Tribunal: TJMT
Processo: 1030397-96.2024.8.11.0003
Órgão julgador: HILDEBRANDO DA COSTA MARQUES
Órgão colegiado: Terceira Turma Recursal
Data de julgamento: 2025-11-04
Data de publicação: 2025-11-07

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO INOMINADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM CONTRATO DE TERCEIRIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE CULPA IN VIGILANDO. GLOSAS ADMINISTRATIVAS. COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. RECURSO DO MUNICÍPIO PARCIALMENTE PROVIDO. RECURSO DA ASSOCIAÇÃO NÃO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Reclamação ajuizada por clínica médica contra associação e município, buscando pagamento por plantões médicos prestados em unidade de pronto atendimento.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há três questões em discussão: (i) saber se o município possui legitimidade passiva para figurar em demanda de cobrança de serviços prestados em contrato de terceirização; (ii) saber se a administração pública pode ser responsabilizada subsidiariamente pelo inadimplemento de empresa contratada em prestação de serviços médicos; e (iii) saber se as glosas administrativas e a comprovação da prestação dos serviços foram devidamente analisadas.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A legitimidade passiva do município é confirmada pela Teoria da Asserção, bastando a narrativa inicial que indica vínculo jurídico material entre o ente público e o objeto do litígio, qual seja, a execução de serviços médicos de interesse da administração.
4. A responsabilidade subsidiária do ente público não pode ser presumida, exigindo-se demonstração inequívoca de omissão administrativa na fiscalização do contrato ou participação direta na inadimplência, o que não foi comprovado nos autos, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal.
5. O inadimplemento contratual da empresa prestadora de serviços não transfere automaticamente à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento, aplicando-se por analogia o disposto no art. 71, §1o, da Lei no 8.666/93 e a tese firmada no Tema 246 da Repercussão Geral do STF.
6. As glosas administrativas devem estar lastreadas em processo formal e apuração precisa, sendo que a alegação de inconsistências sistêmicas, desprovida de prova mínima, não afasta a presunção de veracidade das notas fiscais apresentadas pela prestadora de serviços.
IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Recurso do Município parcialmente provido. Recurso da empresa não provido.
Tese de julgamento: 1. A legitimidade passiva da Administração Pública em demandas de cobrança de serviços terceirizados é aferida pela Teoria da Asserção, bastando a indicação de vínculo jurídico material com o objeto do litígio na petição inicial. 2. A responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo inadimplemento de empresa contratada em prestação de serviços não é automática, exigindo-se prova inequívoca de sua conduta culposa, seja por omissão na fiscalização ou participação direta na inadimplência, não bastando a mera existência de vínculo contratual ou o simples inadimplemento da contratada. 3. Glosas administrativas em contratos de prestação de serviços devem ser formalmente instituídas e comprovadas, não sendo válidas alegações genéricas de inconsistências ou ausência de prova de qualidade dos serviços quando há notas fiscais e ausência de processo formal de apuração de irregularidades.
Dispositivos relevantes citados: Lei no 8.666/93, art. 71, §1o; CPC, art. 373, II; CPC, art. 927, I.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADC no 16, Rel. Ministro Cezar Peluso, Pleno, julgado em 24/11/2010, DJe 09/09/2011; STF, RE no 760.931, Rel. Ministro Luiz Fux (para o acórdão), Pleno, julgado em 26/04/2017, DJe 12/09/2017 (Tema 246 da Repercussão Geral); STF, RE 1298647 (Tema 1118 da Repercussão Geral); STJ, AgRg no AREsp 740.588/SP, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA TURMA, julgado em 27/10/2015, DJe 16/11/2015; TJ-MT, RI: 10620786120228110001, Relator: HILDEBRANDO DA COSTA MARQUES, Data de Julgamento: 10/10/2023, Terceira Turma Recursal, Data de Publicação: 11/10/2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA TURMA RECURSAL

Número Único
:

1030397-96.2024.8.11.0003
Classe:

RECURSO INOMINADO (460)
Assunto:

[Perdas e Danos, Indenização por Dano Moral]
Relator:
Des(a).
HILDEBRANDO DA COSTA MARQUES

Turma Julgadora:

[DES(A). HILDEBRANDO DA COSTA MARQUES, DES(A). ARISTEU DIAS BATISTA VILELLA, DES(A). VALMIR ALAERCIO DOS SANTOS]

Parte(s):

