Tribunal: TJMT
Processo: 1036051-73.2024.8.11.0000
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-03-26
Data de publicação: 2025-04-10

Ementa:
E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. JUÍZO DE DELIBAÇÃO. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. COGNIÇÃO SUMÁRIA. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO IN DUBIO PRO SOCIETATE. INDIVIDUALIZAÇÃO DE CONDUTAS. EXAME DO ELEMENTO SUBJETIVO. INVIABILIDADE EM SEDE PRELIMINAR. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame:
1. Agravo de instrumento interposto pela parte requerida contra decisão que recebeu a petição inicial em ação de improbidade administrativa, na qual se imputa a ela, no exercício da função de Pregoeiro, conduta comissiva consubstanciada na participação em processo licitatório com suposto superfaturamento de preços para contratação de serviços de transporte escolar, com enquadramento no art. 10, V, da Lei n. 8.429/1992.
II. Questão em discussão:
2. A questão em discussão consiste em aferir (i) a presença dos pressupostos autorizadores para o recebimento da petição inicial em ação de improbidade administrativa, considerando o regime jurídico implementado pela Lei n. 14.230/2021, que promoveu substanciais alterações na Lei n. 8.429/1992; (ii) a adequação da narrativa acusatória quanto à individualização da conduta imputada ao agente, em observância ao disposto no art. 17, § 6o, I, da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021; e (iii) a possibilidade ou não de análise do elemento subjetivo doloso na fase de cognição não exauriente.
III. Razões de decidir:
3. O juízo de admissibilidade nas ações que versam sobre improbidade administrativa possui natureza essencialmente preliminar e delibatória, inserindo-se no contexto da cognição sumária (cognitio summaria), caracterizada pela análise do conjunto indiciário, em que se exige apenas a constatação da presença de elementos mínimos indicativos da prática de atos ímprobos, em estrita observância ao princípio in dubio pro societate, vetor hermenêutico que orienta essa fase procedimental.
4. No caso, verifica-se que a petição inicial apresentada pelo Ministério Público preenche os requisitos previstos no art. 17, § 6o, I e II, da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021, contendo a devida individualização da conduta atribuída ao agente, qual seja, a participação, na qualidade de pregoeiro oficial, em certame licitatório com indícios de sobrepreço e consequente superfaturamento nos valores contratados para prestação de serviços de transporte escolar, conduta esta subsumível, em tese, ao tipo previsto no art. 10, V, do referido diploma normativo.
5. A análise aprofundada sobre a presença ou não do elemento subjetivo doloso na conduta do agente — requisito indispensável à configuração dos atos de improbidade administrativa após o advento da Lei n. 14.230/2021 — demanda necessariamente ampla dilação probatória, sendo juridicamente inviável seu exame exauriente em sede de cognição sumária, própria da fase de recebimento da petição inicial.
IV. Dispositivo e tese:
6. Recurso não provido.
Tese de julgamento: “Na fase preliminar de recebimento da petição inicial em ação por improbidade administrativa, o juízo de delibação deve limitar-se à verificação da presença de indícios suficientes da prática de ato ímprobo e da adequada individualização das condutas, postergando-se a análise aprofundada do elemento subjetivo doloso para a fase de cognição exauriente, após o contraditório e a regular instrução probatória, em observância aos princípios do devido processo legal.”
Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992, arts. 10, V, 17, §§ 6o, I e II, 6o-B e 7o (com redação dada pela Lei n. 14.230/2021).
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 2159833/TO, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 19.2.2025; STJ, AgInt no AREsp 2053883/MS, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 19.2.2025; STJ, REsp 2175480/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 18.2.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1036051-73.2024.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[RENATO DE ALMEIDA ORRO RIBEIRO - CPF: 966.459.461-04 (ADVOGADO), LUCIANE RAQUEL BRAUWERS - CPF: 861.975.761-04 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVADO), ANTONIO DOMINGO RUFATTO - CPF: 451.418.009-20 (TERCEIRO INTERESSADO), CLAUDIO DUBIANI REZENDE - CPF: 710.293.208-10 (TERCEIRO INTERESSADO), ROSALINA NISSOLA SARTORI - CNPJ: 10.926.581/0001-40 (TERCEIRO INTERESSADO), ROSALINA NISSOLA SARTORI - CPF: 481.641.941-15 (TERCEIRO INTERESSADO), SEBASTIAO FRANCISCO DA CRUZ - CPF: 395.163.851-68 (TERCEIRO INTERESSADO), SEDINEI LUCIANO DE OLIVEIRA - CPF: 683.598.960-20 (TERCEIRO INTERESSADO), TRANSPORTE ESCOLAR SAO PEDRO LTDA - CNPJ: 08.710.867/0001-42 (TERCEIRO INTERESSADO), TRANSPORTE ESCOLAR MANDACARU LTDA - CNPJ: 13.775.303/0001-28 (TERCEIRO INTERESSADO), DOIS IRMAOS TRANSPORTES LTDA - CNPJ: 17.776.316/0001-72 (TERCEIRO INTERESSADO), VAUQUIR FRANCISCO LOPES - CPF: 049.930.338-50 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. JUÍZO DE DELIBAÇÃO. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. COGNIÇÃO SUMÁRIA. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO
IN DUBIO PRO SOCIETATE
. INDIVIDUALIZAÇÃO DE CONDUTAS. EXAME DO ELEMENTO SUBJETIVO. INVIABILIDADE EM SEDE PRELIMINAR. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame
:

