Tribunal: TJMT
Processo: 0003554-79.2018.8.11.0017
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-01
Data de publicação: 2025-07-22

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SEM FORMALIZAÇÃO CONTRATUAL. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. PROVA DA EFETIVA EXECUÇÃO E CIÊNCIA DO ENTE PÚBLICO. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Ação de cobrança ajuizada por servidoras que prestaram serviços como "mães do lar" em casa de amparo regional, em benefício de menor oriunda de Luciara/MT, sem remuneração e sem contrato formal. Sentença julgou procedente o pedido.
II. Questão em discussão
2. A questão consiste em definir se é devida a remuneração por serviços prestados à Administração Pública sem contrato formal, desde que comprovada a prestação e o conhecimento do ente público.
III. Razões de decidir
3. A ausência de contrato formal não exime a Administração do dever de pagar por serviços efetivamente prestados e conhecidos, conforme o princípio da vedação ao enriquecimento sem causa (CC, art. 884).
4. Provas documentais (ofícios) e testemunhais demonstram a ciência do Município e a prestação dos serviços, sem qualquer pagamento.
5. O comportamento omissivo do Município diante das notificações recebidas afronta a boa-fé objetiva e a moralidade administrativa.
6. Sentença adequadamente fundamentada. Inexistência de nulidade.
7. Majoração dos honorários advocatícios em grau recursal, conforme art. 85, § 11, do CPC.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso de apelação conhecido e desprovido.
Tese de julgamento: "1. A ausência de contrato administrativo formal não afasta o dever da Administração de remunerar serviços efetivamente prestados e de seu conhecimento. 2. A prova da prestação dos serviços e da ciência do ente público afasta a alegação de ausência de vínculo jurídico e impede o enriquecimento ilícito da Administração Pública."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, caput e § 6o; 227; CC, art. 884; CPC, art. 85, § 11; Lei no 8.666/93, art. 59, parágrafo único.
Jurisprudência relevante citada: 1000368-92.2021.8.11.0092, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 15/04/2025, Publicado no DJE 15/04/2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003554-79.2018.8.11.0017
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Contrato Temporário de Mão de Obra L 8.745/1993]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[DEUZELIA ABREU BARBOSA REIS - CPF: 632.423.031-72 (APELADO), KELLVIS MARANHAO ARAUJO - CPF: 008.662.351-67 (ADVOGADO), ELIZABETH DELGADO DA SILVA - CPF: 317.909.171-15 (APELADO), MUNICIPIO DE LUCIARA - CNPJ: 03.503.620/0001-31 (APELANTE), AFONSO SUEKI MIYAMOTO - CPF: 045.088.628-02 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SEM FORMALIZAÇÃO CONTRATUAL. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. PROVA DA EFETIVA EXECUÇÃO E CIÊNCIA DO ENTE PÚBLICO. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Ação de cobrança ajuizada por servidoras que prestaram serviços como "mães do lar" em casa de amparo regional, em benefício de menor oriunda de Luciara/MT, sem remuneração e sem contrato formal. Sentença julgou procedente o pedido.

II. Questão em discussão
2. A questão consiste em definir se é devida a remuneração por serviços prestados à Administração Pública sem contrato formal, desde que comprovada a prestação e o conhecimento do ente público.

III. Razões de decidir
3. A ausência de contrato formal não exime a Administração do dever de pagar por serviços efetivamente prestados e conhecidos, conforme o princípio da vedação ao enriquecimento sem causa (CC, art. 884).
4. Provas documentais (ofícios) e testemunhais demonstram a ciência do Município e a prestação dos serviços, sem qualquer pagamento.
5. O comportamento omissivo do Município diante das notificações recebidas afronta a boa-fé objetiva e a moralidade administrativa.
6. Sentença adequadamente fundamentada. Inexistência de nulidade.
7. Majoração dos honorários advocatícios em grau recursal, conforme art. 85, § 11, do CPC.

