Tribunal: TJMT
Processo: 1000596-11.2020.8.11.0025
Órgão julgador: MARIA APARECIDA RIBEIRO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-04-23
Data de publicação: 2025-05-06

Ementa:
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA CUMULADA COM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALIENAÇÃO DE BEM PÚBLICO – ACORDO JUDICIAL – PRETENSÃO ANULATÓRIA – PRESCRIÇÃO AFASTADA – APLICAÇÃO DO DECRETO No 20.910/1932 – VIA ADEQUADA – SENTENÇA MERAMENTE HOMOLOGATÓRIA – INEXISTÊNCIA DE COISA JULGADA MATERIAL – DESCUMPRIMENTO DOS PRESSUPOSTOS LEGAIS DE ALIENAÇÃO – INEXISTÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO DEMONSTRADO – NULIDADE DO NEGÓCIO JURÍDICO – BOA-FÉ DO PARTICULAR QUE NÃO CONVALIDA A ILEGALIDADE – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.
1. Não se configura a prescrição da pretensão anulatória em demandas que envolvem a validade de atos administrativos praticados com fundamento em direito público. Aplica-se à espécie o prazo quinquenal previsto no Decreto no 20.910/1932, cujo termo inicial, na hipótese, é o trânsito em julgado da sentença homologatória (09/02/2017), não ultrapassado até o ajuizamento da ação (28/04/2020).
2. Ainda que se considerasse como termo inicial a data da celebração do acordo (10/12/2015), a ação também teria sido ajuizada dentro do quinquênio legal. Além disso, tratando-se de negócio jurídico eivado de nulidade e lesivo ao patrimônio público, prevalece o entendimento jurisprudencial de que a pretensão de anulação e ressarcimento é imprescritível.
3. A ação civil pública é via processual adequada para o controle de legalidade de atos administrativos, inclusive para desconstituir acordos homologados judicialmente, desde que presentes vícios de ordem pública. A cumulação com pedido de responsabilização por ato de improbidade não inviabiliza o prosseguimento do feito apenas quanto à pretensão anulatória.
4. A sentença homologatória, quando se limita a referendar o acordo sem adentrar no mérito da lide ou na legalidade do ajuste, possui natureza meramente homologatória, não fazendo coisa julgada material, sendo passível de desconstituição por ação anulatória, nos termos do art. 966, § 4o, do CPC.
5. A alienação direta de bem público, sem observância do procedimento licitatório previsto no art. 17 da Lei no 8.666/1993 (vigente à época), sem justificativa formal de dispensa, e sem demonstração concreta de interesse público específico, afronta os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa.
6. A norma municipal invocada (Lei no 1.284/2011) autorizava alienações apenas em hipóteses de ocupações consolidadas há mais de 20 anos, o que não se verificava no caso concreto, pois a ocupação se iniciou em 1997 e o acordo foi celebrado em 2015, antes do decurso do prazo legal.
7. A retirada do imóvel do certame licitatório (Concorrência no 003/2012) e sua posterior alienação direta, mediante acordo judicial, configura desvio da finalidade pública e burla ao procedimento exigido por lei.
8. A invocação genérica de benefícios econômicos e sociais decorrentes da atuação da empresa não supre a demonstração formal de interesse público para justificar a alienação sem licitação. A boa-fé do particular, embora juridicamente relevante em outras esferas, não convalida negócio jurídico nulo nem afasta a obrigatoriedade do cumprimento do regime jurídico-administrativo.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000596-11.2020.8.11.0025
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Defeito, nulidade ou anulação, Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
MARIA APARECIDA RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS AURELIO DOS REIS FERREIRA]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE JUINA (APELANTE), ESPOLIO DE HERMES LOURENCO BERGAMIM registrado(a) civilmente como HERMES LOURENCO BERGAMIM - CPF: 340.434.891-53 (APELANTE), TV MUNDIAL JUINA LTDA - CNPJ: 02.175.042/0001-99 (APELANTE), NADER THOME NETO - CPF: 574.639.309-63 (ADVOGADO), CLODIS ANTONIO MENEGAZ - CPF: 346.143.461-20 (APELANTE), ELISANDRA LUSSE - CPF: 021.620.291-46 (APELANTE), ALCIONE ADAME - CPF: 283.700.428-64 (APELANTE), NADER THOME NETO - CPF: 574.639.309-63 (APELANTE), MUNICIPIO DE JUINA - CNPJ: 15.359.201/0001-57 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ESPOLIO DE HERMES LOURENCO BERGAMIM registrado(a) civilmente como HERMES LOURENCO BERGAMIM - CPF: 340.434.891-53 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE JUINA - CNPJ: 15.359.201/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), ELISANDRA LUSSE - CPF: 021.620.291-46 (TERCEIRO INTERESSADO), CLODIS ANTONIO MENEGAZ - CPF: 346.143.461-20 (TERCEIRO INTERESSADO), ALCIONE ADAME - CPF: 283.700.428-64 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. MARIA APARECIDA RIBEIRO.