1. Agravo de instrumento interposto pela parte requerida contra decisão que recebeu a petição inicial em ação de improbidade administrativa, na qual se imputa a ela, no exercício da função de Pregoeiro, conduta comissiva consubstanciada na participação em processo licitatório com suposto superfaturamento de preços para contratação de serviços de transporte escolar, com enquadramento no art. 10, V, da Lei n. 8.429/1992.

II. Questão em discussão
:

2. A questão em discussão consiste em aferir (i) a presença dos pressupostos autorizadores para o recebimento da petição inicial em ação de improbidade administrativa, considerando o regime jurídico implementado pela Lei n. 14.230/2021, que promoveu substanciais alterações na Lei n. 8.429/1992; (ii) a adequação da narrativa acusatória quanto à individualização da conduta imputada ao agente, em observância ao disposto no art. 17, § 6o, I, da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021; e (iii) a possibilidade ou não de análise do elemento subjetivo doloso na fase de cognição não exauriente.

III. Razões de decidir
:

3. O juízo de admissibilidade nas ações que versam sobre improbidade administrativa possui natureza essencialmente preliminar e delibatória, inserindo-se no contexto da cognição sumária (
cognitio summaria
), caracterizada pela análise do conjunto indiciário, em que se exige apenas a constatação da presença de elementos mínimos indicativos da prática de atos ímprobos, em estrita observância ao princípio
in dubio pro societate
, vetor hermenêutico que orienta essa fase procedimental.

4. No caso, verifica-se que a petição inicial apresentada pelo Ministério Público preenche os requisitos previstos no art. 17, § 6o, I e II, da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021, contendo a devida individualização da conduta atribuída ao agente, qual seja, a participação, na qualidade de pregoeiro oficial, em certame licitatório com indícios de sobrepreço e consequente superfaturamento nos valores contratados para prestação de serviços de transporte escolar, conduta esta subsumível, em tese, ao tipo previsto no art. 10, V, do referido diploma normativo.

5. A análise aprofundada sobre a presença ou não do elemento subjetivo doloso na conduta do agente — requisito indispensável à configuração dos atos de improbidade administrativa após o advento da Lei n. 14.230/2021 — demanda necessariamente ampla dilação probatória, sendo juridicamente inviável seu exame exauriente em sede de cognição sumária, própria da fase de recebimento da petição inicial.

IV. Dispositivo e tese
:

6. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “Na fase preliminar de recebimento da petição inicial em ação por improbidade administrativa, o juízo de delibação deve limitar-se à verificação da presença de indícios suficientes da prática de ato ímprobo e da adequada individualização das condutas, postergando-se a análise aprofundada do elemento subjetivo doloso para a fase de cognição exauriente, após o contraditório e a regular instrução probatória, em observância aos princípios do devido processo legal.”

Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992, arts. 10, V, 17, §§ 6o, I e II, 6o-B e 7o (com redação dada pela Lei n. 14.230/2021).

Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 2159833/TO, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 19.2.2025; STJ, AgInt no AREsp 2053883/MS, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 19.2.2025; STJ, REsp 2175480/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, j. 18.2.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Cuida-se de agravo de instrumento interposto por
LUCIANE RAQUEL BRAUWERS
contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Paranaíta (MT) que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 1000074-65.2020.8.11.0095, proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra a agravante e outros, recebeu a inicial.

