Tribunal: TJMT
Processo: 0009176-55.2013.8.11.0037
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-25
Data de publicação: 2025-07-11

Ementa:
E M E N T A
DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA PARA CADA OBRA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTOS LEGAIS E FORMAIS PARA EXIGIBILIDADE DO TRIBUTO. NULIDADE DAS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação Cível interposta pelo Município de Primavera do Leste contra sentença que, nos autos de execução fiscal ajuizada contra Alimentos Primavera Ltda - ME, para cobrança de contribuição de melhoria consubstanciada nas CDAs nos 3998/2013 e 4082/2013, extinguiu o feito sem resolução de mérito (CPC, art. 485, IV), ao reconhecer, de ofício, a nulidade das referidas CDAs por ausência de lei específica exigida para a instituição do tributo.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há duas questões em discussão: (i) definir se a sentença incorreu em nulidade por ausência de prévia oitiva da parte exequente sobre matéria decidida de ofício; (ii) estabelecer se é válida a exigência de contribuição de melhoria sem lei específica referente à obra pública que teria gerado a valorização do imóvel.
III. RAZÕES DE DECIDIR
O contraditório e a ampla defesa foram devidamente assegurados à Fazenda Pública, que teve oportunidade de se manifestar sobre a exigibilidade das CDAs, afastando-se a alegação de decisão surpresa.
A contribuição de melhoria, conforme o art. 145, III, da CF/1988 e os arts. 81 e 82 do CTN, exige lei específica para cada obra pública, contendo requisitos como memorial descritivo, orçamento da obra, plano de rateio, delimitação da zona beneficiada e notificação do contribuinte.
A mera previsão genérica constante do Código Tributário Municipal (Lei no 699/2001) não supre a exigência de norma específica para cada obra pública, conforme exige o art. 82 do CTN e o art. 5o do Decreto-Lei no 195/1967.
A jurisprudência consolidada reconhece a nulidade da cobrança de contribuição de melhoria fundada em norma genérica, sem a edição da lei específica exigida constitucional e legalmente.
A inconstitucionalidade ou nulidade do tributo por ausência de lei específica constitui matéria de ordem pública e pode ser reconhecida de ofício em qualquer grau de jurisdição (CPC, art. 485, §3o).
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso desprovido
Tese de julgamento:
A exigência de contribuição de melhoria sem a edição de lei específica para cada obra pública viola o art. 150, I, da Constituição Federal e o art. 82 do CTN.
A previsão genérica constante do Código Tributário Municipal não supre os requisitos legais e formais necessários para a cobrança da contribuição de melhoria.
É válida a declaração de nulidade das CDAs em execução fiscal quando ausentes os pressupostos legais exigidos para a cobrança da contribuição de melhoria, ainda que reconhecida de ofício pelo juízo.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 145, III, e art. 150, I; CPC, arts. 9o, 10, 485, IV e § 3o; CTN, arts. 81 e 82; Decreto-Lei no 195/1967, art. 5o; Lei Municipal no 699/2001 (Código Tributário Municipal de Primavera do Leste/MT).
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 671.560/RS, Rel. Min. Denise Arruda, DJ 11/06/2007; TJMT, AI no 1020816-37.2022.8.11.0000, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, DJE 10/08/2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0009176-55.2013.8.11.0037
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Contribuições de Melhoria]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE PRIMAVERA DO LESTE - CNPJ: 01.974.088/0001-05 (APELANTE), MUNICIPIO DE PRIMAVERA DO LESTE - CNPJ: 01.974.088/0001-05 (REPRESENTANTE), ALIMENTOS PRIMAVERA LTDA - ME - CNPJ: 01.865.358/0001-40 (APELADO), CARLOS EDUARDO OLIVEIRA DIAS - CPF: 027.502.531-44 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA PARA CADA OBRA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTOS LEGAIS E FORMAIS PARA EXIGIBILIDADE DO TRIBUTO. NULIDADE DAS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I.

CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Município de Primavera do Leste contra sentença que, nos autos de execução fiscal ajuizada contra Alimentos Primavera Ltda - ME, para cobrança de contribuição de melhoria consubstanciada nas CDAs nos 3998/2013 e 4082/2013, extinguiu o feito sem resolução de mérito (CPC, art. 485, IV), ao reconhecer, de ofício, a nulidade das referidas CDAs por ausência de lei específica exigida para a instituição do tributo.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se a sentença incorreu em nulidade por ausência de prévia oitiva da parte exequente sobre matéria decidida de ofício; (ii) estabelecer se é válida a exigência de contribuição de melhoria sem lei específica referente à obra pública que teria gerado a valorização do imóvel.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O contraditório e a ampla defesa foram devidamente assegurados à Fazenda Pública, que teve oportunidade de se manifestar sobre a exigibilidade das CDAs, afastando-se a alegação de decisão surpresa.

A contribuição de melhoria, conforme o art. 145, III, da CF/1988 e os arts. 81 e 82 do CTN, exige lei específica para cada obra pública, contendo requisitos como memorial descritivo, orçamento da obra, plano de rateio, delimitação da zona beneficiada e notificação do contribuinte.

A mera previsão genérica constante do Código Tributário Municipal (Lei no 699/2001) não supre a exigência de norma específica para cada obra pública, conforme exige o art. 82 do CTN e o art. 5o do Decreto-Lei no 195/1967.

A jurisprudência consolidada reconhece a nulidade da cobrança de contribuição de melhoria fundada em norma genérica, sem a edição da lei específica exigida constitucional e legalmente.

A inconstitucionalidade ou nulidade do tributo por ausência de lei específica constitui matéria de ordem pública e pode ser reconhecida de ofício em qualquer grau de jurisdição (CPC, art. 485, §3o).

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido

Tese de julgamento:

A exigência de contribuição de melhoria sem a edição de lei específica para cada obra pública viola o art. 150, I, da Constituição Federal e o art. 82 do CTN.

A previsão genérica constante do Código Tributário Municipal não supre os requisitos legais e formais necessários para a cobrança da contribuição de melhoria.

É válida a declaração de nulidade das CDAs em execução fiscal quando ausentes os pressupostos legais exigidos para a cobrança da contribuição de melhoria, ainda que reconhecida de ofício pelo juízo.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 145, III, e art. 150, I; CPC, arts. 9o, 10, 485, IV e § 3o; CTN, arts. 81 e 82; Decreto-Lei no 195/1967, art. 5o; Lei Municipal no 699/2001 (Código Tributário Municipal de Primavera do Leste/MT).

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 671.560/RS, Rel. Min. Denise Arruda, DJ 11/06/2007; TJMT, AI no 1020816-37.2022.8.11.0000, Rel. Des. Mário Roberto Kono de Oliveira, DJE 10/08/2023.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE, contra sentença prolatada pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Primavera do Leste, nos autos da Execução Fiscal ajuizada em face de ALIMENTOS PRIMAVERA LTDA - ME, para cobrança de contribuição de melhoria representada pelas CDAs nos 3998/2013 e 4082/2013.

A r. sentença julgou extinto o feito, sem resolução de mérito, nos termos do art. 485, IV, do Código de Processo Civil, declarando a nulidade das CDAs supracitadas por ausência de lei específica a embasar a exigência do tributo, em desconformidade com o art. 82 do Código Tributário Nacional, o art. 150, I, da Constituição Federal e o Decreto-Lei no 195/1967.

O juízo ainda destacou a dispensabilidade de prévia oitiva da Fazenda Pública por se tratar de matéria de ordem pública.

Inconformado, o Município de Primavera do Leste sustenta a nulidade da sentença por violação aos arts. 9o e 10 do CPC, ante a ausência de intimação da parte exequente sobre a matéria de ofício decidida.

Alega que as CDAs gozam de presunção de certeza, liquidez e exigibilidade, só afastável por prova robusta, inexistente nos autos.

Aduz que há fundamentação legal suficiente nas disposições do Código Tributário Municipal – Lei no 699/2001 – que amparam a cobrança da contribuição de melhoria.

Ao final, requer o provimento do apelo para anular a sentença e determinar o prosseguimento do feito.

Sem contrarrazões. (Id. no.264228868)

Dispensada a intervenção do Ministério Público.

É o relatório.

V O T O

Conforme relatado, cuida-se de recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE, contra sentença que declarou, de ofício, a nulidade das Certidões de Dívida Ativa nos 3998/2013 e 4082/2013, referentes à cobrança de contribuição de melhoria, extinguindo o feito executivo fiscal nos termos do art. 485, IV, do CPC.

O apelante sustenta, em síntese, que a sentença incorreu em nulidade por afronta aos artigos 9o e 10 do CPC, por ter sido proferida com base em fundamento não submetido previamente à manifestação da parte, caracterizando decisão surpresa.

