Tribunal: TJMT
Processo: 1011179-73.2024.8.11.0006
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-02
Data de publicação: 2025-09-16

Ementa:
Ementa: Direito administrativo e urbanístico. Apelação cível. Infraestrutura básica urbana. Reponsabilidade do município. Omissão administrativa. Cláusula da reserva do possível. Sentença mantida. Recurso improvido.
I. Caso em exame
1. Apelação Cível interposta pelo Município de Cáceres contra sentença que, nos autos da ação civil pública para cumprimento de obrigação de fazer c/c pedido de tutela de urgência, determinou ao ente municipal a implementação, no prazo de 180 dias, de obras de infraestrutura básica no Loteamento Jardim das Orquídeas (escoamento de águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água, energia elétrica e vias de circulação), sob pena de multa. O Município alegou ilegitimidade passiva e ausência de omissão administrativa, além de impossibilidade de cumprimento da decisão judicial por limitações financeiras.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município de Cáceres possui legitimidade passiva para responder por irregularidades urbanísticas no loteamento; e (ii) estabelecer se há responsabilidade do ente municipal pela implementação da infraestrutura urbana diante da omissão administrativa e da impossibilidade financeira alegada.
III. Razões de decidir
3. O Município detém competência constitucional para o adequado ordenamento territorial e fiscalização do parcelamento do solo urbano, conforme o art. 30, VIII, da CF/1988, e art. 40 da Lei 6.766/1979.
4. A omissão administrativa do Município restou comprovada, pois aprovou informalmente o loteamento sem análise técnica e permitiu a comercialização de lotes sem infraestrutura, em afronta à legislação urbanística.
5. A cláusula da reserva do possível não pode ser invocada genericamente sem prova de impossibilidade absoluta, tampouco serve para exonerar o ente público de deveres constitucionais fundamentais, como o direito à moradia digna e à cidade ordenada.
6. A legislação autoriza o ressarcimento futuro ao Município pelas despesas com regularização, não sendo válida a alegação de inviabilidade financeira para descumprimento da obrigação.
7. A jurisprudência reconhece a responsabilidade do Município na regularização de loteamentos irregulares, ainda que subsidiária à do loteador.
IV. Dispositivo.
8. Recurso não provido.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 30, VIII; Lei 6.766/1979, arts. 2o, § 5o, e 40, § 1o.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, Apelação/Remessa Necessária Cível n. 1000960-81.2018.811.0015, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 17.07.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1011179-73.2024.8.11.0006
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Saneamento]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

Direito
administrativ
o e urbanístico
. Apelação cível.
Infraestrutura básica urbana. Reponsabilidade do município. Omissão administrativa. Cláusula da reserva do possível
.
S
entença
mantida
. Recurso
im
provido
.

I. Caso em exame

1.

Apelação Cível interposta pelo Município de Cáceres contra sentença que, nos autos da ação civil pública para cumprimento de obrigação de fazer c/c pedido de tutela de urgência, determinou ao ente municipal a implementação, no prazo de 180 dias, de obras de infraestrutura básica no Loteamento Jardim das Orquídeas (escoamento de águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água, energia elétrica e vias de circulação), sob pena de multa. O Município alegou ilegitimidade passiva e ausência de omissão administrativa, além de impossibilidade de cumprimento da decisão judicial por limitações financeiras.

II. Questão em discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município de Cáceres possui legitimidade passiva para responder
por irregularidades urbanísticas no loteamento; e (
ii
) estabelecer se há responsabilidade do ente municipal pela implementação da infraestrutura urbana diante da omissão administrativa e da impossibilidade financeira alegada.

III. Razões de decidir

3.

O Município detém competência constitucional para o adequado ordenamento territorial e fiscalização do parcelamento do solo urbano, conforme o art. 30, VIII, da CF/1988, e art. 40 da Lei 6.766/1979.

4.
A omissão administrativa do Município restou comprovada, pois aprovou informalmente o loteamento sem análise técnica e permitiu a comercialização de lotes sem infraestrutura, em afronta à legislação urbanística.

