Tribunal: TJMT
Processo: 1034959-60.2024.8.11.0000
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-10-09
Data de publicação: 2025-10-16

Ementa:
ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1034959-60.2024.8.11.0000
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADVOCACIA PÚBLICA. CARGOS COMISSIONADOS EM AUTARQUIAS MUNICIPAIS. PRELIMINARES E QUESTÃO PREJUDICIAL AFASTADAS. ATRIBUIÇÕES TÉCNICO-JURÍDICAS. USURPAÇÃO DE FUNÇÕES PRIVATIVAS DE PROCURADORES MUNICIPAIS. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL CONFIGURADA. MODULAÇÃO DE EFEITOS. AÇÃO PROCEDENTE EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.
I. CASO EM EXAME
Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT, visando à declaração de inconstitucionalidade de dispositivos legais que atribuem a cargos comissionados das autarquias municipais de Rondonópolis (SANEAR, AMTC, SERV SAÚDE e IMPRO) funções típicas da advocacia pública, tais como representação judicial e consultoria jurídica.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há quatro questões em discussão: (i) saber se é legítima a atuação da associação autora na propositura da ação direta de inconstitucionalidade; (ii) saber se houve nulidade processual por ausência de intimação pessoal do Procurador-Geral da Câmara Municipal; (iii) saber se a suspensão do estatuto social da entidade autora, determinada posteriormente ao ajuizamento da ação, prejudica a análise do mérito; (iv) saber se os dispositivos impugnados violam a Constituição ao atribuírem a cargos comissionados, no âmbito das autarquias municipais, funções típicas da advocacia pública.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A legitimidade ativa da associação autora foi reconhecida com base no art. 124, VIII, da Constituição do Estado de Mato Grosso, bem como pela pertinência temática e representatividade adequada.
Rejeita-se a preliminar de nulidade processual por ausência de intimação pessoal do Procurador-Geral da Câmara, pois a Câmara foi regularmente intimada em duas oportunidades, ambas sem manifestação, não havendo previsão legal para a exigência de intimação pessoal na espécie.
Afasta-se a questão prejudicial de mérito relativa à suspensão do estatuto social da entidade autora, pois a aferição da legitimidade ocorre no momento do ajuizamento da ação.
As normas impugnadas criam cargos comissionados com atribuições jurídicas típicas de procuradores municipais, como representação judicial, emissão de pareceres e consultoria vinculativa, o que viola os arts. 37, II e V, e 132 da CF/88 e arts. 110 e 129 da Constituição Estadual.
As autarquias municipais, embora dotadas de autonomia administrativa, integram a administração pública indireta e estão sujeitas aos princípios constitucionais, inclusive o da unicidade da advocacia pública.
A criação de estruturas jurídicas paralelas, desvinculadas da Procuradoria-Geral do Município, compromete a coerência institucional e a unidade de ação da advocacia pública.
A jurisprudência do STF e do TJMT é firme no sentido de vedar o exercício de funções jurídicas institucionais por ocupantes de cargos comissionados.
Diante das consequências práticas da decisão e da necessidade de transição proporcional, impõe-se a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, com eficácia ex nunc e prazo de seis meses para o Município adequar sua legislação.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Pedido procedente.
Tese de julgamento: 1. É inconstitucional a atribuição de funções típicas da advocacia pública — como representação judicial, consultoria jurídica e assessoramento jurídico — a ocupantes de cargos em comissão, inclusive no âmbito de autarquias municipais, por ofensa aos arts. 37, II e V, e 132 da Constituição Federal, bem como aos arts. 110 e 129 da Constituição do Estado de Mato Grosso. 2. A autonomia administrativa das autarquias não afasta a obrigação de observância à unicidade da Advocacia Pública, sendo vedada a criação de estruturas paralelas com competências típicas de procuradores. 3. A declaração de inconstitucionalidade tem eficácia ex nunc, com prazo de seis meses para as adaptações normativas necessárias.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 18, 37, II e V, 132; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 110, 129, I e II, e 136; Lei no 9.868/1999, art. 27; LINDB, arts. 20 e 23.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1037, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 22.08.2024; STF, ADI 6397, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 22.02.2023; TJMT, ADI no 1009509-81.2025.8.11.0000, Des. Juvenal Pereira da Silva, j. 26.06.2025; TJMT, ADI no 1016941-88.2024.8.11.0000, Desa Maria Erotides Kneip, j. 24.05.2025; TJMT, ADI no 1035495-71.2024.8.11.0000, Des. Juvenal Pereira da Silva, j. 26.06.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1034959-60.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Criação / Extinção / Reestruturação de Orgãos ou Cargos Públicos, Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), ASSOCIACAO DOS PROCURADORES MUNICIPAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO - APM-MT - CNPJ: 42.404.275/0001-30 (AUTOR), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (ADVOGADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), INSTITUTO DE ASSISTENCIA A SAUDE DOS SERVIDORES PUBLICOS MUNICIPAIS DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 06.016.527/0001-90 (AMICUS CURIAE), FABIO BATISTA RODRIGUES - CPF: 968.873.461-68 (ADVOGADO), INSTITUTO MUNICIPAL DE PREVIDENCIA SOCIAL DOS SERVIDORES DE RONDONOPOLIS/MT - CNPJ: 32.974.503/0001-54 (AMICUS CURIAE), MILENE DOS REIS MAIA - CPF: 011.390.321-94 (ADVOGADO), SANEAR-SERVICO DE SANEAMENTO AMBIENTAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.702.217/0001-31 (AMICUS CURIAE), VAGNER SILVA DE JESUS - CPF: 018.356.731-55 (ADVOGADO), AUTARQUIA MUNICIPAL DE TRANSPORTE COLETIVO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 45.017.669/0001-24 (AMICUS CURIAE), LARISSA ALEXANDRE FERREIRA - CPF: 050.379.061-30 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1034959-60.2024.8.11.0000

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADVOCACIA PÚBLICA. CARGOS COMISSIONADOS EM AUTARQUIAS MUNICIPAIS. PRELIMINARES E QUESTÃO PREJUDICIAL AFASTADAS. ATRIBUIÇÕES TÉCNICO-JURÍDICAS. USURPAÇÃO DE FUNÇÕES PRIVATIVAS DE PROCURADORES MUNICIPAIS. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL CONFIGURADA. MODULAÇÃO DE EFEITOS.

AÇÃO PROCEDENTE EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.

I. CASO EM EXAME

Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT, visando à declaração de inconstitucionalidade de dispositivos legais que atribuem a cargos comissionados das autarquias municipais de Rondonópolis (SANEAR, AMTC, SERV SAÚDE e IMPRO) funções típicas da advocacia pública, tais como representação judicial e consultoria jurídica.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há quatro questões em discussão: (i) saber se é legítima a atuação da associação autora na propositura da ação direta de inconstitucionalidade; (ii) saber se houve nulidade processual por ausência de intimação pessoal do Procurador-Geral da Câmara Municipal; (iii) saber se a suspensão do estatuto social da entidade autora, determinada posteriormente ao ajuizamento da ação, prejudica a análise do mérito; (iv) saber se os dispositivos impugnados violam a Constituição ao atribuírem a cargos comissionados, no âmbito das autarquias municipais, funções típicas da advocacia pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A legitimidade ativa da associação autora foi reconhecida com base no art. 124, VIII, da Constituição do Estado de Mato Grosso, bem como pela pertinência temática e representatividade adequada.