E M E N T A

APELAÇÃO CÍVEL –

AÇÃO ANULATÓRIA CUMULADA COM AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

– ALIENAÇÃO DE BEM PÚBLICO – ACORDO JUDICIAL – PRETENSÃO ANULATÓRIA – PRESCRIÇÃO AFASTADA – APLICAÇÃO DO DECRETO No 20.910/1932 – VIA ADEQUADA – SENTENÇA MERAMENTE HOMOLOGATÓRIA – INEXISTÊNCIA DE COISA JULGADA MATERIAL – DESCUMPRIMENTO DOS PRESSUPOSTOS LEGAIS DE ALIENAÇÃO – INEXISTÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO DEMONSTRADO – NULIDADE DO NEGÓCIO JURÍDICO – BOA
-FÉ DO PARTICULAR QUE NÃO CONVALIDA A ILEGALIDADE – SENTENÇA
MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO.

1.

Não se configura a prescrição da pretensão anulatória em demandas que envolvem a validade de atos administrativos praticados com fundamento em direito público. Aplica-se à espécie o prazo quinquenal previsto no Decreto no 20.910/1932, cujo termo inicial, na hipótese, é o trânsito em julgado da sentença homologatória (09/02/2017), não ultrapassado até o ajuizamento da ação (28/04/2020).

2.

Ainda que se considerasse como termo inicial a data da celebração do acordo (10/12/2015), a ação também teria sido ajuizada dentro do quinquênio legal. Além disso, tratando-se de negócio jurídico eivado de nulidade e lesivo ao patrimônio público, prevalece o entendimento jurisprudencial de que a pretensão de anulação e ressarcimento é imprescritível.

3.

A ação civil pública é via processual adequada para o controle de legalidade de atos administrativos, inclusive para desconstituir acordos homologados judicialmente, desde que presentes vícios de ordem pública. A cumulação com pedido de responsabilização por ato de improbidade não inviabiliza o prosseguimento do feito apenas quanto à pretensão anulatória.

4.

A sentença homologatória, quando se limita a referendar o acordo sem adentrar no mérito da lide ou na legalidade do ajuste, possui natureza meramente homologatória, não fazendo coisa julgada material, sendo passível de desconstituição por ação anulatória, nos termos do art. 966, § 4o, do CPC.

5.

A alienação direta de bem público, sem observância do procedimento licitatório previsto no art. 17 da Lei no 8.666/1993 (vigente à época), sem justificativa formal de dispensa, e sem demonstração concreta de interesse público específico, afronta os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa.

6.

A norma municipal invocada (Lei no 1.284/2011) autorizava alienações apenas em hipóteses de ocupações consolidadas há mais de 20 anos, o que não se verificava no caso concreto, pois a ocupação se iniciou em 1997 e o acordo foi celebrado em 2015, antes do decurso do prazo legal.

7.

A retirada do imóvel do certame licitatório (Concorrência no 003/2012) e sua posterior alienação direta, mediante acordo judicial, configura desvio da finalidade pública e burla ao procedimento exigido por lei.

8.

A invocação genérica de benefícios econômicos e sociais decorrentes da atuação da empresa não supre a demonstração formal de interesse público para justificar a alienação sem licitação. A boa-fé do particular, embora juridicamente relevante em outras esferas, não convalida negócio jurídico nulo nem afasta a obrigatoriedade do cumprimento do regime jurídico-administrativo.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de apelação cível interposta por
TV Mundial Juína LTDA
e
Clódis Antônio Menegaz
contra a sentença proferida nos autos da
Ação Anulatória cumulada com Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa
no 1000596-11.2020.8.11.0025, proposta pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, que julgou procedente o pedido inicial para declarar a nulidade do acordo celebrado entre o Município de Juína, Hermes Lourenço Bergamim, TV Mundial Juína LTDA e Clódis Antônio Menegaz, ao fundamento de que o negócio jurídico desrespeitou os pressupostos legais de validade da alienação de bens públicos, e condenou os réus ao pagamento das custas e honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor da causa (Id 255976331).

