Tribunal: TJMT
Processo: 1039538-93.2022.8.11.0041
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-28
Data de publicação: 2025-11-04

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. TELECOMUNICAÇÕES. ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL ESTADUAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NULIDADE DA CDA. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL. RECURSO PROVIDO.
I. Caso em Exame
1. Apelação Cível interposta contra sentença que rejeitou Embargos à Execução Fiscal ajuizados para impugnar multa ambiental no valor de R$ 98.996,61, aplicada pelo Estado de Mato Grosso, com fundamento na ausência de licenciamento ambiental estadual para funcionamento de Estação Rádio Base (ERB). A Apelante alegou, em preliminar, sua ilegitimidade passiva, e, no mérito, a inconstitucionalidade da exigência estadual de licenciamento para infraestrutura de telecomunicações, por se tratar de matéria de competência privativa da União, nos termos da Constituição Federal e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
II. Questão em Discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a operadora de telecomunicações é parte legítima para figurar no polo passivo de execução fiscal fundada em ausência de licenciamento ambiental estadual; e (ii) estabelecer se é constitucional a imposição de licenciamento ambiental estadual para Estações Rádio Base, à luz da repartição de competências da Constituição Federal.
III. Razões de Decidir
3. A pessoa jurídica que opera equipamentos de telecomunicações em Estação Rádio Base é parte legítima para figurar no polo passivo de execução fiscal fundada em suposta infração ambiental, ainda que a infraestrutura física (torre) pertença a terceiros, conforme o art. 3o, IV, da Lei n. 6.938/81, que adota conceito amplo de “poluidor”.
4. A responsabilidade ambiental é objetiva, pautada na teoria do risco integral, sendo suficiente a atuação direta ou indireta na atividade potencialmente lesiva para que se configure legitimidade passiva, admitindo-se responsabilidade solidária entre o operador e o proprietário da torre.
5. A Constituição Federal, em seus arts. 21, XI, e 22, IV, confere à União competência exclusiva para explorar e legislar sobre serviços de telecomunicações.
6. A Lei n. 13.116/2015, em seu art. 4o, II, veda expressamente aos Estados e Municípios a imposição de condicionamentos sobre aspectos técnicos e regulatórios de redes e serviços de telecomunicações.
7. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1235 da Repercussão Geral (ARE n. 1.370.232/SP), fixou tese no sentido da inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que interfiram na regulamentação e funcionamento das infraestruturas de telecomunicações.
8. A jurisprudência do STF, nas ADIs 7.509/BA, 7.413/CE, 7.321/AL, 7.498/RN e 7.247/SC, reconhece expressamente a inconstitucionalidade de normas estaduais que exigem licenciamento ambiental para ERBs, por usurpação da competência privativa da União.
9. A Resolução CONAMA n. 237/1997 não inclui Estações Rádio Base entre as atividades classificadas como poluidoras ou potencialmente poluidoras, inexistindo respaldo normativo para justificar a exigência de licenciamento ambiental estadual.
10. O Supremo Tribunal Federal, no Tema 479 da Repercussão Geral, reconhece a inexistência de evidências conclusivas sobre riscos ambientais decorrentes de campos eletromagnéticos gerados por ERBs.
11. A ANATEL é o órgão competente para autorizar, regulamentar e fiscalizar o funcionamento das ERBs, sendo suficiente a autorização expedida por essa agência para a regular operação do serviço.
12. A imposição de licenciamento ambiental estadual para ERBs representa violação à competência da União, gera insegurança jurídica e deve ser declarada inconstitucional.
IV. Dispositivo e Tese
13. Preliminar rejeitada. Recurso provido.
Tese de julgamento:
1. A operadora de telecomunicações é parte legítima para responder por infração ambiental relacionada à ausência de licenciamento ambiental, ainda que utilize torre de propriedade de terceiros.
2. A exigência de licenciamento ambiental estadual para Estação Rádio Base (ERB) é inconstitucional, por invadir a competência privativa da União para legislar e fiscalizar o setor de telecomunicações.
3. A autorização expedida pela ANATEL é suficiente para o funcionamento regular da ERB, sendo vedada a imposição de condicionantes estaduais não previstas na legislação federal.
4. Estações Rádio Base não são classificadas como atividades potencialmente poluidoras, não se sujeitando ao licenciamento ambiental estadual à luz da legislação e jurisprudência vigente.
_________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 21, XI; 22, IV; 23, VI; Lei n. 6.938/1981, art. 3o, IV; Lei n. 13.116/2015, art. 4o, II; CPC, art. 487, I.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 1.370.232/SP (Tema 1235), Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 02.09.2022; STF, ADI 3.110/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 10.06.2020; STF, ADIs 7.509/BA, 7.413/CE, 7.321/AL, 7.498/RN e 7.247/SC; STF, Tema 479 da Repercussão Geral; STF, ADPF 731/SP, Rel. Min. Carmen Lúcia, j. 26.02.2021.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1039538-93.2022.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeito Suspensivo / Impugnação / Embargos à Execução]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[VIVO S.A. - CNPJ: 02.449.992/0001-64 (APELANTE), RENATO CHAGAS CORREA DA SILVA - CPF: 444.850.181-72 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (TERCEIRO INTERESSADO), FRANCISCO FELLIPE DE BRITO FERRAZ CORREA DE MELLO - CPF: 494.142.538-31 (ADVOGADO), TELEFONICA BRASIL S.A. - CNPJ: 02.558.157/0001-62 (APELANTE), VIVO S.A. - CNPJ: 02.449.992/0001-64 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. TELECOMUNICAÇÕES. ESTAÇÃO RÁDIO BASE (ERB). ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. INFRAÇÃO AMBIENTAL. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL ESTADUAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. NULIDADE DA CDA. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em Exame