Rejeita-se a preliminar de nulidade processual por ausência de intimação pessoal do Procurador-Geral da Câmara, pois a Câmara foi regularmente intimada em duas oportunidades, ambas sem manifestação, não havendo previsão legal para a exigência de intimação pessoal na espécie.

Afasta-se a questão prejudicial de mérito relativa à suspensão do estatuto social da entidade autora, pois a aferição da legitimidade ocorre no momento do ajuizamento da ação.

As normas impugnadas criam cargos comissionados com atribuições jurídicas típicas de procuradores municipais, como representação judicial, emissão de pareceres e consultoria vinculativa, o que viola os arts. 37, II e V, e 132 da CF/88 e arts. 110 e 129 da Constituição Estadual.

As autarquias municipais, embora dotadas de autonomia administrativa, integram a administração pública indireta e estão sujeitas aos princípios constitucionais, inclusive o da unicidade da advocacia pública.

A criação de estruturas jurídicas paralelas, desvinculadas da Procuradoria-Geral do Município, compromete a coerência institucional e a unidade de ação da advocacia pública.

A jurisprudência do STF e do TJMT é firme no sentido de vedar o exercício de funções jurídicas institucionais por ocupantes de cargos comissionados.

Diante das consequências práticas da decisão e da necessidade de transição proporcional, impõe-se a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, com eficácia
ex nunc
e prazo de seis meses para o Município adequar sua legislação.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Pedido procedente.

Tese de julgamento
: 1. É inconstitucional a atribuição de funções típicas da advocacia pública — como representação judicial, consultoria jurídica e assessoramento jurídico — a ocupantes de cargos em comissão, inclusive no âmbito de autarquias municipais, por ofensa aos arts. 37, II e V, e 132 da Constituição Federal, bem como aos arts. 110 e 129 da Constituição do Estado de Mato Grosso. 2. A autonomia administrativa das autarquias não afasta a obrigação de observância à unicidade da Advocacia Pública, sendo vedada a criação de estruturas paralelas com competências típicas de procuradores. 3. A declaração de inconstitucionalidade tem eficácia
ex nunc
, com prazo de seis meses para as adaptações normativas necessárias.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 18, 37, II e V, 132; Constituição do Estado de Mato Grosso, arts. 110, 129, I e II, e 136; Lei no 9.868/1999, art. 27; LINDB, arts. 20 e 23.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 1037, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 22.08.2024; STF, ADI 6397, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 22.02.2023; TJMT, ADI no 1009509-81.2025.8.11.0000, Des. Juvenal Pereira da Silva, j. 26.06.2025; TJMT, ADI no 1016941-88.2024.8.11.0000, Desa Maria Erotides Kneip, j. 24.05.2025; TJMT, ADI no 1035495-71.2024.8.11.0000, Des. Juvenal Pereira da Silva, j. 26.06.2025
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ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1034959-60.2024.8.11.0000

AUTOR: ASSOCIACAO DOS PROCURADORES MUNICIPAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO - APM-MT

REU: CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS, MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS
AMICUS CURIAE: INSTITUTO DE ASSISTENCIA A SAUDE DOS SERVIDORES PUBLICOS MUNICIPAIS DE RONDONOPOLIS, INSTITUTO MUNICIPAL DE PREVIDENCIA SOCIAL DOS SERVIDORES DE RONDONOPOLIS/MT, SANEAR-SERVICO DE SANEAMENTO AMBIENTAL DE RONDONOPOLIS, AUTARQUIA MUNICIPAL DE TRANSPORTE COLETIVO DE RONDONOPOLIS

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT –, em face dos seguintes dispositivos legais:
(i)
art. 15, inciso V, da Lei n. 3.221, de 10 de março de 2000, que cria o cargo de Assessor Jurídico na Autarquia Municipal Serviço de Saneamento Ambiental de Rondonópolis – SANEAR;
(ii)
anexo IV da Lei n. 11.813, de 7 de outubro de 2021, que dispõe sobre as atribuições de Assessor Jurídico na Autarquia Municipal de Transporte Coletivo de Rondonópolis;
(iii)
art. 55, inciso III, da Lei n. 4.616, de 25 de agosto de 2005, que dispõe sobre atribuições de Assessoria Jurídica na Autarquia Municipal Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores Públicos Municipais de Rondonópolis – SERV SAÚDE;
(iv)
art. 79, inciso IV, da Lei n. 4.614, de 25 de agosto de 2005, que dispõe sobre atribuições de Assessoria Jurídica na Autarquia Municipal Instituto Municipal de Previdência Social dos Servidores de Rondonópolis – IMPRO.

O requerente sustenta que,
“no Município de Rondonópolis/MT, as prerrogativas dos procuradores efetivos vêm sendo reiteradamente desrespeitadas, uma vez que a representação judicial e extrajudicial do ente público municipal, bem como a consultoria jurídica, vem sendo realizada por pessoas estranhas à carreira de procurador municipal, vinculados à Procuradoria Geral do Município”
.

Argumenta que, não obstante o Município de Rondonópolis contar com Procuradoria [Lei Complementar no 31/2005],
“as autarquias: Departamento de Água e Esgoto de Rondonópolis – SANEAR; Transporte Coletivo de Rondonópolis; Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores Públicos Municipais – SERV SAÚDE; e Instituto Municipal de Previdência Social dos Servidores de Rondonópolis – IMPRO, realizaram atos de representação judicial e extrajudicial por pessoas estranhas à carreira de procurador municipal”
.

Ao final, requer a declaração de inconstitucionalidade das atribuições de representação judicial e extrajudicial previstas nas atribuições dos cargos de Assessor Jurídico contidas no
(i)
art. 15, inciso V, da Lei n. 3.221, de 10 de março de 2000, que cria o cargo de Assessor Jurídico na SANEAR;
(ii)
art. 55, inciso III, da Lei n. 4.616, de 25 de agosto de 2005 que dispõe sobre atribuições de Assessoria Jurídica na SERV SAÚDE;
(iii)
art. 79, inciso IV, da Lei n. 4.614, de 25 de agosto de 2005, que dispõe sobre atribuições de Assessoria Jurídica na IMPRO;
(iv)
Anexo IV da Lei n. 11.813, de 7 de outubro de 2021 que dispõe sobre as atribuições de Assessor Jurídico no Transporte Coletivo de Rondonópolis.

