Tribunal: TJMT
Processo: 1005659-19.2025.8.11.0000
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-05-07
Data de publicação: 2025-05-15

Ementa:
Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. REGIME CAUTELAR ADMINISTRATIVO IMPOSTO COM BASE EM NOTIFICAÇÕES FISCAIS. AUSÊNCIA DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO CONSTITUÍDO. CONFIGURAÇÃO DE SANÇÃO POLÍTICA. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de instrumento interposto por empresa do setor de comercialização de pneumáticos contra decisão que indeferiu liminar em mandado de segurança, o qual visava suspender os efeitos de notificações fiscais emitidas pela Secretaria de Fazenda do Estado de Mato Grosso. As notificações impuseram Regime Cautelar Administrativo com base nos arts. 914-A, 915 e 916 do RICMS/MT, sob alegação de suposta simulação de atividade varejista em detrimento da efetiva atuação atacadista, o que teria resultado na fruição indevida do regime de substituição tributária.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a imposição de regime cautelar restritivo ao contribuinte com base exclusivamente em notificações fiscais sem constituição definitiva do crédito tributário; (ii) verificar se a medida imposta configura sanção política vedada pelo Supremo Tribunal Federal.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O Código Tributário Nacional, em seu art. 142, exige o lançamento regular para a constituição do crédito tributário, o que não ocorreu no caso em tela, havendo apenas notificações fiscais com caráter orientativo e prazo para recolhimento espontâneo.
4. A imposição de regime fiscal restritivo sem processo administrativo formal viola o devido processo legal e o direito de defesa, especialmente quando não demonstrada má-fé, reincidência ou comportamento doloso do contribuinte.
5. A consulta prévia formulada pela entidade representativa do setor (ABIDIP) evidencia boa-fé da agravante e reforça que a divergência é de natureza interpretativa, não podendo ensejar medidas sancionatórias antecipadas.
6. A jurisprudência do STF (RE 565048/RS) e do STJ (REsp 1133027/SP) veda sanções políticas tributárias que interfiram no livre exercício da atividade econômica como forma de coerção para pagamento de tributos.
7. O Regime Cautelar imposto extrapola medidas de controle fiscal, gerando restrições operacionais severas e desproporcionais, como antecipação de tributo por operação, suspensão de benefícios fiscais e exigência de emissão de notas fiscais avulsas, o que compromete a normalidade das atividades empresariais.
8. A ausência de histórico de autuações fiscais e a adoção de postura colaborativa pela empresa tornam incabível a imposição automática de regime excepcional, sem respaldo em decisão administrativa conclusiva.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso provido.
Tese de julgamento:
1. A imposição de Regime Cautelar Administrativo com base exclusivamente em notificações fiscais, sem prévio lançamento tributário regularmente constituído e sem instauração de processo administrativo fiscal, viola o devido processo legal.
2. Medidas administrativas que impõem restrições severas à atividade econômica do contribuinte, sem decisão administrativa definitiva, configuram sanção política vedada pela jurisprudência do STF.
3. A existência de divergência interpretativa legítima sobre a natureza das operações tributárias, aliada à conduta de boa-fé do contribuinte, afasta a legitimidade de medidas coercitivas unilaterais por parte do Fisco.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5o, LIV e LV; CTN, art. 142; RICMS/MT, arts. 914-A, 915, 916 e 450, II.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 565048/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 29.05.2014, DJe 09.10.2014; STJ, REsp 1133027/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seção, j. 13.10.2010, DJe 16.03.2011; TJMT, AI 1027514-88.2024.8.11.0000, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 01.04.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1005659-19.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[ICMS/ Imposto sobre Circulação de Mercadorias, Autorização para Impressão de Documentos Fiscais - AIDF, Liminar, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ATILA DE CARVALHO BEATRICE CONDINI - CPF: 307.747.878-13 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), R S PNEUS E EQUIPAMENTOS LTDA - CNPJ: 03.114.949/0001-00 (AGRAVANTE), R S PNEUS E EQUIPAMENTOS LTDA - CNPJ: 03.114.949/0004-53 (AGRAVANTE), RENATO MANTOANELLI TESCARI - CPF: 396.670.768-30 (ADVOGADO), RAPHAEL OKANO PINTO DE OLIVEIRA - CPF: 383.638.008-05 (ADVOGADO), ANDRE LUIZ DOS SANTOS PEREIRA - CPF: 325.219.588-75 (ADVOGADO), Estado de Mato Grosso (AGRAVADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
: DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. REGIME CAUTELAR ADMINISTRATIVO IMPOSTO COM BASE EM NOTIFICAÇÕES FISCAIS. AUSÊNCIA DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO CONSTITUÍDO. CONFIGURAÇÃO DE SANÇÃO POLÍTICA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Agravo de instrumento interposto por empresa do setor de comercialização de pneumáticos contra decisão que indeferiu liminar em mandado de segurança, o qual visava suspender os efeitos de notificações fiscais emitidas pela Secretaria de Fazenda do Estado de Mato Grosso. As notificações impuseram Regime Cautelar Administrativo com base nos arts. 914-A, 915 e 916 do RICMS/MT, sob alegação de suposta simulação de atividade varejista em detrimento da efetiva atuação atacadista, o que teria resultado na fruição indevida do regime de substituição tributária.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a imposição de regime cautelar restritivo ao contribuinte com base exclusivamente em notificações fiscais sem constituição definitiva do crédito tributário; (ii) verificar se a medida imposta configura sanção política vedada pelo Supremo Tribunal Federal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O Código Tributário Nacional, em seu art. 142, exige o lançamento regular para a constituição do crédito tributário, o que não ocorreu no caso em tela, havendo apenas notificações fiscais com caráter orientativo e prazo para recolhimento espontâneo.

