Tribunal: TJMT
Processo: 1001156-26.2024.8.11.0020
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-21
Data de publicação: 2025-08-01

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRESSÃO FUNCIONAL DE SERVIDOR PÚBLICO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. DECRETO REGULAMENTAR. CRITÉRIO DE PRODUTIVIDADE. LEGALIDADE. ATO DISCRICIONÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta contra sentença que denegou a ordem em mandado de segurança impetrado por servidora pública municipal, fiscal de tributos, com o objetivo de obter progressão funcional horizontal para a Classe IV, com fundamento na suposta ilegalidade do Decreto Municipal no 004/2013, que regulamenta critérios de avaliação de desempenho funcional, especialmente o critério “produtividade”.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em verificar se o Decreto Municipal no 004/2013 inovou indevidamente o ordenamento jurídico ao instituir o critério “produtividade” para fins de avaliação de desempenho de servidores municipais, excedendo os limites traçados pela Lei Municipal no 2.742/2010, e se sua aplicação, no caso concreto, comprometeu direito líquido e certo à progressão funcional.
III. Razões de decidir
3. A Lei Municipal no 2.742/2010 não prevê rol exaustivo de critérios para avaliação funcional, mas admite regulamentação infralegal de parâmetros técnicos e operacionais, a exemplo do critério de “produtividade”, previsto no art. 41.
4. O Decreto Municipal no 004/2013 limitou-se a regulamentar aspectos operacionais e objetivos da avaliação, sem ultrapassar os comandos legais, configurando-se como exercício legítimo da função regulamentar da Administração.
5. A pontuação atribuída à impetrante no critério de produtividade decorreu de dados objetivos, sem prova de desvio de finalidade, discricionariedade ilícita ou quebra de isonomia, não se verificando qualquer ilegalidade no ato impugnado.
6. O controle judicial de atos administrativos de natureza discricionária não alcança o mérito da conveniência e da oportunidade, salvo em hipóteses de ilegalidade ou manifesta irrazoabilidade, não caracterizadas na espécie.
IV. Dispositivo e tese
7. Recurso de apelação desprovido. Tese de julgamento: “1. A Administração Pública pode, por decreto regulamentar, estabelecer critérios técnicos de avaliação de desempenho de servidores, desde que respeitados os limites da lei de regência. 2. O critério de produtividade, quando previsto na legislação e avaliado com base em parâmetros objetivos, constitui elemento legítimo de aferição para fins de progressão funcional.”

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001156-26.2024.8.11.0020
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Plano de Classificação de Cargos]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ELISANGELA CABRAL DE MORAIS SANTOS - CPF: 886.497.501-25 (APELANTE), HELIO ANTUNES BRANDAO NETO - CPF: 943.097.601-04 (ADVOGADO), KELLY BORGES DE OLIVEIRA - CPF: 052.437.171-77 (ADVOGADO), Secretário Municipal de Administração (APELADO), PREFEITO MUNICIPAL DE ALTO ARAGUAIA (APELADO), MUNICIPIO DE ALTO ARAGUAIA - CNPJ: 03.579.836/0001-80 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MARLON ARTHUR PANIAGO DE OLIVEIRA - CPF: 025.580.511-05 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRESSÃO FUNCIONAL DE SERVIDOR PÚBLICO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. DECRETO REGULAMENTAR. CRITÉRIO DE PRODUTIVIDADE. LEGALIDADE. ATO DISCRICIONÁRIO. RECURSO DESPROVIDO.

I.
Caso em exame

1.
Apelação interposta contra sentença que denegou a ordem em mandado de segurança impetrado por servidora pública municipal, fiscal de tributos, com o objetivo de obter progressão funcional horizontal para a Classe IV, com fundamento na suposta ilegalidade do Decreto Municipal no 004/2013, que regulamenta critérios de avaliação de desempenho funcional, especialmente o critério “produtividade”.

II.
Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar se o Decreto Municipal no 004/2013 inovou indevidamente o ordenamento jurídico ao instituir o critério “produtividade” para fins de avaliação de desempenho de servidores municipais, excedendo os limites traçados pela Lei Municipal no 2.742/2010, e se sua aplicação, no caso concreto, comprometeu direito líquido e certo à progressão funcional.

III.
Razões de decidir

3. A Lei Municipal no 2.742/2010 não prevê rol exaustivo de critérios para avaliação funcional, mas admite regulamentação infralegal de parâmetros técnicos e operacionais, a exemplo do critério de “produtividade”, previsto no art. 41.

4. O Decreto Municipal no 004/2013 limitou-se a regulamentar aspectos operacionais e objetivos da avaliação, sem ultrapassar os comandos legais, configurando-se como exercício legítimo da função regulamentar da Administração.

5. A pontuação atribuída à impetrante no critério de produtividade decorreu de dados objetivos, sem prova de desvio de finalidade, discricionariedade ilícita ou quebra de isonomia, não se verificando qualquer ilegalidade no ato impugnado.