Pleiteia, ainda, seja dada interpretação conforme a Constituição aos Cargos de Assessores Jurídicos lotados nas Secretarias Municipais de Rondonópolis, vinculados à Lei Complementar Municipal n° 31, de 22 de dezembro de 2005,
“para restringir que ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exerçam as funções próprias dos Procuradores Municipais”
.

A autora apresentou emenda à petição inicial, pleiteando, ao final, a suspensão cautelar do exercício das atribuições da advocacia pública estranhos ao cargo de procurador jurídico.

No mérito, busca a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos legais impugnados.

Diante do considerável lapso temporal decorrido entre as normas impugnadas e o manejo da presente ação [entre 3 e 24 anos], bem como em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a segurança jurídica, entendi plausível submeter o processo diretamente ao Órgão Especial para julgar definitivamente a pretensão deduzida na petição inicial.

A
Prefeitura Municipal de Rondonópolis
manifestou-se nos autos, suscitando, em preliminar, a ilegalidade ativa da Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso, alegando a ausência de pertinência temática, aliado ao fato de que a referida entidade não comprovou a representatividade em todo o Estado.

Salientou a necessidade de intimação das autarquias municipais AMTC, IMPRO, SERV SAÚDE e SANEAR para ingressar nos autos na condição de
amici curiae
.

No mérito, aduziu que não ficou demonstrada qualquer violação às normas constitucionais invocadas, enfatizando que as leis mencionadas estão em plena consonância com o ordenamento constitucional vigente, requerendo, ao final, a improcedência da ação.

Certidão do decurso do prazo para manifestação da Câmara Municipal de Rondonópolis [Id. 266769267].

Atendendo requerimento formulado pela PGJ, foi determinada nova intimação da Câmara Municipal de Rondonópolis para se manifestar sobre os argumentos aduzidos pela parte autora.

Novamente a Câmara Municipal de Rondonópolis deixou transcorrer o prazo assinalado, sem manifestação [Id. 281881890].

A Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, manifestou-se pela procedência da presente ação, para que seja declarada a inconstitucionalidade material dos dispositivos legais impugnados e,
“no tocante aos demais, que se lhes confira interpretação conforme a Constituição, a fim de que a atuação dos cargos neles previstos se restrinja a atividades de assessoria no âmbito interno do órgão, vedando-se o desempenho de funções privativas da advocacia pública”
.

Proferi decisão admitindo as autarquias
AMTC
,
IMPRO
,
SERV SAÚDE
e
SANEAR
, na qualidade de
amici curiae
.

A
Procuradoria-Geral do Município de Rondonópolis
, em petição lançada no Id. 293394362, informou que o Juízo da 6a Vara Cível da Capital, nos autos no 1045780-63.2025.8.11.0041, determinou a suspensão das atividades da parte autora, postulando o sobrestamento do presente feito até a regularização da situação processual da APM/MT, ou cessados os efeitos daquela decisão.

O
Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores Públicos Municipais – SERV SAÚDE

–
manifestou-se nos autos requerendo, preliminarmente, a suspensão do feito diante da ausência de legitimidade ativa originária e superveniente da associação-autora.

Suscita, ainda, a ilegitimidade ativa da autora.

Postula, ao final, a improcedência da ação. Subsidiariamente, pleiteia a modulação dos efeitos da decisão, com a fixação da eficácia
ex nunc
, objetivando resguardar a segurança jurídica, a boa-fé administrativa, a continuidade dos serviços de saúde e a proteção dos direitos já consolidados dos segurados do
SERV SAÚDE
.

O
Instituto Municipal de Previdência Social dos Servidores de Rondonópolis – IMPRO –
suscitou, em preliminar, a suspensão do feito diante da ausência de legitimidade ativa originária e superveniente da associação requerente.

Sustentou, ainda, a ilegitimidade da parte autora, em razão da suposta ausência de pertinência temática.

Aduziu a nulidade processual, em razão da falta de intimação pessoal da Procuradoria-Geral da Câmara Municipal.

No mérito, salienta que a manutenção de uma assessoria jurídica própria, composta por procurador efetivo e coordenada por diretor jurídico escolhido dentre servidores concursados, é medida indispensável para assegurar a autonomia administrativa e financeira da autarquia, razão pela qual a vinculação direta e exclusiva à Procuradoria-Geral do Município seria incompatível com a própria configuração das autarquias.

Postula a improcedência da ação. Subsidiariamente, vindica a modulação dos efeitos da decisão.

O
Serviço de Saneamento Ambiental de Rondonópolis Terezinha Silva de Souza
salientou, em preliminar, a ilegitimidade ativa da associação para propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

No mérito, argumenta que
“a existência de cargo em comissão de diretor jurídico, por si só, não é inconstitucional, mesmo porque, tratando-se de entidade autárquica, com personalidade jurídica própria, esta, é detentora de capacidade processual para figurar como sujeito ativo/passivo de qualquer relação jurídica processual, devendo ser diretamente acionada em juízo no tocante à defesa de seus interesses, ou seja, o diretor jurídico investido de capacidade e atribuições que lhe competem para atuação em atividade de representação judicial e extrajudicial”
.

Consigna que possui personalidade jurídica de direito público interno, ostentando competência e legitimidade plena para organizar sua estrutura administrativa interna, inclusive com a criação de cargos comissionados voltados à sua atuação finalística.

Requer, ao final, a improcedência da pretensão contida na petição inicial.

A
Autarquia Municipal de Transporte Coletivo
, por sua vez, aduziu, em preliminar, a necessidade de suspensão do feito diante da ausência de legitimidade ativa, haja vista a decisão proferida pelo Juízo da 6a Vara Cível de Cuiabá, que suspendeu as atividades da Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso.

No mérito, assinala que
“a existência de cargo em comissão de Assessor Jurídico no âmbito da Autarquia Municipal de Transporte Coletivo não configura, por si só, qualquer hipótese de inconstitucionalidade. Isso porque, tratando-se de entidade dotada de personalidade jurídica própria, a autarquia possui capacidade processual plena para figurar como parte, ativa ou passiva, em qualquer relação jurídica processual, sendo responsável por promover sua própria defesa judicial e extrajudicial, conforme suas competências institucionais”
.

Ressalta que
“a eventual centralização da representação judicial exclusivamente na Procuradoria-Geral do Município mostra-se absolutamente inviável na prática administrativa, especialmente diante da complexidade e especificidade das demandas operacionais enfrentadas por autarquias como a AMTC”
.

Pugna a improcedência da presente ação. Subsidiariamente, pede a modulação dos efeitos da decisão.

A Procuradoria-Geral da Justiça, em parecer subscrito pelo Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, manifestou-se pela procedência da ação.

É o relatório.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1034959-60.2024.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Antes de tudo, convém salientar que, a princípio, o presente julgamento abrangeria exclusivamente o pedido cautelar deduzido pela parte requerente, por meio do qual postulou a suspensão da eficácia da norma impugnada.

