Tribunal: TJMT
Processo: 1001440-18.2020.8.11.0006
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-23
Data de publicação: 2025-10-07

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. IMÓVEL PARTICULAR. IMPROPRIEDADE DO OBJETO. NULIDADE ABSOLUTA. PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível contra sentença que, nos autos de ação anulatória de Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público Estadual, julgou extinto o feito, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC, ao reconhecer a prescrição.
2. Fato relevante. O termo, celebrado em 2011, impôs a desocupação de imóvel urbano sob alegação de ser bem público, mas a ação de usucapião extraordinária conexa reconheceu o domínio particular sobre o bem.
3. O juízo de origem reconheceu a prescrição da pretensão anulatória com fundamento no art. 1o do Decreto no 20.910/1932.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. A questão em discussão consiste em saber se a ação anulatória de Termo de Ajustamento de Conduta firmado para desocupação de imóvel, posteriormente reconhecido como particular, está sujeita ao prazo prescricional quinquenal do art. 1o do Decreto no 20.910/1932.
III. RAZÕES DE DECIDIR
5. A nulidade absoluta, decorrente da impropriedade do objeto do ato administrativo, torna-o inválido desde a origem, sendo inaplicável prazo prescricional ou decadencial.
6. Reconhecimento, em ação de usucapião, de que o imóvel não integra o patrimônio público, o que retira a finalidade legítima do TAC e implica sua nulidade.
7. Jurisprudência pacífica do STJ e deste Tribunal afasta a incidência do prazo prescricional do Decreto no 20.910/1932 em casos de ato administrativo nulo.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso provido para anular a sentença e, aplicando o art. 1.013, § 3o, IV, do CPC, julgar procedente o pedido inicial, declarando a nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o autor e o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, nos autos do Inquérito Civil no 018/2010 (GEAP no 21990-012-2009).
Tese de julgamento: “A nulidade absoluta de ato administrativo, por impropriedade de objeto, não se sujeita a prazo prescricional ou decadencial, podendo ser declarada a qualquer tempo.”
Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 1.013, § 3o, IV; Decreto no 20.910/1932, art. 1o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 311.044/RJ, Rel. Min. Fernando Gonçalves, 6a Turma, j. 27.08.2002; TJMT, Apelação Cível 1017278-61.2018.8.11.0041, Rel. Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, j. 08.10.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001440-18.2020.8.11.0006
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Revisão/Desconstituição de Ato Administrativo]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). YALE SABO MENDES]

Parte(s):

[ANDRE AUGUSTO DA COSTA MARQUES NEVES - CPF: 429.820.731-53 (APELANTE), BRUNO LUIZ DE ARRUDA LINDOTE - CPF: 010.974.031-90 (ADVOGADO), LEDSON GLAUCO MONTEIRO CATELAN - CPF: 890.907.721-20 (ADVOGADO), MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MUNICIPIO DE CACERES - CNPJ: 03.214.145/0001-83 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. IMÓVEL PARTICULAR. IMPROPRIEDADE DO OBJETO. NULIDADE ABSOLUTA. PRESCRIÇÃO AFASTADA. PROVIMENTO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível contra sentença que, nos autos de ação anulatória de Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público Estadual, julgou extinto o feito, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, II, do CPC, ao reconhecer a prescrição.

2.

Fato relevante. O termo, celebrado em 2011, impôs a desocupação de imóvel urbano sob alegação de ser bem público, mas a ação de usucapião extraordinária conexa reconheceu o domínio particular sobre o bem.

3.

O juízo de origem reconheceu a prescrição da pretensão anulatória com fundamento no art. 1o do Decreto no 20.910/1932.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. A questão em discussão consiste em saber se a ação anulatória de Termo de Ajustamento de Conduta firmado para desocupação de imóvel, posteriormente reconhecido como particular, está sujeita ao prazo prescricional quinquenal do art. 1o do Decreto no 20.910/1932.