Nas razões recursais os apelantes alegam que o negócio jurídico decorreu de
procedimento licitatório regular
, na modalidade concorrência pública, nos moldes do edital no 003/2012, o qual teria sido instaurado com base na Lei municipal no 1.284/2011. Rejeitam, portanto, a premissa de que tenha havido dispensa indevida de licitação, afirmando que os atos administrativos praticados foram revestidos de legalidade e respaldados em normas vigentes à época dos fatos.

Ainda nas razões de apelo, afirmam que a
alienação do imóvel
atendeu ao
interesse público
, nos termos do art. 7o da Lei municipal no 1.284/2011, pois a área vinha sendo ocupada pela empresa desde 1997 com autorização do Município, que permitiu a instalação de antenas e a construção de sede administrativa. Segundo os apelantes, tal ocupação foi legítima e amplamente conhecida, sendo que a empresa prestava relevante serviço público de comunicação à população local, com geração de empregos e arrecadação de tributos, o que configuraria interesse público concreto e justificaria a transação efetivada. Ressaltam, ainda, que o Município demonstrou anuência com a venda e que a alienação foi quitada em sua totalidade, mediante o pagamento parcelado de R$ 233.329,80, o que reforça a boa-fé da adquirente e a concretização do ajuste, bem como que sua anulação acarretará sérios prejuízos à empresa-apelante, que se veria privada de sua sede e dos investimentos então realizados.

Argumentam, ademais, que a
sentença homologatória
que validou o acordo celebrado no processo possessório transitou em julgado com resolução de mérito, à luz do artigo 487, III, “b”, do CPC, e, portanto, não poderia ser desconstituída por ação anulatória, mas apenas por ação rescisória, em hipóteses legais expressas.

Alegam, neste contexto, que o negócio jurídico alcançou estabilidade e produziu efeitos concretos, com transferência da posse e uso pleno do imóvel pela empresa apelante, a qual investiu recursos e utilizou a área para desenvolvimento de suas atividades, motivo pelo qual não se poderia admitir sua invalidação com base em alegações meramente formais ou sob fundamentos diversos daqueles examinados no processo originário.

Os apelantes sustentam também que
agiram de boa-fé
, confiando na validade do ato administrativo e da homologação judicial que confirmou o negócio. Afirmam que qualquer eventual vício no procedimento deveria ser imputado à Administração, jamais ao particular, que cumpriu integralmente suas obrigações contratuais. Sob essa ótica, invocam os princípios da segurança jurídica, proteção à confiança legítima, e função social da propriedade, postulando a preservação do acordo firmado.

Apontam, ainda, como causa impeditiva da ação, a
prescrição da pretensão anulatória
, tendo em vista que o acordo judicial foi celebrado em 2012 e a presente ação foi ajuizada apenas em 2018, extrapolando, segundo argumentam, o prazo de quatro anos previsto no artigo 178 do Código Civil para a anulação de atos jurídicos. Defendem que o Ministério Público utilizou indevidamente a via da ação civil pública para contornar o decurso do prazo legal, configurando verdadeiro desvio processual.

Sustentam, na mesma esteira, a
inadequação da via eleita
, alegando que a ação civil pública não seria instrumento hábil para desconstituir sentença judicial transitada em julgado, muito menos para invalidar negócios jurídicos com efeitos patrimoniais concretos, que demandariam ação própria, como a rescisória ou a anulatória autônoma.

Ao final, requerem o
provimento da apelação
, com a consequente reforma integral da sentença recorrida, para que seja reconhecida a legalidade do negócio jurídico, mantida a validade do acordo homologado e determinada a transferência definitiva do imóvel à empresa TV Mundial Juína Ltda, com a extinção do feito em relação aos apelantes (Id 255976336).

O Ministério Público apresentou
contrarrazões
rebatendo uma a uma as teses recursais. Sustentou que não houve licitação válida, pois o acordo judicial celebrado em 2015 não teve como fundamento o resultado da concorrência no 003/2012, mas sim a suposta regularização de posse com base na Lei municipal no 1.284/2011, a qual exigia ocupação superior a 20 anos – o que não se comprovou. Argumentou que o acordo foi utilizado como meio de burlar o procedimento licitatório e beneficiar indevidamente a empresa de comunicação local, que mantinha evidente influência política. Reafirmou que a sentença homologatória foi meramente formal e que a anulação do negócio jurídico não encontra obstáculo na coisa julgada, sendo perfeitamente possível pela via da ação anulatória, conforme previsão do §4o do artigo 966 do CPC e pacífica jurisprudência do STJ (Id 255976341).

