Tribunal: TJMT
Processo: 0001601-84.2015.8.11.0082
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-09
Data de publicação: 2025-09-11

Ementa:
E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. QUEIMA CONTROLADA. AUTORIZAÇÃO TÁCITA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DO ART. 7o DO DECRETO FEDERAL No 2.661/98. PROPRIEDADE LIMÍTROFE A TERRA INDÍGENA. INEXISTÊNCIA DE VISTORIA PRÉVIA OBRIGATÓRIA. LOCAL DA QUEIMA DISTANTE MAIS DE OITO QUILÔMETROS. ANULAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo a validade do Auto de Infração Ambiental lavrado por suposto uso de fogo sem autorização em propriedade rural limítrofe a Terra Indígena. O agravante sustenta que, por força da autorização tácita prevista no Decreto Federal no 2.661/98, a queima controlada estaria regular.
II. Questão em discussão
2. A controvérsia reside em verificar:
(i) se a obrigatoriedade de vistoria prévia, prevista no art. 7o, II, do Decreto no 2.661/98, se aplica a toda a propriedade rural limítrofe a área protegida ou apenas ao local específico da queima;
(ii) se, diante da ausência de vistoria prévia e da distância superior a oito quilômetros entre o local da queima e a Terra Indígena, configura-se a autorização tácita para queima controlada nos termos do art. 6o, parágrafo único, do referido decreto.
III. Razões de decidir
3. A interpretação sistemática e teleológica do Decreto no 2.661/98 evidencia que a exigência de vistoria prévia alcança o local da queima e não a totalidade da propriedade, devendo incidir apenas quando efetivamente limítrofe à área protegida.
4. Comprovado por perícia judicial que o local da queima distava entre 8.200 e 9.800 metros da Terra Indígena, resta afastada a incidência do art. 7o, II, do Decreto no 2.661/98.
5. Inexistindo vedação expressa ou vistoria exigida no prazo legal, operou-se a autorização tácita, prevista no parágrafo único do art. 6o do mesmo decreto.
6. A menção a "zona de amortecimento" em Terras Indígenas não possui respaldo legal específico, tratando-se de instituto aplicável exclusivamente a Unidades de Conservação, nos termos da L. 9.985/2000.
7. A homologação posterior da queima pela SEMA corrobora a regularidade da conduta, afastando a legalidade do auto de infração lavrado com base na inexistência de autorização formal.
8. Constatada a autorização tácita e a ausência de infração, impõe-se a anulação do auto e dos atos administrativos dele decorrentes.
IV. Dispositivo e tese
9. Agravo interno provido. Decisão monocrática reformada. Apelação cível provida. Ação anulatória julgada procedente para declarar a nulidade do Auto de Infração Ambiental no 120425 e dos atos administrativos subsequentes no processo administrativo no 554617/2010, da SEMA/MT.
Tese de julgamento:
"1. A exigência de vistoria prévia prevista no art. 7o, II, do Decreto no 2.661/98 aplica-se apenas ao local específico da queima, não abrangendo a totalidade da propriedade rural que eventualmente faça divisa com área protegida.
2. Configura-se autorização tácita para a queima controlada quando, ausente a vistoria e decorrido o prazo legal, não há impedimento técnico ou legal formalmente oposto pela autoridade ambiental.
3. A inexistência de norma legal que defina zonas de amortecimento para Terras Indígenas impede o enquadramento da área rural nessa categoria protetiva, não podendo fundamentar a negativa de autorização tácita."
Dispositivos relevantes citados: Decreto Federal no 2.661/1998, arts. 6o e 7o; CF/1988, art. 231; L. 9.985/2000, art. 2o, XVIII; L. 6.001/1973.
Jurisprudência relevante citada: STJ, RMS 52.005/MT, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1a Turma, j. 12.03.2019; TRF1, RSE 0000293-98.2015.4.01.3000, Rel. Des. Olindo Menezes, j. 15.09.2020.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001601-84.2015.8.11.0082
Classe:

AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)
Assunto:

