Tribunal: TJMT
Processo: 1024125-61.2025.8.11.0000
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-21
Data de publicação: 2025-11-07

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SANEAMENTO BÁSICO. TUTELA DE URGÊNCIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. APRESENTAÇÃO DE ESTUDOS TÉCNICOS E DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERATIVOS. MULTA COMINATÓRIA AFASTADA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Agravo de instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão interlocutória proferida na Ação Civil Pública no 1001720-07.2025.8.11.0008, ajuizada pelo Ministério Público Estadual, em que se deferiu parcialmente tutela de urgência para compelir o ente estadual a apresentar estudos e documentos relacionados à gestão regional de saneamento básico na região de Denise/MT.
II. Questão em discussão
2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se estão presentes os requisitos legais para concessão da tutela de urgência (CPC, art. 300); (ii) saber se o Estado possui responsabilidade direta pela implementação do saneamento básico; (iii) saber se a decisão representa ingerência indevida do Poder Judiciário na atividade administrativa; (iv) saber se a medida liminar tem caráter satisfativo vedado pelo art. 1o, §3o, da Lei n. 8.437/1992; e (v) saber se a multa cominatória diária imposta é proporcional e juridicamente adequada.
III. Razões de decidir
3. A Constituição Federal, em seu art. 23, IX, consagra a competência comum dos entes federativos para a promoção de ações em saneamento básico, o que legitima a imposição de obrigações informativas e programáticas ao Estado.
4. A presença dos requisitos da tutela provisória está evidenciada, ante o risco sanitário comprovado e ao direito à universalização do saneamento básico.
5. A medida liminar não impõe execução direta de obras ou dispêndio imediato de recursos públicos, limitando-se à exigência de estudos técnicos e documentos administrativos, não caracterizando ingerência indevida.
6. A liminar impugnada tem natureza preparatória e reversível, não esgotando o objeto da ação, razão pela qual não afronta o art. 1o, §3o, da Lei n. 8.437/1992.
7. A imposição de multa diária contra a Fazenda Pública revela-se inadequada. Deve ser substituída pela advertência de caracterização de ato atentatório à dignidade da justiça, conforme art. 77, IV, §§ 2o a 5o, do CPC, com possibilidade de aplicação de multa revertida ao FUNAJURIS, nos termos do art. 302 do COJE/MT c/c art. 97 do CPC.
IV. Dispositivo e tese
8. Agravo de instrumento parcialmente provido. Tese de julgamento: “1. A imposição judicial ao Estado de obrigações de natureza técnica e informativa no âmbito do saneamento básico não configura ingerência indevida, sendo compatível com a competência comum prevista no art. 23, IX, da CF/1988. 2. Medidas liminares de natureza preparatória e reversível não violam o art. 1o, §3o, da Lei n. 8.437/1992. 3. A multa cominatória imposta à Fazenda Pública deve ser substituída pela advertência de ato atentatório à dignidade da justiça, com possibilidade de aplicação de multa revertida ao FUNAJURIS.”

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1024125-61.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Saneamento, Tutela Inibitória (Obrigação de Fazer e Não Fazer) ]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVANTE), MUNICIPIO DE DENISE - CNPJ: 03.953.718/0001-90 (TERCEIRO INTERESSADO), ALDECIR DE SOUSA OLIVEIRA - CPF: 654.832.941-49 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVERAM PARCIALMENTE O RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SANEAMENTO BÁSICO. TUTELA DE URGÊNCIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. APRESENTAÇÃO DE ESTUDOS TÉCNICOS E DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERATIVOS. MULTA COMINATÓRIA AFASTADA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Agravo de instrumento interposto pelo Estado de Mato Grosso contra decisão interlocutória proferida na Ação Civil Pública no 1001720-07.2025.8.11.0008, ajuizada pelo Ministério Público Estadual, em que se deferiu parcialmente tutela de urgência para compelir o ente estadual a apresentar estudos e documentos relacionados à gestão regional de saneamento básico na região de Denise/MT.

II. Questão em discussão

2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se estão presentes os requisitos legais para concessão da tutela de urgência (CPC, art. 300); (
ii
) saber se o Estado possui responsabilidade direta pela implementação do saneamento básico; (
iii
) saber se a decisão representa ingerência indevida do Poder Judiciário na atividade administrativa; (
iv
) saber se a medida liminar tem caráter satisfativo vedado pelo art. 1o, §3o, da Lei n. 8.437/1992; e (v) saber se a multa cominatória diária imposta é proporcional e juridicamente adequada.

