecendo que
"são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário"
.

Tal princípio, por sua relevância estruturante para o ordenamento jurídico pátrio, foi erigido à condição de cláusula pétrea, conforme disposto no art. 60, § 4o, inciso III, da Carta Magna.

A hermenêutica jurídica aplicável à espécie, em uma interpretação sistemático-teleológica, conduz à compreensão de que a separação dos poderes não implica em compartimentos estanques e incomunicáveis, mas sim em um sistema de freios e contrapesos, no qual há interpenetração de funções, respeitados os núcleos essenciais de cada poder.

No que concerne especificamente às leis autorizativas, impende consignar que estas possuem natureza jurídica peculiar, caracterizando-se como normas de eficácia limitada, cuja plena operatividade depende de ato posterior do Poder Executivo.

Trata-se, portanto, de diploma normativo que não impõe obrigação de fazer, mas tão somente faculta ao administrador a implementação de determinada medida, observados os critérios de conveniência e oportunidade inerentes à discricionariedade administrativa.

No caso em tela, da análise cuidadosa do texto normativo impugnado, verifica-se que, não obstante a presença de expressões que,
prima facie
, poderiam sugerir caráter impositivo, a interpretação sistemática da lei revela sua natureza eminentemente autorizativa, conforme se depreende do art. 1o, que dispõe:
"Fica autorizado ao Poder Executivo a instituir o programa de apoio à saúde da mulher [...]"
.

Impende destacar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem se orientado no sentido de reconhecer a constitucionalidade de leis autorizativas de iniciativa parlamentar, desde que não interfiram diretamente na estrutura administrativa ou no regime jurídico de servidores públicos.

Nesse sentido, o Pretório Excelso, ao julgar o ARE 878.911/RJ, com repercussão geral reconhecida (Tema 917), fixou a seguinte tese,
in verbis:

Tema 917 do STF - "Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1o, II, “a”, “c” e “e”, da Constituição Federal)".

Em situação idêntica ao presente feito, o STF, em recentíssimo acórdão, declarou constitucional uma lei municipal do interior do Estado de São Paulo, a qual tratava de agendamento, consultas médicas, exames e procedimentos médicos.

Por ser extremamente elucidativo, transcrevo na íntegra a ementa,
in verbis:

EMENTA Direito Constitucional e Administrativo. Recurso Extraordinário. Lei Municipal no 9.001, de 2023. Agendamento e Cancelamento de Consultas Médicas, Exames e Procedimentos Médicos. Tema no 917 do Ementário da Repercussão Geral. Atribuição de Encargos para Concretização do Direito Social à Saúde. Limitação de Iniciativa Parlamentar. Taxatividade. Constitucionalidade da Lei Municipal no 9.001, de 2023, do Município de Marília/SP. I. CASO EM EXAME 1. Recurso extraordinário com agravo contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que concluiu pela “inconstitucionalidade integral da Lei no 9.001, de 11 de setembro de 2023, do Município de Marília”. 2. A decisão anterior. O Tribunal de origem, em que pese ter mencionado o Tema no 917 da Repercussão Geral e ter reconhecido que “a falta de indicação, na lei, da sua fonte de custeio não implica inconstitucionalidade”, que “não houve vício de iniciativa”, e que “a lei em exame não cria órgãos públicos, nem altera o perfil, a vocação institucional, a competência e o panorama das atribuições legais dos órgãos já existentes”, concluiu que “houve intromissão do Poder Legislativo no plano das atribuições privativas do Poder Executivo, no que toca à gestão de políticas públicas”. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. No presente recurso, a recorrente alega violação aos arts. 2o, 84, incs. II e VI, al. “a”, e 196 da Constituição da República. Argumenta que “a norma impugnada nestes autos não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, nem cria ou confere a órgãos da Administração, apenas busca ampliar o acesso ao direito à saúde da população local”. Sustenta que ““já que a norma é de iniciativa concorrente como expressamente declarado na decisão recorrida e por esse motivo não se mostra lógico que tal lei tenha a inconstitucionalidade afastada por não possuir vício de iniciativa e, simultaneamente, seja considerada inconstitucional sob o fundamento de que viola o princípio da separação de poderes por adentrar em matéria com reserva de administração, principalmente por se tratar de norma geral e abstrata, que apenas institui política pública concretizadora de direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal, sem criar qualquer atribuição ou alterar estrutura de órgãos da administração pública”. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Cumpre afastar os argumentos da parte recorrida quanto à ausência de prequestionamento e em relação à inexistência de repercussão geral, pois a matéria está prequestionada e a recorrente demonstrou a existência dessa repercussão. 5. Convém ressaltar que a interpretação relativa ao Tema RG no 917 deve ser bem analisada. Com efeito, no julgamento do ARE no 878.911/RJ (j. 29/09/2016, p. 11/10/2016), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1o, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. Nesse passo, esta Corte, em casos semelhantes, envolvendo leis municipais, tem compreendido pela constitucionalidade da norma. 6. Ademais, o Tribunal de origem, transversalmente, conferiu indevida interpretação ampliativa ao art. 61, § 1o, da Constituição da República. Assim, o fato de a lei municipal ter atribuído encargos ao Poder Público municipal, para a concretização do direito social à saúde, não torna a lei, por si só, inconstitucional, pois “não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição”. IV. DISPOSITIVO 7. Recurso extraordinário provido. (STF - RE 1497683, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, julgado em 19-08-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-09-2024 PUBLIC 04-09-2024).