IV. Dispositivo e tese
8. Recurso de apelação conhecido e desprovido.
Tese de julgamento: "1. A ausência de contrato administrativo formal não afasta o dever da Administração de remunerar serviços efetivamente prestados e de seu conhecimento. 2. A prova da prestação dos serviços e da ciência do ente público afasta a alegação de ausência de vínculo jurídico e impede o enriquecimento ilícito da Administração Pública."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 37, caput e § 6o; 227; CC, art. 884; CPC, art. 85, § 11; Lei no 8.666/93, art. 59, parágrafo único.
Jurisprudência relevante citada: 1000368-92.2021.8.11.0092, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 15/04/2025, Publicado no DJE 15/04/2025.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE LUCIARA/MT contra sentença proferida pelo Juízo da Segunda Vara Cível da Comarca de São Félix do Araguaia/MT, nos autos da Ação de Cobrança no 0003554-79.2018.8.11.0017, ajuizada por DEUZÉLIA ABREU BARBOSA REIS e ELIZABETH DELGADO DA SILVA, que julgou procedentes os pedidos iniciais.

Inconformado, o Município de Luciara interpôs recurso de apelação, alegando, em síntese: a) nulidade da sentença por afronta aos princípios da legalidade, moralidade e vinculação à forma, uma vez que a Administração Pública só poderia se obrigar mediante observância das formalidades legais, nos termos do art. 37, XXI, da CF; b) que as provas anexadas aos autos (correspondências e declarações) foram produzidas unilateralmente e não têm força probante suficiente para demonstrar a existência de vínculo contratual ou obrigação legal; c) que não há nos autos qualquer prova da aceitação, fiscalização ou necessidade do serviço prestado. Ao final, requereu a reforma da sentença para julgar improcedente a ação ou, subsidiariamente, a declaração de nulidade da sentença por ausência de fundamentação adequada, com a condenação das recorridas ao pagamento das custas e honorários advocatícios.

As autoras/apeladas apresentaram contrarrazões, refutando os argumentos do apelante e pugnando pela manutenção integral da sentença. Alegaram que: a) os Ofícios no 044/CDACA-MT e no 062/CDACA-MT demonstram que o Município de Luciara tinha plena ciência da prestação dos serviços em favor de adolescente oriunda do próprio município; b) havia um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado entre os municípios da região para manter o funcionamento da Casa de Amparo, sendo de comum acordo que a contraprestação pelos serviços de "mãe do lar" seria de responsabilidade do município de origem da criança ou adolescente acolhido; c) o Município foi notificado do débito por meio do Ofício no 081/CDACA-MT e permaneceu inerte; d) a prova oral colhida em audiência corroborou a efetiva prestação dos serviços; e) as testemunhas confirmaram a existência de um TAC entre os Municípios que autorizava os Conselheiros Tutelares a solicitar apoio externo mediante remuneração quando necessário. Por fim, requereram o não provimento do recurso e a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais.

A Procuradoria Geral de Justiça deixou de manifestar-se, alegando a ausência do interesse público no caso (id. 290953398).

V O T O R E L A T O R

Consta dos autos que as autoras/apeladas ajuizaram ação de cobrança contra o Município de Luciara/MT, alegando que prestaram serviços como "mães do lar" na Casa de Amparo da Criança e do Adolescente da Comarca de São Félix do Araguaia/MT, no período de 03/06/2014 a 24/07/2014, acompanhando uma adolescente oriunda da cidade de Luciara/MT. Aduzem que foram contratadas mediante o pagamento de diária no valor de R$ 50,00 (cinquenta reais), totalizando 51 dias de trabalho, sem que houvesse a devida contraprestação financeira por parte do Município réu.