A
Procuradoria-Geral de Justiça
apresentou
parecer pelo desprovimento do recurso
. No entendimento do órgão ministerial, a alienação direta do bem público violou frontalmente os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade, uma vez que não houve demonstração de interesse público específico, tampouco a observância dos requisitos formais da Lei no 8.666/1993. Rechaçou os argumentos recursais quanto à existência de procedimento licitatório válido, à suposta boa-fé dos apelantes e à impossibilidade de anulação da sentença homologatória, reafirmando que esta se limitou a convalidar formalmente o acordo, sem análise de mérito. Apontou, ainda, que o Município de Juína sequer instaurou processo administrativo prévio à alienação, em afronta ao art. 26 da Lei de Licitações, o que compromete a validade do ato. Por fim, destacou que a venda ocorreu por valor inferior ao da avaliação oficial do imóvel, gerando lesão ao erário, e que não há falar em prescrição, tendo em vista o interesse público envolvido e a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em hipóteses de má-fé (Id 262153787).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

(Preliminares e mérito)

Na origem, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou ação civil pública por ato de improbidade administrativa
em desfavor de Hermes Lourenço Bergamin, Município de Juína, Elisandra Lusse, TV Mundial Juína Ltda. – ME, Clódis Antônio Menegaz e Alcione Adame, objetivando a anulação de acordo judicial homologado nos autos de no 5271-15.2012.8.11.0025, que resultou na alienação direta de bem público pertencente ao Município de Juína à empresa apelante, sem a observância dos requisitos legais exigidos pela Lei de Licitações e pela legislação municipal de regência, bem como a condenação dos requeridos nas penas previstas no art. 12, II, da Lei no 8.429/92.

Sustentou o
Parquet
, na petição inicial, que o imóvel público objeto da alienação, consistente em uma área de 882,85 m2, pertencente ao Município de Juína e desmembrada da matrícula no 4.241, foi vendido à TV Mundial Juína Ltda. mediante acordo judicial celebrado e homologado nos autos da ação possessória movida pela própria empresa em face do Município. A alienação, contudo, não teria observado o procedimento licitatório exigido pela Lei no 8.666/1993, tampouco os requisitos autorizadores da dispensa de licitação. Além disso, a norma municipal invocada no ajuste, Lei no 1.284/2011, autorizava a alienação apenas de imóveis ocupados há mais de 20 anos, requisito que não se fazia presente na hipótese dos autos, já que a ocupação pela empresa teve início em agosto de 1997 e o acordo foi firmado e homologado em dezembro de 2015, ou seja, antes do decurso do prazo mínimo legalmente exigido. Alegou, ainda, que a venda direta foi realizada por valor inferior à avaliação oficial do imóvel, causando prejuízo ao erário público, além de configurar ato de improbidade administrativa.

Após regular processamento, foi proferida sentença pelo Juízo da 2a Vara Cível da Comarca de Juína julgando procedente o pedido inicial para declarar a nulidade do acordo celebrado entre o Município de Juína, Hermes Lourenço Bergamim, TV Mundial Juína LTDA e Clódis Antônio Menegaz, por reconhecer que o negócio jurídico desrespeitou os pressupostos legais de validade da alienação de bens públicos,
notadamente a inobservância da Lei no 8.666/1993, da Lei municipal no 1.284/2011 e dos princípios constitucionais da Administração Pública
. O juízo
a quo
reconheceu que a sentença que homologou o acordo nos autos da ação possessória tinha natureza meramente homologatória, o que não impediria sua anulação por meio da ação civil pública, nos termos do artigo 966, §4o, do CPC. Por consequência, condenou os réus ao pagamento das custas e honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor da causa.

Contra essa sentença a
TV Mundial Juína Ltda.

e

Clódis Antônio Menegaz interpuseram recurso de apelação alegando
que o imóvel foi adquirido por meio de procedimento licitatório regular; que o negócio jurídico homologado atendeu ao interesse público e foram quitadas integralmente as parcelas; que a sentença homologatória proferida nos autos da ação possessória tem natureza de decisão com força de coisa julgada material, o que impediria sua desconstituição por ação anulatória; que ocorreu a prescrição da pretensão anulatória e, por fim, que houve inadequação da via eleita, visto que a ação civil pública não seria meio idôneo para o fim pretendido.

Passo à análise das
preliminares de mérito
arguidas pelos apelantes.