Porém, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a segurança jurídica, entendo plausível submeter o processo diretamente ao Órgão Especial para julgar definitivamente a ação, conforme faculdade prevista no art. 12 da Lei no 9.868/99.

Assim, passo ao julgamento da demanda.

PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO DOS PROCURADORES MUNICIPAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO SUSCITADA PELA
Prefeitura Municipal de Rondonópolis, pelo
INSTITUTO DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS – SERV SAÚDE, INSTITUTO MUNICIPAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES DE RONDONÓPOLIS – IMPRO E PELO SERVIÇO DE SANEAMENTO AMBIENTAL DE RONDONÓPOLIS TEREZINHA SILVA DE SOUZA

A supracitada preliminar não possui a menor pertinência.

Segundo estabelece o art. 124, VIII, da Constituição Estadual de Mato Grosso, as federações sindicais ou entidades de classe de âmbito estadual são partes legítimas para propor a ação direta de inconstitucionalidade.

No caso concreto, dentre os objetivos contidos no Estatuto Social da Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso está o de
“promover a defesa dos interesses da advocacia pública municipal no Estado de Mato Grosso”
, evidenciando a pertinência temática entre suas finalidades institucionais e o objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade.

Também não procede a alegação de falta de representatividade da parte autora, uma vez que a entidade conta com mais de 100 associados, de diversos municípios no âmbito estadual.

Some-se a isso que a legitimidade ativa da APM/MT já foi reconhecida por este Tribunal em outras situações, como se vê:

“No caso, a legitimidade ativa da associação requerente deve ser analisada sob dois aspectos, quais sejam, a representatividade adequada e pertinência temática da demanda, os quais se encontram devidamente demonstrados”
[1]
.

Com essas considerações,
rejeito
a preliminar.

PRELIMINAR DE NULIDADE PROCESSUAL POR AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PESSOAL DO PROCURADOR-GERAL DA CÂMARA MUNICIPAL, SUSCITADA PELO INSTITUTO MUNICIPAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES DE RONDONÓPOLIS – IMPRO

Compulsando os autos, verifica-se que a Câmara Municipal de Rondonópolis foi intimada duas vezes na pessoa de seu Procurador-Geral, deixando transcorrer, em ambas, o prazo assinalado para manifestação.

A primeira delas ocorreu em
18.12.2024
[Id. 260509692], certificando-se o decurso do prazo em
7.2.2025
[Id. 266769267].

Não obstante a inércia do Procurador-Geral da Câmara Municipal de Rondonópolis, foi determinada nova intimação, conforme decisão proferida em 19.3.2025.

A intimação foi feita na pessoa do Procurador-Geral da Câmara Municipal de Rondonópolis, Aristóteles Cadidé da Silva, em 19.3.2025 [Id. 275275890], que deixou, novamente, transcorrer o prazo assinalado, sem qualquer manifestação, conforme certidão datada de 22.4.2025 [Id. 281881890].

Nesse quadro, não há falar em nulidade processual, notadamente porque o Procurador-Geral da Câmara Municipal de Rondonópolis foi devidamente intimado em duas oportunidades, deixando passar,
in albis
, o prazo em ambas as ocasiões.

De mais a mais, inexiste previsão legal a obrigar que obrigue a intimação pessoal do Procurador-Geral da Câmara Municipal para se manifestar sobre a Ação Direta de Inconstitucionalidade, conforme sustentado pelo
Instituto Municipal de Previdência Social dos Servidores de Rondonópolis – IMPRO
.

Destarte,
afasto
a preliminar.

QUESTÃO PREJUDICIAL DE MÉRITO SUSCITADA PELA

Procuradoria-Geral do Município de Rondonópolis
,
INSTITUTO DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS – SERV SAÚDE, INSTITUTO MUNICIPAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES DE RONDONÓPOLIS – IMPRO E AUTARQUIA MUNICIPAL DE TRANSPORTE COLETIVO, POSTULANDO O SOBRESTAMENTO DO FEITO EM RAZÃO DA SUSPENSÃO DAS ATIVIDADES DA ASSOCIAÇÃO DOS PROCURADORES MUNICIPAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO

Consta dos autos que o Juízo da 6a Vara Cível da Capital, nos autos da Ação Anulatória de Estatuto Social proposta em face de
Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT –
, determinou a suspensão dos efeitos do estatuto social da associação requerida.

A despeito da decisão acima mencionada, proferida em
29.5.2025
, certo é que, no momento da propositura da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, em
5.12.2024
, não havia nenhum impedimento para as atividades da parte autora.

Conforme bem salientou o Des. Rui Ramos Ribeiro, no julgamento da ADI no 1011922-67.2025.8.11.0000,
“a legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade deve ser aferida no momento da propositura da ação, sendo irrelevantes as alterações fáticas ou jurídicas posteriores que possam afetar a capacidade postulatória da parte autora”
.

Ressalto, ainda, que nos autos da
Ação Direta de Inconstitucionalidade no 1031421-71.2024.8.11.0000
[da minha relatoria], formulou-se, incidentalmente, pedido idêntico, o qual foi refutado, ao argumento de que na data do ajuizamento da ação não existia o mencionado impedimento.

Por todas essas razões,
indefiro
o pedido de sobrestamento do presente feito e passo à análise do mérito.

MÉRITO

A
Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso
propôs a presente ação objetivando a declaração de inconstitucionalidade de quatro dispositivos distintos, sendo eles:

(i) art. 15, V, da Lei n. 3.221, de 10/3/2000;

(ii) Anexo IV da Lei n. 11.813, de 7/10/2021;

(iii) art. 55, III, da Lei n. 4.616, de 25/8/2005; e,

(iv) art. 79, IV, da Lei n. 4.614, de 25/8/2005.

Os dispositivos impugnados, acima referidos, possuem em comum o fato de disciplinar as atribuições de
assessoria jurídica
no âmbito de quatro Autarquias Municipais de Rondonópolis.

A Lei no 3.221, de 10/3/2020, com suas alterações posteriores, dispõe sobre a criação da
SANEAR – Serviço de Saneamento Ambiental de Rondonópolis Terezinha Silva de Souza
, estabelecendo, em seu art. 15, V, a criação do cargo de provimento em comissão de assessor jurídico,
verbis
:

Art. 15. Ficam criados os seguintes cargos de provimento em comissão para o funcionamento da SANEAR:

[...]

V – 01 Assessor Jurídico;

[...]”.

A Lei no 4.614, de 25/8/2005, dispõe sobre a reestruturação do regime próprio de previdência social do Município de Rondonópolis, criando o
Instituto Municipal de Previdência Social dos Servidores de Rondonópolis/MT – IMPRO –
, estabelecendo, em seu art. 79, IV, da Lei no 4.614, de 25/8/2005, o seguinte:

“Art. 79. Aos órgãos executivos caberão além de outras que lhes forem estipuladas em ato do Diretor Executivo, as seguintes atribuições:

[...]

