Tribunal: TJMT
Processo: 1022711-92.2020.8.11.0003
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-04
Data de publicação: 2025-06-10

Ementa:
EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE LIMPEZA URBANA. SUPOSTO SUPERFATURAMENTO E FALHAS NA FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO CONTRATUAL. CONVENÇÃO DE MÉRIDA (DECRETO No 5.687/2006). IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO POR INDÍCIOS GENÉRICOS. AUSÊNCIA DE PROVAS DO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DO DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto em face da sentença que julgou improcedente a Ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual em face de ex-gestores e dirigentes da CODER – Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis, objetivando a responsabilização por lesão ao erário decorrente de suposto superfaturamento em contratos de limpeza urbana firmados em 2016.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se os recorridos incorreram em atos dolosos de improbidade administrativa, nos moldes dos arts. 10 e 11 da L. 8.429/1992, diante de alegações de sobrepreço nos contratos administrativos e falhas na fiscalização da execução contratual.
III. Razões de decidir
3. A responsabilização por improbidade exige prova inequívoca do dolo específico, conforme reforma da LIA pela Lei n.14.230/2021 e fixação da tese no Tema 1199 do STF.
4. Os relatórios técnicos apresentados, baseados em tabelas posteriores à contratação, não demonstram, de modo seguro, a ocorrência de sobrepreço ou a intenção deliberada de fraudar os contratos.
5. A suposta inconsistência das medições e ausência de critérios técnicos, embora possam indicar falhas administrativas, não se revestem da gravidade necessária para caracterizar improbidade.
6. A Convenção de Mérida não tem o condão de alterar ou afastar os critérios legais estabelecidos pelo legislador nacional, tampouco autoriza a responsabilização por improbidade administrativa com base em presunções ou indícios objetivos genéricos.
7. Não comprovado o elemento subjetivo doloso nem o dano efetivo ao erário, é incabível a imposição de sanções nos termos da LIA.
IV. Dispositivo e tese
7. Recurso de apelação desprovido.
Tese de julgamento: "1. A configuração de ato de improbidade administrativa, após a entrada em vigor da L. 14.230/2021, exige demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a voluntariedade do agente. 2. A existência de irregularidades administrativas ou falhas na fiscalização contratual, desacompanhadas de prova de má-fé ou dano efetivo, não caracteriza improbidade."

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 1022711-92.2020.8.11.0003

CLASSE:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

ASSUNTO:
[DANO AO ERÁRIO, VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS, INTERESSES OU DIREITOS COLETIVOS EM SENTIDO ESTRITO]

RELATORA:
EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

TURMA JULGADORA
:
[
EXMA. SRA.
DES
A
. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS,
EXMO. SR.
DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR,
EXMO. SR.
DES
. RODRIGO ROBERTO CURVO]

PARTE(S):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), PERCIVAL SANTOS MUNIZ - CPF: 203.770.611-15 (APELADO), FABRICIO MIGUEL CORREA - CPF: 213.363.668-42 (ADVOGADO), MELQUIADES DA SILVA NETTO - CPF: 856.684.271-53 (APELADO), ANDRE LUIS DE OLIVEIRA - CPF: 630.564.021-15 (APELADO), PRISCILLA GIBIM BEZERRA - CPF: 045.728.571-05 (ADVOGADO), CODER COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.940.848/0001-99 (APELADO), JORDANIA BARCELO DA SILVA - CPF: 040.620.331-86 (ADVOGADO), VALESKA MACHADO MARTINS - CPF: 025.676.231-75 (ADVOGADO), MARCELO DOS SANTOS RUFINO - CPF: 006.266.151-51 (ADVOGADO), JORCILON GOBBIS GONCALVES DE ARAUJO - CPF: 531.600.531-72 (ADVOGADO), CRISTOVAO JOSE TEIXEIRA - CPF: 318.283.611-00 (APELADO), DOUGLAS SALVIANO DOS SANTOS ROSSONI - CPF: 016.789.321-16 (ADVOGADO), FREDERICO FORTALEZA SILVA - CPF: 114.178.318-55 (APELADO), DRIELLE BIANCA SILVA ELOY - CPF: 046.262.401-35 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), SIMONIA FERREIRA DOS SANTOS - CPF: 777.085.801-10 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES EM CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE LIMPEZA URBANA. SUPOSTO SUPERFATURAMENTO E FALHAS NA FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO CONTRATUAL. CONVENÇÃO DE MÉRIDA (DECRETO No 5.687/2006). IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO POR INDÍCIOS GENÉRICOS. AUSÊNCIA DE PROVAS DO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DO DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto em face da sentença que julgou improcedente a Ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Estadual em face de
ex-gestores
e dirigentes da CODER – Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis, objetivando a responsabilização por lesão ao erário decorrente de suposto superfaturamento em contratos de limpeza urbana firmados em 2016.