Em suas razões recursais, a agravante sustenta, em síntese, que: (i) a decisão de recebimento da petição inicial não observou a exigência de dolo específico na conduta do agente público; (ii) a pesquisa de preços foi realizada pelo Secretário de Educação do Município de Paranaíta (MT), não sendo a sua atribuição, na condição de pregoeira, realizar essa tarefa; (iii) a inicial não apresenta indícios suficientes da prática de ato ímprobo, bem como não individualiza adequadamente as condutas; e (iv) a suposta ilegalidade ocorreu na fase interna do pregão, na qual não teve participação.

Com base nesses fundamentos, requer o provimento do recurso para reformar a decisão agravada e, consequentemente, indeferir a inicial.

Recebido o recurso sem efeito suspensivo, ante a ausência de pedido de efeito suspensivo ou de antecipação de tutela recursal (Id. 259330673).

Contrarrazões apresentadas pelo agravado no Id. 272072851, pugnando pelo não provimento do recurso.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se no Id. 272977871 pelo não provimento do recurso.

É o relatório
.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Conforme relatado, cuida-se de agravo de instrumento interposto por
LUCIANE RAQUEL BRAUWERS
contra decisão proferida pelo Juízo da Vara Única da Comarca de Paranaíta (MT) que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 1000074-65.2020.8.11.0095, proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra a agravante e outros, recebeu a inicial.

A controvérsia consiste em analisar se estão presentes os pressupostos que autorizam o recebimento da inicial da ação de improbidade administrativa, observando-se que o ajuizamento ocorreu em 19.2.2020, portanto, em data anterior à vigência da Lei n. 14.230/2021, que promoveu substanciais alterações na Lei n. 8.429/1992.

De início, imprescindível destacar que o juízo de admissibilidade, segundo o rito estabelecido pela Lei n. 8.429/1992, possui natureza preliminar, inserindo-se no contexto de cognição sumária, em que se faz necessária apenas a constatação da presença de indícios razoáveis da prática de atos ímprobos, em observância ao princípio do
in dubio pro societate
, que norteia essa fase processual.

Com efeito, o art. 17, § 6o-B, da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021, preceitua que “
a petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 da Lei no 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), bem como quando não preenchidos os requisitos a que se referem os incisos I e II do § 6o deste artigo, ou ainda quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado
". Complementarmente, o parágrafo 7o do citado dispositivo estabelece que “
se a petição inicial estiver em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a citação dos requeridos para que a contestem
”.

Da exegese sistemática dos dispositivos anteriormente mencionados, depreende-se que o legislador estabeleceu um critério negativo para a rejeição liminar da petição inicial, exigindo que o julgador esteja convencido, de plano, da inexistência do ato de improbidade administrativa ou da ausência de elementos mínimos que demonstrem a conduta ímproba imputada ao agente.

Sobre essa questão, decidiu o c. Superior Tribunal de Justiça:

“
É cediço que esta Corte possui entendimento consolidado no sentido de que na fase de recebimento da petição inicial, deve-se realizar um juízo meramente de prelibação orientado pelo propósito de rechaçar acusações infundadas, notadamente em razão do peso que representa a mera condição de réu em ação de improbidade. Logo, a regra é o recebimento da inicial, a exceção a rejeição. A dúvida opera em benefício da sociedade (
in dubio pro societate
). Significa dizer que, caso haja apenas indícios da prática de ato de improbidade administrativa, ainda assim se impõe a apreciação de fatos apontados como ímprobos
.” (STJ, AgInt no REsp 2159833/TO, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 19.2.2025, DJEN 24.2.2025).

“
A petição inicial da ação de improbidade pode ser rejeitada tão-somente quando não houver indícios mínimos da existência de ato de improbidade administrativa. Havendo a sua presença, deve ser a exordial recebida e realizada a instrução processual, sendo a sentença o momento adequado para aferir a responsabilidade do agente, incluindo a existência de conduta dolosa, bem como a ocorrência de dano efetivo ao erário. Precedentes desta Corte Superior.
” (STJ, REsp 2175480/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 18.2.2025, DJEN 21.2.2025).

No caso, diversamente do alegado pela agravante, verifica-se que a inicial apresentada pelo Ministério Público individualiza a conduta que lhe é imputada, consistente na participação, em tese, no esquema de superfaturamento nos preços praticados para contratação de serviços de transporte escolar, conforme se verifica na inicial:

“
Luciane Raquel Brauwers, Pregoeira no Pregão no 003/2014 e no 009/2014, por dolo eventual, não se certificou dos aspectos formais e materiais, sobretudo em relação à verificação do adequado preço do termo de referência praticado nas licitações, pesquisado de forma inadequada, os quais estavam superfaturados, bem assim, homologou (tópico 3.3) certame licitatório com preços desvantajosos para a Administração Pública.
” (autos de origem, Id. 29244010 – Pág. 6).