III. RAZÕES DE DECIDIR
5. A nulidade absoluta, decorrente da impropriedade do objeto do ato administrativo, torna-o inválido desde a origem, sendo inaplicável prazo prescricional ou decadencial.
6. Reconhecimento, em ação de usucapião, de que o imóvel não integra o patrimônio público, o que retira a finalidade legítima do TAC e implica sua nulidade.
7. Jurisprudência pacífica do STJ e deste Tribunal afasta a incidência do prazo prescricional do Decreto no 20.910/1932 em casos de ato administrativo nulo.

IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso provido para anular a sentença e, aplicando o art. 1.013, § 3o, IV, do CPC, julgar procedente o pedido inicial, declarando a nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o autor e o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, nos autos do Inquérito Civil no 018/2010 (GEAP no 21990-012-2009).

Tese de julgamento:
“A nulidade absoluta de ato administrativo, por impropriedade de objeto, não se sujeita a prazo prescricional ou decadencial, podendo ser declarada a qualquer tempo.”

Dispositivos relevantes citados:
CPC, art. 1.013, § 3o, IV; Decreto no 20.910/1932, art. 1o.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, REsp 311.044/RJ, Rel. Min. Fernando Gonçalves, 6a Turma, j. 27.08.2002; TJMT, Apelação Cível 1017278-61.2018.8.11.0041, Rel. Des. Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, j. 08.10.2024.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto por ANDRÉ AUGUSTO DA COSTA MARQUES NEVES contra sentença proferida nos autos da Ação Anulatória de Termo de Ajustamento de Conduta, ajuizada em face do ESTADO DE MATO GROSSO e do MUNICÍPIO DE CÁCERES, que reconheceu a prescrição da pretensão anulatória e julgou extinto o feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, II, do Código de Processo Civil.

Aduz o apelante que exerce posse mansa, pacífica e ininterrupta sobre o imóvel situado na Avenida 07 de Setembro, em Cáceres/MT, há mais de quinze anos, com a realização de diversas benfeitorias, recolhimento de tributos e autorização municipal para construção no local, circunstâncias que o levaram a intentar ação visando à anulação do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado com o Ministério Público Estadual.

Assevera que o imóvel objeto do TAC não possui registro em nome de ente público e que a celebração do ajuste se deu sem contraditório, prévio processo administrativo ou comprovação da titularidade pública da área.

Afirma que a sentença ora recorrida incorreu em
error in judicando
ao aplicar a prescrição quinquenal prevista no Decreto no 20.910/1932, sem enfrentar a tese da nulidade absoluta do TAC por vício de consentimento e ilegitimidade ativa do Ministério Público para dispor sobre imóvel privado.

Argumenta que a natureza da nulidade arguida é absoluta, sendo matéria de ordem pública e, portanto, insuscetível de convalidação pelo decurso do tempo ou incidência de prescrição.

Destaca que o imóvel em questão foi objeto de ação de usucapião anteriormente ajuizada (Processo no 1002921-50.2019.8.11.0006), na qual foi reconhecido que a área não possui natureza pública, sendo passível de aquisição por usucapião.

Sustenta que o TAC foi firmado mediante coação institucional, sob ameaça de responsabilização criminal, sem garantia da ampla defesa e contraditório, e sem qualquer comprovação da dominialidade do bem pelo poder público.

Alega que houve contradição na fundamentação da sentença, uma vez que a mesma magistrada, em processo anterior, reconheceu a ausência de titularidade estatal sobre o imóvel, julgando procedente o pedido de usucapião proposto pelo apelante.

Aponta que, mesmo após a edição da Lei Municipal no 2.510/2015, que autorizou a doação do imóvel ao Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, o Cartório de Registro de Imóveis informou a impossibilidade de registrar a transferência por ausência de matrícula anterior, delimitação e comprovação da titularidade pela municipalidade.

Ressalta que a exclusão do nome do apelante do cadastro municipal de contribuintes e a imposição de obrigações pelo TAC ocorreram em violação aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e da função social da posse.

Ao fim, requer o provimento do recurso para que seja reformada a sentença, afastando-se a prescrição reconhecida e possibilitando o exame do mérito, com o consequente reconhecimento da nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta firmado em 2011, bem como a condenação dos apelados ao pagamento das custas e honorários advocatícios.

Contrarrazões apresentada pelo ESTADO DE MATO GROSSO (Id. 293690031), e pelo MUNICÍPIO DE CÁCERES (Id. 293690032).