Ademais, o Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente afirmado que as hipóteses de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo devem ser interpretadas restritivamente, não comportando ampliação por via hermenêutica.

Tal entendimento encontra-se cristalizado em diversos julgados, nos quais se reconheceu a constitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que, a despeito de gerarem despesas para o Poder Público, não interferem diretamente na organização administrativa.

No que tange ao argumento de violação ao pacto federativo, imperioso destacar que a competência para legislar sobre proteção e defesa da saúde é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, nos termos do art. 24, XII, da Constituição Federal.

Contudo, aos Municípios é assegurada, pelo art. 30, I e II, da Carta Magna, a competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber.

No caso em tela, a lei impugnada, ao autorizar a instituição de programa de apoio à saúde da mulher no âmbito municipal, insere-se no escopo da competência legislativa suplementar do Município, visando à concretização do direito fundamental à saúde, previsto no art. 196 da Constituição Federal, que estabelece ser a saúde
"direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação"
.

Nesse contexto, a existência de legislação federal e estadual sobre a matéria não obsta a atuação legislativa municipal, desde que esta se dê de forma suplementar e em consonância com as normas gerais estabelecidas pelos entes federativos superiores, como ocorre no caso em análise.

Outrossim, cumpre ressaltar que a lei impugnada, ao estabelecer prazos para a realização de exames e atendimentos, não cria, por si só, obrigações imediatas para o Poder Executivo, uma vez que, por sua natureza autorizativa, depende de ato posterior do administrador para produzir efeitos concretos.

Trata-se, portanto, de norma programática, que estabelece diretrizes a serem observadas pelo gestor público no exercício de sua competência administrativa, sem, contudo, invadir o núcleo essencial da reserva de administração.

Insta consignar, outrossim, que a alegação de ausência de estudo de impacto financeiro e orçamentário não se sustenta, porquanto a lei impugnada, por sua natureza autorizativa e eficácia limitada, não gera, por si só, despesas imediatas para o erário municipal.

Com efeito, a implementação das medidas previstas na norma depende de ato posterior do Poder Executivo, que, no exercício de sua discricionariedade administrativa, avaliará a viabilidade financeira e orçamentária da política pública em questão.

Nesse diapasão, a exigência de estudo prévio de impacto orçamentário-financeiro aplica-se às normas de eficácia plena e aplicabilidade imediata.