1.

Apelação Cível interposta contra sentença que rejeitou Embargos à Execução Fiscal ajuizados para impugnar multa ambiental no valor de R$ 98.996,61, aplicada pelo Estado de Mato Grosso, com fundamento na ausência de licenciamento ambiental estadual para funcionamento de Estação Rádio Base (ERB). A Apelante alegou, em preliminar, sua ilegitimidade passiva, e, no mérito, a inconstitucionalidade da exigência estadual de licenciamento para infraestrutura de telecomunicações, por se tratar de matéria de competência privativa da União, nos termos da Constituição Federal e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.

II. Questão em Discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se a operadora de telecomunicações é parte legítima para figurar no polo passivo de execução fiscal fundada em ausência de licenciamento ambiental estadual; e (ii) estabelecer se é constitucional a imposição de licenciamento ambiental estadual para Estações Rádio Base, à luz da repartição de competências da Constituição Federal.

III. Razões de Decidir

3.

A pessoa jurídica que opera equipamentos de telecomunicações em Estação Rádio Base é parte legítima para figurar no polo passivo de execução fiscal fundada em suposta infração ambiental, ainda que a infraestrutura física (torre) pertença a terceiros, conforme o art. 3o, IV, da Lei n. 6.938/81, que adota conceito amplo de “poluidor”.

4.

A responsabilidade ambiental é objetiva, pautada na teoria do risco integral, sendo suficiente a atuação direta ou indireta na atividade potencialmente lesiva para que se configure legitimidade passiva, admitindo-se responsabilidade solidária entre o operador e o proprietário da torre.

5.

A Constituição Federal, em seus arts. 21, XI, e 22, IV, confere à União competência exclusiva para explorar e legislar sobre serviços de telecomunicações.

6.

A Lei n. 13.116/2015, em seu art. 4o, II, veda expressamente aos Estados e Municípios a imposição de condicionamentos sobre aspectos técnicos e regulatórios de redes e serviços de telecomunicações.

7.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1235 da Repercussão Geral (ARE n. 1.370.232/SP), fixou tese no sentido da inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que interfiram na regulamentação e funcionamento das infraestruturas de telecomunicações.

8.

A jurisprudência do STF, nas ADIs 7.509/BA, 7.413/CE, 7.321/AL, 7.498/RN e 7.247/SC, reconhece expressamente a inconstitucionalidade de normas estaduais que exigem licenciamento ambiental para ERBs, por usurpação da competência privativa da União.

9.

A Resolução CONAMA n. 237/1997 não inclui Estações Rádio Base entre as atividades classificadas como poluidoras ou potencialmente poluidoras, inexistindo respaldo normativo para justificar a exigência de licenciamento ambiental estadual.