Afirmaram que o Município de Luciara foi devidamente notificado sobre a prestação dos serviços por meio dos Ofícios no 044/CDACA-MT e no 062/CDACA-MT, bem como sobre o débito pendente através do Ofício no 081/CDACA-MT, porém quedou-se inerte. Pleitearam a condenação do réu ao pagamento de R$ 4.966,14 (quatro mil, novecentos e sessenta e seis reais e quatorze centavos) para cada uma das autoras, valor já atualizado até a data da distribuição da ação (28/11/2018).

O Município de Luciara apresentou contestação alegando, preliminarmente, a ausência de documento indispensável à propositura da ação, pugnando pela extinção do feito sem resolução de mérito. Argumentou que não existe qualquer contrato formal ou documento que demonstre o compromisso do Município em remunerar as autoras pelos serviços prestados. No mérito, sustentou que as provas apresentadas pelas autoras foram produzidas unilateralmente, sem qualquer participação do ente municipal, não havendo comprovação de que tenha assumido a obrigação de pagamento.

Realizada audiência de instrução, foram colhidos os depoimentos pessoais das autoras e de duas testemunhas arroladas pela parte autora.

O magistrado de primeira instância julgou procedente o pedido, condenando o Município réu ao pagamento do valor correspondente a 51 dias trabalhados, na quantia diária de R$ 50,00 para cada autora, corrigidos monetariamente pelo INPC desde cada desembolso indevido e acrescidos de juros de mora de 1% ao mês desde a citação. Fundamentou sua decisão afirmando que, apesar da inexistência de contrato administrativo formal entre as partes, as provas documentais demonstravam a ciência do Município quanto aos serviços prestados, e que a ausência de contrato escrito não impediria o reconhecimento do direito à remuneração pelos serviços efetivamente prestados, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração Pública.

Da sentença o recorrente apela.

Presentes os pressupostos processuais de admissibilidade, conheço do recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE LUCIARA/MT, passando à sua análise.

Da preliminar de nulidade da sentença

O Município apelante sustenta a nulidade da sentença por afronta aos princípios da legalidade, moralidade e vinculação à forma, argumentando que a Administração Pública somente pode se vincular juridicamente mediante procedimentos formais, conforme estabelece o art. 37, XXI, da Constituição Federal.

Tal alegação não merece prosperar.

Primeiramente, importa destacar que a sentença recorrida está devidamente fundamentada, explicitando com clareza as razões que levaram o magistrado à conclusão adotada. A simples discordância com os fundamentos não caracteriza nulidade.

O reconhecimento, pelo juízo a quo, da ausência de contrato administrativo formal não implica, por si só, afrontar os princípios da Administração Pública. Ao contrário, ao evitar o enriquecimento sem causa em detrimento daqueles que efetivamente prestaram serviços de interesse público, a decisão obedeceu a um princípio constitucional tão importante quanto os demais: o princípio da moralidade administrativa.

Assim, rejeito a preliminar de nulidade da sentença, passando à análise do mérito recursal.

Do mérito recursal

A questão central da presente demanda consiste em verificar se as autoras/apeladas fazem jus à remuneração pelos serviços prestados como "mães do lar" na Casa de Amparo da Criança e do Adolescente, mesmo diante da ausência de contrato formal com o Município de Luciara/MT.

O Município apelante fundamenta seu recurso, essencialmente, em dois argumentos: i) inexistência de contrato formal e prévio; e ii) insuficiência probatória quanto à prestação dos serviços e à ciência/anuência do Município.

Da ausência de contrato formal e seus efeitos jurídicos

É fato incontroverso, reconhecido tanto pelo juízo de origem quanto pelas próprias partes, que não houve formalização de contrato administrativo para a prestação dos serviços em questão.

Entretanto, a ausência de contrato formal, por si só, não é suficiente para afastar o direito à contraprestação pelos serviços efetivamente prestados, sob pena de configurar enriquecimento sem causa da Administração Pública, vedado pelo ordenamento jurídico pátrio.

O parágrafo único do art. 59 da Lei no 8.666/93 (Lei de Licitações), aplicável à época dos fatos, dispõe expressamente:

"Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.

Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa."

Tal dispositivo reconhece que, mesmo diante de um contrato administrativo nulo - situação ainda mais grave que a simples ausência de contratação formal -, subsiste o dever da Administração de indenizar o particular pelos serviços já executados, desde que devidamente comprovados.

Essa norma concretiza o princípio que veda o enriquecimento sem causa, previsto no art. 884 do Código Civil, segundo o qual "aquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários".

Nesse sentido:

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS SEM CONTRATO FORMAL. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. CORREÇÃO DO QUANTUM DEBEATUR. APLICAÇÃO DO IPCA-E E JUROS DE CADERNETA DE POUPANÇA. INCIDÊNCIA POSTERIOR DA TAXA SELIC (EC 113/2021). RECURSO PROVIDO EM PARTE.

I. Caso em exame:

1. Apelação interposta pelo Município contra sentença que julgou procedente ação de cobrança referente a serviços de limpeza prestados nos meses de abril e maio de 2017, condenando o ente público ao pagamento de R$ 78.047,00 (setenta e oito mil e quarenta e sete reais), com nova incidência de atualização monetária a partir do vencimento da obrigação e juros de mora de 1% ao mês a partir da citação.

II. Questão em discussão:

2. A questão em discussão consiste em determinar: (i) se o valor da condenação deve ser submetido à liquidação de sentença ou reduzido ao montante original da dívida; e (ii) quais os índices de correção monetária e juros moratórios aplicáveis à condenação da Fazenda Pública.

III. Razões de decidir:

3. A efetiva prestação dos serviços pela empresa constitui fato incontroverso nos autos, não tendo sido objeto de impugnação específica pelo ente público em suas razões recursais, tornando-se incontestável o dever de pagar pelos serviços recebidos.

4. A ausência de instrumento contratual formal não exime a Administração de sua contraprestação obrigacional, sob pena de caracterizar locupletamento ilícito às custas do patrimônio do particular, em afronta ao princípio geral de direito que veda o enriquecimento sem causa (art. 884 do Código Civil).

5. O valor pleiteado na inicial (R$ 78.047,00) já incorpora a atualização monetária do valor original da dívida (R$ 31.299,00), conforme expressamente consignado pelo credor, sendo inadmissível nova incidência de correção monetária sobre valor já atualizado, o que configuraria duplicidade de correção sobre idêntico período.

6. Não há necessidade de liquidação de sentença, pois o valor original da prestação dos serviços encontra-se claramente indicado nos autos (R$ 31.299,00), inexistindo controvérsia quanto a este aspecto específico.

7. Por se tratar de dívida da Fazenda Pública, a correção monetária deve observar o IPCA-E e os juros moratórios devem seguir os índices aplicados à caderneta de poupança, conforme art. 1o-F da Lei n. 9.494/1997, com a redação dada pela Lei n. 11.960/2009, em consonância com os Temas n. 810/STF e n. 905/STJ.

8. A partir de 09.12.2021, com o advento da Emenda Constitucional n. 113/2021, deve incidir exclusivamente a taxa SELIC, vedada sua cumulação com qualquer outro índice de correção monetária ou de juros de mora.

IV. Dispositivo e tese:

9. Recurso provido em parte.

Tese de julgamento: “A ausência de contrato administrativo formal não exime o Poder Público do dever de remunerar os serviços efetivamente prestados, em consonância com os princípios da vedação ao enriquecimento sem causa e da boa-fé objetiva, devendo-se, contudo, observar o valor original da prestação, com a posterior incidência dos índices de atualização legalmente previstos.”

Dispositivos relevantes citados: CC, art. 884; Lei n. 14.133/2021, art. 149; Lei n. 9.494/1997, art. 1o-F (com redação dada pela Lei n. 11.960/2009); CPC, arts. 374, III e 85, § 11; Emenda Constitucional n. 113/2021, art. 3o.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 810; STJ, Tema 905.

