Tribunal: TJMT
Processo: 1050436-97.2024.8.11.0041
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-29
Data de publicação: 2025-08-19

Ementa:
E M E N T A:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. PROTESTO ADMINISTRATIVO. DECRETO ESTADUAL No 1.260/1978. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. CONEXÃO E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA AFASTADAS. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA RATIFICADA.
I. Caso em exame
1. Recurso de apelação cível e reexame necessário interpostos contra sentença que concedeu a segurança para suspender o trâmite do processo de regularização fundiária da Fazenda Vitória III (Processo no PRO 2022/21314), até que o protesto administrativo tempestivamente protocolado pela impetrante seja apensado aos autos e devidamente analisado, nos termos do Decreto Estadual no 1.260/1978.
II. Questão em discussão
2. As questões debatidas consistem em:
(i) verificar a alegada conexão deste mandado de segurança com outros de conteúdo semelhante;
(ii) examinar a alegação de inadequação da via eleita diante da suposta necessidade de dilação probatória; e
(iii) definir se a autoridade coatora violou direito líquido e certo ao determinar o prosseguimento do processo administrativo sem a prévia análise do protesto administrativo.
III. Razões de decidir
3. A alegação de conexão com outras ações é afastada, uma vez que o ato impugnado é específico e individualizado, não havendo identidade de causa de pedir e pedido.
4. A via do mandado de segurança mostra-se adequada, pois a controvérsia restringe-se à legalidade de ato administrativo que desconsiderou o procedimento previsto em norma regulamentar, não demandando produção de provas.
5. O Decreto Estadual no 1.260/1978 estabelece etapas obrigatórias para o processamento do protesto administrativo, cuja inobservância configura afronta ao devido processo legal administrativo.
6. Restou comprovado que o protesto foi protocolado antes da decisão que determinou o prosseguimento do processo de regularização fundiária, sem análise prévia, o que constitui ilegalidade.
7. Questões relativas à titularidade da área e à formação de grupo econômico deverão ser apreciadas no mérito do protesto administrativo, não sendo objeto da ação mandamental.
8. A sentença está em conformidade com o ordenamento jurídico e deve ser mantida.
IV. Dispositivo e tese
9. Recurso de apelação desprovido. Sentença mantida em sede de remessa necessária.
Tese de julgamento:
1. "O mandado de segurança é instrumento processual adequado para assegurar o direito líquido e certo à observância do procedimento legal previsto para análise de protesto administrativo, sendo ilegal a determinação de prosseguimento do processo de regularização fundiária sem tal apreciação prévia."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5o, incs. LIV e LXIX, e 37, caput; CPC/2015, art. 55; Lei no 12.016/2009, art. 1o; Decreto Estadual no 1.260/1978, arts. 29 a 33.
Jurisprudência relevante citada: STJ, MS 14.050/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, j. 14.03.2012, DJe 30.03.2012.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1050436-97.2024.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[INSTITUTO DE TERRAS DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.831.971/0001-71 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), PLANAGRI EMPREENDIMENTOS AGRO PECUARIOS LTDA - CNPJ: 51.497.428/0001-22 (APELADO), MANUELA VIEIRA NEMES - CPF: 705.724.611-00 (ADVOGADO), PAULA ASSUMPCAO DE ALMEIDA TEIBEL - CPF: 719.464.541-68 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO E RATIFICARAM A SENTENÇA. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A:

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. PROTESTO ADMINISTRATIVO. DECRETO ESTADUAL No 1.260/1978. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. CONEXÃO E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA AFASTADAS. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA RATIFICADA.

I. Caso em exame

1.

Recurso de apelação cível e reexame necessário interpostos contra sentença que concedeu a segurança para suspender o trâmite do processo de regularização fundiária da Fazenda Vitória III (Processo no PRO 2022/21314), até que o protesto administrativo tempestivamente protocolado pela impetrante seja apensado aos autos e devidamente analisado, nos termos do Decreto Estadual no 1.260/1978.

II. Questão em discussão
2. As questões debatidas consistem em:
(i) verificar a alegada conexão deste mandado de segurança com outros de conteúdo semelhante;
(ii) examinar a alegação de inadequação da via eleita diante da suposta necessidade de dilação probatória; e
(iii) definir se a autoridade coatora violou direito líquido e certo ao determinar o prosseguimento do processo administrativo sem a prévia análise do protesto administrativo.