IV - Procuradoria:

a) exercer a função de consultoria e assessoria jurídica ao Instituto na forma da lei;

b) fixar orientação jurídico-normativa, que será cogente para a administração do Instituto;

c) promover a inscrição e a cobrança judicial da dívida ativa previdenciária;

d) representar o Instituto perante os Tribunais;

e) opinar juridicamente em todos os processos de concessão de benefícios”
.

Já a Lei no 4.616, de 25/8/2005, disciplina a criação do
Instituto de Assistência à Saúde dos Servidores Públicos Municipais de Rondonópolis – SERV SAÚDE –
, dispondo, em seu art. 55, III, da Lei no 4.616, de 25/8/2005, a seguinte redação:

Art. 55. Aos órgãos executivos caberão, além de outras que lhes forem estipuladas em ato do Diretor Executivo, as seguintes atribuições:

[...]

III - Assessoria Jurídica Administrativa:
Servidor público municipal com a finalidade de exercer a função de consultoria e assessoria jurídica
ao Instituto na forma da lei; fixar orientação jurídico-normativa, que será cogente para a administração do Instituto; promover a inscrição e a cobrança judicial da dívida ativa dos segurados;
representar o Instituto perante os Tribunais
,
opinar e dar parecer em todos os processos referentes a credenciamentos, contratos e quaisquer atos relacionados à área jurídica
”.

Por fim, convém destacar que a Lei no 11.813, de 7/10/2021, dispõe sobre a criação da
Autarquia Municipal de Transporte Coletivo de Rondonópolis – AMTC –
, disciplinando, no Anexo IV, sobre sua organização e, especificamente no tema que interessa ao presente julgamento, estabelece a competência da Assessoria Jurídica da seguinte forma:

“a.1.1 - DA ASSESSORIA / JURÍDICO

Ao Departamento Jurídico compete:

I - emitir parecer, prestar informações e elaborar relatórios e notas técnicas, nos assuntos submetidos à sua apreciação;

II - participar do Conselho Diretor desenvolvendo atividades de orientação, gestão e coordenação das atividades da Autarquia;

III - aprovar atos normativos, editais, instrumentos contratuais e outros similares de interesse da Autarquia, interagindo com as unidades imediatamente interessadas na aplicação, elaboração e/ou revisão do documento;

IV - acompanhar ações e feitos em que a Autarquia seja parte, esclarecendo o necessário, em todos os graus da jurisdição, perante as justiças comum e especializada;

V - zelar no âmbito de sua competência, pela uniformidade de entendimento e observância às normas adotadas pela Autarquia;

VI - praticar os demais atos inerentes à defesa e conservação dos direitos da Autarquia, inclusive em processos administrativos;

VII - elaborar e dar forma jurídica a documentos, contratos, convênios, regulamentos e instrumentos disciplinares das atividades da Autarquia;

VIII - prestar assistência na elaboração de editais de licitação, orientando e fiscalizando o processamento regular desses atos, bem como exarando pareceres pertinentes;

IX - responder consultas de natureza jurídica;

X - estudar e recomendar providências de caráter preventivo em todos os casos que possam dar origem a litígios judiciais;

XI - assistir juridicamente os empregados públicos ou servidores efetivos quando citados, pelo exercício da função;

XII - executar outras atividades de natureza jurídica de interesse da Autarquia, solicitadas pela Presidência;

XIII - representar juridicamente e defender os interesses da Autarquia perante o Tribunal de Contas do Estado, Ministério Público, entre outros órgãos;

XIV - cumprir e fazer cumprir esta Lei, entre outras atividades correlatas.

a.1.1.1 - DO ASSISTENTE TÉCNICO JURÍDICO

A assistência técnica jurídica compete:

I - elaborar relatórios, emitir pareceres, contestações, registros e análise de atividades, demonstrativos e outros documentos referentes à área de atuação da Autarquia;

I (sic) - efetuar o preparo de ações judiciais e levantamento de processos judiciais;

II - prestar auxílio na elaboração de leis e decretos de iniciativa do Poder Executivo sobre transporte e aspectos administrativos, dentre outros de interesse da Autarquia;

III - responder e/ou elaborar ofícios/correspondências aos órgãos judiciais;

IV - solicitar e prestar informações em mandados de segurança, analisando as questões legais e tomando as devidas providências;

V - prestar assessoramento às comissões de licitação: permanente, especial, pregoeiro e equipe de pregão;

VI - manter as informações atualizadas no sistema de gestão, bem como providenciar o lançamento e fechamento mensal de dados para o sistema de informação municipal e demais registros junto ao Tribunal de Contas, cumprindo os prazos pré estabelecidos de acordo com o calendário de obrigações.

A
Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso
sustenta que, apesar de o
Município de Rondonópolis
contar com uma
Procuradoria
[2]
, as
autarquias
acima citadas realizam atos de representação judicial e extrajudicial por pessoas estranhas à carreira de procurador municipal.

A autora argumenta que incumbe à Procuradoria Jurídica a defesa do Município em toda e qualquer demanda, judicial ou extrajudicial, destacando que, em caso de insuficiência de recursos humanos, que o Município fique condicionado à contratação de mais procuradores, mediante concurso, e não mediante contratação de escritório de advocacia ou criação de cargos comissionados de direção, chefia e assessoramento.

Ao final, conclui que são inconstitucionais as normas que permitem as atuações de pessoas estranhas à procuradoria municipal na representação judicial e extrajudicial do ente.

A questão de fundo posta em análise não difere de tantas outras enfrentadas por este Órgão Especial
.

Digo isso porque, ao analisar situação semelhante, este Órgão Especial assim decidiu:

“
III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A Constituição Federal, em seus arts. 37, II e V, impõe que cargos comissionados sejam destinados apenas a funções de direção, chefia e assessoramento, não podendo desempenhar atividades técnico-jurídicas típicas de cargos efetivos.

4. A Constituição Estadual de Mato Grosso, em seus arts. 129, I e II, e 136, reitera os princípios da legalidade, impessoalidade e eficiência, exigindo o provimento por concurso público para o exercício de funções jurídicas permanentes na Administração Pública.

5. O cargo de Procurador-Geral do Município, embora de natureza comissionada e política, não pode assumir funções que envolvam representação judicial e extrajudicial, consultoria jurídica e cobrança da dívida ativa, por se tratar de atribuições exclusivas dos procuradores municipais concursados, por analogia às regras do art. 111, caput, e § 1o, da CEMT.

6. A jurisprudência do STF, notadamente nos julgados ADPF 1037, ADI 4133 e RE 1.041.210 (RG), estabelece que funções típicas da advocacia pública não podem ser delegadas a cargos em comissão, ainda que a criação desses cargos seja permitida no âmbito da autonomia municipal.

7. A usurpação de funções por comissionados compromete a imparcialidade e a independência da advocacia pública, violando os princípios constitucionais da Administração Pública e comprometendo o interesse público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8. Pedido procedente.