[J. C. DE OLIVEIRA CLINICA MEDICA LTDA - CNPJ: 35.847.660/0001-97 (RECORRIDO), LHAYSA LESLEN DE MENEZES SODRE - CPF: 047.154.561-92 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (RECORRENTE), ASSOCIACAO DE ESPECIALISTAS MEDICOS E PROFISSIONAIS DE SAUDE- AEMPRO (RECORRIDO), ASSOCIACAO DE ESPECIALISTAS MEDICOS E PROFISSIONAIS DE SAUDE- AEMPRO - CNPJ: 22.548.302/0001-31 (RECORRENTE), IGOR MORENO DE OLIVEIRA - CPF: 030.435.651-42 (ADVOGADO), RAFAEL RODRIGUES SOARES - CPF: 995.432.901-30 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA TURMA RECURSAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

ARISTEU DIAS BATISTA VILELLA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE CONHECEU DO RECURSO E DEU-LHE PARCIAL PROVIMENTO.

E M E N T A

Ementa
:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO INOMINADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM CONTRATO DE TERCEIRIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE CULPA IN VIGILANDO. GLOSAS ADMINISTRATIVAS. COMPROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. RECURSO DO MUNICÍPIO PARCIALMENTE PROVIDO. RECURSO DA ASSOCIAÇÃO NÃO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Reclamação ajuizada por clínica médica contra associação e município, buscando pagamento por plantões médicos prestados em unidade de pronto atendimento.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há três questões em discussão: (i) saber se o município possui legitimidade passiva para figurar em demanda de cobrança de serviços prestados em contrato de terceirização; (
ii
) saber se a administração pública pode ser responsabilizada subsidiariamente pelo inadimplemento de empresa contratada em prestação de serviços médicos; e (
iii
) saber se as glosas administrativas e a comprovação da prestação dos serviços foram devidamente analisadas.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A legitimidade passiva do município é confirmada pela Teoria da Asserção, bastando a narrativa inicial que indica vínculo jurídico material entre o ente público e o objeto do litígio, qual seja, a execução de serviços médicos de interesse da administração.

4. A responsabilidade subsidiária do ente público não pode ser presumida, exigindo-se demonstração inequívoca de omissão administrativa na fiscalização do contrato ou participação direta na inadimplência, o que não foi comprovado nos autos, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal.

5. O inadimplemento contratual da empresa prestadora de serviços não transfere automaticamente à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento, aplicando-se por analogia o disposto no art. 71, §1o, da Lei no 8.666/93 e a tese firmada no Tema 246 da Repercussão Geral do STF.

6. As glosas administrativas devem estar lastreadas em processo formal e apuração precisa, sendo que a alegação de inconsistências sistêmicas, desprovida de prova mínima, não afasta a presunção de veracidade das notas fiscais apresentadas pela prestadora de serviços.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Recurso do Município parcialmente provido. Recurso da empresa não provido.

Tese de julgamento: 1. A legitimidade passiva da Administração Pública em demandas de cobrança de serviços terceirizados é aferida pela Teoria da Asserção, bastando a indicação de vínculo jurídico material com o objeto do litígio na petição inicial. 2. A responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo inadimplemento de empresa contratada em prestação de serviços não é automática, exigindo-se prova inequívoca de sua conduta culposa, seja por omissão na fiscalização ou participação direta na inadimplência, não bastando a mera existência de vínculo contratual ou o simples inadimplemento da contratada. 3. Glosas administrativas em contratos de prestação de serviços devem ser formalmente instituídas e comprovadas, não sendo válidas alegações genéricas de inconsistências ou ausência de prova de qualidade dos serviços quando há notas fiscais e ausência de processo formal de apuração de irregularidades.

Dispositivos relevantes citados: Lei no 8.666/93, art. 71, §1o; CPC, art. 373, II; CPC, art. 927, I.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADC no 16, Rel. Ministro Cezar Peluso, Pleno, julgado em 24/11/2010,
DJe
09/09/2011; STF, RE no 760.931, Rel. Ministro Luiz Fux (para o acórdão), Pleno, julgado em 26/04/2017,
DJe
12/09/2017 (Tema 246 da Repercussão Geral); STF, RE 1298647 (Tema 1118 da Repercussão Geral); STJ,
AgRg
no
AREsp
740.588/SP, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA TURMA, julgado em 27/10/2015,
DJe
16/11/2015; TJ-MT, RI: 10620786120228110001, Relator: HILDEBRANDO DA COSTA MARQUES, Data de Julgamento: 10/10/2023, Terceira Turma Recursal, Data de Publicação: 11/10/2023.