II. Questão em discussão

A questão em discussão consiste em saber se os recorridos incorreram em atos dolosos de improbidade administrativa, nos moldes dos
arts
. 10 e 11 da L. 8.429/1992, diante de alegações de sobrepreço nos contratos administrativos e falhas na fiscalização da execução contratual.

III. Razões de decidir

A responsabilização por improbidade exige prova inequívoca do dolo específico, conforme reforma da LIA pela Lei n.14.230/2021 e fixação da tese no Tema 1199 do STF.

Os relatórios técnicos apresentados, baseados em tabelas posteriores à contratação, não demonstram, de modo seguro, a ocorrência de sobrepreço ou a intenção deliberada de fraudar os contratos.

A suposta inconsistência das medições e ausência de critérios técnicos, embora possam indicar falhas administrativas, não se revestem da gravidade necessária para caracterizar improbidade.

A Convenção de Mérida não tem o condão de alterar ou afastar os critérios legais estabelecidos pelo legislador nacional, tampouco autoriza a responsabilização por improbidade administrativa com base em presunções ou indícios objetivos genéricos.

Não comprovado o elemento subjetivo doloso nem o dano efetivo ao erário, é incabível a imposição de sanções nos termos da LIA.

IV. Dispositivo e tese

Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento:
"1. A configuração de ato de improbidade administrativa, após a entrada em vigor da L. 14.230/2021, exige demonstração de dolo específico, não sendo suficiente a voluntariedade do agente. 2. A existência de irregularidades administrativas ou falhas na fiscalização contratual, desacompanhadas de prova de má-fé ou dano efetivo, não caracteriza improbidade."

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EXM
A
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A
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.
HELENA MARIA BEZER
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A RAMOS

(RELATOR
A
):

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida pelo Ministério Público Estadual em desfavor de
Percival Santos Muniz, Melquiades da Silva Netto,
Andre

Luis
de Oliveira, CODER Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis, Cristóvão José Teixeira e Frederico Fortaleza Silva,
que julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial, que objetivavam a condenação dos Requeridos nas sanções dos artigos 10, caput e incisos, e 11 da Lei n. 8.429/1992. (ID n. 230828352)

Em suas razões recursais
(
ID n. 230828357),
o Ministério Público do Estado de Mato Grosso
aduz, em síntese, que, a sentença recorrida apresenta
error
in
judicando
, na medida em que, haveria farta prova dos atos dolosos de improbidade administrativa, decorrentes de contratações superfaturadas para serviços de limpeza urbana (contratos n. 210/2017, 277/2017 e 169/2018), com lesão ao erário e afronta aos princípios da Administração Pública.

Assevera que, o Magistrado Singular desconsiderou os relatórios técnicos do TCE/MT, parecer do CAEX (Centro de Apoio Operacional) e relatórios de fiscalização, os quais teriam apontado sobrepreço e ausência de justificativas plausíveis para os pagamentos realizados.

Invoca o art. 28 da Convenção de Mérida (Decreto no 5.687/2006), sustentando que o dolo na improbidade administrativa pode ser inferido por elementos objetivos da conduta, sem necessidade de confissão expressa.

Argumenta que, a discricionariedade administrativa não exime os agentes públicos do dever de observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, especialmente quando evidenciado o direcionamento indevido de recursos públicos.