5.
A cláusula da reserva do possível não pode ser invocada genericamente sem prova de impossibilidade absoluta, tampouco serve para exonerar o ente público de deveres constitucionais fundamentais, como o direito à moradia digna e à cidade ordenada.

6.
A legislação autoriza o ressarcimento futuro ao Município pelas despesas com regularização, não sendo válida a alegação de inviabilidade financeira para descumprimento da obrigação.

7.
A jurisprudência reconhece a responsabilidade do Município na regularização de loteamentos irregulares, ainda que subsidiária à do loteador.

IV. Dispositivo.

8.

Recurso não
provido
.

Dispositivos relevantes citados:

CF/1988, art. 30, VIII; Lei 6.766/1979,
arts
. 2o, § 5o, e 40, § 1o.

Jurisprudência relevante citada:

TJMT, Apelação/Remessa Necessária Cível n. 1000960-81.2018.811.0015, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 17.07.2024.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelaç
ão
Cíve
l
interpost
a
pelo
Município de Cáceres, contra a sentença do Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Cáceres, nos autos da ação civil pública para cumprimento de obrigação de fazer c
/
c pedido de tutela de urgência n. 1011179-73.2024.8.11.0006, que julgou procedente a demanda, para determinar que o ente municipal implemente, no prazo de 180 dias, todas as obras de infraestrutura básica no Loteamento Jardim das Orquídeas, consistente em equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação, nos termos do art. 2o, § 5o, da Lei 6.766/1979, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 até o limite de R$ 50.000,00.

Nas razões recursais, o Município de Cáceres sustenta, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, ao argumento de que a responsabilidade pela implantação e regularização do loteamento seria exclusiva dos particulares empreendedores.

No mérito, afirma não ter havido omissão administrativa, alegando que não contribuiu para a irregularidade do loteamento e que adotou as providências cabíveis. Alega, ainda, a impossibilidade material e
financeira de cumprimento da decisão judicial, com fundamento na cláusula da reserva do possível. Requer, ao final, o provimento do recurso, com a reforma da sentença para afastar a condenação imposta (
Id
299646852).

Em sede de contrarrazões, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso pugn
ou
pelo desprovimento do recurso (
Id
299646854).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso (
Id
302754890).

É o relatório.

Inclua-se em pauta
.

V O T O R E L A T O R

VOTO
PRELIMINAR – ILEGITIMIDADE PASSIVA
.

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Apelação C
ível

interposta

contra a sentença proferida na
ação civil

pública
para cumprimento de obrigação de fazer
n.
1019743-33.2024.8.11.0041
.

Consta da
inicial
o seguinte relato (Id
299646475
):

Foi instaurado no âmbito desta 2a Promotoria de Justiça Cível, no dia 25 de julho de 2023, o incluso Inquérito Civil n. 13/2023 (SIMP n. 006531-012/2022), em razão de ter chegado ao conhecimento da então Promotora de Justiça titular, a partir de peças de informação encaminhadas pela 4a Promotoria de Justiça Cível de Cáceres/MT, supostas irregularidades em um loteamento urbano denominado Jardim das Orquídeas, localizado no final da Avenida Tancredo
Neves, nesta cidade. Com efeito, segundo a denúncia, existiram falhas nos processos de parcelamento de solo neste Município de Cáceres/MT, pela não aplicação da legislação municipal e federal para parcelamentos de solo, especialmente a Lei Federal n. 6.766/1979 e as Leis Municipais LC n. 19/1995 e LC n. 99/2013. Segundo foi relatado, os responsáveis pelos loteamentos teriam deixado para a administração pública os custos com as futuras execuções das infraestruturas, bem como deixam de recolher os devidos impostos e taxas referentes ao processo para regularização do loteamento. Ainda, conforme a denúncia, houve a comercialização de lotes no denominado Loteamento Jardim das Orquídeas, de maneira irregular e sem a infraestrutura básica.