A primeira delas refere-se à alegação de
prescrição da pretensão anulatória
, com base no artigo 178 do Código Civil, que estabelece o prazo de quatro anos para a anulação de atos jurídicos. Sustentam os apelantes que o negócio jurídico foi celebrado em 2012 e que a presente ação somente foi ajuizada em 2018, o que caracterizaria o decurso do prazo prescricional.

Tal alegação, contudo,
não merece acolhimento
.

A presente demanda versa sobre
validade de ato jurídico praticado no âmbito da Administração Pública
, com fundamento em norma de direito público, tendo como finalidade a tutela do interesse coletivo e a proteção do patrimônio público. Nessas hipóteses,
não se aplicam os prazos prescricionais previstos no Código Civil
, mas sim a
regra específica do Decreto no 20.910/1932
, cuja aplicação ao direito público é pacificamente reconhecida pela jurisprudência nacional. Assim,
o prazo prescricional aplicável é de cinco anos
.

Quanto ao
termo inicial da contagem
, destaca-se que a pretensão deduzida tem como objeto
a anulação da sentença homologatória
proferida nos autos do processo no 5271-15.2012.8.11.0025 (Id 255975196), cuja
eficácia e definitividade se consolidaram com o trânsito em julgado, ocorrido em 09 de fevereiro de 2017 (Id 255976253, p. 18)
. É, portanto,
a partir desse marco que se inicia a contagem do prazo prescricional
, por se tratar do momento em que a sentença passou a produzir efeitos plenos e vinculantes, consolidando-se o ato judicial cuja validade se questiona na presente ação.

Destarte, tendo em vista que a presente demanda foi ajuizada em
28 de abril de 2020
(Id 255975192) e não em 15 de março de 2018, como alegado nas razões recursais
, é forçoso reconhecer que
não transcorreu o prazo de cinco anos
previsto no Decreto no 20.910/1932, razão pela qual
não há que se falar em prescrição
.

Ressalte-se, ainda, que mesmo que se adote como marco inicial o
momento da celebração do acordo judicial, em 10 de dezembro de 2015
– data do negócio jurídico tido como nulo pelo Ministério Público (Id 255975195) –,
a pretensão igualmente não estaria prescrita
, uma vez que entre tal data e o ajuizamento da ação
também não transcorreu lapso superior a cinco anos
.

Reafirma-se, assim, que a demanda foi proposta
dentro do prazo legal
aplicável à espécie, afastando-se com segurança a alegação de prescrição da pretensão anulatória.

De todo modo, sabe-se que não há que se falar em
prescrição no caso
de
ato administrativo nulo e lesivo ao patrimônio público
. Em se tratando de alienação de bem público realizada com
vício de legalidade
e
potencial lesivo ao erário
, subsiste a
imprescritibilidade da pretensão de anulação e ressarcimento
, nos moldes do que estabelece a jurisprudência consolidada, especialmente em casos que envolvam
má-fé ou simulação de legalidade
por parte dos beneficiários do negócio.

A segunda preliminar de mérito refere-se à suposta
inadequação da via eleita
, sob o argumento de que a
ação civil pública não seria meio processual adequado
para desconstituir sentença homologatória, tampouco para discutir validade de negócio jurídico celebrado entre o Poder Público e particular.

A argumentação também
não merece acolhida
.

A ação civil pública constitui instrumento legítimo para
tutela do patrimônio público e da moralidade administrativa
, nos termos do art. 129, III, da Constituição Federal, do art. 1o da Lei no 7.347/1985 e da Lei no 8.429/1992 (vigente à época dos fatos).

No caso, o Ministério Público ingressou com ação civil pública visando ao reconhecimento da prática de improbidade administrativa pelos réus e, também, a declaração de nulidade do acordo firmado entre o Município de Juína e a TV Mundial Ltda., porém, em razão da celebração de acordos de não persecução cível, a demanda prosseguiu apenas com a pretensão anulatória, o que é permitido, pois a cumulação de pedidos declaratórios, constitutivos e condenatórios neste tipo de ação é expressamente admitida pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, inclusive nos casos em que se busca a
nulidade de atos administrativos eivados de ilegalidade
.

Logo, o fato de o pedido remanescente ter como objeto a anulação de acordo homologado por sentença
não afasta a legitimidade da ação anulatória manejada via ação civil pública
, sobretudo porque fundada em vício objetivo de legalidade, que é de interesse público primário.