4.

A imposição de regime fiscal restritivo sem processo administrativo formal viola o devido processo legal e o direito de defesa, especialmente quando não demonstrada má-fé, reincidência ou comportamento doloso do contribuinte.

5.

A consulta prévia formulada pela entidade representativa do setor (ABIDIP) evidencia boa-fé da agravante e reforça que a divergência é de natureza interpretativa, não podendo ensejar medidas sancionatórias antecipadas.

6.

A jurisprudência do STF (RE 565048/RS) e do STJ (REsp 1133027/SP) veda sanções políticas tributárias que interfiram no livre exercício da atividade econômica como forma de coerção para pagamento de tributos.

7.

O Regime Cautelar imposto extrapola medidas de controle fiscal, gerando restrições operacionais severas e desproporcionais, como antecipação de tributo por operação, suspensão de benefícios fiscais e exigência de emissão de notas fiscais avulsas, o que compromete a normalidade das atividades empresariais.

8.

A ausência de histórico de autuações fiscais e a adoção de postura colaborativa pela empresa tornam incabível a imposição automática de regime excepcional, sem respaldo em decisão administrativa conclusiva.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A imposição de Regime Cautelar Administrativo com base exclusivamente em notificações fiscais, sem prévio lançamento tributário regularmente constituído e sem instauração de processo administrativo fiscal, viola o devido processo legal.

2.

Medidas administrativas que impõem restrições severas à atividade econômica do contribuinte, sem decisão administrativa definitiva, configuram sanção política vedada pela jurisprudência do STF.

3.

A existência de divergência interpretativa legítima sobre a natureza das operações tributárias, aliada à conduta de boa-fé do contribuinte, afasta a legitimidade de medidas coercitivas unilaterais por parte do Fisco.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5o, LIV e LV; CTN, art. 142; RICMS/MT, arts. 914-A, 915, 916 e 450, II.

Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 565048/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 29.05.2014, DJe 09.10.2014; STJ, REsp 1133027/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Seção, j. 13.10.2010, DJe 16.03.2011; TJMT, AI 1027514-88.2024.8.11.0000, Rel. Des. José Luiz Leite Lindote, j. 01.04.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL, RELATOR

Egrégia Câmara,

Trata-se de recurso de agravo de instrumento interposto por R S Pneus e Equipamentos Ltda. e outros, proferida pelo Juízo da Quinta Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá/MT, nos autos do Mandado de Segurança n. 1006110-18.2025.8.11.0041, que indeferiu o pedido de liminar tendente à suspensão dos efeitos das Notificações Fiscais n. 30689/1825/68/2025 e 30690/1825/68/2025.