Visando à instrução do procedimento, foi oficiado ao Secretário de Obras e Infraestrutura e da Fazenda para que apresentasse todos os documentos previstos na legislação municipal que foram apresentadas pelo empreendedor, bem como ao Cartório do 1o Ofício de Serviços Notariais e Registrais da Comarca de Cáceres/MT, a fim de que fornecesse cópia dos documentos apresentados pela loteadora Heloísa Siqueira Sander, para o registro do Loteamento Jardim da Orquídeas.

Em resposta, o Secretário Municipal de Infraestrutura e Logística, Wesley de Sousa Lopes, informou que não
foram encontrados na prefeitura os documentos utilizados para análise e aprovação do Loteamento Jardim das Orquídeas, apenas o mapa do loteamento aprovado pela Secretaria de Fazenda
.

A Tabeliã, por sua vez, apresentou os documentos entregues na serventia para o registro do Loteamento Jardim das Orquídeas (id. 65656980 – pág. 9/68). Atendendo nova requisição, o então Secretário Municipal de Fazenda informou que em vistoria in loco no Loteamento Jardim das Orquídeas foram constatadas áreas em oferta de comercialização de lotes sem a infraestrutura básica de acordo com a Lei n. 6.766/1979, conforme documento de id. 65656980 – pág. 72. Posteriormente, foi informado mais uma vez que não existem nos arquivos da prefeitura a licença referente ao Loteamento Jardim das Orquídeas, mas apenas cópia da planta aprovada na época pelo engenheiro Walter Pedroso (id. 66995348 – pág. 4). Outrossim, foi realizada a tentativa de localização da proprietária do empreendimento, Heloísa Siqueira Sander, no entanto obteve-se resposta de que ela havia falecido no dia 04/06/2021 (id. 68356747), bem como que não houve a abertura de inventário haja vista que esta supostamente não possuía bens (id.

68793838), muito embora os imóveis do Loteamento Jardim das Orquídeas e desmembrados da matrícula n. 46.830 ainda constarem como sendo de propriedade da
loteadora. Em razão disso, foi novamente oficiado ao Cartório de Registro de Imóveis, aportando ao feito a informação de que ainda não houve a regularização da transmissão da propriedade aos herdeiros mediante inventário, perante a serventia extrajudicial, dos imóveis do Loteamento Jardim das Orquídeas e desmembrados da matrícula n. 46.830, apesar do falecimento de Heloísa Siqueira Sander (id. 70353289 – pág. 2). Desse modo, Excelência, em análise dos elementos de prova produzidos, nota-se que o Loteamento Jardim das Orquídeas foi erigido de forma absolutamente ilegal, sem que houvesse nenhum estudo prévio de viabilidade e exigência de infraestrutura básica para sua aprovação pela Prefeitura Municipal, não tendo sido apresentados e analisados projetos essenciais basilares para regularidade do empreendimento, tais como de projeto de drenagem de águas pluviais, rede de água e esgoto e pavimentação, dentre outros. Nesse sentido, em atenta análise da documentação encaminhada pelo 1o Ofício de Serviços Notariais e Registrais da Comarca de Cáceres/MT, nota-se que o loteamento foi supostamente aprovado no dia 18/09/14 pelo requerido por meio de um mero carimbo no verso da planta apresentada pelo engenheiro Walter Pedroso, que fora contratado pela loteadora

Com base nesse mero carimbo, assinado pelo então Chefe de Divisão de Cadastro Imobiliário, a
Tabeliã titular do 1o Ofício de Serviços Notariais e Registrais da Comarca de Cáceres/MT entendeu preenchidos os requisitos legais e procedeu à averbação do Loteamento Jardim das Orquídeas na matrícula n. 46.830 e, ainda, averbou a criação de dezenas de matrículas a partir dos lotes desmembrados (vide inteiro teor da matrícula – id. 71154891). Portanto, nota-se que o demandado MUNICÍPIO DE CÁCERES/MT, a despeito de ter ciência inequívoca do empreendimento ilícito e alienação dos lotes, manteve postura absolutamente omissa e desidiosa, deixando de lançar mão de seu poder de polícia com o fito aplicar as medidas fiscalizatórias pertinentes. As fotografias apresentadas pela própria municipalidade requerida, a partir de requisições feitas pelo Ministério Público, não deixam dúvidas quanto a completa inexistência de infraestrutura básica do Loteamento Jardim das Orquídeas
.