III. Razões de decidir

3. A Constituição Federal, em seu art. 23, IX, consagra a competência comum dos entes federativos para a promoção de ações em saneamento básico, o que legitima a imposição de obrigações informativas e programáticas ao Estado.

4. A presença dos requisitos da tutela provisória está evidenciada, ante o risco sanitário comprovado e ao direito à universalização do saneamento básico.

5. A medida liminar não impõe execução direta de obras ou dispêndio imediato de recursos públicos, limitando-se à exigência de estudos técnicos e documentos administrativos, não caracterizando ingerência indevida.

6. A liminar impugnada tem natureza preparatória e reversível, não esgotando o objeto da ação, razão pela qual não afronta o art. 1o, §3o, da Lei n. 8.437/1992.

7. A imposição de multa diária contra a Fazenda Pública revela-se inadequada. Deve ser substituída pela advertência de caracterização de ato atentatório à dignidade da justiça, conforme art. 77, IV, §§ 2o a 5o, do CPC, com possibilidade de aplicação de multa revertida ao FUNAJURIS, nos termos do art. 302 do COJE/MT c/c art. 97 do CPC.

IV. Dispositivo e tese

8. Agravo de instrumento parcialmente provido.
Tese de julgamento:
“1. A imposição judicial ao Estado de obrigações de natureza técnica e informativa no âmbito do saneamento básico não configura ingerência indevida, sendo compatível com a competência comum prevista no art. 23, IX, da CF/1988. 2. Medidas liminares de natureza preparatória e reversível não violam o art. 1o, §3o, da Lei n. 8.437/1992. 3. A multa cominatória imposta à Fazenda Pública deve ser substituída pela advertência de ato atentatório à dignidade da justiça, com possibilidade de aplicação de multa revertida ao FUNAJURIS.”

R E L A T Ó R I O

Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra decisão interlocutória proferida nos autos da Ação Civil Pública n. 1001720-07.2025.8.11.0008, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, na qual se deferiu parcialmente tutela de urgência para compelir o ente estadual a apresentar, no prazo de 30 (trinta) dias, os seguintes elementos:

a)
estudo de modelo de gestão da região de Denise/MT, com a definição de cronograma para a elaboração e execução de planos regionais de saneamento básico;

b)
cópia do procedimento do Sistema de Gerenciamento de Convênios do Estado de Mato Grosso (SIGCON-MT), no qual o Município de Denise requereu recursos para investimento em saneamento básico.

Na origem, o Ministério Público Estadual ajuizou Ação Civil Pública contra o Município de Denise, seu Prefeito e o Estado de Mato Grosso, pleiteando a adoção de medidas administrativas, estruturais e orçamentárias para viabilizar a implementação do sistema de saneamento básico na localidade, em razão da distribuição de água imprópria ao consumo humano e do consequente dano ambiental e coletivo.

O agravante sustenta, em síntese, que a decisão recorrida: i) está viciada pela ausência dos requisitos legais para concessão de tutela de urgência (art. 300, CPC);
ii
) atribui indevidamente ao Estado responsabilidade direta pela prestação dos serviços de saneamento básico, competência
esta
, segundo afirma, exclusiva do Município, nos termos da Lei Federal no 11.445/2007;
iii
) configura ingerência indevida do Poder Judiciário na organização administrativa do Estado, com imposição de obrigação sem respaldo orçamentário;
iv
) representa decisão de conteúdo satisfativo, esgotando o mérito da ação, em violação ao art. 1o, §3o da Lei no 8.437/92; e v) impõe multa diária desproporcional.

Em contrarrazões, o Ministério Público Estadual defende a manutenção da decisão, sustentando, entre outros pontos: i) a competência comum dos entes federativos para promover ações voltadas ao saneamento básico (art. 23, IX, CF/88);
ii
) a legitimidade do Estado de Mato Grosso, diante da Lei Estadual no 11.976/2022, que lhe impõe o dever de realizar estudos e estruturação de unidades regionais de saneamento;
iii
) a reversibilidade e natureza preparatória das medidas liminares impostas, que não esgotariam o mérito da ação; e
iv
) a necessidade de atuação judicial imediata diante da situação de risco à saúde pública e ao meio ambiente.