Por essas razões, pugna pelo provimento do recurso, com a consequente reforma da sentença recorrida para
que os Requeridos sejam condenados nas sanções civis dispostas no art. 12, inciso II e III, da Lei 8.429/92, assim como a reparação do dano ao erário, no valor de R$ 3.380.183,09 (três milhões, trezentos e oitenta mil, cento e oitenta e três reais e nove centavos), e/ou subsidiariamente a condenação dos recorridos ao menos ao ressarcimento do superfaturamento, a ser devidamente atualizado com juros e correção monetária em fase de cumprimento de sentença.

A certidão de ID n. 202672432 atesta a tempestividade recursal.

As contrarrazões foram apresentadas pela CODER - Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis (ID n. 230828359), por
Percival Santos Muniz, Melquiades da Silva Netto,
Andre

Luis
de Oliveira e Cristóvão José Teixeira (ID n. 230828365), todas
pugnando pelo desprovimento do recurso interposto pelo Ministério Público Estadual.

Apesar de devidamente intimado, o Apelado Frederico Fortaleza Silva deixou transcorrer
in albis
o prazo sem a apresentação de contrarrazões, conforme certidão de ID n. 251023716.

A certidão de ID n. 231023654 atesta a dispensa de recolhimento de preparo recursal pelo Ministério Público Estadual, conforme previsto no art. 1007, §1o, do Código de Processo Civil e art. 73, §1o,do Regimento Interno deste Tribunal de Justiça.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer colacionado no ID n. 236341681, manifestou-se pelo desprovimento do recurso, ressaltando que,
os elementos probatórios acostados ao feito não atestam de forma satisfatória que os agentes públicos agiram com a vontade de provocar o ato ilícito ou em conluio. Para admitir a prática ímproba é necessário que haja demonstração da pretensão dolosa dos agentes na realização no aventado superfaturamento, o que não se enxerga, “in
casu
”.

É o relatório.

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. JOSÉ ZUQUETI (PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Ratifico o parecer escrito.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO
DIOGO GALVAN,
OAB
MT

8056-O

V O T O

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

Egrégia Câmara
:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida pelo Ministério Público Estadual em desfavor de
Percival Santos Muniz, Melquiades da Silva Netto,
Andre

Luis
de Oliveira, CODER Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis, Cristóvão José Teixeira e Frederico Fortaleza Silva,
que julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial, que objetivavam a condenação dos Requeridos nas sanções dos artigos 10, caput e incisos, e 11 da Lei n. 8.429/1992. (ID n. 230828352)

Compulsando os autos observa-se a presença dos requisitos extrínsecos de admissibilidade recursal, quais sejam, regularidade formal, dispensa de preparo e tempestividade recursal
.

De igual modo, vislumbram-se presentes os requisitos intrínsecos, entre eles, cabimento, legitimidade, interesse recursal e ausência de fato extintivo ou impeditivo de recorrer, que autorizam reconhecer a admissibilidade e a apreciação da pretensão recursal.

Extrai-se dos autos que, a presente ação civil pública foi ajuizada com o objetivo de obter a condenação dos agentes públicos e de gestores da Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis – CODER, pela prática de atos de improbidade administrativa que teriam causado lesão ao erário, especificamente no contexto dos contratos administrativos no 22/2016 e 24/2016, celebrados entre a CODER e o Município de Rondonópolis para a prestação de serviços de limpeza urbana e conservação de galerias pluviais, ao argumento de que os contratos foram firmados com valores manifestamente superfaturados, ensejando danos ao erário e, por conseguinte, atraindo a incidência do art. 10 da Lei no 8.429/1992.

Após regular processamento do feito, o Magistrado Singular
julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial
, por entender que, não há prova suficiente da prática de atos dolosos de improbidade administrativa, tampouco da ocorrência de prejuízo concreto ao erário, ressaltando que a diferença de preços se deve ao uso de parâmetros técnicos distintos e cronologicamente compatíveis com o momento da contratação.

Pois bem.

O ponto central da controvérsia reside, pois, na necessidade de se apurar a presença de elemento volitivo doloso na conduta dos réus, além da existência de dano efetivo ao erário público, elementos imprescindíveis para a caracterização de atos de improbidade administrativa à luz da Lei n. 8.429/1992, especialmente após as alterações introduzidas pela Lei n. 14.230/2021.