10.

O Supremo Tribunal Federal, no Tema 479 da Repercussão Geral, reconhece a inexistência de evidências conclusivas sobre riscos ambientais decorrentes de campos eletromagnéticos gerados por ERBs.

11.

A ANATEL é o órgão competente para autorizar, regulamentar e fiscalizar o funcionamento das ERBs, sendo suficiente a autorização expedida por essa agência para a regular operação do serviço.

12.

A imposição de licenciamento ambiental estadual para ERBs representa violação à competência da União, gera insegurança jurídica e deve ser declarada inconstitucional.

IV. Dispositivo e Tese

13.

Preliminar rejeitada. Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A operadora de telecomunicações é parte legítima para responder por infração ambiental relacionada à ausência de licenciamento ambiental, ainda que utilize torre de propriedade de terceiros.

2.

A exigência de licenciamento ambiental estadual para Estação Rádio Base (ERB) é inconstitucional, por invadir a competência privativa da União para legislar e fiscalizar o setor de telecomunicações.

3.

A autorização expedida pela ANATEL é suficiente para o funcionamento regular da ERB, sendo vedada a imposição de condicionantes estaduais não previstas na legislação federal.

4.

Estações Rádio Base não são classificadas como atividades potencialmente poluidoras, não se sujeitando ao licenciamento ambiental estadual à luz da legislação e jurisprudência vigente.

_________________________

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts.
21, XI; 22, IV; 23, VI; Lei n. 6.938/1981, art. 3o, IV; Lei n. 13.116/2015, art. 4o, II; CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 1.370.232/SP (Tema 1235), Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 02.09.2022; STF, ADI 3.110/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 10.06.2020; STF, ADIs 7.509/BA, 7.413/CE, 7.321/AL, 7.498/RN e 7.247/SC; STF, Tema 479 da Repercussão Geral; STF, ADPF 731/SP, Rel. Min. Carmen Lúcia, j. 26.02.2021.

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação Cível, interposto pela pessoa jurídica Telefônica Brasil S.A., contra a sentença prolatada pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca da Capital, que rejeitou os Embargos à Execução Fiscal referente à multa ambiental no valor de R$ 98.996,61, aplicada pelo Estado de Mato Grosso, devido à ausência de licenciamento ambiental para funcionamento de Estação Rádio Base (ERB).

Em suas razões recursais a Apelante suscita, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, argumentando que não é proprietária da torre de telefonia fiscalizada, mas apenas dos equipamentos de telecomunicações nela instalados. Segundo a Lei Geral das Antenas (Lei 13.116/2015), há distinção entre as estações transmissoras e a infraestrutura de suporte, sendo esta última de propriedade de empresas “torreiras”. Assim, eventual responsabilidade deveria recair sobre a empresa proprietária da torre.

No mérito, afirma que o ato sentencial contrariou frontalmente a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, especialmente o Tema 1.235 da Repercussão Geral, que declarou inconstitucional a interferência de estados e municípios nos serviços de telecomunicações, por se tratar de competência privativa da União.

Argumenta que a exigência de licenciamento ambiental estadual viola os artigos 21, XI e 22, IV da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), que atribuem exclusivamente à União a competência para explorar e legislar sobre telecomunicações.

Contesta a premissa adotada pelo Juízo de primeiro grau de que a atividade de telecomunicações seria potencialmente poluidora, alegando que nem a Resolução CONAMA n. 237/1997 nem a ANATEL classificam as ERBs como atividades poluidoras.

Aduz que as ondas eletromagnéticas não-ionizantes emitidas pelas estações são de baixa frequência e não representam riscos à saúde ou ao meio ambiente, conforme reconhecido pelo STF no Tema 479.

Aponta que a sentença ignorou diversos precedentes específicos do STF que declararam a inconstitucionalidade de exigências estaduais de licenciamento ambiental para antenas de telecomunicações, citando as ADIs 7.509/BA, 7.413/CE, 7.321/AL, 7.498/RN e 7.247/SC.

Argumenta que o juízo equivocadamente considerou que os precedentes do STF se limitavam a questões de limites de radiação eletromagnética, quando na verdade abrangem também a exigência de licenciamento ambiental.

