Tribunal: TJMT
Processo: 1000715-38.2024.8.11.0087
Órgão julgador: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-02-05
Data de publicação: 2025-02-17

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. CONCORRÊNCIA PÚBLICA PARA CONSTRUÇÃO DE ESCOLA. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE EXIGÊNCIA EDITALÍCIA. SUPOSTA AUSÊNCIA DE PLANILHA DETALHADA DE COMPOSIÇÃO DE PREÇOS. APRESENTAÇÃO DE PLANILHAS SUFICIENTES. ATENDIMENTO SUBSTANCIAL DO EDITAL. PRINCÍPIOS DA COMPETITIVIDADE E DA SELEÇÃO DA PROPOSTA MAIS VANTAJOSA. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. SEGURANÇA DENEGADA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Recurso de Apelação interposto contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança impetrado para anular ato administrativo que declarou vencedora a empresa apelada na Concorrência Pública no 001/2023, para construção de escola com 12 salas de aula no Município de Novo Mundo/MT. 2. A empresa vencedora apresentou planilhas detalhadas com especificação das unidades, quantidades, preços unitários, BDI e preço final, contemplando inclusive o detalhamento dos materiais a serem empregados na obra, sendo sua proposta mais vantajosa para a Administração Pública.
II. Questão em discussão
3. Há duas questões em discussão: (i) verificar se as planilhas apresentadas pela empresa vencedora atendem substancialmente às exigências do item 21.13 do edital, que exige detalhamento dos preços unitários; e (ii) examinar se eventual ausência de planilhas específicas configuraria vício formal capaz de ensejar a anulação do certame, em detrimento da proposta mais vantajosa já em fase de execução.
III. Razões de decidir
4. As planilhas apresentadas pela empresa vencedora (Id. 256075157 - Págs. 52/82) demonstram detalhamento dos componentes exigidos pelo item 10.1.1.2 do edital, incluindo unidades, quantidades, preços unitários com duas casas decimais, preço BDI e preço final, além da especificação pormenorizada dos materiais a serem empregados na obra.
5. O princípio da vinculação ao instrumento convocatório, embora fundamental, deve ser interpretado sistematicamente com os demais princípios que regem a licitação, notadamente o da seleção da proposta mais vantajosa (art. 3o, Lei 8.666/93) e o da competitividade, evitando-se que formalismos desarrazoados frustrem a finalidade precípua do certame.
6. A jurisprudência do TCU (Plenário TC-025.560/2011-5) consolida o entendimento de que a desclassificação baseada em critérios de aceitabilidade deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, sendo indevida quando fundada em interpretação excessivamente restritiva do edital.
7. A ausência de demonstração de prejuízo concreto aos demais licitantes ou à Administração Pública, associada à comprovada vantagem da proposta vencedora e ao fato de que as obras já foram iniciadas, torna desarrazoada a anulação do certame por alegado vício formal que não compromete sua substância.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso de apelação desprovido. Ordem denegada.
Tese de julgamento: "1. O atendimento substancial das exigências do edital quanto à composição de preços, mediante apresentação de planilhas detalhadas que permitam a adequada análise dos custos pela Administração, satisfaz o princípio da vinculação ao instrumento convocatório. 2. A desclassificação de proposta mais vantajosa com fundamento em interpretação formalista das exigências editalícias, sem demonstração de prejuízo concreto, viola os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência que devem nortear o procedimento licitatório."
Dispositivos relevantes citados: Lei no 8.666/93, arts. 3o, 41, 44, §1o; Lei no 14.133/2021, art. 5o.
Jurisprudência relevante citada: STJ - AgInt no REsp 1620661/SC, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 03/08/2017; TCU - Plenário TC-025.560/2011-5, j. 21/03/2012; TJ-MT - AI 10259980420228110000, Relatora Desa. Graciema Ribeiro de Caravellas, j. 12/09/2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000715-38.2024.8.11.0087
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Modalidade / Limite / Dispensa / Inexigibilidade]
Relator:
Des(a). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO,

DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[CONSTRUTORA ZM MENDES LTDA - CNPJ: 40.528.355/0001-72 (APELANTE), CARLOS RAFAEL DEMIAN GOMES DE CARVALHO - CPF: 956.505.041-72 (ADVOGADO), MARCELO ALVARO CAMPOS DAS NEVES RIBEIRO - CPF: 019.804.741-09 (ADVOGADO), MARCOS ANTONIO DE ALMEIDA RIBEIRO - CPF: 322.686.881-00 (ADVOGADO), ANDRE LUIZ CAMPOS DAS NEVES RIBEIRO - CPF: 998.649.241-68 (ADVOGADO), PREFEITURA MUNICIPAL DE NOVO MUNDO/MT (APELADO), JOAO CARLOS VIDIGAL SANTOS - CPF: 875.880.211-87 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE NOVO MUNDO - CNPJ: 01.614.517/0001-33 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA APARECIDA RIBEIRO, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. CONCORRÊNCIA PÚBLICA PARA CONSTRUÇÃO DE ESCOLA. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE EXIGÊNCIA EDITALÍCIA. SUPOSTA AUSÊNCIA DE PLANILHA DETALHADA DE COMPOSIÇÃO DE PREÇOS. APRESENTAÇÃO DE PLANILHAS SUFICIENTES. ATENDIMENTO SUBSTANCIAL DO EDITAL. PRINCÍPIOS DA COMPETITIVIDADE E DA SELEÇÃO DA PROPOSTA MAIS VANTAJOSA. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. SEGURANÇA DENEGADA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Recurso de Apelação interposto contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança impetrado para anular ato administrativo que declarou vencedora a empresa apelada na Concorrência Pública no 001/2023, para construção de escola com 12 salas de aula no Município de Novo Mundo/MT. 2. A empresa vencedora apresentou planilhas detalhadas com especificação das unidades, quantidades, preços unitários, BDI e preço final, contemplando inclusive o detalhamento dos materiais a serem empregados na obra, sendo sua proposta mais vantajosa para a Administração Pública.

II. Questão em discussão

3. Há duas questões em discussão: (i) verificar se as planilhas apresentadas pela empresa vencedora atendem substancialmente às exigências do item 21.13 do edital, que exige detalhamento dos preços unitários; e (ii) examinar se eventual ausência de planilhas específicas configuraria vício formal capaz de ensejar a anulação do certame, em detrimento da proposta mais vantajosa já em fase de execução.

III. Razões de decidir

4. As planilhas apresentadas pela empresa vencedora (Id. 256075157 - Págs. 52/82) demonstram detalhamento dos componentes exigidos pelo item 10.1.1.2 do edital, incluindo unidades, quantidades, preços unitários com duas casas decimais, preço BDI e preço final, além da especificação pormenorizada dos materiais a serem empregados na obra.

5. O princípio da vinculação ao instrumento convocatório, embora fundamental, deve ser interpretado sistematicamente com os demais princípios que regem a licitação, notadamente o da seleção da proposta mais vantajosa (art. 3o, Lei 8.666/93) e o da competitividade, evitando-se que formalismos desarrazoados frustrem a finalidade precípua do certame.

6. A jurisprudência do TCU (Plenário TC-025.560/2011-5) consolida o entendimento de que a desclassificação baseada em critérios de aceitabilidade deve observar os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, sendo indevida quando fundada em interpretação excessivamente restritiva do edital.

7. A ausência de demonstração de prejuízo concreto aos demais licitantes ou à Administração Pública, associada à comprovada vantagem da proposta vencedora e ao fato de que as obras já foram iniciadas, torna desarrazoada a anulação do certame por alegado vício formal que não compromete sua substância.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso de apelação desprovido. Ordem denegada.

Tese de julgamento:

"1. O atendimento substancial das exigências do edital quanto à composição de preços, mediante apresentação de planilhas detalhadas que permitam a adequada análise dos custos pela Administração, satisfaz o princípio da vinculação ao instrumento convocatório. 2. A desclassificação de proposta mais vantajosa com fundamento em interpretação formalista das exigências editalícias, sem demonstração de prejuízo concreto, viola os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência que devem nortear o procedimento licitatório."

Dispositivos relevantes citados:
Lei no 8.666/93, arts. 3o, 41, 44, §1o; Lei no 14.133/2021, art. 5o.