Tese de julgamento:

“1. É inconstitucional a atribuição de funções típicas da advocacia pública, como representação judicial, consultoria jurídica e cobrança da dívida ativa, a ocupantes de cargos em comissão, por ofensa aos arts. 37, II e V, da CF, e arts. 129, I e II, e 136 da Constituição do Estado de Mato Grosso.”

“2. A nomeação de Procurador-Geral do Município em cargo comissionado não pode incluir competências privativas dos procuradores concursados, sob pena de usurpação de função pública e violação aos princípios da legalidade e do concurso público”
(
TJMT, ADI no 1009509-81.2025.8.11.0000, Des. Juvenal Pereira da Silva, Órgão Especial, 26/6/2025
)
.

“III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A criação de cargos comissionados, por se tratar de exceção ao princípio do concurso público, deve ser interpretada de forma restritiva e justifica-se apenas para o exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, nos termos do art. 37, V, da CF/1988.

4. As atribuições conferidas ao cargo de Assessor Jurídico são de natureza eminentemente técnica, com exigência de formação em Direito e inscrição na OAB, o que evidencia tratar-se de função permanente e típica da carreira de Procurador do Município, incompatível com provimento comissionado.

5. O provimento de cargos de Advocacia Pública municipal deve observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e simetria constitucional, sendo exigido concurso público conforme os arts. 37, II e V, da CF/1988; 111, §1o; 129, I e II; e 173, §2o, da Constituição Estadual de Mato Grosso.

6. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1010 da repercussão geral (RE n. 1.042.210/SP), firmou o entendimento de que cargos comissionados não podem ser criados para o exercício de funções técnicas ou burocráticas, devendo estar relacionados à direção, chefia ou assessoramento, com relação de confiança com a autoridade nomeante.

7. A jurisprudência do TJMT reitera a inconstitucionalidade de normas municipais que preveem provimento comissionado para funções de natureza jurídica técnica, por ofensa ao modelo constitucional da Advocacia Pública e burla ao concurso público.

8. Dada a repercussão estrutural da decisão e visando à preservação da segurança jurídica e continuidade administrativa, aplica-se a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, com eficácia ex nunc e prazo de seis meses para o Município promover as adaptações normativas necessárias.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Pedido procedente.

Tese de julgamento:

1. A criação de cargo comissionado com atribuições típicas da Advocacia Pública municipal, como consultoria institucional e representação judicial, viola os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade e do concurso público.

2. A instituição de funções jurídicas permanentes e técnicas exige provimento efetivo por concurso público, sendo inadmissível sua ocupação por agentes comissionados.

3. O princípio da simetria impõe aos Municípios a observância das normas estruturantes da Advocacia Pública previstas para a União e os Estados”
(
TJMT, ADI no 1016941-88.2024.8.11.0000, Desa Maria Erotides Kneip, Órgão Especial, 24/5/2025
)
.

Seguindo a mesma esteira, este Órgão Especial se posicionou no sentido de que
“a nova interpretação do STF sobre o tema das assessorias jurídicas impede “que os titulares das Assessorias Jurídicas Setoriais, ocupantes de cargo em comissão, desempenhem as funções de consultoria e assessoramento jurídicos, bem como de representação judicial e extrajudicial, atividades essas privativas dos Procuradores do Município” (ADPF 1.037-AMAPÁ)”
(TJMT, ADI no 1031688-43.2024.8.11.0000, Des. Rubens de Oliveira Santos Filho, Órgão Especial, 27/5/2025).

Neste último precedente, fixou-se a seguinte tese de julgamento:
“
É vedada a atribuição de atividades de representação judicial e extrajudicial, bem como de consultoria e assessoramento jurídicos, a qualquer agente público que não seja Procurador do Estado
”
.

Cabe ressaltar que a Constituição Federal insere a advocacia pública no rol das funções essenciais à justiça, estabelecendo em seu art. 132 que os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal serão organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de prévio concurso público de provas e títulos,
exercendo a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas
.

Do mesmo modo, o art. 110 da Constituição do Estado de Mato Grosso estabelece que
“A Procuradoria Geral do Estado é instituição necessária à Administração Pública Estadual e função essencial à administração da Justiça, responsável,
em toda sua plenitude e a título exclusivo, pela advocacia do Estado
”
.

O STF, no julgamento da ADPF no 1037, fixou o entendimento segundo o qual, conquanto os Municípios não sejam obrigados a instituir Advocacia Pública Municipal, a partir do momento que se é criada, deve ser observada a unicidade institucional, cabendo
exclusivamente
aos servidores de carreira o exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem assim de representação judicial e extrajudicial.

Ainda, estabeleceu-se a impossibilidade de ocupantes e cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais.

Nesse sentido:

“Arguição de descumprimento de preceito fundamental.

2. Art. 43, V, §§ 4o e 5o, da Lei Complementar 136/2020, do Município de Macapá/AP.

3. Municípios não são obrigados a instituir Advocacia Pública Municipal. Liberdade de conformação.

4. Criada Procuradoria Municipal, há de observar-se a unicidade institucional. Exclusividade do exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem assim de representação judicial e extrajudicial. Ressalvadas as hipóteses excepcionais, conforme a jurisprudência do STF.

5. Impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais.

6. Parcial procedência do pedido”
(STF, ADPF 1037, Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, 22.8.2024)
.

Dessa forma, conclui-se que é expressamente proibido atribuir atividades de representação judicial ou extrajudicial, bem como funções de consultoria ou assessoramento jurídicos, a qualquer agente público que não ocupe o cargo de Procurador do Estado, conforme, aliás, bem ressaltou o Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, em seu parecer:

“(...) há atividades que devem ser exercidas exclusivamente pelo advogado público efetivo, pois resultam em exercício de desempenho eminentemente técnico, tais como “Elaborar e acompanhar ações judiciais defendendo os interesses da autarquia;”, “Representar a autarquia como advogado principal”, “Realizar suporte jurídico aos demais diretores da autarquia”.

Nesse contexto, salta aos olhos a inconstitucionalidade das atribuições acima referidas destinadas aos aludidos cargos, não se tratando de atividades de assessoramento, chefia ou direção, em clara transgressão ao princípio da investidura disposto no art. 37, II e V, da CRFB/88 e art. 129, inc. II, da Constituição Estadual (...).”

A propósito, neste mesmíssimo sentido
já decidi
:

“É possível o provimento, em comissão, dos cargos de Procurador-Geral do Município e de Procurador-Geral do Município Adjunto, Assessor Jurídico e Assistente Jurídico que possuem atribuições de direção, chefia e assessoramento, devendo ser declarados inconstitucionais os dispositivos da norma municipal impugnada que lhes atribuem funções típicas da carreira de Procurador Municipal, de provimento efetivo por meio de concurso público”
(TJMT, ADI no 1010454-44.2020.8.11.0000, Des. Orlando de Almeida Perri, Órgão Especial, 11/3/2022)

No entanto, a questão analisada possui uma particularidade que a distingue dos demais precedentes citados.