Insiste que compete privativamente à ANATEL a regulamentação, fiscalização e licenciamento das atividades de telecomunicações, não podendo estados ou municípios impor condicionantes adicionais sob pretexto de proteger o meio ambiente, ordenar o uso do solo ou exercer competências locais.

Informa que possui autorização válida da ANATEL para funcionamento da ERB, o que seria suficiente para o exercício regular da atividade.

Por fim, requer o reconhecimento de sua ilegitimidade passiva para a causa e, no mérito, a reforma da sentença para que seja reconhecida a inconstitucionalidade da multa aplicada com base em legislação estadual, declarando-se a nulidade da Certidão de Dívida Ativa e a extinção da execução fiscal, com a condenação do Estado de Mato Grosso ao ônus sucumbenciais.

Apesar de devidamente intimado, o ente federativo estatal não apresentou contrarrazões.

Dispensada a participação da Procuradoria-Geral de Justiça, nos termos do Enunciado da Súmula 189 do STJ.

É o relatório.

VOTO

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Conforme relatado, a empresa
Telefônica Brasil S.A. insurge-se contra a sentença prolatada pelo Juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca da Capital, que rejeitou os Embargos à Execução Fiscal referente à multa ambiental no valor de R$ 98.996,61, aplicada pelo Estado de Mato Grosso, devido à ausência de licenciamento ambiental para funcionamento de Estação Rádio Base (ERB).

Extrai-se dos autos que a Apelante opôs Embargos à Execução Fiscal em face do Estado de Mato Grosso, contra a exigibilidade da Certidão de Dívida Ativa (CDA) n. 2018800707, no valor atualizado de R$ 98.996,61, originada do Auto de Infração Ambiental n. 114631/2013, lavrado em razão da suposta operação de estação rádio-base sem o devido licenciamento ambiental estadual.

Aventou sua ilegitimidade passiva, por não ser proprietária da torre utilizada, mas apenas usuária de estrutura pertencente a terceiros e a nulidade do processo administrativo por ausência de intimação válida.

No mérito, defendeu a nulidade da CDA, por ausência dos requisitos previstos no art. 2o, §5o, III, da Lei n. 6.830/80 e no art. 202, III, do CTN, além da incompetência do Estado de Mato Grosso para fiscalizar e exigir licenciamento ambiental da atividade de telecomunicação, matéria de competência privativa da União (CF, art. 22, IV), nos termos da Lei Federal n. 13.116/2015 e de precedentes do Supremo Tribunal Federal, bem como a desnecessidade do licenciamento estadual, em razão da autorização expedida pela ANATEL ou, subsidiariamente, pela existência de alvará municipal.

O Estado de Mato Grosso, por sua vez, apresentou impugnação, defendendo a legitimidade passiva da Embargante, a presunção de legitimidade do auto de infração e a competência concorrente dos entes federativos para proteção do meio ambiente (CF, art. 23, VI).

Sustentou, ainda, que a atividade de telecomunicações seria potencialmente poluidora, conforme a Lei n. 6.938/81 e a Resolução CONAMA n. 237/97, sendo indispensável o licenciamento ambiental estadual.

O Juízo de origem entendeu por bem rejeitar a tese de ilegitimidade passiva da Apelante, manter hígida a CDA e reconhecer a competência do Estado para a fiscalização ambiental.

Ainda, condenou a Embargante ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa.

Inconformada a Telefônica recorre.

Primeiramente necessário analisar a questão prévia de ilegitimidade levantada pela Recorrente.

Da Preliminar de Ilegitimidade Passiva

A apelante sustenta ser parte ilegítima para figurar no polo passivo da execução fiscal, ao argumento de que não é proprietária da torre onde se encontra instalada a ERB, mas apenas dos equipamentos de telecomunicações.

A preliminar não merece acolhida, visto que o artigo 3o, inciso IV, da Lei n. 6.938/1981 define poluidor como “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental”.

Vê-se que é um conceito amplo, que abrange não apenas o proprietário da infraestrutura física, mas também todos aqueles que desenvolvem atividades com potencial impacto ambiental.