Jurisprudência relevante citada:
STJ - AgInt no REsp 1620661/SC, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, j. 03/08/2017; TCU - Plenário TC-025.560/2011-5, j. 21/03/2012; TJ-MT - AI 10259980420228110000, Relatora Desa. Graciema Ribeiro de Caravellas, j. 12/09/2023.

R E L A T Ó R I O

EXMO. DES. LUIZ OCTÁVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO

Egrégia Câmara:

Trata-se de
recurso de apelação
interposto pela
CONSTRUTORA ZM MENDES LTDA
, em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Guarantã do Norte, nos autos da ação de mandado de segurança n. 1000715-38.2024.8.11.0087, impetrado em face do
MUNICÍPIO DE NOVO MUNDO
, que denegou a ordem vindicada e julgou improcedente a demanda.

Em suas razões recursais, a apelante alega que a empresa vencedora não apresentou as planilhas de composição dos preços unitários exigidas no edital, configurando violação aos princípios da legalidade e igualdade entre os concorrentes.

Sustenta que a ausência das referidas planilhas compromete a transparência quanto à real capacidade da empresa vencedora de executar adequadamente o objeto contratual, razão pela qual o ato administrativo deve ser anulado com fundamento na Súmula 473 do STF, que autoriza a Administração invalidar atos ilegais.

Ao final, pugna pelo provimento ao recurso para reformar a sentença, julgando procedente a demanda, com a consequente anulação da decisão proferida na ata de 15/02/2024, bem como da proclamação da empresa vencedora, devido à ausência da composição unitária do objetivo do certame.

O Município de Novo Mundo apresentou contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do recurso (Id. 256075200).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pelo desprovimento do recurso de apelação (Id. 262787260).

É como voto.

V O T O R E L A T O R

EXMO. DES. LUIZ OCTÁVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO

Egrégia Câmara:

Trata-se de
recurso de apelação
interposto pela
CONSTRUTORA ZM MENDES LTDA,
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Guarantã do Norte/MT, que denegou a segurança pleiteada no Mandado de Segurança no 1000715-38.2024.8.11.0087. A impetrante objetivava, na inicial, a anulação do ato administrativo que proclamou a empresa HP Construtora e Empreendimentos Ltda. vencedora do processo licitatório referente à Concorrência Pública no 001/2023, promovido pelo
MUNICÍPIO DE NOVO MUNDO/MT
.

Dos autos, verifica-se que a apelante foi habilitada no certame, tendo sua participação julgada procedente pela Comissão de Licitação, conforme registrado na Ata de Sessão Pública da Concorrência Pública no 0001/2023, realizada em 17/01/2024. O objeto da licitação é a contratação de empresa especializada para execução de obra de construção de escola com 12 (doze) salas de aula, situada no Município de Novo Mundo/MT.

Em dia 15/02/2024, ocorreu a Sessão Pública de Abertura de Envelopes de Propostas da Concorrência Pública n.o 0001/2023 (Id. 256075152), ocasião em que a empresa
HP CONSTRUTORA E EMPREENDIMENTOS LTDA foi proclamada vencedora.

No entanto, a apelante apresentou impugnação, apontando deficiência na proposta apresentada, especialmente pela ausência da planilha orçamentária de composição dos preços unitários exigida pelo edital, em conformidade com o item 21.13, anexo X, que contempla as seguintes planilhas: (Composição Civil, Estrutural, Hidrossanitária, Elétrica, SPDA, Lógica, Incêndio, Memoriais de Cálculo de Movimentação de Terra e Fundações e Memorial de Cálculo).

As planilhas orçamentárias nos termos da cláusula 21.13 do edital fazem parte integrante dele, e compõe o preço unitário exigido pelo certame devendo acompanhar os seguintes itens:

O Parecer Jurídico n. 422/PGPNM/BR/2024 recomendou o não provimento do recurso administrativo interposto pela Construtora ZM Mendes Eireli, adjudicando o objeto da licitação à empresa vencedora (Id. 256075161 - Págs. 1/7).

A Comissão Permanente de Licitação negou provimento ao recurso interposto, sob o fundamento de que a desclassificação da empresa que apresentou a proposta de preço mais vantajosa poderia caracterizar-se como “excesso de rigor”. Tal decisão foi ratificada pelo Prefeito Municipal, que manteve o certame inalterado. (Id. 256075161 - Págs. 8/11).