Como se sabe, a redação dada pela Lei n. 14.230/2021, ao art. 1o e parágrafos da Lei n. 8.429/92, estabelece que
apenas as
condutas dolosas
tipificadas nos
arts
. 9o, 10 e 11 serão consideradas atos de improbidade administrativa
, ou seja, somente se admite responsabilizar os
atos dolosos praticados com a finalidade específica de alcançar o resultado ilícito
, não bastando a voluntariedade do agente,
in
verbis
:

Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.
(Redação dada pela Lei no 14.230, de 2021)

§ 1o Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos
arts
. 9o, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

§ 2o Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
arts
. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

§ 3o O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.
(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

Cumpre, destacar, ainda, que, em julgamento pelo STF do
ARE 838989 -

TEMA

1.199
, restou pacificado que,
é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO
; bem como que,

a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

Sobre a necessidade de se comprovar o dolo específico decidiu o Egrégio Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DE IMPROBIDADE AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE ALAGOAS EM DESFAVOR DO ENTÃO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MATRIZ DE CAMARAGIBE/AL, POR TER CONTRATADO DIRETAMENTE QUATRO AGENTES PARA SERVIÇO TEMPORÁRIO, MAS COM BASE EM AUTORIZAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 328/1997.
CONDENAÇÃO ADVENIENTE DA CORTE ALAGOANA COM ESTEIO EM DOLO GENÉRICO, EM REVERSÃO À SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. CONDENAÇÃO INSUSTENTÁVEL, POR NÃO SER POSSÍVEL, EM CASOS TAIS, DESSUMIR O DOLO ESPECÍFICO DO GESTOR PÚBLICO NAS CONTRATAÇÕES, NOS TERMOS DO TEMA 1.108 JULGADO SOB O RITO DOS RECURSOS REPETITIVOS. SENTENÇA ABSOLUTÓRIA RESTABELECIDA
.

(...) 8. Como
ratio

decidendi
, o condutor do voto, Ministro GURGEL DE FARIA, registrou que o afastamento do elemento subjetivo de tal conduta dá-se em razão da dificuldade de identificar o dolo genérico, situação que foi alterada com a edição da Lei n. 14.230/2021, que conferiu tratamento mais rigoroso para o reconhecimento da improbidade, ao estabelecer não mais o dolo genérico, mas o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa.

(...) 10.
Sobreleva perceber que a modificação legal passou a exigir, para qualquer demanda de improbidade, o dolo específico do agente, no intuito de reforçar a necessidade de ser identificada a especial nota de má-fé do administrador público como causa material de condenação às sanções da Lei 8.429/1992, evitando-se implicar o agente público em somenos.

(...)

(
AgInt
no
AREsp
n. 1.125.411/AL, relator Ministro Manoel
Erhardt
(Desembargador Convocado do TRF5), Primeira Turma, julgado em 23/6/2022,
DJe
de 30/6/2022)

Da análise dos autos, infere-se, já a partir da leitura da petição inicial (ID n. 230826863), que o Ministério Público atribui ao primeiro apelado,
Percival Santos Muniz
, à época Prefeito Municipal de Rondonópolis, a responsabilidade direta pela formalização dos contratos administrativos com a CODER, notadamente por meio da
dispensa de licitação n.o 15/2016
, bem como pela autorização da execução de despesas públicas lastreadas em medições reputadas irregulares e supostamente dissociadas dos serviços efetivamente prestados. Na condição de ordenador de despesas, sua conduta teria se caracterizado pela ausência de diligência na fiscalização da execução contratual, permitindo a liberação de pagamentos com base em laudos e relatórios considerados inconsistentes.

Ao segundo apelado,
Melquíades da Silva Netto
, então Secretário Municipal de Infraestrutura, é imputada a assinatura de todas as medições e notas fiscais relacionadas à execução dos serviços previstos nos referidos contratos. Segundo sustenta o Parquet, sua atuação teria se revelado falha na aferição da conformidade entre os serviços efetivamente executados e os parâmetros definidos contratualmente, o que teria contribuído de maneira determinante para os alegados pagamentos indevidos.