A antecipação de tutela recursal foi indeferida.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Versam os autos sobre agravo de instrumento interposto pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra decisão interlocutória proferida nos autos da Ação Civil Pública no 1001720-07.2025.8.11.0008, que, em sede de tutela provisória de urgência, determinou a apresentação de estudos técnicos de modelo de gestão regional do saneamento básico na região de Denise/MT, bem como cópia de procedimento referente a eventual requerimento de recursos no sistema SIGCON/MT, pelo Município, visando realizar políticas públicas destinadas à universalização do acesso à água potável e à proteção ambiental.

O recurso, embora elaborado com esforço argumentativo, não merece guarida.

A controvérsia cinge-se à validade da decisão liminar que determinou ao Estado obrigações de natureza informativa e programática no âmbito do saneamento básico, a saber, a elaboração de estudos e cronogramas de execução de plano regional de saneamento e a apresentação de documentos já existentes nos arquivos da Administração estadual.

O Estado agravante sustenta, essencialmente, que a liminar impugnada padece de vício insanável, pois: i) viola o princípio da legalidade orçamentária;
ii
) impõe obrigação típica de competência municipal;
iii
) consubstancia ingerência indevida do Judiciário na formulação de políticas públicas; e
iv
) esgota, em sede liminar, o mérito da ação.

De início, impõe-se refutar a tese de ilegitimidade passiva
ad causam
do Estado de Mato Grosso, sustentada com base em interpretação restritiva da Lei Federal no 11.445/2007.

Com efeito, o art. 23, IX, da Constituição Federal dispõe de maneira inequívoca que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “promover programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico”. A responsabilidade é, pois, concorrente e solidária, não exclusiva, tampouco subsidiária.

A interpretação que
o agravante intenta
dar carece de sistematicidade e falha em considerar o caráter cooperativo da federação brasileira, de feição centrada na promoção dos direitos fundamentais sociais, notadamente no que tange à saúde, à dignidade da pessoa humana e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Nesse sentido, a jurisprudência é pacífica ao reconhecer a legitimidade do Estado-membro para figurar no polo passivo de ações que tratem de omissões inconstitucionais na seara de políticas públicas essenciais, como a do saneamento básico.

Rejeita-se, pois, de plano, a arguição de ilegitimidade passiva.

Superada a preliminar, passa-se à análise dos requisitos do art. 300 do Código de Processo Civil para saber se deve ser mantida a decisão liminar deferida pelo juízo de primeiro grau, quais sejam: a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

A probabilidade do direito está evidenciada nos documentos juntados aos autos da ação originária, que revelam quadro alarmante de precariedade na prestação dos serviços de saneamento básico no Município de Denise, em especial no que diz respeito à qualidade da água fornecida à população, fato que implica risco concreto à saúde coletiva e configura violação ambiental continuada.

O perigo de dano é igualmente manifesto. O consumo prolongado de água contaminada, em condições sanitárias insatisfatórias, ultrapassa o limiar do tolerável, justificando a intervenção do Poder Judiciário com vistas à preservação de direitos fundamentais — não apenas à saúde e à vida digna, mas também ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (CF, art. 225).

Cumpre ressaltar que a decisão agravada não impõe ao Estado a execução direta de obras, nem determina aporte imediato de recursos financeiros, mas apenas a apresentação de estudos, planos e documentos administrativos, providências de caráter eminentemente técnico e informativo.

Portanto, a invocação da cláusula da reserva do possível como óbice ao cumprimento da decisão não encontra respaldo, porquanto a medida judicial não exige dispêndio imediato de recursos ou desvio orçamentário, mas plano de gestão e cronograma, ou seja, instrumentos indispensáveis à adequada governança da política pública, cuja ausência, por si só, configura a inércia estatal que se pretende coibir.

Ressalte-se que a atuação do Judiciário, nos termos da decisão agravada, não se confunde com intromissão indevida no mérito administrativo, tampouco corresponde à substituição do gestor público. Ao contrário, a medida se limita a exigir que o Estado cumpra o que já lhe é imposto por norma constitucional e legal.

Não se trata, pois, de ingerência, mas de controle de juridicidade da atividade estatal.

Em relação à assertiva de que a tutela deferida esgotaria o mérito da demanda,
esta
também não subsiste.

A jurisprudência tem sido clara ao delimitar o alcance do §3o do art. 1o da Lei no 8.437/92, que veda liminares satisfativas apenas quando estas forem irreversíveis e entregarem de forma definitiva o bem da vida vindicado, o que não se verifica no caso em exame. As medidas impostas são de natureza preliminar, reversível e preparatória, voltadas à viabilização da instrução e à garantia de efetividade futura da prestação jurisdicional.