Prossegue a inicial, aduzindo que:

“
Com relação ao inciso V do art. 10, na fase preparatória ou interna, exerceram atos de sua competência o requerido Antônio Domingos Rufatto, na condição de autoridade superior, e a
requerida Luciane Raquel Brauwers
,
na condição de Pregoeiro Oficial
, sendo que ambos concorreram decisivamente para a consolidação do sobrepreço apurado na fase anterior (fase de planejamento), o que, ao final, levou à aquisição de produtos com superfaturamento global, gerando R$ 809.681,00 de danos ao erário, resultante da soma da diferença dos preços de todos os valores pagos às empresas demandadas em comparação com a contratação feita pela administração pública de Alta Floresta/MT.

Incumbia aos requeridos, Antônio Domingos Rufatto e
Luciane Raquel Brauwer
, nesta fase (interna ou preparatória), verificar a adequação da proposta orçamentária que definiria os preços da licitação, ostentando ambos poder decisório e fiscalizatório, sendo certo que, conforme se tem entendido, 'é da competência... do pregoeiro e da autoridade superior verificar se houve recente pesquisa de preços junto a fornecedores do bem a ser licitado e se essa pesquisa observou critérios aceitáveis', de modo que '(...) o pregoeiro e a autoridade superior devem verificar: primeiro, se houve pesquisa recente de preço junto a fornecedores do bem e se essa observou critérios aceitáveis.
” (autos de origem, Id. 29244010 – Pág. 20).
[com destaque no original e acréscimo]

Ressai da narrativa ministerial, portanto, que a conduta imputada à agravante se encontra devidamente individualizada, destacando-se sua participação específica nos atos considerados ímprobos, em perfeita consonância com o disposto no art. 17, § 6o, I, da Lei n. 8.429/1992, com a redação dada pela Lei n. 14.230/2021, que exige que a petição inicial contenha a individualização das condutas dos agentes.

No que concerne à alegação de que a pesquisa de preços seria atribuição exclusiva do Secretário de Educação do Município de Paranaíta (MT), e não da Pregoeira, impende esclarecer que tal argumentação adentra ao mérito da demanda, exigindo dilação probatória, sendo, portanto, insuscetível de análise na presente fase processual.

Ademais, a conduta da agravante foi expressamente enquadrada no art. 10, V, da Lei n. 8.429/1992, que considera ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário “
permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado
”.

No que tange à alegação de ausência de dolo, cabe esclarecer que, após as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, para a configuração do ato de improbidade administrativa é indispensável a presença do elemento subjetivo do dolo. Todavia, o exame aprofundado da presença ou não do dolo na conduta da agravante demanda ampla dilação probatória, sendo inviável sua análise em sede de cognição sumária, típica da fase de recebimento da petição inicial, conforme firme entendimento do c. Superior Tribunal de Justiça.

“
Não se olvide das alterações introduzidas pela Lei n. 14.230/2021 à LIA, contudo, ainda persiste o entendimento de que, na fase de admissibilidade da ACP por ato de improbidade administrativa, é inexigível qualquer incursão no mérito da demanda, cumprindo apenas observar se foram preenchidos os requisitos do atual art. 17, § 6o, da LIA, no que tange à descrição fática e individualização das condutas imputadas aos réus, assim como se há indícios da prática de ato ímprobo nos termos dos arts. 9o, 10 e 11 da LIA, o que inclui o elemento anímico, priorizando com isso o interesse público
.” (STJ, AgInt no AREsp 2053883/MS, Rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 19.2.2025, DJEN 24.2.2025).

Por derradeiro, imperioso destacar que o recebimento da petição inicial não representa juízo definitivo sobre o mérito da causa, mas apenas a admissão do prosseguimento da ação para que, após a instrução probatória, com observância do contraditório e da ampla defesa, seja proferida decisão de mérito. Trata-se, pois, de juízo preliminar, provisório e sujeito a posterior revisão, que não impede a agravante de demonstrar, no curso do processo, a ausência de responsabilidade pelos atos que lhe são imputados.

A partir dessas premissas, a manutenção da decisão é medida que se impõe.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
ao agravo de instrumento interposto, por conseguinte, mantenho incólume a conclusão alcançada pelo d. Juízo
a quo
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 26/03/2025