[Revogação/Anulação de multa ambiental]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ELUSMAR MAGGI SCHEFFER - CPF: 466.944.479-49 (AGRAVANTE), ARI FRIGERI - CPF: 312.289.501-30 (ADVOGADO), REGINALDO SIQUEIRA FARIA - CPF: 822.212.511-72 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0003-06 (REPRESENTANTE), LINDOMAR ROCHA RODRIGUES - CPF: 263.389.201-91 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (REPRESENTANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO (convocada) E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL. QUEIMA CONTROLADA. AUTORIZAÇÃO TÁCITA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DO ART. 7o DO DECRETO FEDERAL No 2.661/98. PROPRIEDADE LIMÍTROFE A TERRA INDÍGENA. INEXISTÊNCIA DE VISTORIA PRÉVIA OBRIGATÓRIA. LOCAL DA QUEIMA DISTANTE MAIS DE OITO QUILÔMETROS. ANULAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento à apelação cível, mantendo a validade do Auto de Infração Ambiental lavrado por suposto uso de fogo sem autorização em propriedade rural limítrofe a Terra Indígena. O agravante sustenta que, por força da autorização tácita prevista no Decreto Federal no 2.661/98, a queima controlada estaria regular.

II. Questão em discussão
2. A controvérsia reside em verificar:
(i) se a obrigatoriedade de vistoria prévia, prevista no art. 7o, II, do Decreto no 2.661/98, se aplica a toda a propriedade rural limítrofe a área protegida ou apenas ao local específico da queima;
(ii) se, diante da ausência de vistoria prévia e da distância superior a oito quilômetros entre o local da queima e a Terra Indígena, configura-se a autorização tácita para queima controlada nos termos do art. 6o, parágrafo único, do referido decreto.

III. Razões de decidir
3. A interpretação sistemática e teleológica do Decreto no 2.661/98 evidencia que a exigência de vistoria prévia alcança o local da queima e não a totalidade da propriedade, devendo incidir apenas quando efetivamente limítrofe à área protegida.
4. Comprovado por perícia judicial que o local da queima distava entre 8.200 e 9.800 metros da Terra Indígena, resta afastada a incidência do art. 7o, II, do Decreto no 2.661/98.
5. Inexistindo vedação expressa ou vistoria exigida no prazo legal, operou-se a autorização tácita, prevista no parágrafo único do art. 6o do mesmo decreto.
6. A menção a "zona de amortecimento" em Terras Indígenas não possui respaldo legal específico, tratando-se de instituto aplicável exclusivamente a Unidades de Conservação, nos termos da L. 9.985/2000.
7. A homologação posterior da queima pela SEMA corrobora a regularidade da conduta, afastando a legalidade do auto de infração lavrado com base na inexistência de autorização formal.
8. Constatada a autorização tácita e a ausência de infração, impõe-se a anulação do auto e dos atos administrativos dele decorrentes.

IV. Dispositivo e tese
9. Agravo interno provido. Decisão monocrática reformada. Apelação cível provida. Ação anulatória julgada procedente para declarar a nulidade do Auto de Infração Ambiental no 120425 e dos atos administrativos subsequentes no processo administrativo no 554617/2010, da SEMA/MT.

Tese de julgamento:
"1. A exigência de vistoria prévia prevista no art. 7o, II, do Decreto no 2.661/98 aplica-se apenas ao local específico da queima, não abrangendo a totalidade da propriedade rural que eventualmente faça divisa com área protegida.
2. Configura-se autorização tácita para a queima controlada quando, ausente a vistoria e decorrido o prazo legal, não há impedimento técnico ou legal formalmente oposto pela autoridade ambiental.
3. A inexistência de norma legal que defina zonas de amortecimento para Terras Indígenas impede o enquadramento da área rural nessa categoria protetiva, não podendo fundamentar a negativa de autorização tácita."

Dispositivos relevantes citados:
Decreto Federal no 2.661/1998, arts. 6o e 7o; CF/1988, art. 231; L. 9.985/2000, art. 2o, XVIII; L. 6.001/1973.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, RMS 52.005/MT, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1a Turma, j. 12.03.2019; TRF1, RSE 0000293-98.2015.4.01.3000, Rel. Des. Olindo Menezes, j. 15.09.2020.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de agravo interno interposto por ELUSMAR MAGGI SCHEFFER contra a decisão monocrática (ID 273943396) que negou provimento ao seu recurso de apelação, mantendo a sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação anulatória do de débito fiscal no 0001601-84.2015.8.11.00082, decorrentes do auto de infração no 120.425/2010 e Processo administrativo 554.617/2010, ambos lavrados pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso - SEMA/MT.