Por outro lado, ainda que não tenham nominado como preliminar, os apelantes defenderam a configuração de
coisa julgada material
no caso concreto, ao fundamento de que a
sentença homologatória
que validou o acordo celebrado no processo possessório transitou em julgado com resolução de mérito, à luz do artigo 487, III, “b”, do CPC, e, portanto, não poderia ser desconstituída por ação anulatória, mas apenas por ação rescisória.

Não lhes assiste razão, contudo.

A partir da própria estrutura e conteúdo da sentença homologatória em questão, verifica-se que se trata de decisão
meramente homologatória
, limitada à
ratificação formal da manifestação de vontade das partes
, nos termos do artigo 487, III, “b”, do Código de Processo Civil. Em decisões dessa natureza, o juízo não ingressa no exame do conteúdo obrigacional do ajuste, tampouco aprecia sua conformidade com normas de ordem pública ou a legalidade da avença à luz do interesse público, restringindo-se a verificar os requisitos formais da transação, como capacidade das partes, regularidade do procedimento e inexistência de vício formal.

Ainda que, na decisão que homologou o acordo, o magistrado tenha consignado que,
“
Com efeito, verifico que os requisitos de validade, existência e eficácia do negócio jurídico encontram-se presentes no acordo firmado entre as partes
”
(Id 255976257), tal afirmação
não traduz um juízo de mérito sobre o conteúdo do negócio jurídico, mas apenas uma constatação formal da regularidade externa do ato processual de transação
. Não houve, no contexto da homologação, qualquer análise sobre a legalidade da alienação do bem público, tampouco avaliação substancial das cláusulas ajustadas ou das implicações patrimoniais e administrativas do acordo celebrado.

Ademais, é entendimento consolidado na doutrina e na jurisprudência que a sentença meramente homologatória
não faz coisa julgada material em relação ao conteúdo da transação
, sendo plenamente possível sua desconstituição por ação própria, inclusive por meio de
ação anulatória
, conforme prevê o §4o do artigo 966 do CPC. A existência de vícios objetivos e de nulidades absolutas no negócio jurídico, sobretudo quando envolvem bens públicos e interesse coletivo,
afasta a proteção da coisa julgada material
, justamente porque tais vícios não foram nem poderiam ter sido enfrentados no momento da homologação judicial, por ausência de cognição exauriente.

Assim, restando claro que a decisão que homologou o acordo foi meramente formal e
não apreciou o mérito da causa nem a legalidade do ato administrativo de alienação
, revela-se incabível a invocação da coisa julgada como óbice à pretensão anulatória deduzida pelo Ministério Público.

Neste sentido, confira-se o entendimento do Superior Tribunal de Justiça
:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SENTENÇA QUE HOMOLOGA ACORDO EM AÇÃO DE SEPARAÇÃO JUDICIAL. ATO MERAMENTE HOMOLOGATÓRIO. AÇÃO RESCISÓRIA. DESCABIMENTO. ATO PASSÍVEL DE DESCONSTITUIÇÃO POR AÇÃO ANULATÓRIA. CPC, ART. 486. DECISÃO MANTIDA.

1. A sentença judicial que, sem adentrar o mérito do acordo entabulado entre as partes, limita-se a aferir a regularidade formal da avença e a homologá-la, caracteriza-se como ato meramente homologatório e, nessas condições, deve ser desconstituída por meio da ação anulatória prevista no art. 486 do CPC, sendo descabida a Ação Rescisória para tal fim.

2. Agravo regimental improvido”.
(AgRg no REsp n. 1.440.037/RN, relator Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 9/9/2014, DJe de 18/9/2014.)

“AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO RESCISÓRIA. 1. SENDO A SENTENÇA MERAMENTE HOMOLOGATÓRIA DE ACORDO E ADSTRITA AOS ASPECTOS FORMAIS DA TRANSAÇÃO, INCABÍVEL A AÇÃO RESCISÓRIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 83 DO STJ. 2. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

1. Sendo a sentença meramente homologatória de acordo e adstrita aos aspectos formais da transação, incabível a ação rescisória.

Precedentes. Incidência da Súmula 83 do STJ.

2. Agravo interno improvido”.
(AgInt no AREsp n. 1.049.313/SP, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, julgado em 27/6/2017, DJe de 3/8/2017.)

Rejeitadas, assim, as preliminares de mérito, passo à análise do
mérito propriamente dito
.

Inicialmente, importa esclarecer que
não se controverte no presente feito sobre a validade do edital de licitação Concorrência no 003/2012 em si
, mas sobre o
negócio jurídico efetivado por meio de acordo judicial homologado
, cujo fundamento legal foi a
Lei municipal no 1.284/2011
, que autorizava a alienação de áreas públicas apenas
para regularização de ocupações consolidadas há mais de 20 anos
.