6. O controle judicial de atos administrativos de natureza discricionária não alcança o mérito da conveniência e da oportunidade, salvo em hipóteses de ilegalidade ou manifesta irrazoabilidade, não caracterizadas na espécie.

IV.
Dispositivo e tese

7. Recurso de apelação desprovido. Tese de julgamento: “1. A Administração Pública pode, por decreto regulamentar, estabelecer critérios técnicos de avaliação de desempenho de servidores, desde que respeitados os limites da lei de regência. 2. O critério de produtividade, quando previsto na legislação e avaliado com base em parâmetros objetivos, constitui elemento legítimo de aferição para fins de progressão funcional.”

R E L A T Ó R I O

Trata-se de
recurso de apelação interposto por Elisangela Cabral de Morais Santos
contra a sentença proferida pelo juízo da 2a Vara da Comarca de Alto Araguaia, que
denegou a ordem no Mandado de Segurança
impetrado em face de suposto ato coator atribuído ao Secretário Municipal de Administração do Município de Alto Araguaia/MT, relacionado ao indeferimento de progressão funcional.

A impetrante, servidora pública municipal ocupante do cargo de fiscal de tributos, sustenta possuir direito subjetivo à progressão funcional horizontal para a Classe IV, nos termos do artigo 16 da Lei Municipal no 2.742/2010, alegando o preenchimento de todos os critérios legais ali previstos. Argumenta que o Decreto Municipal no 004/2013, ao estabelecer como critério de avaliação a “produtividade”, teria extrapolado os limites da norma regulamentada, violando o princípio da legalidade e configurando inovação normativa por via de decreto, em afronta à reserva legal.

Alega, ainda, que obteve nota inferior no critério “produtividade” em decorrência de afastamento por licença legal para cuidados de saúde de familiar, o que, segundo alega, não poderia prejudicar sua avaliação funcional. Sustenta também ausência de transparência na definição dos padrões utilizados para avaliação de produtividade.

O Juízo de origem, examinando os elementos dos autos, entendeu pela legalidade da regulamentação infralegal, ressaltando que o Decreto no 004/2013 apenas detalha os critérios de desempenho previstos em sentido amplo pela Lei Municipal no 2.742/2010, em especial no artigo 41. Concluiu pela ausência de ilegalidade e denegou a segurança.

O Município de Alto Araguaia apresentou contrarrazões, rebatendo os argumentos recursais e defendendo a conformidade do ato administrativo com a legislação de regência.

Por sua vez, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, na qualidade de
custos legis
, apresentou parecer pelo desprovimento do recurso e manutenção da sentença.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Trata-se de recurso de apelação interposto por Elisangela Cabral de Morais Santos contra a sentença proferida pelo juízo da 2a Vara da Comarca de Alto Araguaia, que denegou a ordem no Mandado de Segurança impetrado em face de suposto ato coator atribuído ao Secretário Municipal de Administração do Município de Alto Araguaia/MT, relacionado ao indeferimento de progressão funcional.

A impetrante, servidora pública municipal ocupante do cargo de fiscal de tributos, sustenta possuir direito subjetivo à progressão funcional horizontal para a Classe IV, nos termos do artigo 16 da Lei Municipal no 2.742/2010, alegando o preenchimento de todos os critérios legais ali previstos. Argumenta que o Decreto Municipal no 004/2013, ao estabelecer como critério de avaliação a “produtividade”, teria extrapolado os limites da norma regulamentada, violando o princípio da legalidade e configurando inovação normativa por via de decreto, em afronta à reserva legal.

Alega, ainda, que obteve nota inferior no critério “produtividade” em decorrência de afastamento por licença legal para cuidados de saúde de familiar, o que, segundo alega, não poderia prejudicar sua avaliação funcional. Sustenta também ausência de transparência na definição dos padrões utilizados para avaliação de produtividade.

O Juízo de origem, examinando os elementos dos autos, entendeu pela legalidade da regulamentação infralegal, ressaltando que o Decreto no 004/2013 apenas detalha os critérios de desempenho previstos em sentido amplo pela Lei Municipal no 2.742/2010, em especial no artigo 41. Concluiu pela ausência de ilegalidade e denegou a segurança.

O Município de Alto Araguaia apresentou contrarrazões, rebatendo os argumentos recursais e defendendo a conformidade do ato administrativo com a legislação de regência.

Por sua vez, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, na qualidade de
custos legis
, apresentou parecer pelo desprovimento do recurso e manutenção da sentença.

A controvérsia central a ser dirimida neste feito reside em definir se o Decreto Municipal no 004/2013, ao estabelecer o critério de "produtividade" como um dos elementos a serem considerados na avaliação de desempenho do servidor municipal, teria incorrido em ilegalidade por extrapolar os comandos da Lei Municipal no 2.742/2010, ou se, ao contrário, limita-se a regulamentar aspectos técnicos e operacionais da legislação de regência.

Cabe, antes de tudo, consignar que o mandado de segurança é instrumento destinado à proteção de direito líquido e certo, nos termos do artigo 5o, inciso LXIX, da Constituição da República, exigindo, para sua concessão, prova pré-constituída do alegado direito e da existência de ato coator emanado de autoridade pública. Não se presta a substituir via ordinária ou revisional, nem a elucidar controvérsias que dependam de dilação probatória, ante seu rito célere e cognição sumária.