Todavia, razão não lhe assiste.

Consoante se extrai dos autos, o Juízo de origem oportunizou à Fazenda Pública manifestação específica sobre a regularidade das CDAs e a pertinência de sua exigibilidade, mediante despacho judicial expresso, garantindo-lhe, portanto, o contraditório e a ampla defesa.

A manifestação da Procuradoria Municipal foi devidamente juntada aos autos, conforme consta do documento (Id. no 264228863), onde o Município sustenta a legalidade da cobrança com base nos artigos 229 a 244-A do Código Tributário Municipal, Lei no 699/2001.

Assim, afasta-se, de pronto, a tese de decisão surpresa. A parte foi formalmente intimada para se manifestar e, de fato, assim o fez, apresentando documentos e fundamentos jurídicos que entendeu pertinentes à defesa da exequibilidade das CDAs.

Superada a preliminar, adentra-se no mérito da controvérsia.

A controvérsia cinge-se sobre a validade das CDAs que embasam a execução fiscal, diante da exigência de lei específica para a instituição do tributo denominado contribuição de melhoria, decorrente de valorização imobiliária advinda de obra pública (asfaltamento).

A contribuição de melhoria é tributo que possui previsão constitucional no artigo 145, III, da Constituição Federal, e disciplinamento específico nos artigos 81 e 82 do Código Tributário Nacional.

Estes dispositivos impõem como requisito inafastável para sua exigibilidade, a edição de lei específica e a observância de critérios materiais e formais — notadamente a delimitação da zona beneficiada, memorial descritivo, orçamento da obra, plano de rateio e notificação individualizada do contribuinte.

A propósito, este é o entendimento jurisprudencial firmado nos tribunais superiores,
in verbis
:

“TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. ARTS. 81 E 82 DO CTN. DECRETO-LEI 195?67. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL. PRESUNÇÃO IURIS TANTUM. ÔNUS DA PROVA.

1. 'A alteração superveniente da competência, ainda que ditada por norma constitucional, não afeta a validade da sentença anteriormente proferida', sendo que, 'válida a sentença anterior do juiz que a prolatou, subsiste a competência do tribunal respectivo' (CC 6.967-7, Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 26.09.97). Com base em tal orientação a jurisprudência do STJ afirmou a sua competência para julgar recursos especiais interpostos antes da EC 45/04, mesmo quando tratem de matéria que, por força da referida Emenda, foi atribuída a outros órgãos jurisdicionais (Nesse sentido: CC 57.402, 1a Seção, Min. José Delgado, DJ de 19.6.2006, no CC 58.566, 1a Seção, Min. Eliana Calmon, DJ de 7.8.2006, no AgRg no REsp 809.810, 1a Turma, Min. José Delgado, DJ de 15.5.2006 e no REsp 507.907, 2a Turma, Min. Castro Meira, DJ de 25.9.2006).' (REsp 598.183?DF, 1a Seção, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 27.11.2006). 2. De acordo com a jurisprudência desta Corte, continuam em vigor os arts. 81 e 82 do Código Tributário Nacional, bem como as disposições do Decreto-Lei 195/67, os quais regulamentam a contribuição de melhoria. 3. Só depois de pronta a obra e verificada a existência da valorização imobiliária que ela provocou é que se torna admissível a tributação por via de contribuição de melhoria? (CARRAZZA, Roque Antônio. \Curso de Direito Constitucional Tributário\, São Paulo: Malheiros, 2006, pág. 533). 4. O lançamento da contribuição de melhoria deve ser precedido de processo específico, conforme descrito no art. 82 do Código Tributário Nacional. 5. Cabe ao Poder Público apresentar os cálculos que irão embasar a cobrança da contribuição de melhoria, concedendo, entretanto, prazo para que o contribuinte, em caso de discordância, possa impugná-los administrativamente. Trata-se, pois, de um valor presumido, cujo cálculo está a cargo da própria Administração. 6. O procedimento administrativo não exclui a revisão pelo Judiciário. 7. Recurso especial desprovido (REsp 671.560/RS, Rel. Ministra Denise Arruda, DJ 11/06/2007).

No caso dos autos, a sentença é clara ao destacar a ausência de lei específica autorizadora da cobrança, vício que compromete a higidez das CDAs.