III. Razões de decidir
3. A alegação de conexão com outras ações é afastada, uma vez que o ato impugnado é específico e individualizado, não havendo identidade de causa de pedir e pedido.
4. A via do mandado de segurança mostra-se adequada, pois a controvérsia restringe-se à legalidade de ato administrativo que desconsiderou o procedimento previsto em norma regulamentar, não demandando produção de provas.
5. O Decreto Estadual no 1.260/1978 estabelece etapas obrigatórias para o processamento do protesto administrativo, cuja inobservância configura afronta ao devido processo legal administrativo.
6. Restou comprovado que o protesto foi protocolado antes da decisão que determinou o prosseguimento do processo de regularização fundiária, sem análise prévia, o que constitui ilegalidade.
7. Questões relativas à titularidade da área e à formação de grupo econômico deverão ser apreciadas no mérito do protesto administrativo, não sendo objeto da ação mandamental.
8. A sentença está em conformidade com o ordenamento jurídico e deve ser mantida.

IV. Dispositivo e tese
9. Recurso de apelação desprovido. Sentença mantida em sede de remessa necessária.
Tese de julgamento:

1.

"O mandado de segurança é instrumento processual adequado para assegurar o direito líquido e certo à observância do procedimento legal previsto para análise de protesto administrativo, sendo ilegal a determinação de prosseguimento do processo de regularização fundiária sem tal apreciação prévia."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5o, incs. LIV e LXIX, e 37, caput; CPC/2015, art. 55; Lei no 12.016/2009, art. 1o; Decreto Estadual no 1.260/1978, arts. 29 a 33.
Jurisprudência relevante citada: STJ, MS 14.050/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, j. 14.03.2012, DJe 30.03.2012.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de Apelação Cível com Remessa Necessária interposto pelo
INSTITUTO DE TERRAS DO ESTADO DE MATO GROSSO - INTERMAT
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá/MT que, nos autos do Mandado de Segurança no 1050436-97.2024.8.11.0041, concedeu a segurança pleiteada por PLANAGRI EMPREENDIMENTOS AGROPECUÁRIOS LTDA, para determinar a suspensão do processo de regularização fundiária da Fazenda Vitória III (Processo no PRO 2022/21314) até que o protesto administrativo no 2024/11957 seja apensado e devidamente analisado pela autoridade competente, sendo facultado o prosseguimento do processo somente após a conclusão da análise fundamentada do protesto, conforme os prazos legais previstos no Decreto no 1.260/1978.

Em suas razões recursais, o INTERMAT alega,
preliminarmente:

a)
a necessidade de conexão entre este mandado de segurança e outros com a mesma causa de pedir
; e

b) a
inadequação da via eleita, ante a necessidade de dilação probatória para apurar a existência de controvérsia sobre a titularidade do imóvel e de possível favorecimento no processo administrativo
.

No mérito
, argumenta que o protesto administrativo foi analisado sem identificação de vícios de legalidade, prevalecendo a presunção de legitimidade dos atos administrativos.

Sustenta ainda que não há comprovação de formação de grupo econômico entre os requerentes da regularização fundiária.

Enfatiza a necessidade de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, para evitar grave lesão à Administração Pública

Com base nestes fundamentos, pugna pelo acolhimento das preliminares. No mérito, pelo provimento do Apelo, para denegar a ordem mandamental.

Apresentadas as contrarrazões, pugnou-se pelo desprovimento do Apelo.

Não houve manifestação pela d. Procuradoria-geral de Justiça.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

Como relatado, cuida-se de Apelação Cível com Remessa Necessária interposta pelo
INSTITUTO DE TERRAS DO ESTADO DE MATO GROSSO - INTERMAT
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá/MT que, nos autos do Mandado de Segurança no 1050436-97.2024.8.11.0041, concedeu a segurança pleiteada por PLANAGRI EMPREENDIMENTOS AGROPECUÁRIOS LTDA, para determinar a suspensão do processo de regularização fundiária da Fazenda Vitória III (Processo no PRO 2022/21314) até que o protesto administrativo no 2024/11957 seja apensado e devidamente analisado pela autoridade competente, sendo facultado o prosseguimento do processo somente após a conclusão da análise fundamentada do protesto, conforme os prazos legais previstos no Decreto no 1.260/1978.

Quanto ao pedido de efeito suspensivo do recurso, conforme dispõe o art. 1.012, § 1o, do Código de Processo Civil que, a apelação terá efeito suspensivo quando a lei expressamente o previr ou quando houver risco de dano grave ou de difícil reparação.