Na origem, as notificações impugnadas impuseram à empresa agravante o Regime Cautelar Administrativo previsto nos arts. 914-A, 915 e 916 do RICMS/MT, sob o fundamento de que os estabelecimentos da contribuinte teriam simulado operações como varejistas – atividade declarada como principal – quando, na realidade, atuariam como atacadistas, o que teria ensejado a fruição indevida do regime de substituição tributária, conforme inciso II do art. 450 do mesmo regulamento.

A agravante sustenta, em síntese, que (i) inexiste débito tributário formalmente constituído, tratando-se apenas de notificações fiscais com prazo para pagamento espontâneo, (ii) a situação decorre de divergência interpretativa legítima quanto ao enquadramento das operações como varejo ou atacado, e (iii) a imposição do regime cautelar configura sanção política, vedada pelo STF, por implicar restrições severas ao exercício regular da atividade econômica.

A decisão agravada indeferiu o pedido de tutela recursal, por entender ausente a probabilidade do direito, destacando que a documentação dos autos apontaria indícios concretos de irregularidade fiscal.

Destacou, ainda, que o regime especial de fiscalização encontra respaldo legal nos artigos 914-A e 915 do RICMS/MT, sendo medida preventiva legítima e que não impede a continuidade das atividades da empresa.

Em contraminuta, id. 278080387, o Estado de Mato Grosso defende a legalidade da medida imposta, amparada na Constituição Federal, no CTN, na legislação estadual (Lei n. 7.098/98) e no regulamento do ICMS.

Argumenta que a medida é compatível com a antecipação do recolhimento do imposto e não representa sanção, mas mecanismo de tutela do crédito público.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em seu parecer, id. 279893398, manifestou pelo provimento do recurso.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Eminentes Pares,

Como visto, o agravante se insurge da decisão proferida pelo juízo da Quinta Vara Especializada da Fazenda Pública, que
indeferiu pedido liminar que visava suspender os efeitos das Notificações Fiscais nos 30689/1825/68/2025 e 30690/1825/68/2025, expedidas pela Secretaria de Fazenda do Estado de Mato Grosso, que impuseram à agravante o Regime Cautelar Administrativo previsto nos arts. 914-A, 915 e 916 do RICMS/MT.

Consta dos autos que os fatos tiveram início em dezembro de 2024, quando a Associação Brasileira de Importadores e Distribuidores de Pneus (ABIDIP), da qual a agravante é associada, apresentou consulta formal à SEFAZ/MT, questionando o correto enquadramento tributário aplicável a estabelecimentos que comercializam pneumáticos — se como atacadistas ou varejistas. A resposta oficial a essa consulta foi proferida apenas em 24 de janeiro de 2025, por meio da Informação no 001/2025/UDCR/UNERC, a qual definiu que, mesmo que a empresa se identificasse como varejista, as características das suas operações indicariam natureza atacadista, afastando, por consequência, a aplicação do regime de substituição tributária com base no art. 450, II, do RICMS/MT.

Ato contínuo, em 27 de janeiro de 2025, a Secretaria de Fazenda emitiu as notificações fiscais aqui discutidas, por meio das quais não só concedeu prazo de 15 dias úteis para recolhimento espontâneo da diferença de ICMS-ST, como também impôs à agravante regime fiscal extraordinário e restritivo.

As medidas impostas compreendem, entre outras, a suspensão de benefícios fiscais, exigência de recolhimento por operação, emissão de documentos fiscais substitutivos e antecipação do ICMS devido, tudo com base nos incisos do §2o do art. 916 do RICMS/MT e na Resolução 07/2008-SARP.

A agravante sustenta que o referido ato é ilegal, desproporcional e prematuro, posto que não há débito constituído nem comportamento doloso ou reincidente por parte da empresa.