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso (ID 297973898).

É o relatório
.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

RELATORA

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação interposto por ANDRÉ AUGUSTO DA COSTA MARQUES NEVES contra sentença proferida nos autos da Ação Anulatória de Termo de Ajustamento de Conduta, ajuizada em face do ESTADO DE MATO GROSSO e do MUNICÍPIO DE CÁCERES, que reconheceu a prescrição da pretensão anulatória e julgou extinto o feito com resolução de mérito, nos termos do art. 487, II, do Código de Processo Civil.

Antes de adentrar à análise do recurso, anoto que o ora apelante moveu a ação de usucapião extraordinária no 1002921-50.2019.8.11.0006 , visando ao reconhecimento do domínio sobre o imóvel urbano
localizado na confluência da Avenida 07 de Setembro com a Rua da Tapagem, na zona central do Município de Cáceres
, o qual também é objeto do TAC discutido na presente demanda anulatória.

As demandas tramitaram em separado, mas, diante da possibilidade de julgamento contraditório, determinou-se a
associação das demandas para julgamento conjunto
.

Dito isso, faço uma breve síntese dos fatos e pedidos formulados na petição inicial da presente ação anulatória.

O autor/
apelante alega:

- que ocupa, há mais de 15 (quinze) anos, de forma mansa, pacífica e ininterrupta, imóvel urbano situado na Avenida 07 de Setembro, esquina com a Rua da Tapagem, no Centro da cidade de Cáceres/MT, tendo requerido à Prefeitura, ao longo dos anos, informações sobre o bem, realizado benfeitorias e quitado tributos incidentes sobre o local, como IPTU e contas de consumo, sem que houvesse contestação de sua posse;

- que o Ministério Público instaurou o Inquérito Civil no 018/2010 com base em denúncia anônima, no qual concluiu tratar-se de bem público, o que teria ensejado a exigência de assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) pelo apelante, impondo a desocupação do imóvel no prazo de 60 (sessenta) dias;

- que o imóvel em questão não possui registro em nome de ente público, bem como que a União e o Estado de Mato Grosso manifestaram ausência de interesse sobre a área na ação de usucapião relativa ao mesmo imóvel, movida pelo apelante;

- que o TAC foi firmado mediante vício de consentimento, decorrente de erro e coação, pois acreditava estar em situação irregular perante o Poder Público, sendo induzido a assinar o termo para evitar sanções. Destaca, ainda, ausência de contraditório e ampla defesa no procedimento extrajudicial;

- que é evidente a ilegitimidade ativa do Ministério Público para atuar na hipótese do TAC, ante a inexistência de comprovação de que o imóvel seria bem público, pelo que deve ser reconhecida a nulidade do TAC diante da ausência de justa causa e de respeito ao devido processo legal;

- que houve abuso de autoridade, especialmente ao ser determinado ao Município que excluísse seu nome do cadastro imobiliário sem respaldo legal ou decisão judicial.

Assim, pleiteou a declaração de nulidade do TAC firmado entre o autor e o MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, nos autos do Inquérito Civil no 18/2010 (GEAP no 21990-012-2009).

Ao analisar a demanda, o Juízo
a quo
acolheu a prejudicial de prescrição arguida pelo ESTADO DE MATO GROSSO, sob o seguinte fundamento:

“[...] Sobre a prescrição contra as fazendas públicas, é sabido que esta é regulamentada pelo Decreto na 20.910/1932, o qual disciplina que as dívidas em face da União, Estado, Distrito Federal e Municípios prescreverão no prazo de 05 (cinco) anos...

Contudo, embora o aludido decreto mencione o prazo prescricional referente à cobranças de dívidas líquidas, ao longo do tempo tanto a doutrina administrativista quanto as orientações jurisprudenciais dominante se inclinaram no sentido de atribuir às declarações de nulidade de atos administrativos o mesmo prazo prescricional exposto no referido decreto, de maneira que, o particular, acaso se visse diante da nulidade de algum ato administrativo, se submeteria ao prazo prescricional de 05 (cinco) anos para pleitear a pretendida anulação.

[...]