No caso dos mandados de segurança, a Lei no 12.016/2009, em seu art. 14, § 3o, estabelece que "a sentença que conceder o mandado de segurança pode ser executada provisoriamente, salvo nos casos em que for vedada a concessão da medida liminar".

No presente caso
, não verifico a presença de risco de dano grave ou de difícil reparação ao apelante que justifique a concessão do efeito suspensivo pleiteado. A sentença apenas determinou a suspensão do processo administrativo até a análise do protesto apresentado pela impetrante, medida que visa assegurar o devido processo legal administrativo e que não impõe ônus desproporcional ao INTERMAT.

A multa fixada, por sua vez, somente será aplicada em caso de descumprimento deliberado da decisão judicial, situação que pode ser facilmente evitada pela simples observância da determinação judicial. Assim, indefiro o pedido de efeito suspensivo.

Superado isso, passa-se a apreciar as questões preliminares levantadas pelo apelante.

- DA ALEGADA NECESSIDADE DE CONEXÃO

O apelante sustenta que este mandado de segurança deve ser reunido com outras ações que possuem a mesma causa de pedir, para evitar decisões conflitantes.

A conexão, nos termos do art. 55 do CPC, ocorre entre duas ou mais ações quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir. Sua finalidade é evitar decisões conflitantes e garantir a segurança jurídica.

No caso em exame
, embora existam outros mandados de segurança envolvendo as partes, cada um deles impugna atos administrativos específicos e autônomos, com causas de pedir próprias e inconfundíveis.

Em outras linhas, o ato coator impugnado consiste na determinação de prosseguimento do processo administrativo PRO202221314 sem a análise prévia do protesto administrativo apresentado pela impetrante, o que individualiza o objeto desta ação em relação a outras eventualmente ajuizadas.

Destaco que, o risco de decisões conflitantes somente estaria presente se houvesse identidade da causa de pedir e do pedido, o que não ocorre no caso em análise.

A eventual procedência ou improcedência dos demais mandados de segurança não interfere diretamente na análise da legalidade do ato específico impugnado nestes autos. Portanto,
REJEITO
a preliminar de conexão.

- DA INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA

O apelante argumenta que o mandado de segurança seria via inadequada para discutir a matéria, uma vez que haveria necessidade de dilação probatória para apurar a existência de controvérsia sobre a titularidade do imóvel e de possível favorecimento no processo administrativo.

Contudo, o objeto do presente mandado de segurança é estritamente delimitado:
questiona-se a legalidade do ato administrativo que determinou o prosseguimento do processo de regularização fundiária sem a prévia análise do protesto administrativo apresentado pela impetrante, em suposta contrariedade ao Decreto 1260/1978
.

Esta questão é eminentemente de direito, dispensando dilação probatória, pois envolve apenas a verificação da compatibilidade do ato administrativo com as normas que regem o procedimento de regularização fundiária.

Ademais, a documentação acostada aos autos comprova a existência do protesto administrativo e a determinação de prosseguimento do processo sem sua análise prévia, sendo suficiente para o exame da controvérsia.

O mandado de segurança, nos termos do art. 5o, LXIX, da Constituição Federal, e art. 1o da Lei no 12.016/2009, é o instrumento processual adequado para proteger direito líquido e certo contra ato ilegal ou abusivo praticado por autoridade pública.

As questões relativas à titularidade do imóvel e à eventual formação de grupo econômico para burlar limites constitucionais, embora mencionadas como fundamento para o protesto administrativo, não constituem o objeto direto deste
mandamus
, que se limita à análise da legalidade do procedimento administrativo

Conforme já consolidado na jurisprudência, o direito ao devido processo legal administrativo constitui direito líquido e certo, passível de proteção via mandado de segurança, sem necessidade de dilação probatória.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu:

"MANDADO DE SEGURANÇA. DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO À OBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO PREVISTO EM LEI. (...) O mandado de segurança é instrumento adequado para assegurar o respeito ao devido processo legal administrativo, independentemente da análise do mérito da decisão administrativa." (MS 14.050/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/03/2012, DJe 30/03/2012)

Portanto,
REJEITO
a preliminar de inadequação da via eleita.

No
mérito
, a questão central a ser analisada reside em verificar se o ato da autoridade coatora, que determinou o prosseguimento do processo de regularização fundiária sem a análise prévia do protesto administrativo apresentado pela impetrante, violou direito líquido e certo desta.