R E L A T Ó R I O

Recurso Inominado
: 1030397-96.2024.8.11.0003

Origem
: 1o JUIZADO ESPECIAL DE RONDONÓPOLIS

Recorrente
s
: MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS e ASSOCIACAO DE ESPECIALISTAS MEDICOS E PROFISSIONAIS DE SAUDE- AEMPRO

Recorrid
a
: J. C. DE OLIVEIRA
CLINICA

MEDICA
LTDA
.

RELATÓRIO

Egrégia Turma.

J. C. DE OLIVEIRA
CLINICA

MEDICA
LTDA
.
ajuizou reclamação em
face da ASSOCIAÇÃO
DE ESPECIALISTAS
MÉDICOS
E PROFISSIONAIS DE
SAÚDE
- AEMPRO e MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS. Noticiou que: a) foi contratada pelo primeiro
reclamado
(empresa terceirizada) para prestar serviços de plantão médico na UPA (unidade de pronto atendimento) em função do segundo re
clamado
(Município de Rondonópolis) durante os anos de 2021/2022; b) os plantões médicos devidamente prestados nos meses de fevereiro/2022, totalizando 10 plantões, não foram pagos, remanescendo um débito de R$ 18.687,30; c) os serviços foram prestados em prol do Município de Rondonópolis, que não efetuou o devido pagamento; d) a inadimplência configura ato ilícito, causando prejuízos e dano moral. Requereu

a condenação solidária dos re
clamados
ao pagamento de R$ 18.687,30
, bem como
ao pagamento de R$ 10.000,00 a título de
indenização por
dano mora
l
.

O juízo singular proferiu
sentença
de parcial procedência. Concluiu que: a) a preliminar de ilegitimidade do Município deve ser rechaçada, pois a responsabilidade pelo pagamento dos serviços é questão de mérito; b) a comprovação da prestação dos serviços com a apresentação da nota fiscal e o vínculo entre as partes, aliada à inexistência de prova do pagamento, impõe a procedência parcial dos pedidos iniciais; c) os valores referentes ao plantão do dia 10
/
2
/
2022 encontram-se glosados por decisão administrativa, sendo indevida a cobrança de tais valores; d) a responsabilidade solidária do Município é cristalina ante o descumprimento do contrato de prestação de serviços; e) a pessoa jurídica não sofre dano moral por dissabores decorrentes da não quitação dos serviços, pois não sente dor ou humilhações, e não houve comprovação de mácula à sua imagem. Ao final
,

conden
ou

a parte reclamada

ao pagamento do montante de R$ 16.818,57, sendo a responsabilidade direta da associação e subsidiária do Município
.

As partes
reclamadas
interpuseram

Recurso Inominado
.

O
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS
s
ustentou que: a) a sentença merece reforma, pois a responsabilidade pelo adimplemento da obrigação é exclusiva da AEMPRO; b)
não possui legitimidade
para figurar no polo passivo
da ação
, não havendo vínculo
jurídico direto com a
parte
rec
lamante
; c) a responsabilidade da Administração Pública em casos de terceirização não se transfere automaticamente pela inadimplência da contratada; d) não há culpa
in vigilando
ou
in
eligendo
d
a sua parte
, e o ônus da prova da fiscalização contratual não compete à Administração Pública, mas ao reclamante, com prova concreta e robusta. Requereu o provimento do recurso para: a)
reformar
a sentença
e reconhecer sua
ilegitimidade passiva; b)
subsidiariamente
, afastar
su
a responsabilidade.

A
ASSOCIACAO DE ESPECIALISTAS MEDICOS E PROFISSIONAIS DE SAUDE- AEMPRO
, por sua vez, aduziu
que: a) a sentença, ao reconhecer a validade da glosa administrativa referente a um plantão, abre precedente para estender a lógica da glosa a todos os plantões objeto de retenção, pois as inconsistências não foram pontuais, mas sistêmicas; b) a retenção dos valores foi uma medida cautelar para garantir a correta aplicação dos recursos públicos e a prestação de serviços de qualidade; c) a sentença equivoca-se ao
lhe
transferir o ônus da prova, pois a simples apresentação de notas fiscais não é suficiente para comprovar a efetiva e regular prestação dos serviços, sendo necessário que
a parte reclamante
comprove a qualidade e adequação dos serviços. Requereu o provimento do recurso para: a)
reformar
a sentença, julgando improcedente
s

os pedidos
; b)
subsidiariamente
,
reduzir o valor da condenação, excluindo o plantão glosado e quaisquer outros valores indevidos.