Feitas todas essas considerações, não se tem dúvida de que ao aplicar as diretrizes supramencionadas no presente caso estaríamos diante da consumação do prazo prescricional para que a parte autora tivera a anulação do Termo de ajustamento de Conduta como pretendido.

Isto porque, conforme se observa não só pelos documentos juntados ao longo da ação como da própria narrativa das partes, o Termo objeto de impugnação foi celebrado no ano de 2011 e o manejo da ação anulatória só se deu em março de 2020, ou seja, cerca de 09 (nove) anos após a prática do ato administrativo.

Dessa maneira, não restando dúvidas de que há inequívoca superação do prazo para que a parte autora pretendesse a anulação vindicada, o reconhecimento da preliminar de prescrição, arguida pelo Estado do mato Grosso e pelo Ministério Público em suas alegações finais, é a medida de rigor. [...]”

Da nulidade absoluta

O apelante alega, em suma, que a natureza da nulidade arguida é absoluta, sendo matéria de ordem pública e, portanto, insuscetível de convalidação pelo decurso do tempo ou incidência de prescrição.

Neste particular, razão lhe assiste.

Com efeito, na ação de usucapião extraordinária associada, foi proferida sentença de procedência do pedido, declarando o domínio do ora apelante sobre o imóvel urbano objeto do TAC discutido na presente ação anulatória. Em seguida, o MUNICÍPIO DE CÁCERES interpôs recurso de apelação naqueles autos, o qual foi desprovido por decisão monocrática, e, interposto Agravo Interno, este foi desprovido por esta Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo. No voto condutor do acórdão, foi reconhecido que o imóvel em questão estava registrado em nome de
Osmar da Costa Marques
, particular que não guarda vinculação com a municipalidade, e que, portanto, o bem não integrava o rol de bens de domínio público.

Não é de se olvidar que o objeto constitui fundamento de validade do ato administrativo, e quando ele é ilícito, impossível ou contrário à lei, o ato deve ser anulado, pois seus efeitos são considerados inexistentes desde a origem, não havendo falar-se em decadência ou prescrição.

No caso, o Termo de Ajustamento de Conduta em questão, firmado entre o aqui autor/apelante e o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, visava à desocupação de imóvel público, e tinha como finalidade a preservação do patrimônio da municipalidade.

Todavia, conforme reconhecido no processo associado, o imóvel urbano era de domínio particular, assim, deve ser reconhecida a nulidade absoluta do referido TAC, por absoluta impropriedade do objeto, sendo inaplicável, no caso,

o prazo prescricional quinquenal previsto no art. 1o do Decreto
20.910/1932.

Nesse sentido, já decidiu este Tribunal de Justiça:

“[...] Os atos administrativos eivados de nulidade desde sua origem não se sujeitam a prazo decadencial, podendo ser revistos a qualquer tempo, conforme jurisprudência pacífica do STJ. [...]”
(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 10172786120188110041, Relator.: LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Data de Julgamento: 08/10/2024, Câmara Temporária de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 10/10/2024)

Corrobora este entendimento, o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:

“DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO NULO. IMPRESCRITIBILIDADE. DECRETO 20 .910/32 - ART. 1o. 1. Não se pode levar na devida linha de conta a tese da prescrição qüinqüenal (art . 1o do Decreto 20.910/32), em se tratando de ato administrativo nulo, porquanto, nestas condições, "o decurso do tempo não convalida o que nasceu inválido." Precedentes. 2 . Recurso especial conhecido.”
(STJ - REsp: 311044 RJ 2001/0031224-1, Relator.: Ministro FERNANDO GONÇALVES, Data de Julgamento: 27/08/2002, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: --> DJ 23/09/2002 p. 401)

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso de apelação para
anular a sentença
, a fim de afastar a prescrição. Diante do permissivo do
artigo 1.013, §3o, IV, do CPC
, em razão da causa madura,
julgo procedente
a pretensão inicial, a fim de declarar a nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o autor e o Ministério Público do Estado de Mato Grosso, nos autos do Inquérito Civil no 18/2010 (GEAP no 21990-012-2009).

Condeno os requeridos ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85 §§2o e 3o do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 23/09/2025