Analisando detidamente os autos, verifica-se que a impetrante, ora apelante, sustenta ter preenchido os requisitos para progressão horizontal à Classe IV, conforme previsão da Lei Municipal no 2.742/2010, apontando a suposta ilegalidade do Decreto no 004/2013, que teria inovado no ordenamento jurídico municipal ao introduzir o critério de produtividade como fator de avaliação, supostamente não previsto na norma de regência.

Pois bem. A tese da apelante não se sustenta diante de uma leitura sistemática e teleológica da legislação invocada. Com efeito, o artigo 16 da Lei Municipal no 2.742/2010 dispõe que a progressão horizontal será efetuada “obedecidos critérios objetivos de avaliação do servidor”, consistentes nos seguintes elementos: tempo mínimo de permanência no grau anterior, frequência a cursos de aperfeiçoamento, número máximo de faltas injustificadas, ausência de sanções disciplinares e limites de atrasos ou saídas antecipadas.

Entretanto, essa mesma lei, em seu artigo 17, §1o, esclarece que a progressão horizontal será realizada com base nas “duas últimas avaliações de desempenho” e nas informações do “cadastro de qualificações profissionais”, inseridas no denominado “Sistema de Gerenciamento de Desempenho”. E mais: o artigo 41 do mesmo diploma legal estabelece que tal sistema será orientado, dentre outros, pela qualificação profissional, desempenho no trabalho e compromisso com resultados da Prefeitura Municipal, bem como pela “avaliação anual de desempenho individual”.

Desta conjugação normativa extrai-se, sem dificuldade, que a lei municipal de regência não apresenta um rol taxativo e exaustivo de critérios avaliativos, mas, ao revés, refere-se expressamente à necessidade de realização de avaliação de desempenho, mencionando de modo geral e amplo que tal avaliação deve abranger a atuação funcional do servidor, sua produtividade e sua qualificação. Assim sendo, não há impedimento para que decreto regulamentar, como ato normativo secundário, estabeleça parâmetros objetivos e técnicos para mensurar esses elementos, desde que dentro dos limites traçados pela lei e sem inovar no ordenamento jurídico.

Neste ponto, é imperioso recordar que a função precípua dos decretos regulamentares consiste justamente em viabilizar a aplicação da norma, disciplinando seus aspectos operacionais, procedimentais e técnicos.

O Decreto no 004/2013, ao prever a “produtividade” como um dos critérios da avaliação de desempenho individual do servidor, não extrapolou os limites da Lei Municipal no 2.742/2010, mas apenas concretizou as diretrizes genéricas ali previstas, dando-lhes conteúdo mensurável e
operacionalizável
. A produtividade, aliás, é elemento inseparável da noção de desempenho funcional, sendo inconcebível aferição do desempenho de servidor público sem que se analise o volume e a eficiência de suas entregas profissionais. Nada mais natural, portanto, que o regulamento preveja este item como critério avaliativo, juntamente com assiduidade, pontualidade, qualificação e ocorrências disciplinares negativas.

A pretensão da apelante, nesse contexto, funda-se na ideia de que, ao ter obtido nota média no critério produtividade – por ter usufruído de licença legal para cuidar de familiar doente –, teria sido indevidamente penalizada, visto que tal ausência, embora amparada legalmente, afetou sua pontuação. Todavia, é incontroverso nos autos que a avaliação foi realizada com base em dados objetivos lançados em sistema informatizado de controle de produtividade, sem interferência subjetiva ou discricionariedade da chefia, como demonstrado pelas planilhas constantes dos autos.

Acresça-se que a eventual promoção de outros servidores que obtiveram melhor desempenho não constitui, por si só, ilegalidade ou abuso, especialmente quando a progressão está condicionada à observância dos critérios avaliativos. O controle judicial do mérito administrativo, como se sabe, limita-se à verificação da legalidade, moralidade, impessoalidade, finalidade e razoabilidade, não se prestando a substituir a conveniência e a oportunidade administrativas, nem a reavaliar tecnicamente critérios de produtividade quando ausente prova cabal de desvio de finalidade, perseguição ou quebra de isonomia.

Ora, aferir produtividade não é um capricho, mas sim um imperativo da boa administração, da gestão por desempenho e da responsabilidade com o erário.

Portanto, ausente qualquer ilegalidade, inconstitucionalidade ou abuso de poder no ato impugnado, impõe-se a manutenção da sentença que, com acerto e precisão, denegou a segurança postulada, em consonância com o parecer ministerial e a jurisprudência consolidada sobre os limites do controle judicial dos atos administrativos discricionários.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto por Elisangela Cabral de Morais Santos, mantendo, por seus próprios fundamentos, a r. sentença que denegou a segurança.

Sem condenação em custas e honorários, nos termos do art. 77 do RITJMT e art. 25 da Lei do Mandado de Segurança.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/07/2025