Argumenta que não houve instauração de processo administrativo fiscal, tampouco lhe foi oportunizada defesa no âmbito administrativo.

Afirma tratar-se de divergência interpretativa sobre a natureza da atividade — se atacadista ou varejista — e que, diante da inexistência de crédito tributário definitivamente constituído, a imposição do regime especial configura verdadeira sanção política vedada pelo Supremo Tribunal Federal.

A controvérsia gira, portanto, em torno da possibilidade de a Administração Tributária impor restrições operacionais severas a um contribuinte com base apenas em
indícios de infração
, sem processo administrativo prévio e sem a formal constituição do crédito tributário.

Ao apreciar a tutela de urgência, o juízo de origem indeferiu o pedido liminar, reputando que os indícios de irregularidade constatados nas notificações fiscais seriam suficientes para justificar o regime cautelar, com base no art. 914-A do RICMS/MT.

No entanto, confere-se que essa interpretação não resiste à análise mais detida da legislação de regência, da jurisprudência consolidada e dos princípios constitucionais que regem a relação entre o Fisco e os contribuintes.

É incontroverso nos autos que, até o momento da imposição das Notificações Fiscais n. 30689/1825/68/2025 e 30690/1825/68/2025, não havia crédito tributário regularmente constituído em desfavor da agravante.

A medida administrativa foi desencadeada a partir de indícios de suposto recolhimento inadequado do ICMS-ST, com fundamento no entendimento de que a empresa estaria se beneficiando indevidamente da sistemática prevista no art. 450, II, do RICMS/MT.

O Código Tributário Nacional, em seu art. 142, dispõe que a constituição do crédito tributário ocorre mediante lançamento regularmente formalizado pela autoridade administrativa.

Ocorre que, no presente caso, inexiste auto de infração, não se verifica lançamento tributário, tampouco decisão final em sede administrativa, apenas foram emitidas notificações fiscais com caráter sugestivo de recolhimento espontâneo.

Ora, embora os arts. 914-A e 915 do RICMS/MT autorizem a adoção de medidas administrativas cautelares diante de indícios de infração, esses dispositivos não conferem carta branca ao Fisco para suprimir direitos fundamentais do contribuinte sem respeito ao devido processo legal.

A aplicação dessas medidas, especialmente quando envolvem alterações profundas na forma de cumprimento das obrigações fiscais e impõem sanções operacionais, exige não apenas fundamentação robusta, mas também a garantia do contraditório e da ampla defesa.

Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que sanções políticas, caracterizadas por medidas administrativas que inviabilizam o exercício da atividade econômica como meio coercitivo para o pagamento de tributos, são inconstitucionais, como cito:

TRIBUTO – ARRECADAÇÃO – SANÇÃO POLÍTICA. Discrepa, a mais não poder, da Carta Federal a sanção política objetivando a cobrança de tributos – Verbetes no 70, 323 e 547 da Súmula do Supremo. TRIBUTO – DÉBITO – NOTAS FISCAIS – CAUÇÃO – SANÇÃO POLÍTICA – IMPROPRIEDADE. Consubstancia sanção política visando o recolhimento de tributo condicionar a expedição de notas fiscais a fiança, garantia real ou fidejussória por parte do contribuinte . Inconstitucionalidade do parágrafo único do artigo 42 da Lei no 8.820/89, do Estado do Rio Grande do Sul. (STF - RE: 565048 RS, Relator.: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 29/05/2014, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 09/10/2014)

A jurisprudência do STJ também é pacífica em reconhecer que o Fisco não pode impor restrições desproporcionais em caráter unilateral e sem devido processo legal, sobretudo na ausência de lançamento definitivo e esgotamento da via administrativa. (STJ - REsp: 1133027 SP 2009/0153316-0, Relator.: Ministro LUIZ FUX, Data de Julgamento: 13/10/2010, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 16/03/2011 RSTJ vol. 222 p . 157 RTFP vol. 98 p. 370).

No mesmo sentido, este Tribunal de Justiça já decidiu:

“[...]