As
contrarrazões
foram apresentadas
visando a manutenção da sentença
.

No Ofício no 83/2017/CPC/NFDTIPI, o Ministério Público informa que somente se manifestará nos processos que envolvam matéria de saúde ou interesse de menores e incapazes, razão pela qual estes autos não lhe foram encaminhados.

É a síntese.

V O T O R E L A T O R

VOTO DO RELATOR

Colendos pares.

Passo à análise das matérias devolvidas à apreciação do Poder Judiciário.

Ilegitimidade passiva.

A indicação das partes na petição inicial, acompanhada de fundamentos que evidenciem a existência de uma suposta relação jurídica de direito material entre elas, é suficiente para sustentar a legitimidade, conforme preconiza a
Teoria da Asserção
, amplamente aceita pelo c. STJ:

(...) 1. Não há ilegitimidade passiva nas hipóteses em que a pertinência subjetiva do réu em relação à pretensão deduzida em juízo torna-se evidente à luz da teoria da asserção, segundo a qual as condições da ação devem ser aferidas tomando como pressuposto, provisoriamente, apenas em juízo de admissibilidade da demanda, as próprias afirmações ou alegações contidas na petição inicial, dispensando-se qualquer atividade probatória. (...) 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ//
AgRg
no
AREsp
740.588/SP, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA TURMA, julgado em 27/10/2015,
DJe
16/11/2015)

Em igual sentido é o entendimento desta Turma Recursal:

RECURSO INOMINADO. LEGITIMIDADE. TEORIA DA ASSERÇÃO. RELAÇÃO JURÍDICA MATERIAL. NÃO COINCIDÊNCIA DAS PARTES DA RELAÇÃO JURÍDICA PROCESSUAL. ILEGITIMIDADE RECONHECIDA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. Nos termos da Teoria da Asserção, quando as partes da relação jurídica de direito material coincidem com partes da relação jurídica processual, resta evidenciada sua legitimidade, ficando a discussão quanto à eventual responsabilidade civil para exame no mérito da demanda. Precedentes do STJ. As partes da relação jurídica material não coincidem com partes da relação jurídica processual, evidenciando a ilegitimidade da parte reclamada. (TJ-MT// - RI: 10620786120228110001, Relator: HILDEBRANDO DA COSTA MARQUES, Data de Julgamento: 10/10/2023, Terceira Turma Recursal, Data de Publicação: 11/10/2023)

No caso em exame, constata-se que a
parte

reclamante
narrou, na petição inicial, a prestação de serviços médicos no âmbito de contrato administrativo firmado entre
a
AEMPRO
e o
Município de Rondonópolis
, alegando que os serviços beneficiaram diretamente o ente público.

Nesse contexto, à luz da Teoria da Asserção, as alegações iniciais são suficientes para evidenciar, em juízo de admissibilidade, a pertinência subjetiva do Município em relação à demanda, uma vez que a narrativa autoral indica vínculo jurídico de natureza material entre o ente público e o objeto do litígio, a execução de serviços médicos de interesse da administração.

Portanto, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva arguida, reconhecendo a legitimidade do Município de Rondonópolis para figurar no polo passivo da presente ação.

Responsabilidade subsidiária do Ente Público
.

A sentença de origem, conquanto tenha reconhecido a responsabilidade direta da AEMPRO, condenou o Município subsidiariamente ao pagamento de R$ 16.818,57, a título de serviços médicos prestados pela parte
reclamante
, sob o fundamento de que o ente público teria contribuído para o inadimplemento contratual.

Nos termos do art. 71, §1o, da Lei no 8.666/93, “a inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato, não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato”.

A constitucionalidade desse dispositivo foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade no 16, de relatoria do Ministro Cezar Peluso (Pleno, julgado em 24/11/2010,
DJe
09/09/2011), ocasião em que se assentou ser juridicamente impossível a transferência automática de encargos contratuais à Administração Pública.

O entendimento foi reafirmado no Recurso Extraordinário no 760.931 (Tema 246 da Repercussão Geral), de relatoria da Ministra Rosa Weber e relator para o acórdão o Ministro Luiz Fux (Pleno, julgado em 26/04/2017,
DJe
12/09/2017), cuja tese fixada foi a seguinte:

“O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, §1o, da Lei no 8.666/93.”

Ainda que o presente caso não trate de verbas trabalhistas, o raciocínio é plenamente aplicável por analogia. O inadimplemento contratual da empresa prestadora não autoriza a responsabilização do Município, salvo prova cabal de conduta culpos
a
, o que não se verifica nos autos.