O terceiro apelado,
André Luís de Oliveira
, engenheiro civil responsável pela fiscalização dos contratos em apreço, teria, conforme narrado na inicial, validado a execução integral de serviços cuja realização foi tecnicamente contestada, especialmente quanto à metragem e à qualidade da execução. Apesar de deter conhecimento técnico e responsabilidade legal para aferir a regularidade da execução contratual, teria negligenciado o uso de critérios objetivos para a mensuração dos serviços efetivamente realizados.

No tocante aos apelados
Cristóvão José Teixeira
, Diretor-Presidente da CODER à época, e
Frederico Fortaleza Silva
, Diretor-Técnico da mesma companhia, o Ministério Público aponta responsabilidade pela elaboração das planilhas orçamentárias que embasaram os contratos, as quais, segundo laudos técnicos do CAEX, conteriam indícios de sobrepreço, especialmente no contrato no 24/2016. Também lhes é atribuída a condução operacional da execução contratual e a homologação de medições que, de acordo com a exordial, não refletiriam com precisão os serviços efetivamente prestados.

À
CODER – Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis
, na qualidade de empresa pública contratada para a execução dos serviços, foi imputada responsabilidade civil objetiva subsidiária, nos termos do art. 3o da redação anterior da Lei de Improbidade Administrativa, em razão da suposta obtenção de vantagem econômica indevida decorrente dos pagamentos reputados como superfaturados.

Como é de notório conhecimento, não se olvida que o procedimento de contratação pública deve observar, de forma rigorosa, os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, especialmente os da legalidade, moralidade, eficiência e economicidade.

A formalização de ajustes contratuais com entes da administração indireta, como é o caso da CODER, ainda que dispensada a licitação nos moldes do permissivo legal aplicável à época, não exime os gestores da adoção de critérios técnicos e da observância aos deveres de planejamento, controle e fiscalização da execução contratual.

Contudo, no caso em apreço, conquanto o Ministério Público sustente a ocorrência de fraude e conluio entre os gestores públicos e os dirigentes da empresa pública contratada, com alegações de superfaturamento nos contratos administrativos celebrados com a CODER, observa-se que os elementos coligidos aos autos não corroboram, de forma concreta e segura, a existência de tais ilicitudes.

De acordo com a exordial, os valores supostamente superfaturados alcançariam o valor de R$ 3.377.830,39 no âmbito do Contrato no 22/2016, e de R$ 2.352,70 no Contrato no 24/2016, perfazendo um alegado prejuízo ao erário no montante de R$ 3.380.183,09, cujo sobrepreço seria decorrente da adoção de critérios técnicos inadequados na formação dos orçamentos.

Narra, ainda, a ausência de controle eficaz na fiscalização da execução contratual, ressaltando a omissão no acompanhamento dos serviços contratados e de negligência na validação das medições que embasaram os pagamentos efetuados.

Destaca-se que, não obstante as irregularidades administrativas suscitadas pelo órgão ministerial, a instrução probatória produzida nos autos revela-se insuficiente para configurar, em juízo de certeza, a prática de ato de improbidade administrativa, conforme delineado pela Lei no 8.429/1992, especialmente após a reforma substancial promovida pela Lei no 14.230/2021 e à luz do entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1199 da Repercussão Geral, que passou a exigir a presença do dolo específico como elemento indispensável à responsabilização dos agentes públicos.

É necessário esclarecer que, embora o Ministério Público sustente, em suas razões recursais, que a sentença recorrida padeceria de
error
in
judicando
, ao desconsiderar supostas provas robustas da prática dolosa de atos de improbidade administrativa, decorrentes de contratações superfaturadas para serviços de limpeza urbana, apontando, inclusive, contratos diversos dos analisados na presente demanda (contratos no 210/2017, 277/2017 e 169/2018) é certo que tais contratos não integram o objeto da presente ação civil pública, que se restringe exclusivamente aos contratos no 22/2016 e 24/2016, firmados com a CODER – Companhia de Desenvolvimento de Rondonópolis, no exercício de 2016.