“(...) Ademais, tem-se como escorreito que, para cada obra levada a efeito pelo ente tributante, nos termos do art. 82, I, do CTN, deve existir lei específica autorizando a instituição da taxa de contribuição de melhoria.

Este, sobretudo, se deve ao atendimento necessário ao artigo 150, I, da Constituição Federal, assim como o já mencionado art. 82, do CTN, como cito:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:

I - publicação prévia dos seguintes elementos:

a) memorial descritivo do projeto;

b) orçamento do custo da obra;

c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;

d) delimitação da zona beneficiada;

e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;

II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;

III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.

§ 1o A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.

§ 2o Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.

Outrossim, além da previsão em lei específica, exige-se a publicação de edital, consoante estabelece o art. 5o, do Decreto-Lei n. 195/67, como cito:

Art. 5o Para cobrança da Contribuição de Melhoria, a Administração competente deverá publicar o Edital, contendo, entre outros, os seguintes elementos:

I - Delimitação das áreas direta e indiretamente beneficiadas e a relação dos imóveis nelas compreendidos;

II - memorial descritivo do projeto;

III - orçamento total ou parcial do custo das obras;

IV - determinação da parcela do custo das obras a ser ressarcida pela contribuição, com o correspondente plano de rateio entre os imóveis beneficiados.

Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se, também, aos casos de cobrança da Contribuição de Melhoria por obras públicas em execução, constantes de projetos ainda não concluídos.

Assim, tendo o exequente fundamentado a cobrança nos artigos 229 a 244-A, da Lei Municipal no 699/2001, que institui o Código Tributário do Município de Primavera do Leste/MT, os indícios se firmam no sentido de que a cobrança não está devidamente amparada por lei específica, situação que leva a concluir pela nulidade das cobranças relativas a Taxa de Contribuição de Melhoria, contida nas CDAs no CDAs no 6904/2009 e 7231/2009. (...)”.

E nesse particular, a jurisprudência é firme em reconhecer a necessidade de legislação específica para cada obra pública que pretenda ensejar a cobrança de contribuição de melhoria.

A propósito:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO – DIREITO TRIBUTÁRIO – CONTRIBUÇÃO DE MELHORIA – INEXISTÊNCIA DE LEI ESPECÍFICA A EMBASAR A REFERIDA COBRANÇA – EXEGESE DO ARTIGO 150, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGO 82, DO CTN – SITUAÇÃO QUE PRESCINDE DILAÇÃO PROBATÓRIA – QUESTÃO DE DIREITO – DEMONSTRAÇÃO – EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE ACOLHIDA – AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO. Para que seja instituída a contribuição de melhoria, conforme entendimento jurisprudencial pacificado, necessária a edição de uma lei específica para cada obra, em atendimento ao art. 150, I, da Constituição Federal, assim como ao art. 82, do Código Tributário Nacional, sob pena de nulidade do lançamento.

Não há falar na necessidade de dilação probatória quando a demanda se alicerça em questão puramente de direito, com a singela demonstração de lei específica a embasar a cobrança da contribuição de melhoria.

(N.U 1020816-37.2022.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/07/2023, Publicado no DJE 10/08/2023)”

O Município apelante defende que o Código Tributário Municipal (Lei Municipal no 699/2001) supriria tal exigência legal. Todavia, como bem elucidado na sentença e reforçado pela jurisprudência citada, a abstração normativa do CTM não supre a exigência de norma específica prevista no art. 82 do CTN e no art. 5o do Decreto-Lei no 195/1967.

Com efeito, mencionada ausência não pode ser suprida por editais ou outros atos administrativos secundários, visto que o princípio da legalidade tributária (art. 150, I, CF/88) impõe que somente por meio de lei em sentido estrito pode instituir tributo.

Ressalto que a inconstitucionalidade ou nulidade de tributos instituídos sem observância das normas supracitadas constitui matéria de ordem pública, cognoscível de ofício a qualquer tempo e grau de jurisdição, conforme dispõe o §3o do art. 485 do CPC.

Por todo o exposto, inexiste fundamento jurídico capaz de reformar a sentença recorrida, a qual merece ser integralmente mantida.

Ante ao exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo MUNICÍPIO DE PRIMAVERA DO LESTE, mantendo-se incólume a sentença que declarou a nulidade das CDAs nos 3998/2013 e 4082/2013 e extinguiu a execução fiscal.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 25/06/2025