Diante disso, com fundamento na violação dos princípios da legalidade e da vinculação ao edital, comprometendo a lisura e a competitividade do certame, a apelante requer a reforma da sentença para concessão da segurança.

A sentença de primeiro grau, ao denegar a segurança, considerou que a ausência das planilhas não seria suficiente para anular o certame, uma vez que os demais documentos apresentados pela vencedora seriam suficientes para demonstrar sua capacidade técnica. Colhe-se a seguinte fundamentação relevante para a análise do recurso,
in verbis:

“(...) Nesse cenário, com a documentação anexa, restou comprovado que, embora ausentes as planilhas apontadas pela parte impetrante, a empresa que sagrou-se vencedora apresentou a melhor proposta e nada se demonstrou quanto a ausência de outros elementos que pudessem inviabilizar a realização da obra, uma vez que presente o preço final e dentro da menor proposta. Sabe-se que os licitantes estão obrigados ao cumprimento das regras do edital (princípio da vinculação ao edital), contudo, eventuais nulidades devem ser analisadas à luz dos prejuízos ocasionados aos demais licitantes e ao erário.

Nesse contexto, sendo a proposta do impetrante mais onerosa aos cofres públicos e ausentes causas legítimas à desclassificação da empresa vencedora, isto é, não há qualquer fato que a desabone em relação à aptidão a realizar o objeto descrito no Edital, não há que se falar em irregularidade grave no processo licitatório, mas mera irregularidade que não impõe a suspensão dos efeitos da decisão que proclamou a empresa HP CONSTRUTORA E EMPREENDIMENTOS LTDA como vencedora do processo licitatório, mormente porque as obras já começaram.

Nada se comprovou no sentido de que a proposta mais vantajosa encontra-se fora dos parâmetros da segurança jurídica e da legalidade, a fim de ocasionar prejuízo ao ente público contratante ou ao direito do impetrado de participar de um processo licitatório justo.

Assim, ausente qualquer prova de que a ausência da apresentação da planilha orçamentária de composição dos preços unitários por parte da empresa HP CONSTRUTORA E EMPREENDIMENTOS LTDA colocará em risco a execução do objeto da contratação, prejudicando toda coletividade, o pleito do impetrante não merece prosperar.

Portanto, conclui-se que a ausência da referida planilha não afrontou à isonomia entre os participantes nem ocasionou dano ao interesse público, sendo relevante a observância do preço global, como contido no próprio edital “Concorrência Pública No 001/2023. Tipo: Menor Preço Global”. Do contrário, seria ilógico o impetrado desclassificar a proposta bem mais vantajosa.
(...)” (Id.

256075193 - destaquei).

A controvérsia em análise cinge-se à alegada irregularidade na proposta vencedora, decorrente da ausência de apresentação de planilhas orçamentárias detalhadas de composição unitária, exigidas expressamente pelo edital no item 21.13, bem como dos anexos técnicos correspondentes. Segundo a apelante, tal omissão fere o princípio da vinculação ao edital, da legalidade e da isonomia, comprometendo a lisura do certame e afetando diretamente a segurança jurídica do processo licitatório.

Pois bem. É certo que a Administração Pública tem o dever constitucional de dispensar tratamento igualitário aos participantes do procedimento licitatório, de modo a garantir a obtenção da proposta mais vantajosa para o Poder Público, assegurando a aplicação prática do princípio da isonomia. Ademais, é imprescindível lembrar que, no âmbito do procedimento licitatório, o
edital
constitui a "lei do certame", cujas exigências instrumentais devem ser rigorosamente cumpridas por todos os envolvidos, sejam os licitantes ou a própria Administração Pública, configurando-se como norma interna daquele processo.

No caso em análise, verifica-se que a empresa impetrante/apelante, ZM Mendes Ltda, foi devidamente habilitada no certame, com a aprovação de sua participação julgada procedente pela Comissão de Licitação. Contudo, na Sessão Pública de Abertura de Envelopes de Proposta da Concorrência Pública n.o 0001/2023, foi proclamada vencedora, a empresa
HP Construtora e Empreendimentos Ltda
, por ter apresentado proposta de preço mais vantajosa.