A Telefônica Brasil S.A. é concessionária de serviço público de telecomunicações e operadora das Estações Rádio Base, desenvolvendo atividade econômica potencialmente poluidora que exige licenciamento ambiental prévio.

O fato de utilizar infraestrutura de terceiros (torres) não afasta sua responsabilidade pela atividade principal, que constitui o núcleo de seu negócio empresarial.

A responsabilidade ambiental, conforme jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça, pauta-se pela teoria do risco integral, prescindindo de culpa ou dolo e alcançando todos aqueles que, direta ou indiretamente, contribuem para a atividade causadora de impacto ambiental. Admite-se, inclusive, a responsabilidade solidária entre o proprietário da torre e a operadora de telecomunicações, cabendo ao órgão ambiental eleger contra quem dirigirá sua atuação fiscalizatória.

Ademais, a Lei n. 13.116/2015, no artigo 3o, incisos V e VI, distingue conceitualmente as “estações transmissoras de radiocomunicação” (equipamentos que emitem radiofrequências) da “infraestrutura de suporte” (torres, mastros, postes), mas não exclui a responsabilidade de ambos perante a legislação ambiental. Ao contrário, reconhece que tanto a operadora quanto o proprietário da infraestrutura devem observar a legislação aplicável, incluindo as normas ambientais.

Nesse contexto, entendo que a Telefônica, na qualidade de operadora e efetiva usuária da infraestrutura, é parte legítima para responder pela ausência de licenciamento ambiental, não havendo que se falar em extinção da execução fiscal por ilegitimidade passiva.

Dessa forma,
REJEITO
a preliminar suscitada.

É como voto.

Do Mérito Recursal

A questão central debatida nestes autos diz respeito à repartição constitucional de competências entre os entes federativos em matéria de telecomunicações e radiodifusão.

A Constituição da República estabelece, em seus artigos 21, inciso XI, e 22, inciso IV, a competência material e legislativa da União sobre o tema: “Compete à União: [...] XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; [...] Compete privativamente à União legislar sobre: [...] IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão.”

No exercício desta competência constitucional, a União Federal editou arcabouço normativo abrangente e completo, compreendendo: (i) a Lei n. 9.472/1997, que instituiu a ANATEL como agência reguladora exclusiva; (ii) a Lei n. 11.934/2009, que fixou limites de exposição a campos eletromagnéticos; e (iii) a Lei n. 13.116/2015, que estabeleceu normas gerais para licenciamento e instalação de infraestruturas de telecomunicações.

Merece especial destaque o artigo 4o, inciso II, da Lei n. 13.116/2015, que estabelece vedação expressa aos Estados e Municípios, da seguinte forma: “Constituem diretrizes gerais para o licenciamento de infraestrutura de telecomunicações: [...] II - a regulamentação e a fiscalização de aspectos técnicos das redes e dos serviços de telecomunicações é competência exclusiva da União, sendo vedado aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal impor condicionamentos que possam afetar a seleção de tecnologia, a topologia das redes e a qualidade dos serviços prestados.”

Sabe-se que o Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento inequívoco sobre a matéria, fixando teses jurídicas vinculantes que se aplicam ao caso concreto.

No julgamento do ARE n. 1.370.232/SP, Tema 1235 da Repercussão Geral, concluído em setembro de 2022, o Plenário fixou a seguinte tese: “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).”

No voto condutor, o Ministro Luiz Fux esclareceu o alcance da decisão: “A matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte manifestar-se sobre a constitucionalidade ou não de regulamentação municipal sobre uso e ocupação do solo urbano em seu território para a realização de atividades de telecomunicações e radiodifusão, considerando-se a competência privativa da União prevista no artigo 22, IV, da Constituição Federal”.

Releva notar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 3.110, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 10/6/2020, declarou a inconstitucionalidade da Lei 10.955/2001 do Estado de São Paulo, que estabeleceu condições para a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por adentrar à esfera de competência privativa da União, a teor do artigo 22, IV, da Constituição Federal.”

Da mesma forma, no Tema 919 da Repercussão Geral, decidido em dezembro de 2022, o Supremo Tribunal Federal fixou tese segundo a qual “a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa”.

A sentença recorrida fundamentou-se na premissa de que a competência comum dos entes federativos para proteger o meio ambiente (CF, art. 23, VI) autorizaria o Estado de Mato Grosso a exigir licenciamento ambiental e fiscalizar Estações Rádio Base.