Ademais, a medida, embora não inviabilize por completo a atividade econômica — uma vez que é possível a emissão de notas fiscais avulsas — impõe ônus administrativo e operacional severo, com impacto na rotina empresarial, e cujo fundamento, neste caso específico, é juridicamente questionável, dada a inexistência de relação jurídica com o fato gerador do tributo.

Dessa forma, evidenciada a plausibilidade jurídica da tese defendida e o risco de agravamento da situação fática da empresa, impõe-se o provimento do recurso.

Ante o exposto, com fundamento na Súmula 568 do STJ, DOU PROVIMENTO ao recurso de agravo de instrumento para suspender os efeitos da medida cautelar imposta por meio da Notificação no 432563/1825/68/2024, determinando o restabelecimento da autorização para emissão de notas fiscais eletrônicas, até julgamento final do mandado de segurança na origem.

(N.U 1027514-88.2024.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 01/04/2025, Publicado no DJE 01/04/2025)

Assim, a imposição do Regime Cautelar Administrativo, à luz do art. 915 do RICMS/MT, pressupõe que o contribuinte tenha, reiteradamente, descumprido suas obrigações fiscais.

No entanto, os documentos constantes dos autos revelam que a agravante vinha atuando de forma transparente e que sua conduta, inclusive no tocante ao recolhimento do ICMS-ST, seguia o entendimento até então não contestado pela Administração Tributária.

Ao surgirem dúvidas interpretativas sobre a aplicação do regime de substituição tributária, a entidade representativa da classe (ABIDIP) formulou consulta tributária formal, respondida somente em 24/01/2025, o que denota boa-fé por parte da empresa e demonstra a inexistência de comportamento doloso ou reincidente.

Dessarte, não havendo histórico de autuações nem inadimplemento anterior, não se pode concluir pela caracterização de contumácia ou má-fé que legitimasse o regime excepcional imposto.

O que se verifica, no presente caso, é justamente a antecipação de efeitos sancionatórios, por meio de um regime que suprime direitos fiscais (como escrituração em conta gráfica e fruição de benefícios fiscais) com fundamento exclusivo em interpretação controversa da legislação.

Veja-se que a ausência de autuações anteriores e a busca imediata por esclarecimento tributário indicam conduta diligente, não dolosa.

Ainda que a medida tenha sido apresentada como instrumento de controle fiscal, seus efeitos práticos configuram severas restrições ao exercício regular da atividade econômica da agravante.

Dentre as obrigações impostas, destacam-se o recolhimento antecipado do imposto por operação, a emissão de documentos fiscais avulsos acompanhados do respectivo DAR-1/AUT, a suspensão de benefícios fiscais e a vedação à apuração por conta gráfica.

Essas exigências alteram substancialmente a sistemática de funcionamento da empresa e produzem impacto econômico direto, impedindo a normalidade das operações comerciais e prejudicando sua competitividade.

No caso em análise, a medida foi imposta de forma genérica e automática, sem qualquer processo administrativo fiscal concluso ou decisão que a amparasse, e com efeitos que extrapolam a simples fiscalização, tornando-se verdadeiro instrumento de coerção. Trata-se, pois, de medida que, sob o pretexto de garantir a arrecadação tributária, impõe sacrifício excessivo ao contribuinte, sem a devida proporcionalidade nem observância ao devido processo legal.

Diante do exposto, a decisão agravada merece reforma, eis que a imposição do Regime Cautelar Administrativo, tal como se deu, viola os princípios da legalidade, proporcionalidade, devido processo legal e livre iniciativa, configurando-se medida arbitrária e desprovida de respaldo legal adequado.

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO,
para
reformar a decisão agravada e suspender os efeitos das Notificações Fiscais no 30689/1825/68/2025 e 30690/1825/68/2025
, afastando, por ora, a imposição do Regime Cautelar Administrativo aos estabelecimentos da agravante, até ulterior deliberação judicial, assegurando-lhe, assim, o pleno exercício de sua atividade econômica.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 07/05/2025