A obrigatoriedade do referido estudo é exigida quando o projeto de lei cria ou altera despesa obrigatória ou quando haja renúncia de receita, a teor do que dispõe do art. 113 do ADCT da Carta Magna,
in verbis:

Art.
113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.

Não obstante o referido comando constitucional esteja previsto na Constituição Federal, a sua observância por todos os entes federativos é impositiva, haja vista tratar-se de norma de reprodução obrigatória.

Trago, à título exemplificativo, o recente aresto STF,
in verbis:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ART. 113 DO ADCT. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS QUE CRIEM DESPESA OU RENÚNCIA DE RECEITA. NECESSIDADE DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto de decisão que negou provimento a recurso extraordinário, para manter acórdão prolatado em ação direta estadual em que declarada a inconstitucionalidade de norma municipal ante vício formal decorrente da falta de apresentação de estudos de impacto orçamentário e financeiro da renúncia fiscal prevista, nos termos do art. 113 do ADCT. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se o art. 113 do ADCT, que exige estimativa de impacto financeiro e orçamentário, se aplica também a proposições legislativas de entes municipais. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O STF entende que o art. 113 do ADCT, introduzido pela EC no 95/2016, se aplica a qualquer ente federativo, devendo acompanhar toda proposição legislativa que crie, altere despesa ou conceda renúncia de receita, conforme precedentes (ADI 5.816, ADI 6.303 e RE 1.300.587). 4. A extinção de crédito tributário mediante compensação configura renúncia de receita, conforme previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e compreensão da doutrina especializada, a justificar a aplicação do art. 113 do ADCT. IV. DISPOSITIVO 5. Agravo interno desprovido. (STF - RE 1453991 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 16-12-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 07-01-2025 PUBLIC 08-01-2025).

Nesse diapasão, a exigência de estimativa ou estudo de impacto financeiro e orçamentário, não se estende às leis autorizativas, cuja implementação está condicionada à discricionariedade do Chefe do Poder Executivo no momento da eventual implementação da medida, observados os limites e condicionantes estabelecidos pela legislação de responsabilidade fiscal.

No caso em apreço, a lei impugnada, ao autorizar a instituição de programa de apoio à saúde da mulher, não impõe ao Poder Executivo a obrigação imediata de implementar a política pública, tampouco estabelece prazo para sua execução, o que reforça sua natureza autorizativa e programática.

Nesse sentido, a exigência de estudo prévio de impacto orçamentário-financeiro para leis autorizativas configuraria formalismo exacerbado, incompatível com a natureza jurídica e a finalidade desse tipo de norma, que visa tão somente a estabelecer diretrizes programáticas para a atuação administrativa, sem criar obrigações imediatas para o Poder Público.

Nesse diapasão, considerando a principiologia constitucional aplicável à espécie, notadamente os princípios da separação dos poderes, da eficiência administrativa e da máxima efetividade dos direitos fundamentais, bem como a interpretação sistemática do ordenamento jurídico pátrio, forçoso reconhecer que a lei impugnada não padece dos vícios de inconstitucionalidade apontados pelo autor.

Ainda que se adotasse a tese defendida pelo Autor, no sentido de que a lei contém dispositivos de natureza impositiva, o que se admite apenas para fins dialéticos, mesmo assim não prosperaria a pretensão, porquanto o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a constitucionalidade de leis de iniciativa parlamentar que estabelecem políticas públicas, desde que não interfiram diretamente na estrutura administrativa ou no regime jurídico de servidores públicos, conforme já fixado no Tema 917 do STF mencionado anteriormente.

Diante do acima exposto, peço vênia ao e. Relator e aos demais que o acompanharam para divergir e JULGAR IMPROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, reconhecendo-se a constitucionalidade da Lei Municipal no 3.420/2025, de Colíder/MT.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 13/11/2025