Entretanto, tal raciocínio ignora a distinção estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal entre a competência genérica para tutela ambiental e a competência privativa atribuída à União para regulamentar atividades específicas.

Na ADI n. 3.110/SP, paradigma utilizado para fixação do Tema 1235, o Ministro Edson Fachin esclareceu: “5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (
presumption against preemption
) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (
clear statement rule
). 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União.”

Na ADPF n. 731/SP, julgada em fevereiro de 2021, a Ministra Cármen Lúcia reforçou o entendimento: “A disciplina das telecomunicações com os seus aspectos técnicos e reflexos sobre a saúde humana e o meio ambiente é matéria outorgada ao desempenho normativo da União, nos termos do inc. XI do art. 21 e do inc. IV do art. 22 da Constituição da República. Não se trata de matéria de interesse predominantemente local ou concernente aos lindes do planejamento urbano.”

Assim, embora os entes federativos possuam competência comum para proteção ambiental, esta não pode ser invocada para justificar interferência em atividade cuja regulamentação foi reservada privativamente à União pela Constituição da República, o que vem reiteradamente sendo decidido pelo STF.

Cumpre registrar que a Suprema Corte estabeleceu distinção fundamental entre duas situações: (a) a fiscalização do uso e ocupação do solo urbano, verificando se determinada edificação observa normas de zoneamento, gabarito, recuos e demais posturas municipais – o que é legítimo e integra a competência local; e (b) A exigência de licenciamento para funcionamento da Estação Rádio Base, condicionando a operação do serviço de telecomunicações à prévia autorização estadual ou municipal – o que invade a competência privativa da União.

No caso concreto, a penalidade aplicada pelo Estado de Mato Grosso não decorreu de violação a normas urbanísticas, mas sim da ausência de licenciamento ambiental estadual para funcionamento da ERB. Trata-se, inequivocamente, da segunda hipótese, configurando interferência indevida na atividade de telecomunicações.

Ao contrário do que afirmou a sentença recorrida, o Supremo Tribunal Federal possui múltiplos precedentes específicos sobre a inconstitucionalidade de exigências estaduais de licenciamento ambiental para infraestruturas de telecomunicações. Confira-se:

(1) Na ADI n.

7.509/BA (julgada em março de 2024)
, a Corte declarou: “ITEM E9.1 DO ANEXO II DO DECRETO N. 14.024/2012 DA BAHIA E ITEM E9.1 DO ANEXO ÚNICO DA RESOLUÇÃO N. 4.327/2013 DO CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE – CEPRAM. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIO-BASE DE TELEFONIA CELULAR. EXIGÊNCIA DE LICENÇA AMBIENTAL. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.”

(2) Na ADI n. 7.413/CE (outubro de 2023):
“RESOLUÇÕES 02/2019 E 07/2019 DO CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE DO CEARÁ. LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INFRAESTRUTURAS DE TELECOMUNICAÇÕES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.”

(3) Na ADI n. 7.321/AL (maio de 2023),
o Ministro Gilmar Mendes declarou a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I da Lei Estadual n. 6.787/2006 de Alagoas, que impunham licenciamento ambiental para ERBs.

(4) Na ADI n. 7.498/RN (maio de 2024):
“Instalação de infraestrutura de telecomunicações. Norma estadual que impõe a obrigatoriedade de licenciamento ambiental. Inconstitucionalidade formal. Invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (CF, arts. 21, IX, 22, IV). Precedentes. Pedido julgado procedente.”

E,
(5) na ADI n. 7.247/SC (setembro de 2024)
, o Ministro Dias Toffoli consignou: “Lei do Estado de Santa Catarina que, a pretexto de legislar acerca de proteção ao meio ambiente, adentra em matéria reservada à competência privativa legislativa da União, notadamente telecomunicações (art. 22, inciso IV, da CF/88). Inconstitucionalidade formal reconhecida.”

Há, portanto, jurisprudência específica, reiterada e recente do Supremo Tribunal Federal declarando expressamente a inconstitucionalidade de exigências estaduais de licenciamento ambiental para Estações Rádio Base.