No caso, há um
distinguishing
, pois
não
se trata de normas que organizam a estrutura da Procuradoria-Geral de um município,
mas da criação
de cargos em comissão no âmbito da administração indireta.

Conforme se extrai dos autos, a controvérsia envolve a criação de cargos em comissão para o exercício da advocacia pública em quatro autarquias distintas do Município de Rondonópolis, sendo esta, aliás, a linha de argumentação adotada pelas entidades que atuam como
amici curiae
, para defender a constitucionalidade das normas questionadas, asseverando que a vinculação direta e exclusiva à Procuradoria-Geral do Município seria incompatível com

a própria configuração jurídico-administrativa das autarquias, notadamente em razão de sua natureza e autonomia institucional.

As entidades autárquicas defendem a necessidade de contar com assessoria jurídica própria em seus quadros.

Contudo, esse argumento não justifica a manutenção de normas cuja inconstitucionalidade restou demonstrada.

Por integrarem a administração pública indireta do Município de Rondonópolis, as autarquias estão submetidas aos princípios e preceitos constitucionais, entre os quais se destaca a obrigatoriedade de concurso público de provas ou de provas e títulos para o ingresso em seus cargos [art. 37, inciso II, CF].

Embora seja possível a nomeação para cargos em comissão, essas funções devem se limitar a atividades de direção, chefia ou assessoramento.

Por isso, o fato de se tratar de autarquias não afasta o entendimento consolidado na jurisprudência de que é vedado aos ocupantes desses cargos o exercício de funções típicas da advocacia pública – como a representação judicial e extrajudicial da autarquia e a emissão autônoma de pareceres jurídicos –, as quais são privativas de procuradores aprovados em concurso público e organizados em carreira.

Ainda que os dispositivos questionados tratem da estrutura jurídica das autarquias municipais, a elas se aplica
o princípio da unicidade da advocacia pública
, no sentido de que a representação judicial e a consultoria jurídica devem ser exercidas, com exclusividade, por procuradores de carreira.

Neste mesmo sentido, aliás, se manifestou o Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho,
cujos argumentos também adoto,
per relationem
, como razões de decidir
,
verbis
:

“A análise conjunta das manifestações das autarquias revela um ponto controverso entre o modelo constitucional da advocacia pública, estruturado sob os pilares da centralização institucional, ingresso por concurso público e organização em carreira e a realidade administrativa das autarquias municipais, que alegam a necessidade de manter estruturas jurídicas próprias para garantir a eficiência, a autonomia funcional e a continuidade dos serviços públicos essenciais.

A criação de cargos comissionados para o exercício de funções técnicas, como representação judicial e consultoria jurídica, viola os artigos 37, incisos II e V, da Constituição Federal, que exigem concurso público para investidura em cargos públicos e restringem os cargos comissionados às funções de direção, chefia e assessoramento
.

A unicidade da advocacia pública, prevista nos artigos 131 e 132 da CF, se estende às autarquias e fundações públicas, exigindo que a representação judicial e a consultoria jurídica sejam exercidas por procuradores concursados vinculados à Procuradoria-Geral do ente federativo.

A criação de estruturas jurídicas paralelas, desvinculadas da Procuradoria-Geral, compromete a coerência institucional da advocacia pública e pode configurar afronta ao princípio da simetria, que impõe aos municípios a observância dos mesmos parâmetros constitucionais aplicáveis à União e aos Estados.

Contudo, o próprio STF também reconhece que os municípios, por força do artigo 18 da Constituição Federal, gozam de autonomia organizacional, o que lhes permite estruturar suas assessorias jurídicas conforme suas peculiaridades administrativas, desde que respeitados os princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.

Essa dualidade jurisprudencial exige uma análise cuidadosa do caso concreto. Quando demonstrada a existência de cargos comissionados com funções meramente técnicas ou típicas da advocacia pública, sem vínculo com funções de direção ou assessoramento estratégico, a jurisprudência tende a reconhecer a inconstitucionalidade. Por outro lado, quando os cargos comissionados estão vinculados a funções de gestão, coordenação e assessoramento institucional, especialmente em autarquias com regime especial e autonomia funcional, o STF admite sua validade, desde que não haja usurpação das atribuições da Procuradoria-Geral.

Assim, o desafio está em compatibilizar a autonomia administrativa das autarquias com os limites constitucionais da advocacia pública, assegurando que a descentralização não se converta em fragmentação institucional ou em burla ao concurso público.

O Supremo Tribunal Federal tem decisões reiteradas que qualquer norma que confronte o princípio da unicidade da advocacia pública, configura afronta direta à Constituição Federal, conforme transcrito:

Direito constitucional e Administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei estadual que atribui a consultoria e o assessoramento jurídico de autarquia a agentes que não são procuradores do estado.

1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Lei n. 7.751/2015, do Estado de Alagoas, que, ao reestruturar a gestão do regime próprio de previdência dos servidores públicos estaduais, criou a autarquia denominada Alagoas Previdência, como unidade gestora única, estruturando seus órgãos internos e definindo as respectivas competências. Atribuição de funções de consultoria e assessoramento jurídico a órgãos e agentes da própria autarquia, em estrutura paralela à Procuradoria-Geral do Estado.

2. O art. 132 da Constituição Federal confere aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira única, a atribuição exclusiva das funções de representação judicial, consultoria e assessoramento jurídico das unidades federativas.

3. O modelo constitucional da atividade de representação judicial e consultoria jurídica dos Estados exige a unicidade orgânica da advocacia pública estadual, incompatível com a criação de órgãos jurídicos paralelos para o desempenho das mesmas atribuições no âmbito da Administração Pública Direta ou Indireta. Precedentes.

4. Pedido julgado procedente, para (i) dar interpretação conforme ao art. 7o, V e §§ 4o e 8o, da Lei no 7.751/2015, do Estado de Alagoas, para que o diretor jurídico da autarquia e seus eventuais substitutos sejam necessariamente Procuradores do Estado, (ii) declarar a inconstitucionalidade da palavra “jurídica”, constante do art. 13, VII, da Lei no 7.751/2015, do Estado de Alagoas e (iii) dar interpretação conforme ao Anexo I da referida lei, de modo que o assessoramento jurídico ali previsto seja compreendido como atividade instrumental, de assistência e auxílio aos Procuradores do Estado.

Tese: “É inconstitucional a criação de Procuradorias Autárquicas no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, em razão da violação à unicidade orgânica da advocacia pública estadual” (ADI 6397, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 22-02-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 01-03-2023 PUBLIC 02-03-2023).

Dito isso e para evitar repetições desnecessárias, ratificam-se as razões apresentadas no parecer Id n. 284301350, naquela oportunidade, ressaltou-se
que a criação de cargos comissionados com atribuições típicas da advocacia pública, sem vínculo com funções de direção ou assessoramento estratégico, configura afronta direta aos artigos 37, II e V, e 132 da Constituição Federal.