O agravante relata que foi autuado pela SEMA/MT em 23/06/2010 por fazer uso de fogo em 402,33 hectares de área agropastoril sem autorização prévia, o que resultou na aplicação de multa no valor de R$ 402.330,00 (quatrocentos e dois mil e trezentos e trinta reais).

Sustenta que em 06/05/2010, juntamente com outros condôminos, protocolou requerimento administrativo junto à SEMA/MT solicitando autorização para queima controlada, visando erradicar pastagens degradadas e implantar lavouras em áreas da Fazenda Boa Vontade, localizada no município de Canarana/MT. Afirma que o pedido tinha como base a Licença Ambiental Única - LAU no 7458/2010, com validade até 07/02/2020, e que todas as exigências do órgão ambiental foram cumpridas, incluindo o pagamento de taxas.

Argumenta que a SEMA/MT não observou o prazo de 15 (quinze) dias previsto no artigo 6o do Decreto Federal no 2.661/98 para análise do requerimento, tendo ocorrido, segundo alega, o fenômeno da "autorização tácita" de queima controlada, conforme disposto no parágrafo único do referido artigo. Sustenta que, albergado neste direito subjetivo, procedeu à limpeza da área de 402 hectares dentro do período permitido pela legislação.

Alega, ainda, a ocorrência de prescrição intercorrente no processo administrativo e que a decisão monocrática ora agravada deveria ter sido submetida ao julgamento colegiado, uma vez que não existem precedentes sobre a matéria específica (autorização tácita de queima controlada) neste Tribunal.

Requer que seja provido o agravo interno para anular a decisão monocrática e que seja reformada a sentença de primeiro grau, para prover o apelo, reconhecendo-se a autorização tácita para queima controlada ou, subsidiariamente, a prescrição intercorrente.

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões (ID 290842396), argumentando que a Fazenda Boa Vontade faz divisa com a Terra Indígena Parque do Xingu, e que as áreas queimadas se localizam nas zonas de amortecimento das Terras Indígenas Parque do Xingu e Pequizal do Naruvôtu.

Assevera que, nos termos do Decreto Federal no 5.758/2006, as terras indígenas são áreas submetidas a regime especial de proteção, e que, portanto, a vistoria prévia era obrigatória para a emissão da autorização de queima controlada, afastando a possibilidade de autorização tácita. Sustenta, ainda, que não houve prescrição intercorrente no processo administrativo, requerendo o desprovimento do agravo.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, cuida-se de agravo interno interposto por
ELUSMAR MAGGI SCHEFFER,
contra decisão monocrática proferida nos autos da Apelação Cível no 00016018420158110082, que negou provimento ao recurso de apelação do ora Agravante.

Perscrutando os autos, observa-se que a
controvérsia central do presente recurso reside na possibilidade ou não de configuração da chamada autorização tácita para queima controlada, prevista no parágrafo único do art. 6o do Decreto Federal no 2.661/98, considerando a limitação contida na parte final do referido dispositivo.

O Decreto Federal no 2.661/98, que regulamenta o parágrafo único do art. 27 da Lei no 4.771/65 (antigo Código Florestal), estabelece normas de precaução relativas ao emprego do fogo em práticas agropastoris e florestais. Seu art. 6o dispõe:

"Art. 6o Protocolizado o requerimento de Queima Controlada, o órgão competente do SISNAMA, no prazo máximo de quinze dias, expedirá a autorização correspondente.

Parágrafo único. Não expedida a autorização no prazo estipulado neste artigo, fica o requerente autorizado a realizar a queima, conforme comunicado, salvo se tratar de área sujeita à realização de vistoria prévia a que se refere o artigo seguinte."

Por sua vez, o art. 7o do mesmo decreto estabelece:

"Art. 7o A Autorização de Queima Controlada somente será emitida após a realização da vistoria prévia, obrigatória em áreas:

I - que contenham restos de exploração florestal;

II - limítrofes às sujeitas a regime especial de proteção, estabelecido em ato do poder público.