A sentença recorrida fundamentou-se na Resolução CONAMA n. 237/1997 para classificar as ERBs como empreendimentos potencialmente poluidores, porém, tal conclusão não encontra respaldo técnico ou jurídico.

A Resolução CONAMA n. 237/1997 não menciona, em momento algum, estações de telecomunicações ou infraestruturas similares. A classificação genérica de “serviços de utilidade pública” não possui especificidade para abranger as ERBs.

Ademais, o próprio Supremo Tribunal Federal, no Tema 479 da Repercussão Geral, reconheceu que “no atual estágio do conhecimento científico, que indica ser incerta a existência de efeitos nocivos da exposição ocupacional e da população em geral a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos gerados por sistemas de energia elétrica, não existem impedimentos, por ora, a que sejam adotados os parâmetros propostos pela Organização Mundial de Saúde, conforme estabelece a Lei no 11.934/2009.”

Não há fundamento para classificar as Estações Rádio Base como atividades poluidoras ou potencialmente poluidoras.

Registro que a Apelante possui autorização regular da ANATEL para operação da ERB, tendo cumprido todas as exigências do órgão regulador federal competente.

A licença da ANATEL não é mera formalidade, mas instrumento técnico que atesta o cumprimento dos requisitos estabelecidos pela legislação federal, incluindo os limites de exposição a campos eletromagnéticos.

A pretensão estadual de sobrepor sua fiscalização à exercida pela ANATEL gera insegurança jurídica e risco de conflito normativo, vedado pela Lei n. 13.116/2015.

Importante consignar que a jurisprudência dos Tribunais de Justiça tem acompanhado a orientação do Supremo Tribunal Federal.

O TJSP, na Apelação Cível n. 10244696120208260562 (novembro/2023): “A fiscalização das estações de transmissão de dados constitui atribuição exclusiva da União, eis que estas consistem em estruturas imprescindíveis à prestação do serviço móvel de telefonia e de telecomunicações. Inteligência do disposto nos artigos 21, inciso XI e 22, inciso IV, da Constituição Federal.”

O TJRS, na Apelação Cível n. 5002301-05.2021.8.21.0011 (fevereiro/2023): “O debate quanto à competência municipal e licenciamento ambiental das Estações de Rádio Base – ERBs, cessou com a definição tomada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI no 3.110/SP.”

O TJMG, na Apelação Cível n. 0269594-47.2010.8.13.0223 (julho/2022): “Sob a nova ótica do STF, reconhece-se a ilegalidade na cobrança da taxa de fiscalização pelo Município para obtenção do licenciamento ambiental.”

Diante dessas considerações, entendo que:
(a)
O Supremo Tribunal Federal fixou jurisprudência vinculante (Tema 1235) reconhecendo a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações;
(b)
Há múltiplos precedentes específicos do STF (ADIs 7.509/BA, 7.413/CE, 7.321/AL, 7.498/RN e 7.247/SC) declarando a inconstitucionalidade de exigências estaduais de licenciamento ambiental para ERBs;
(c)
A Lei Federal n. 13.116/2015 veda expressamente aos estados impor condicionamentos sobre aspectos técnicos das redes de telecomunicações;
(d)
A exigência de licenciamento ambiental estadual para ERBs configura invasão da competência privativa da União;
(e)
A apelante possui autorização regular da ANATEL;
(f)
As ERBs não se enquadram como atividades poluidoras; logo, a sentença recorrida merece reforma integral.

Forte nessas razões,
REJEITO
a preliminar de ilegitimidade passiva
ad causam
suscitada pela Apelante e, no mérito,
DOU PROVIMENTO
ao recurso, interposto pela
Telefônica Brasil S.A., para reformar a
sentença combatida e
ACOLHER
os embargos à execução, declarando a nulidade do Auto de Infração e da Certidão de Dívida Ativa n. 2018800707, com a consequente extinção da execução fiscal n. 1033066-47.2020.8.11.0041, com fundamento no artigo 487, inciso I, do CPC.

Ainda, inverto o ônus sucumbencial e condeno o Estado de Mato Grosso ao ressarcimento das custas processuais eventualmente adiantadas pela Apelante e ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 85, § 3o, inciso I, c/c § 4o, inciso III, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/10/2025