A responsabilidade subsidiária do ente público não pode ser presumida. Exige-se demonstração inequívoca de omissão administrativa na fiscalização do contrato ou participação direta na inadimplência
(Recurso Extraordinário 1298647, com repercussão geral,
Tema 1118
)
,
o que não foi demonstrado. A mera existência de vínculo contratual e o simples inadimplemento da contratada não configuram culpa administrativa.

Ao contrário, a sentença reconhece expressamente que a responsabilidade direta é da AEMPRO, empresa que celebrou contrato com a
parte

reclamante
e que se beneficiou dos serviços médicos prestados. O Município figura apenas como tomador indireto, sem prova de interferência na execução contratual.

Destarte, a condenação subsidiária imposta ao Município viola o disposto no art. 71, §1o, da Lei no 8.666/93, e contraria os entendimentos firmados pelo Supremo Tribunal Federal, de observância obrigatória (art. 927, I, CPC).

Glosas Administrativas e Comprovação da Prestação dos Serviços.

A
parte
rec
lamada
sustenta que a sentença incorreu em erro ao reconhecer parcialmente procedente a ação, sob o argumento de que os valores retidos decorreram de glosas administrativas legítimas e necessárias à correta aplicação dos recursos públicos. Afirma, ainda, que a simples emissão de notas fiscais não seria suficiente para comprovar a efetiva execução dos serviços médicos contratados.

Todavia, conforme bem assinalado pelo juízo de origem, a glosa administrativa reconhecida nos autos refere-se exclusivamente ao plantão realizado em 10/2/2022, tendo caráter pontual e encontrando amparo em elementos objetivos do processo. Não há qualquer evidência de que outras retenções tenham sido formalmente instituídas ou homologadas pela Administração Pública, tampouco há relatório técnico ou parecer que aponte irregularidades na execução dos demais plantões.

A alegação de que as inconsistências seriam de natureza sistêmica revela-se genérica e destituída de prova mínima. Nenhum documento foi apresentado para demonstrar falhas estruturais no controle dos plantões, divergências de frequência ou inconsistências nas escalas médicas. A argumentação, desprovida de suporte técnico, não afasta a presunção de veracidade dos documentos juntados pela parte autora.

Nos autos, a
parte
reclamante comprovou a execução dos serviços mediante notas fiscais emitidas em conformidade com o período de execução contratual. A ausência de impugnação específica acerca desses documentos reforça sua credibilidade e a presunção de legitimidade dos atos praticados.

Ressalte-se que a glosa administrativa, por se tratar de ato excepcional de restrição ao pagamento, deve estar lastreada em processo formal, com apuração precisa dos fatos e ciência prévia da contratad
a,
o que não se verifica no caso concreto. A inexistência de tal procedimento administrativo inviabiliza o reconhecimento de glosas não comprovadas e impede que meras suspeitas de irregularidade justifiquem a supressão de valores devidos.

Nos termos do art. 373, II, do Código de Processo Civil, incumbia à parte recorrente comprovar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito alegado pela parte autora. Não tendo se desincumbido desse ônus, impõe-se a manutenção da condenação pelos valores devidos, ressalvada apenas a glosa pontual já reconhecida na sentença.

Dispositivo.

Posto isso
,
c
onheço
do recurso inominado interposto p
elo

MUNICÍPIO
DE
RONDONÓPOLIS
e
dou-lhe
parcial provimento para
reformar
a sentença objurgada e
afastar a condenação subsidiária imposta ao ente público.

Conheço do recurso inominado interposto por
ASSOCIAÇÃO DE ESPECIALISTAS MÉDICOS E PROFISSIONAIS DE SAÚDE - AEMPRO, mas
nego-lhe
provimento.

Nos termos do artigo 55 da Lei no 9.099/95 e diante do provimento do recurso do
MUNICÍPIO
DE
RONDONÓPOLIS
,
deixo
de conden
á-lo
em custas e honorários advocatícios.

Nos termos do artigo 55 da Lei no 9.099/95 e diante do não
prov
imento do recurso interposto pela parte reclamada
ASSOCIAÇÃO
DE ESPECIALISTAS
MÉDICOS
E PROFISSIONAIS DE
SAÚDE
- AEMPRO,
condeno-a
ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o valor da condenação.

É como voto.

Cuiabá/MT, data registrada no sistema.

Hildebrando da Costa Marques

Juiz de Direito - Relator

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/11/2025