Não cabe, portanto, invocar contratos posteriores, estranhos aos autos, como fundamento para a pretensão recursal, sob pena de violação ao contraditório, à congruência e ao devido processo legal.

Quanto ao argumento de que a sentença teria ignorado ou subestimado os relatórios técnicos produzidos pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, pelo CAEX (Centro de Apoio Operacional do Ministério Público) e por órgãos de fiscalização, o que se observa, na verdade, é que tais documentos foram sim apreciados no juízo de origem, mas não foram tidos como prova suficiente para embasar uma condenação por improbidade administrativa.

A sentença, de forma criteriosa e motivada, analisou o conteúdo técnico dos relatórios, destacando que
os mesmos
adotaram como parâmetro tabelas públicas de preços (como SINAPI e SICRO) posteriores à elaboração dos projetos básicos dos contratos em análise, circunstância essa que compromete a validade das conclusões sobre eventual sobrepreço.

Importa ressaltar que, os relatórios do TCE/MT e os pareceres técnicos do CAEX possuem, por sua própria natureza, caráter opinativo e auxiliar, não se revestindo de autoridade vinculante para o juízo. Tais documentos devem ser submetidos ao crivo do contraditório e da ampla defesa, e somente produzem efeitos probatórios na medida em que se mostrem consistentes, contemporâneos aos fatos e alicerçados em metodologia compatível com a realidade da contratação.

No caso, como bem registrado na sentença recorrida, os relatórios técnicos carecem de precisão metodológica e de rigor técnico para respaldar uma conclusão segura de que os serviços não foram executados ou que os valores pagos ultrapassaram, de maneira injustificável, os parâmetros vigentes à época da contratação.

Ademais, nenhum dos relatórios apontou, com clareza, a existência de conluio, fraude, má-fé ou desvio deliberado de recursos públicos, limitando-se a mencionar potenciais inconsistências em critérios de medição e variações nos preços praticados, sem que tais constatações tenham sido confrontadas com os orçamentos apresentados, com os relatórios de execução física e com a complexidade técnica dos serviços prestados.

Explico.

No que concerne ao
Contrato no 24/2016
, em que pesem os indícios de sobrepreço apontados pelo
Relatório Técnico no 268/2020
, que identificou divergências nos valores praticados, tomando por base a aplicação de tabelas de custos oficiais (SINAPI e SICRO) com datas distintas, restou devidamente comprovado nos autos que as tabelas utilizadas pelo Ministério Público para apontar suposto superfaturamento não estavam disponíveis à época da elaboração do projeto básico, razão pela qual a comparação adotada na análise técnica carece de aderência fática e jurídica.

Conforme bem destacou a sentença recorrida,
os elementos encartados aos autos apontam que a diferença do valor dos serviços mencionada no Relatório Técnico no 268/2020 refere-se apenas pelo fato do Município ter utilizado as tabelas SINAPI e SICRO disponíveis quando da elaboração do projeto básico e executivo (12/2015 e 05/2015), e o Centro de Apoio Operacional – CAOP do Ministério Público utilizado como referência as tabelas dos meses de 02/2016 e 01/2016, as quais sequer existiam na época da dispensa da licitação no 15/2016.

Ademais, o próprio relatório pericial elaborado pelo Setor de Perícias do CAOP MPMT corroborou que os valores contratados estavam em conformidade com os parâmetros públicos vigentes à época da contratação, inclusive situando-se abaixo dos três orçamentos independentes obtidos junto ao mercado privado, afastando, com isso, a ocorrência de sobrepreço.

Quanto ao
Contrato no 22/2016
, igualmente submetido à análise técnica, foram produzidos os
Relatórios
nos
284/2020 e 490/2020
, dos quais se extrai a fragilidade das imputações de superfaturamento. A alegação de que os serviços de “capinação sem calçada” foram pagos indevidamente parte de premissas não confirmadas por prova contemporânea, uma vez que os elementos utilizados pela perícia se basearam em imagens aéreas obtidas em 2020, portanto, quatro anos após a execução do contrato.