Pois bem. Consta dos autos que a
empresa TV Mundial Juína Ltda. por meio de autorização concedida pelo Município de Juína, ato administrativo precário (Id 255975198), passou a ocupar o imóvel público denominado de “Projeto de Expansão Comercial AR-01”, com área de 882,85m2, em 29 de agosto de 1997
. O imóvel em questão chegou a ser
oferecido à alienação pelo Município de Juína por meio da Concorrência Pública no 003/2012
, que incluiu expressamente, em seu Anexo I, o lote no 23 – área de 882,85 m2.

Todavia,
o então Prefeito Hermes Lourenço Bergamim optou por retirar o referido imóvel do certame licitatório
, não prosseguindo com a alienação por meio do procedimento de concorrência pública. Em vez disso, no bojo da ação declaratória de eficácia de licitação c/c consignação em pagamento com pedido de antecipação parcial de tutela no 5271-15.2012.8.11.0025,
proposta pela própria empresa apelante em face do Município
, foi celebrado
acordo judicial
com a finalidade de
realizar a venda direta da área ocupada
, com fundamento na Lei municipal no 1.284/2011.

Ocorre que o acordo judicial que resultou na alienação direta do imóvel foi firmado em
10 de dezembro de 2015
, quando ainda
não havia transcorrido o prazo de 20 anos exigido pelos arts. 1o e 4o da referida legislação municipal
, veja-se:

“Art. 1o Fica o Poder Executivo autorizado a promover a alienação dos imóveis do Patrimônio Municipal relacionados no ANEXO ÚNICO, da presente Lei que dessa passa a ser parte integrante”.

“Art. 4o. Fica autorizada o Poder Executivo a promover na área descrita no inciso I, art. 1o, da presente Lei, perante o Registro Imobiliário Competente, os desmembramentos, anexações, desafetações para o patrimônio disponível do Município assim como para área de uso especial, que se fizerem necessárias, após aprovado pelo Órgão Competente Municipal, visando regularizar a situação fática existente nestas áreas há mais de 20 (vinte) anos”
.

Ademais, não houve
efetiva licitação concluída e adjudicação com base no edital Concorrência no 003/2012
. Como mencionado, o Município de Juína, mesmo após a publicação do edital,
optou por realizar a alienação por meio de acordo judicial
, sem concluir o certame licitatório, o que contraria frontalmente o disposto no art. 17, I, da
Lei no 8.666/1993 (vigente à época) e também no art. 2o da Lei municipal no 1.284/2011
, que exigem a alienação por concorrência, salvo hipóteses expressas de dispensa ou inexigibilidade, que não se verificam na espécie.

Somente para ilustrar, transcreve-se os referidos dispositivos legais

“Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:”

“Art. 2o A alienação realizar-se-á através de procedimento licitatório, observada a modalidade da Concorrência Pública como disposto na Lei Federal no 8.666/93 e valor constante da Avaliação realizada por Comissão designada por Decreto do Executivo”.

Destarte, uma vez que não
se atendeu o prazo de 20 anos para a regularização fundiária e a realização de licitação mediante concorrência pública exigidos pela
Lei no 1.284/2011
,
a alienação do imóvel litigioso não poderia ser validamente realizada com fundamento nesta norma jurídica, como expressamente se afirmou no acordo celebrado entre as o Município de Juína e a TV Mundial Ltda.

Não bastasse, sequer foi instaurado
procedimento administrativo prévio para justificar a dispensa de licitação
, conforme exige o art. 26 da Lei no 8.666/93 (vide
Ofício no 309/PGM/JUINA/2018, de 02/10/2018, no Id 255976151) e
também não houve demonstração de interesse público hábil a justificar a alienação direta de bem público.

Com efeito, no que se refere à alegação dos apelantes de que a alienação direta do bem público atendeu ao interesse público,
não se sustenta essa assertiva diante dos elementos dos autos e dos parâmetros normativos que regulam a atuação administrativa
. Ocorre que, apesar de os recorrentes afirmarem que a alienação do bem para a instalação da TV Mundial Juína Ltda. representa inegável benefício à coletividade, por fomentar a comunicação, o acesso à informação e contribuir para o desenvolvimento econômico e social da região por meio da geração de empregos e arrecadação de tributos, é certo que estes interesses, considerando os elementos dos autos, revelam-se muito mais
particulares do que efetivamente públicos
, nos moldes exigidos pelo regime jurídico-administrativo.