Parágrafo único. A vistoria prévia deverá ser dispensada em áreas cuja localização e características não atendam ao disposto neste artigo."

Da leitura conjunta dos dispositivos acima transcritos, depreende-se que a regra geral é que o órgão ambiental tem o prazo de 15 dias para decidir sobre o pedido de autorização de queima controlada e, caso não o faça nesse prazo, configura-se a autorização tácita.

Contudo, essa regra comporta exceção: quando se tratar de área sujeita à realização de vistoria prévia, ou seja, áreas que contenham restos de exploração florestal ou que sejam limítrofes às sujeitas a regime especial de proteção estabelecido em ato do poder público.

No caso em análise, a controvérsia gira em torno da interpretação da expressão "áreas limítrofes às sujeitas a regime especial de proteção", contida no inciso II do art. 7o do Decreto no 2.661/98, posto que, o agravante sustenta que essa expressão se refere especificamente ao local onde será realizada a queima, e não à propriedade como um todo.

Já o Estado de Mato Grosso e a decisão agravada entendem que, sendo a propriedade rural limítrofe à Terra Indígena, toda ela estaria sujeita à vistoria prévia, independentemente da distância entre o local da queima e a área protegida.

Para solucionar essa controvérsia, é necessário interpretar o texto normativo utilizando os diversos métodos de interpretação jurídica.

Sob o prisma da interpretação gramatical ou literal, a expressão "áreas limítrofes às sujeitas a regime especial de proteção" refere-se a espaços territoriais que fazem divisa direta com áreas protegidas. O termo "áreas" é utilizado no decreto sem especificar se seriam as áreas objeto do pedido de queima ou as propriedades rurais como um todo. Essa imprecisão terminológica justifica o recurso a outros métodos interpretativos.

Pela interpretação sistemática, deve-se analisar o dispositivo em conjunto com as demais normas do mesmo diploma legal e do ordenamento jurídico como um todo. Nesse sentido, observo que o Decreto no 2.661/98 utiliza em diversos dispositivos o termo
"áreas" para se referir aos locais específicos onde será realizada a queima, e não às propriedades rurais como um todo
.

Por exemplo, o art. 1o do decreto estabelece vedações ao emprego do fogo em áreas específicas (como faixas próximas a linhas de transmissão, subestações de energia elétrica, estações de telecomunicações, etc.), referindo-se sempre a locais específicos e não a propriedades inteiras. Já o art. 4o, ao tratar dos procedimentos prévios à operação de emprego do fogo, refere-se à preparação de aceiros e à comunicação aos confrontantes, estabelecendo regras específicas quando a queima for realizada próxima a áreas de preservação permanente, reserva legal ou imóveis confrontantes.

No caso, a finalidade da exigência de vistoria prévia em
áreas limítrofes
às sujeitas a regime especial de proteção é evidente: prevenir que o fogo utilizado na queima controlada se propague para as áreas protegidas, causando danos ambientais. Essa finalidade só faz sentido quando o local específico da queima é próximo à área protegida, e não quando qualquer parte da propriedade rural, ainda que distante do local da queima, faz divisa com a área protegida.

Ademais, o princípio da razoabilidade, que deve nortear a interpretação e aplicação das normas jurídicas, indica que não seria razoável exigir vistoria prévia para autorização de queima em local distante muitos quilômetros da área protegida, apenas porque a propriedade rural, em algum de seus limites, faz divisa com essa área. Tal interpretação imporia um ônus desproporcional ao administrado, sem qualquer ganho em termos de proteção ambiental, contrariando a lógica do sistema normativo.

No caso concreto, conforme destacado pelo agravante e comprovado pela perícia judicial, a menor distância entre o local da queima e a Terra Indígena seria superior a 8.200 metros (oito mil e duzentos metros), e a maior estaria a mais de 9.800 metros (nove mil e oitocentos metros). Essa distância afasta completamente qualquer risco de propagação do fogo para a área protegida, tornando injustificável a exigência de vistoria prévia com base no art. 7o, II, do Decreto no 2.661/98
.