Também esclareceu que,
embora os municípios gozem de autonomia organizacional, esta não pode ser exercida em desconformidade com os princípios estruturantes da administração pública e da coerência institucional da representação judicial do Estado
”.

A criação de cargos comissionados que, embora denominados como de
“assessoramento jurídico”
, exerçam atividades como representação judicial autônoma, defesa extrajudicial da entidade, consultoria jurídica com caráter vinculante ou elaboração de peças processuais em nome do ente público,
caracteriza indevida usurpação das atribuições institucionais da Procuradoria-Geral do Município
.

É certo que o art. 18 da Constituição Federal reconhece a autonomia administrativa dos Municípios, o que lhes permite organizar internamente sua administração direta e indireta.

Entretanto, essa autonomia não é irrestrita, devendo observar os princípios constitucionais da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, além de
respeitar a estrutura orgânica da Advocacia Pública, imposta aos entes federativos pelo princípio da simetria constitucional
.

Noutra palavras,

não cabe ao Município, nem às suas autarquias, instituir estruturas paralelas de representação judicial ou consultoria jurídica ocupadas por agentes não aprovados em concurso público
, pois tal prática compromete a unidade da Advocacia Pública e enfraquece a coerência institucional do Estado.

No caso, como já dito, observa-se que os dispositivos impugnados atribuem funções típicas da Advocacia Pública – como a representação judicial das autarquias e o exercício de atribuições próprias de advogados públicos – a agentes ocupantes de cargos comissionados, muitos dos quais não integram a carreira de Procurador Municipal nem possuem qualquer vínculo com a Procuradoria-Geral do Município de Rondonópolis.

Ainda que se invoque a necessidade de eficiência ou a especificidade funcional das autarquias, tais justificativas
não autorizam o descumprimento dos limites fixados pela Constituição Federal
quanto à forma de ingresso e ao exercício das funções jurídicas institucionais.

Como bem destacou o Ministério Público em seu parecer,
a centralização da função de representação judicial na Procuradoria-Geral do Município visa assegurar a unidade de ação institucional, a defesa técnica uniforme do ente federativo e a obediência aos princípios do regime jurídico-administrativo
, que não se compatibilizam com estruturas jurídicas fragmentadas e desarticuladas.

A descentralização jurídica, nos moldes permitidos pela Constituição, deve restringir-se a funções internas de assessoramento técnico, jamais alcançando a representação judicial autônoma ou a emissão de pareceres com força vinculante para a Administração.

Nesse contexto, impõe-se o reconhecimento da
inconstitucionalidade material dos dispositivos impugnados
, pois ofendem diretamente os art. 129, I e II, e 110 da Constituição do Estado de Mato Grosso, além de desrespeitarem os princípios da unidade da Advocacia Pública e do concurso público.

Da modulação dos efeitos

O art. 27 da Lei no 9.868, de 10/11/99, estabelece que ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá restringir os efeitos daquela decisão, ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado, ou de outro momento que venha a ser fixado.

Some-se a isso que o art. 20 da LINDB dispõe que nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Do mesmo modo, o art. 23 da LINDB preceitua que a decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais.

Com base nessas premissas, considero adequada a modulação dos efeitos da presente decisão, a fim de assegurar prazo razoável para que as autarquias municipais reorganizem sua estrutura jurídica. Tal reorganização deve garantir, em especial, a inclusão de procurador de carreira em seus quadros, com atribuição plena para o exercício das funções típicas da advocacia pública.

Em situação semelhante, também envolvendo o Município de Rondonópolis, este Órgão Especial fixou o prazo de seis meses para a adoção das providências necessárias, período este que entendo ser razoável e proporcional às circunstâncias do caso concreto.

Colho da jurisprudência:

“
III. RAZÕES DE DECIDIR

5. O exercício das funções de representação judicial e consultoria jurídica do Município é exclusivo de servidores efetivos, conforme entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal (ADPF 1037/AP) e deste Tribunal de Justiça em casos análogos.

6. Restou demonstrado que, na prática, os cargos comissionados exercem funções típicas da advocacia pública, o que é vedado pela Constituição.

7. A declaração de inconstitucionalidade deve recair sobre as atribuições que exorbitam as funções de direção, chefia e assessoramento, mediante interpretação conforme à Constituição.

8. Modulação dos efeitos da decisão para eficácia ex nunc, com prazo de seis meses para o Município de Rondonópolis promover as adequações legislativas necessárias.

IV. DISPOSITIVO

9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente, com interpretação conforme à Constituição para restringir as atribuições dos cargos comissionados, vedadas as funções típicas da advocacia pública.”
(TJMT, ADI no 1035495-71.2024.8.11.0000, Des. Juvenal Pereira da Silva, Órgão Especial, 26/6/2025)

Com essas considerações
, em consonância com o parecer ministerial,
JULGO PROCEDENTE
a presente ação direta de inconstitucionalidade para:
a)

declarar a inconstitucionalidade material
das expressões normativas constantes: do artigo 15, inciso V, da
Lei Municipal n. 3.221/2000
(SANEAR); do anexo IV da
Lei Municipal n. 11.813/2021
(AMTC); do artigo 55, inciso III, da
Lei Municipal n. 4.616/2005
(SERV SAÚDE); do artigo 79, inciso IV, da
Lei Municipal n. 4.614/2005
(IMPRO),
na parte em que conferem a cargos comissionados o poder de representação judicial e extrajudicial das respectivas autarquias municipais
, bem como o exercício de funções típicas da Advocacia Pública, tais como elaboração de defesas judiciais e emissão de pareceres jurídicos vinculantes;
b)
conferir interpretação conforme à Constituição aos dispositivos legais acima mencionados, estabelecendo que os ocupantes dos cargos comissionados de assessor jurídico ou de coordenador de assessoria jurídica somente poderão exercer funções de direção, chefia e assessoramento, sendo-lhes vedado o exercício de funções típicas da advocacia pública, como a representação judicial e extrajudicial da referida autarquia, a emissão autônoma de pareceres jurídicos e consultorias, reservadas exclusivamente aos procuradores efetivos, integrantes da carreira jurídica do Município, vinculados à Procuradoria-Geral do Município de Rondonópolis.

Determino, por medida de segurança e proteção à continuidade dos serviços públicos, que os efeitos desta decisão sejam modulados para produzir efeitos após
180 (cento e oitenta dias)
, contados da publicação deste acórdão, prazo suficiente para eventual adequação administrativa das autarquias envolvidas.

É como voto.

[1]
TJMT, N.U 1006405-86.2022.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, ANTONIA SIQUEIRA GONCALVES, Órgão Especial, Julgado em 27/4/2023, Publicado no DJE 27/4/2023.

[2]
Art. 18 da Lei Complementar Municipal n. 31, de 22/12/2005.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/10/2025