Com efeito, não foram trazidas provas complementares, nem realizada vistoria
in loco
, que pudessem atestar com mínima precisão que as áreas supostamente inatingidas pela prestação dos serviços assim o eram no ano de 2016. Tal circunstância compromete, de modo substancial, a credibilidade da conclusão técnica apresentada, tornando-a incompatível com o grau de certeza exigido para a responsabilização por ato ímprobo.

Em relação à alegada “divergência de quantidade”, a análise técnica apontou disparidades entre a metragem efetivamente executada e aquela supostamente paga pela Administração. Todavia, restou evidenciado que tais diferenças decorreram da
adoção de critérios diversos daqueles previstos no projeto básico original
, o qual estabelecia a forma de medição contratual.

A sentença foi clara ao reconhecer que os pagamentos realizados guardaram correlação com as medições previstas contratualmente, não havendo, portanto, evidência de que tenha havido remuneração por serviços fictícios ou mensuração deliberadamente inflada.

Ademais, é preciso considerar que mesmo a ação praticada contrariamente ao que prescreve a lei, por si só, não caracteriza a improbidade, pois, para tanto, faz-se necessária uma prática ilegal qualificada pela desonestidade com que atua o agente público, valendo-se da especial condição jurídica que detém.

Nesse sentido é o entendimento adotado por este Sodalício:

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA –PRELIMINAR DE LITISPENDENCIA – FATOS DIVERGENTES – CAUSA DE PEDIR DIVERSA – PRELIMINAR REJEITADA – MÉRITO –
LICITACAO – CONSTATACAO DE IRREGULARIDADES EM PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS – INOBSERVANCIA À LEI No 8.666/93 – AUSENCIA DE COMPROVACAO DO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DO DOLO DO AGENTE – ACERVO PROBATÓRIO INSUFICIENTE – SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA – DECISAO REFORMADA
– RECURSO PROVIDO.

Verifica-se a litispendência quando se reproduz ação anteriormente ajuizada, com as mesmas partes, causa de pedir e pedido. Não demonstrada a identidade destes elementos, não há falar em litispendência. Constitui ato de improbidade administrativa que cause prejuízo ao erário, importe em enriquecimento indevido ou atente contra os princípios da administração pública, ação ou omissão dolosa, compreendida como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito.
Ainda que reconhecida a irregularidade e possível contrariedade à Lei de Licitações, mostra-se imprescindível a comprovação do efetivo prejuízo ao erário e o dolo do agente, o que não restou evidenciado na hipótese. Não comprovado o elemento subjetivo ou a efetiva lesão aos cofres públicos, não há falar em ato de improbidade administrativa e consequente ressarcimento ao erário. Sentença reformada. Recurso provido
.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 0000212-40.2008.8.11.0040, Relator: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Data de Julgamento: 14/3/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 27/3/2023). [Destaquei]

A jurisprudência pátria trilha o mesmo norte:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LICITAÇÃO – PREGÃO – AQUISIÇÃO DE VEÍCULOS – IRREGULARIDADES, DIRECIONAMENTO E SOBREPREÇO
.

Sentença de improcedência, nos termos do art. 487, I, do CPC. REEXAME NECESSÁRIO – Inadmissibilidade – Lei no 14.230/2021 que acrescentou o art. 17-C, § 3o, à Lei n.o 8.429/1992 – Inexistência de remessa necessária nas sentenças de que trata a Lei de Improbidade Administrativa – Não conhecimento. APELO MUNICIPAL –
Alegações genéricas de irregularidades, direcionamento e sobrepreço em procedimento licitatório – Não comprovação – Lei de Improbidade Administrativa não visa punir meras irregularidades ou o inábil, mas, o desonesto, o corrupto, desprovido de lealdade e boa-fé – Ausência de demonstração de ato doloso de improbidade administrativa – Improcedência mantida –
Honorários advocatícios – Descabimento, na espécie – Ausência de má-fé da parte autora – Inteligência do art. 18 da Lei no 7.347/1985 – Sentença reformada, em parte, somente para excluir a condenação ao pagamento de honorários advocatícios. – Apelo parcialmente provido e reexame necessário não conhecido.