Logo, restou claramente evidenciado, ante o amplo material probatório existente no corpo do caderno persecutório civil, que o demandado não cumpriu com seus deveres, mercê de não ter obedecido ao disposto em legislação específica aplicada ao caso em discussão, que disciplina a forma regular/legal de elaboração e realização do parcelamento do solo urbano.

Após o regular processamento,
a ação foi julgada
procedente, determinando que o apelante implemente medidas necessárias para regularização do Loteamento Jardim das Orquídeas, no prazo de 180 dias, estabelecendo multa diária de R$ 1.000,00 até o limite de R$ 50.000,00
.

O Município de Cáceres sustenta sua ilegitimidade passiva para figurar no polo da demanda, sob o argumento de que a responsabilidade pela implantação e regularização do loteamento seria exclusiva do loteador.

A preliminar não merece acolhimento.

Com efeito, a Constituição Federal, em seu artigo 30, inciso VIII, atribui aos Municípios a competência para
:

Art. 30. Compete aos Municípios: (...)

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

Trata-se de competência constitucional expressa, que confere ao ente municipal não apenas uma faculdade, mas um verdadeiro poder-dever de fiscalização e ordenação do solo urbano.

No mesmo sentido, a Lei 6.766/1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, estabelece em seu artigo 40
:

Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou
desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.

A interpretação sistemática desses dispositivos revela que o Município possui legitimidade para figurar no polo passivo de ações que visem à regularização de loteamentos irregulares, seja por ação comissiva, seja por omissão no exercício de seu dever de controle e ordenação do uso do solo urbano.

No caso em apreço, o conjunto probatório demonstra que o Município de Cáceres foi omisso em seu dever constitucional e legal de fiscalizar e controlar o parcelamento do solo urbano, permitindo a implantação e comercialização do Loteamento Jardim das Orquídeas sem a observância dos requisitos legais, notadamente aqueles previstos na Lei 6.766/1979 e nas Leis Complementares Municipais no 19/1995 e no 99/2013.

Ademais, conforme bem pontuado pelo Ministério Público em suas contrarrazões, a responsabilidade do Município pela regularização de loteamentos irregulares é subsidiária em relação ao loteador, mas nem por isso deixa de existir.

Ao contrário, tal responsabilidade decorre diretamente do texto constitucional e da legislação infraconstitucional, não podendo o ente municipal se eximir de seu dever de zelar pelo adequado ordenamento territorial e pela proteção dos direitos dos adquirentes de lotes.

Portanto, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelo Município de Cáceres.

É como o voto.

VOTO MÉRITO
.

Superada a preliminar arguida, passa-se ao exame do mérito.

A controvérsia cinge-se à responsabilidade do Município de Cáceres pela regularização do Loteamento Jardim das Orquídeas, mediante a implementação das obras de infraestrutura básica exigidas pela Lei 6.766/1979.

O apelante sustenta a inexistência de omissão administrativa, defendendo que não teria contribuído para a instalação do loteamento irregular e que adotou todas as medidas cabíveis. Alega, ainda, a impossibilidade material e financeira de cumprimento da decisão judicial, invocando genericamente a cláusula da reserva do possível, diante de limitações orçamentárias e técnicas.

Tais argumentos, contudo, não se sustentam diante do robusto conjunto probatório constante dos autos.

Primeiramente, quanto à alegada inexistência de omissão administrativa, verifica-se que o Município de Cáceres não apenas deixou de fiscalizar adequadamente o parcelamento do solo urbano, como também participou ativamente da aprovação irregular do loteamento, mediante a
aposição de um simples carimbo no verso de uma planta, sem qualquer análise técnica dos projetos exigidos por lei.

Conforme apurado no Inquérito Civil no 13/2023, o Loteamento Jardim das Orquídeas foi implantado sem a devida autorização prévia do Poder Público Municipal, sem licenciamento ambiental válido e sem aprovação formal dos projetos técnicos essenciais, tais como os de drenagem pluvial, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável e pavimentação viária.