É relevante destacar que, em resposta a quesitos complementares, o perito judicial afirmou categoricamente que
"a menor distância [entre] o local da queima e a referida TI é de mais de 8.200 (oito mil e duzentos metros) e a maior está há mais de 9.800 (nove mil e oitocentos metros)"
. Essa
informação técnica é crucial para a resolução da controvérsia, pois demonstra, de forma inequívoca, que o local específico da queima não era limítrofe à área indígena
.

O Estado de Mato Grosso, em suas contrarrazões, menciona que o laudo pericial teria concluído que "as áreas queimadas se localizam integralmente nas zonas de amortecimento da Terra Indígena Parque Indígena do Xingu e/ou da Terra Indígena Pequizal do Naruvôtu". Contudo, é necessário esclarecer que a existência de "zona de amortecimento" não está prevista na legislação para Terras Indígenas, mas sim para Unidades de Conservação, conforme disposto na Lei no 9.985/2000 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC).

Terras Indígenas e Unidades de Conservação são categorias distintas de áreas protegidas, com regimes jurídicos diversos. Enquanto as Unidades de Conservação são regidas pela Lei no 9.985/2000, que expressamente prevê a existência de zonas de amortecimento (art. 2o, XVIII), as Terras Indígenas são regidas pela Constituição Federal (art. 231) e pelo Estatuto do Índio (Lei no 6.001/73), que não contemplam tal instituto.

Portanto, a referência a "zonas de amortecimento" de Terras Indígenas carece de respaldo legal específico. O Decreto Federal no 5.758/2006, citado nas contrarrazões e na decisão agravada, institui o Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), estabelecendo princípios, diretrizes e objetivos gerais para a gestão integrada de diversas categorias de áreas protegidas, incluindo Terras Indígenas e Unidades de Conservação. No entanto, esse decreto não cria zonas de amortecimento para Terras Indígenas, nem modifica o regime jurídico específico de cada categoria de área protegida, que continua sendo regido por suas respectivas leis.

Ademais, mesmo que se admitisse a existência de "zonas de amortecimento" para Terras Indígenas por força do Decreto no 5.758/2006, seria necessário que essas zonas fossem formalmente delimitadas por ato normativo específico, o que não se comprovou nos autos. Sem essa delimitação formal, não se pode afirmar que determinada área está dentro de uma "zona de amortecimento".

Outro ponto relevante diz respeito à homologação posterior das Autorizações de Queima Controlada pela SEMA/MT.
Conforme relatado pelo agravante e não impugnado pelo agravado, o órgão ambiental, em 18/10/2010, homologou todos os requerimentos, inclusive o de no 207856/2010, e expediu a Autorização para Queima Controlada - AQC. Esse fato reforça a tese de que não havia impedimento técnico ou legal para a realização da queima, o que torna ainda mais injustificável a autuação por uso de fogo sem autorização
.

Dessa forma, pela interpretação sistemática, teleológica e conforme o princípio da razoabilidade, entendo que a expressão
"áreas limítrofes às sujeitas a regime especial de proteção", contida no art. 7o, II, do Decreto no 2.661/98, refere-se especificamente ao local onde será realizada a queima, e não à propriedade rural como um todo
.

No caso concreto, estando comprovado que o local da queima distava mais de 8.200 metros da Terra Indígena, não se enquadrava na hipótese prevista no art. 7o, II, do Decreto no 2.661/98, não sendo obrigatória a realização de vistoria prévia. Consequentemente, aplica-se a regra geral do art. 6o do mesmo decreto, configurando-se a autorização tácita pela não manifestação do órgão ambiental no prazo de 15 dias.

Portanto, a queima realizada pelo agravante estava amparada pela autorização tácita prevista no parágrafo único do art. 6o do Decreto no 2.661/98, sendo ilegal a autuação por uso de fogo sem autorização do órgão competente.

Quanto à alegação de prescrição intercorrente no processo administrativo, considerando que o recurso deve ser provido pelos fundamentos acima expostos, torna-se desnecessária a análise dessa questão, por perda de objeto.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO
ao agravo interno para reformar a decisão monocrática e dar provimento ao recurso de apelação, julgando procedente a ação anulatória para declarar a nulidade do Auto de Infração no 120425, de 23/06/2010, bem como dos atos administrativos subsequentes praticados no processo administrativo no 554617/2010, no âmbito da SEMA/MT. Por conseguinte, inverto o ônus da sucumbência.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/09/2025