(TJ-SP - AC: 10005503220148260666 Artur Nogueira, Relator: Spoladore Dominguez, Data de Julgamento: 22/6/2023, 13a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 22/6/2023). [Destaquei]

Destaca-se, ainda, que, no intento de reforçar a tese de que haveria elementos suficientes para a caracterização do dolo na conduta dos requeridos, o Ministério Público invoca o disposto no art. 28 da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida), incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto no 5.687/2006, a fim de sustentar que o dolo, no campo da improbidade administrativa, poderia ser inferido a partir de elementos objetivos da conduta, não sendo necessária a comprovação de intenção manifesta ou confissão expressa do agente.

Contudo, embora o dispositivo mencionado estabeleça que "
cada Estado Parte deverá adotar, de acordo com os princípios fundamentais de seu ordenamento jurídico, as medidas necessárias para estabelecer a responsabilidade de pessoas jurídicas envolvidas em atos de corrupção
", a aplicação prática dessa norma deve observar a conformidade com o sistema constitucional brasileiro e com as normas infraconstitucionais que disciplinam a responsabilidade por atos de improbidade administrativa, notadamente a Lei no 8.429/1992, conforme alterada pela Lei no 14.230/2021.

Nesse ponto, impende esclarecer que a Convenção de Mérida não tem o condão de alterar ou afastar os critérios legais estabelecidos pelo legislador nacional, tampouco autoriza a responsabilização por improbidade administrativa com base em presunções ou indícios objetivos genéricos.

Ao contrário, o sistema jurídico brasileiro, sobretudo após a reforma da LIA, passou a exigir de forma expressa a demonstração do dolo específico, conforme se extrai dos §§ 1o a 3o do art. 1o da Lei no 8.429/1992. O § 2o, inclusive, define o dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
arts
. 9o, 10 e 11 da Lei", sendo insuficiente a mera voluntariedade da conduta.

Assim, a tentativa de utilizar a Convenção de Mérida como fundamento para atenuar o rigor probatório exigido na seara da improbidade administrativa não encontra amparo na jurisprudência constitucional vigente, tampouco se coaduna com o modelo normativo em vigor.

Logo, incumbiria aoAutorda ação o ônus daprovasobre os fatos imputados, conforme já decidiu o Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. MATÉRIA PROBATÓRIA. ÔNUS DOAUTOR. ART. 333 DO CPC. CONDUTA ÍMPROBA NÃO CONFIGURADA. ART. 11 DA LEI 8.429/92. ATIPICIDADE. IMPUTAÇÃO SUJEITA A MEDIDAS E/OU SANÇÕES NA SEARA ADMINISTRATIVA. RECURSO PROVIDO.

(...)

2. Incumbe aoautorda ação deimprobidadeo ônus daprovasobre os

. No caso, a norma que prevê fatos imputados ao suposto agente ímprobo o regime de dedicação exclusiva (art. 14, I, do Decreto 94.664/87) veda o "exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada". Embora o Tribunal a quo afirme não estar comprovada a remuneração pelo patrocínio das oito causas judiciais, entendeu que o ônus de provar a ausênciade remuneração competia ao réu. (...)

6. Recurso provido para reformar o acórdão recorrido e, em

consequência, julgar improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade
.

(REsp 1314122/MG, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 3/4/2014,
DJe
9/4/2014).

Nesse cenário, diante da inexistência de prova material robusta e da ausência de elemento subjetivo qualificado que

revele a vontade consciente de fraudar os contratos administrativos ou de causar deliberadamente prejuízo ao erário, mostra-se absolutamente incabível a imposição de qualquer sanção por improbidade administrativa aos Apelados.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de Apelação interposto pelo
Ministério Público Estadual,
para manter inalterada a sentença que julgou improcedentes os pedidos veiculados na inicial da Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa.

É como voto.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES.
RODRIGO ROBERTO CURVO
(1o VOGAL):

Acompanho o voto da Relatora.

V O T O

EXM
O
. SR. DES.
DEOSDETE CRUZ JÚNIOR
(2
o
VOGAL):

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

SESSÃO DE 04 DE JUNHO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO):

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (2o VOGAL):

Acompanho o voto da Relatora.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 04/06/2025