Do exame do Edital do processo licitatório, verifica-se que o item 10.1.1.2. estabelece que:

Ao analisar a documentação apresentada pela empresa HP Construtora e Empreendimentos Ltda, verifica-se que, nas planilhas apresentadas às fls. 2107/2137 (Id. 256075157 - Págs. 52/82), estão detalhados os itens relativos às unidades, quantidades, preços unitários, preço BDI e preço final, com a utilização de duas casas decimais após a vírgula. Além disso, as planilhas indicam os materiais específicos que serão empregados na obra, com detalhamento dos preços unitários,
atendendo, assim, a todas as exigências previstas no edital e fornecendo as informações úteis a Administração Pública.

Nesse sentido:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO - MANDADO DE SEGURANÇA - INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO DA CONCORRÊNCIA PÚBLICA - VINCULAÇÃO AO EDITAL - REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA LIMINAR - NÃO DEMONSTRADOS.
1. Em processo licitatório o edital funciona como lei interna, e tanto a Administração Pública quanto os licitantes são obrigados a respeitá-lo, conforme o princípio da vinculação ao instrumento convocatório estabelecido no art. 3o da Lei 8.666/93
. 2. Ainda que a oferta da Agravante seja mais vantajosa para a Administração, não é possível, neste estágio, confirmar o atendimento integral das exigências editalícias, pois a completa avaliação a respeito exigiria profunda apreciação das provas, o que não se coaduna com a natureza sumária da tutela recursal no contexto do Agravo de Instrumento. 3. Ausentes os requisitos para a concessão da liminar vindicada na origem, afigura-se temerária a suspensão da Concorrência Pública para conferir proteção a eventual direito em favor da participante, quando a prossecução dos atos de licitação não tem o condão de resultar em ineficácia da ordem mandamental, acaso concedida ao final. 4. Agravo de Instrumento desprovido.” (TJ-MT - AI: 10259980420228110000, Relator: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, Data de Julgamento: 12/09/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 13/09/2023). (destaquei)

Ademais, rigorismos formais extremos e exigências inúteis não devem conduzir a interpretações contrárias à finalidade da lei, especialmente em se tratando de concorrência pública, contexto no qual a ampla participação de interessados é benéfica, pois facilita a escolha da proposta mais vantajosa.

Segundo o entendimento do TCU quanto ao tema: "
Não obstante a necessidade de fixação de critérios de aceitabilidade de preços unitários em licitação do tipo menor preço global, a desclassificação de proposta com base nesses critérios deve-se pautar pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade
. 2. É indevida a desclassificação, fundada em interpretação extremamente restritiva do edital, de proposta mais vantajosa para a Administração, que contém um único item, correspondente a uma pequena parcela do objeto licitado, com valor acima do limite estabelecido pela entidade."
(Plenário TC-025.560/2011-5)

Esta é a orientação jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. LICITAÇÃO. INABILITAÇÃO. DOCUMENTO DECLARADO SEM AUTENTICAÇÃO.
FORMALISMO EXACERBADO
. PRECEDENTES. 1. Esta Corte Superior possui entendimento de que não pode a administração pública descumprir as normas legais, em estrita observância ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, previsto no art. 41 da Lei n. 8.666/1993.
Todavia, o Poder Judiciário pode interpretar as cláusulas necessárias ou que extrapolem os ditames da lei de regência e cujo excessivo rigor possa afastar da concorrência possíveis proponentes.
2. Agravo interno a que se nega provimento.” (AgInt no REsp 1620661/SC, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/08/2017, DJe 09/08/2017). (destaquei)

Assim, considero ser dever da Administração Pública zelar pela supremacia do interesse público e pelos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, evitando apegar-se a formalismos exacerbados que não contribuem para a escolha da proposta mais vantajosa e menos onera aos cofres públicos.

Por fim, a parte apelante não logrou demonstrar como o equívoco praticado pela parte recorrida teria causado prejuízo aos cofres públicos ou configurado qualquer vantagem indevida à empresa apelada em detrimento dos demais concorrentes e da própria Administração Pública.

Desse modo, concluo que, de fato, foi correta a classificação da parte apelada no processo licitatório em questão.

Pelo exposto,
CONHEÇO
do recurso, por estarem preenchidos os pressupostos de admissibilidade, mas
NEGO-LHE PROVIMENTO,
mantendo inalterada a sentença objurgada.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/02/2025