No tocante à fixação da multa cominatória diária (
astreintes
), entendo que a manutenção dessa técnica coercitiva contra a Fazenda Pública, embora autorizada legalmente, deve ser reavaliada à luz da função institucional da jurisdição e da racionalidade do sistema de justiça.

Recentemente, encaminhei o Ofício n. 22/2025 – GAB/DCJ ao Excelentíssimo Senhor Desembargador JOSÉ ZUQUIM NOGUEIRA, Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, manifestando minha posição quanto à aplicação de astreintes em face da Fazenda Pública, cuja finalidade, entendo, poderia ser substituída pela caracterização de ato atentatório à dignidade da justiça, em caso de descumprimento de ordem judicial, com a consequente imposição de multa (art. 77, inciso IV, §§ 2o a 5o, do CPC), destinada aos Fundos de Modernização do Poder Judiciário – FUNAJURIS (art. 302 do COJE/MT c/c art. 97 do CPC).

No referido expediente, expus as seguintes ponderações: a) embora aptas a compelir o cumprimento de ordens judiciais, as astreintes transferem ao erário — e, portanto, à coletividade — o ônus da sanção decorrente do inadimplemento estatal; b) podem desvirtuar a finalidade pedagógica da medida, ao proporcionar ao jurisdicionado uma vantagem patrimonial em razão do descumprimento da decisão judicial, e não pelo adimplemento da obrigação; e c) a imposição de astreintes deve dar lugar a mecanismos mais compatíveis com a natureza pública da jurisdição, como o reconhecimento de ato atentatório à dignidade da justiça, cuja sanção seja revertida ao FUNAJURIS.

Cumpre ainda consignar que o descumprimento de ordem judicial não atinge apenas a esfera do direito subjetivo das partes envolvidas, mas compromete, sobretudo, a credibilidade e a funcionalidade do Poder Judiciário enquanto instituição de Estado.

A resistência ao cumprimento de decisões jurisdicionais mina a confiança social no sistema de justiça e fragiliza a autoridade das instituições democráticas.

Ademais, a utilização da astreinte em face de entes públicos acarreta distorção relevante: o ônus financeiro da multa é suportado diretamente pelo próprio ente estatal, mas indiretamente recai sobre toda a coletividade, que vê contingenciados os recursos públicos originalmente destinados à execução de políticas públicas essenciais. Em consequência, a sociedade passa a custear, de forma desigual e onerosa, o próprio descumprimento estatal, o que agrava a disparidade entre particulares quanto ao custo efetivo do Estado e compromete a racionalidade do sistema.

Por essa razão, revela-se mais consentâneo com a natureza pública da função jurisdicional substituir a técnica das
astreintes
, destinadas ao benefício direto das partes, por instrumentos que assegurem maior eficiência e efetividade ao Poder Judiciário enquanto instituição.

Não obstante, é necessário reconhecer que a efetividade das decisões judiciais não se confunde com a imposição de penalidade pecuniária desarrazoada, especialmente quando dirigida a ente público, cujo orçamento é limitado e cujos compromissos institucionais são complexos. A coerção deve ser eficaz, porém proporcional, racional e orientada ao bem coletivo.

Diante disso,
afasto a multa cominatória fixada na origem
, por entender que a advertência relativa à prática de ato atentatório à dignidade da justiça, aliada à eventual aplicação de multa revertida ao FUNAJURIS, configura medida mais consentânea com a natureza pública da relação jurídica processual, além de se mostrar mais efetiva para o interesse coletivo, pois confere caráter eminentemente público à sanção, com reversão da multa aos fundos de modernização do Judiciário, reforçando o papel pedagógico da ordem judicial, de modo a inibir condutas atentatórias à dignidade da justiça.

Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao Agravo de Instrumento, a fim de manter, na íntegra, a decisão agravada quanto à determinação das obrigações de fazer impostas ao agravante, afastando, contudo, a imposição de multa cominatória diária (
astreintes
), a qual substituo por advertência expressa de que o descumprimento das obrigações fixadas será caracterizado como ATO ATENTATÓRIO À DIGNIDADE DA JUSTIÇA, nos termos do art. 77, inciso IV, §§ 2o a 5o, do Código de Processo Civil, com possibilidade de aplicação das medidas coercitivas previstas no ordenamento, inclusive multa a ser revertida ao FUNAJURIS, conforme disposto no art. 302 do COJE/MT c/c art. 97 do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 21/10/2025