A atuação da Administração Pública, notadamente quando envolve a
disposição de bens públicos
, exige que o interesse público esteja
devidamente demonstrado, justificado e formalizado
, com suporte em motivação idônea, transparente e compatível com os princípios da legalidade, finalidade e supremacia do interesse público sobre o privado. A simples alegação de que determinada atividade empresarial presta serviços relevantes ou produz efeitos positivos para a economia local
não exime o Poder Público de observar os requisitos legais exigidos para a alienação de seu patrimônio
, especialmente os previstos no art. 17 da Lei no 8.666/1993.

A invocação genérica de benefícios sociais ou econômicos decorrentes da atuação da empresa
não constitui motivação suficiente para dispensar a licitação ou justificar a alienação direta
, sobretudo quando não instruída por procedimento administrativo prévio que comprove de forma concreta, objetiva e imparcial a existência de utilidade pública específica na transferência do bem, tampouco demonstrada a impossibilidade de atingir os mesmos fins por meio de procedimento competitivo.

Como bem se manifestou o culto Procurador de Justiça que oficiou neste feito:

“
Não há comprovação do interesse público em questão, autorizando a alienação. O mero interesse do particular na propriedade de bem que possui a posse não caracteriza interesse público, mas sim interesse privado que não pode ser confundido com o interesse coletivo ou geral. Para que se justifique a alienação de um bem público, é necessário a demonstração clara que essa transação será benéfica à coletividade, atendendo a princípios constitucionais como a função social da propriedade e a eficácia da administração pública”
. (Id 262153787)

A jurisprudência pátria já pacificou o entendimento de que
a mera conveniência administrativa não pode substituir a exigência legal de licitação
, tampouco justificar transações patrimoniais sem a observância rigorosa das regras de controle e de motivação pública. A ausência de um processo transparente e a substituição da licitação por acordo judicial não demonstram qualquer excepcionalidade ou urgência que legitimasse a alienação sem o devido procedimento competitivo. Por tais razões, a tese recursal de atendimento ao interesse público
não se sustenta e deve ser rejeitada
.

Neste contexto, também não merece prosperar a tese da apelante de que a própria Lei no 1.284/2011 teria justificado o interesse público na alienação do imóvel litigioso ao prever, no seu art. 7o, que
“A aplicação da receita proveniente da alienação, observado o art. 44, da Lei Complementar Federal no 101/2000, deverá ser destinada a despesas de capital, em especial, para serviços e obras de engenharia e/ou para desapropriações de áreas de interesse social destinadas a regularização fundiária urbana, de interesse da Municipalidade”
. Referido dispositivo legal apenas trata da destinação genérica da renda obtida com a alienação dos bens imóveis, incluído o que é objeto deste feito, não suprindo a demonstração inequívoca de interesse público para justificar a disposição de bem público sem licitação ou procedimento de dispensa ou inexigibilidade.

Evidente, assim, que a alienação direta realizada sem prévio procedimento licitatório, sem processo administrativo de dispensa e sem demonstração de interesse público devidamente motivado,
afronta os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade e moralidade
, tornando o negócio jurídico
nulo de pleno direito
, à luz do artigo 166, incisos IV, V e VI, do Código Civil.

Por fim, quanto à
boa-fé invocada pelos apelantes
, é importante salientar que esta
não prevalece diante da flagrante inobservância da norma legal de regência da alienação de bens públicos
. O ordenamento jurídico exige do particular, sobretudo quando se trata de empresa estabelecida e com atuação local relevante, o conhecimento da necessidade de licitação e das condições legais para aquisição de patrimônio público. Além disso, a alegação de que a empresa realizou investimentos no imóvel
não é suficiente para convalidar um negócio juridicamente nulo
, tampouco para afastar a aplicação do regime legal de licitações, que é
de ordem pública e cogente
.

Assim, por qualquer ângulo que se analise a pretensão recursal, verifica-se que ela não merece acolhimento, devendo ser mantida a sentença que bem decidiu a controvérsia judicial.

Diante de todo o exposto,
rejeito as preliminares suscitadas
e,
no mérito
,
nego provimento ao recurso de apelação
interposto por TV Mundial Juína LTDA
e
Clódis Antônio Menegaz
, mantendo incólume a sentença proferida por seus próprios e jurídicos fundamentos. Efeito do desprovimento do recurso, elevo os honorários advocatícios fixados em primeiro grau de jurisdição em 1%, nos termos do art. 85, §11, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/04/2025