Mais grave ainda, constatou-se, mediante ofício da própria Prefeitura, que não foram localizados quaisquer documentos relativos à análise e aprovação do referido loteamento, constando apenas um mapa físico do empreendimento com carimbo da Secretaria Municipal de Fazenda, sem qualquer parecer técnico ou respaldo jurídico-legislativo, o que evidencia a total ausência de procedimento administrativo regular para aprovação do parcelamento do solo.

As fotografias apresentadas pela própria municipalidade, a partir de requisições feitas pelo Ministério Público, não deixam dúvidas quanto à completa inexistência de infraestrutura básica no Loteamento Jardim das Orquídeas, em flagrante violação ao disposto no artigo 2o, § 5o, da Lei

6.766/1979
:

Art. 2
o
. O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes. (...)

§ 5
o
A
infra-estrutura
básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação.

A
omissão do Município de Cáceres no exercício de seu poder-dever de fiscalização e controle do parcelamento do solo urbano, o que enseja sua responsabilidade pela regularização do loteamento, nos termos do artigo 40 da Lei 6.766/1979.

No que tange à alegada impossibilidade material e financeira de cumprimento da decisão judicial, com invocação genérica da cláusula da reserva do possível, tal argumento também não merece acolhimento.

A reserva do possível, enquanto limitação à efetivação de direitos fundamentais por meio de políticas públicas, não pode ser invocada de forma genérica e abstrata, sem a demonstração concreta e específica da absoluta impossibilidade de cumprimento da obrigação imposta.

No caso em apreço, o Município de Cáceres limitou-se a alegar genericamente a existência de limitações orçamentárias e técnicas, sem apresentar qualquer elemento probatório que demonstrasse a efetiva impossibilidade de cumprimento da decisão judicial.

Não foram apresentadas estimativas orçamentárias, cronogramas de execução ou medidas alternativas que indicassem algum
esforço mínimo de cumprimento, o que evidencia a recalcitrância do ente municipal em face de suas obrigações constitucionais e legais.

Ademais, cumpre ressaltar que o direito à moradia digna e ao adequado ordenamento territorial, ambos com assento constitucional, integram o núcleo essencial dos direitos fundamentais, não podendo ser afastados pela mera invocação genérica de limitações orçamentárias.

A jurisprudência pátria é firme no sentido de que a cláusula da reserva do possível não pode ser invocada pelo Estado com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.

Por fim, cumpre destacar que a atuação do Município para regularização da infraestrutura do loteamento não exclui sua posterior cobrança judicial aos responsáveis pelo empreendimento ou a terceiros que tenham se beneficiado economicamente do mesmo, conforme expressamente previsto no § 1o do artigo 40 da Lei 6.766/1979, que dispõe:

§ 1o A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, que promover a regularização, na forma deste artigo, obterá judicialmente o levantamento das prestações depositadas, com os respectivos acréscimos de correção monetária e juros, nos termos do § 1o do art. 38 desta Lei, a título de ressarcimento das importâncias despendidas com equipamentos
urbanos ou expropriações necessárias para regularizar o loteamento ou desmembramento.

Portanto, não há que se falar em impossibilidade material ou financeira de cumprimento da decisão judicial, uma vez que o próprio ordenamento jurídico prevê mecanismos de ressarcimento ao erário municipal pelos gastos incorridos na regularização do loteamento.

Nesse mesmo sentido, é o entendimento deste Tribunal de Justiça:

“
O Município é titular do dever de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua responsa atuação deve-se restringir às obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5o, da Lei 6.799/1979), em especial à infraestrutura necessária para melhoria na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados.
”
(TJ-MT -
Apelação/Remessa Necessária Cível
: 10009608120188110015, Relator.: Helena Maria Bezerra Ramos, Data de Julgamento: 17/07/2024, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo)

Ante o exposto, mantenho a sentença recorrida por seus próprios fundamentos, reconhecendo a responsabilidade do Município de Cáceres pela regularização do Loteamento Jardim das Orquídeas, mediante
a implementação das obras de infraestrutura básica exigidas pela Lei 6.766/1979.

Diante do exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/09/2025