(N.U 1000368-92.2021.8.11.0092, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 15/04/2025, Publicado no DJE 15/04/2025)

No caso em apreço, a interpretação sistemática do ordenamento jurídico indica que, comprovada a prestação dos serviços e o conhecimento do Município, nasce a obrigação de remunerar, independentemente da existência de contrato formal prévio.

Da suficiência probatória

O segundo argumento do apelante refere-se à insuficiência probatória quanto à prestação dos serviços e à ciência/anuência do Município.

Da análise dos autos, verifico que foram juntados os seguintes documentos relevantes: Ofícios no 044/CDACA-MT e no 062/CDACA-MT, datados de 02/06/2014 e 05/07/2014, respectivamente, enviados à Prefeitura Municipal de Luciara/MT, e o Ofício no 081/CDACA-MT, datado de 22/08/2014, informando sobre o débito pendente. Esses documentos, embora unilaterais em sua formação, evidenciam a comunicação oficial direcionada ao Município apelante.

Ademais, a prova oral produzida em audiência de instrução corroborou as alegações das autoras. Os depoimentos pessoais confirmaram a prestação do serviço de "mãe do lar" por aproximadamente 51 dias, enquanto as testemunhas Idemar Celestino da Silva e Sandra dos Santos Silva atestaram que as requerentes efetivamente trabalharam na casa de amparo cuidando de adolescentes oriundos de diferentes municípios, inclusive de Luciara, e que não receberam o pagamento pelos serviços prestados.

Destaque-se que a testemunha Idemar Celestino da Silva afirmou a existência de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) entre os municípios da região, que autorizava os Conselheiros Tutelares a solicitar apoio externo, mediante remuneração, quando necessário para o cuidado de crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade.

O apelante, por sua vez, não produziu contraprova robusta capaz de desconstituir os elementos probatórios trazidos aos autos pelas apeladas, limitando-se a argumentar a inexistência de contrato formal e a insuficiência das provas apresentadas.

A avaliação das provas deve ser feita de forma contextualizada, considerando a natureza dos serviços prestados - cuidado de criança em situação de vulnerabilidade - e o interesse público envolvido na proteção integral de crianças e adolescentes, princípio de estatura constitucional previsto no art. 227 da Constituição Federal.

Nesse contexto, entendo que o conjunto probatório é suficiente para demonstrar: i) a efetiva prestação dos serviços pelas autoras/apeladas; ii) o conhecimento do Município de Luciara/MT sobre essa prestação, evidenciado pelos ofícios enviados e não contestados; e iii) a ausência de pagamento pelos serviços realizados.

O silêncio do Município diante das notificações recebidas, inclusive quanto à pendência de pagamento, configura comportamento contrário à boa-fé objetiva que deve nortear as relações jurídicas, inclusive as de Direito Público.

Permitir que o ente municipal se beneficie dos serviços prestados sem a devida contraprestação, sob o argumento formal da ausência de contratação prévia, representaria clara afronta aos princípios da moralidade administrativa e da vedação ao enriquecimento sem causa, os quais devem prevalecer no caso concreto.

Por fim, ressalto que não se trata de desconsiderar as formalidades exigidas para a contratação pela Administração Pública, mas de reconhecer que, em situações excepcionais, quando comprovada a efetiva prestação de serviços e o conhecimento do ente público, o dever de indenizar se impõe como medida de justiça material.

Em razão do não provimento do recurso, devem ser majorados os honorários advocatícios sucumbenciais, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, considerando-se o trabalho adicional realizado em grau recursal.

Ante o exposto, CONHEÇO do recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE LUCIARA/MT e, no mérito, NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

Em razão do desprovimento do recurso, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais em 2% (dois por cento) sobre o valor do proveito econômico obtido pelas autoras, totalizando 12% (doze por cento), nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 01/07/2025