O protesto administrativo é um instrumento previsto no Decreto Estadual no 1.260/1978, disciplina o procedimento a ser seguido quando da apresentação de protestos administrativos contra demarcação ou medição de terras devolutas, dispondo, em seus artigos 29 a 33, o seguinte:

"Artigo 29 - Qualquer pessoa que se julgar prejudicada com a demarcação ou medição de terras devolutas do Estado, poderá reclamar, no que for de direito, mediante protestos apresentados ao INTERMAT.

Artigo. 30 - Os protestos em 2 (duas) vias, serão assinados pelo interessado ou procurador bastante.

Artigo 31 - Sempre que a apreciação do protesto puder vir modificar a situação de terceiros, também parte no processo, a este será entregue, sob certidão nos autos a 2a. via para contraprotesto, que deverá apresentado em 10. (dez) dias.

Artigo 32 - Autuado o protesto, será ele apenso aos autos originais.

§1o Decorrido o prazo para contraprotesto, será o processo em 3 dias submetido a parecer da Procuradoria Jurídica do INTERMAT, que se pronunciará sobre o direito do reclamante.

§2o Para efeito do disposto no parágrafo antecedente a Procuradoria Jurídica disporá do prazo máximo de 10 dias.

Artigo 33 - Com o parecer da Procuradoria Jurídica, o Presidente do Intermat terá 10 dias para proferir despacho decisório, fundamentado sobre o protesto."

Da leitura dos dispositivos acima, constata-se que o Decreto estabelece um procedimento específico e obrigatório para a análise dos protestos administrativos, que inclui: (i) autuação e apensamento do protesto aos autos originais; (ii) abertura de prazo para contraprotesto; (iii) submissão do processo à Procuradoria Jurídica; e (iv) decisão fundamentada do Presidente do INTERMAT.

No caso em análise
, verifica-se que o protesto administrativo foi protocolado pela impetrante em 17/10/2024, contudo, a autoridade coatora, ao receber o processo da Assembleia Legislativa em 23/10/2024, determinou o prosseguimento do trâmite sem analisar previamente o protesto apresentado, em clara contrariedade ao procedimento estabelecido no Decreto 1260/1978.

O apelante alega que o protesto administrativo foi devidamente analisado e rejeitado.
Contudo
,
não há nos autos comprovação de que tal análise tenha ocorrido antes da determinação de prosseguimento do processo, objeto da impetração
. Pelo contrário,
os documentos juntados demonstram que a autoridade coatora determinou expressamente a continuidade do trâmite processual sem a análise prévia do protesto
.

A presunção de legitimidade dos atos administrativos, invocada pelo apelante, não é absoluta e cede diante da demonstração de ilegalidade ou abuso de poder. No caso, a inobservância do procedimento legalmente estabelecido configura violação ao princípio da legalidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal, que vincula toda a atuação administrativa.

Além disso, o prosseguimento do processo de regularização fundiária sem a análise prévia do protesto administrativo viola o princípio do devido processo legal administrativo (art. 5o, LIV, CF) e o princípio da segurança jurídica, pois desconsidera instrumento de defesa expressamente previsto na legislação estadual.

Quanto à alegação de que não há comprovação de formação de grupo econômico entre os requerentes da regularização fundiária, tal questão diz respeito ao mérito do protesto administrativo e deverá ser analisada pela autoridade administrativa competente, no momento oportuno, não cabendo ao Poder Judiciário, na via estreita do mandado de segurança, adentrar no mérito administrativo.

O Poder Judiciário, no exercício do controle de legalidade dos atos administrativos, deve limitar-se a verificar se o ato foi praticado em conformidade com a lei, não lhe competindo substituir-se à Administração para decidir sobre a conveniência e oportunidade do ato. No caso em análise, a intervenção judicial justifica-se pela violação ao procedimento legalmente estabelecido, que confere à impetrante o direito de ter seu protesto administrativo apreciado antes do prosseguimento do processo de regularização fundiária.

Assim, restou demonstrada a ilegalidade do ato da autoridade coatora, que determinou o prosseguimento do processo administrativo sem a análise prévia do protesto apresentado pela impetrante, em contrariedade ao Decreto 1260/1978, configurando violação a direito líquido e certo desta.

Em sede de reexame necessário, é o caso de ratificação do ato sentencial, nos termos da fundamentação supra.

Com essas considerações,
REJEITO
AS PRELIMINARES VERGASTADAS. No mérito, conheço do recurso, porém,
NEGO-LHE PROVIMENTO
,
mantendo integralmente a sentença recorrida
. Em remessa necessária,
RATIFICO
o ato sentencial, nos termos da fundamentação supra.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 29/07/2025