Tribunal: TJMT
Processo: 0001922-84.2014.8.11.0008
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-07
Data de publicação: 2025-10-19

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO NA MODALIDADE LEASING. AUSÊNCIA DE DOLO OU DANO COMPROVADO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada contra ex-prefeito municipal de Barra do Bugres/MT, imputando-lhe prática de contratação lesiva ao erário com base em pregão presencial para locação de veículos e máquinas.
2. A sentença recorrida reconheceu ausência de comprovação de dolo específico e de efetivo prejuízo ao erário, fundamentos exigidos pela atual redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992, com alterações da Lei n. 14.230/2021).
II. Questão em discussão
3. A questão em discussão consiste em aferir se a contratação da empresa para locação de veículos e máquinas, mediante Pregão Presencial n. 028/2013, com valores supostamente superiores aos de mercado, configura ato de improbidade administrativa por dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/1992, e se restou comprovado o elemento subjetivo necessário (dolo).
III. Razões de decidir
4. A simples divergência entre valores estimados e valores contratados não configura, por si só, dano ao erário ou ato ímprobo, exigindo-se prova técnica do superfaturamento.
5. O modelo de contratação por leasing com cláusula de doação foi adotado em razão das limitações orçamentárias do Município, precedido de pareceres técnicos e administrativos, revelando decisão fundamentada nos critérios de conveniência e oportunidade da gestão.
6. Não há elementos que demonstrem dolo específico por parte do agente político. As testemunhas ouvidas, inclusive parlamentares, negaram conhecimento de conduta dolosa, e os bens foram devidamente incorporados ao patrimônio público.
7. Os órgãos de controle externo – Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público de Contas – validaram a regularidade do certame, afastando indícios de sobrepreço ou dano ao erário.
8. A contratação mediante leasing justifica valores superiores àqueles de mercado à vista, considerando encargos, tributos e condições da modalidade, o que afasta, sem demonstração de má-fé, a caracterização de ato ímprobo.
IV. Dispositivo e tese
9. Recurso de apelação desprovido. Sentença mantida.
Tese de julgamento: “1. A configuração do ato de improbidade administrativa por dano ao erário exige, nos termos da Lei n. 8.429/1992, a presença de dolo específico e prova inequívoca do prejuízo causado.
2. A contratação pública por leasing com cláusula de doação, precedida de motivação administrativa, pareceres técnicos e regularidade atestada por órgãos de controle, não caracteriza, por si só, ato de improbidade.”
__________________________________
Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992 (art. 10, caput e incs. V e VIII; art. 11); Lei n. 14.230/2021 (reforma da Lei de Improbidade Administrativa); CPC, art. 487, I.
Jurisprudência relevante citada: TJMG, Apelação Cível 1.0000.24.422556-1/001, Rel. Des. Pedro Bitencourt Marcondes, 19a Câmara Cível, j. 17.07.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0001922-84.2014.8.11.0008
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Tutela Inibitória (Obrigação de Fazer e Não Fazer) ]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), JULIO CESAR FLORINDO - CPF: 406.152.861-00 (APELADO), LUIZ PAULO MIRANDA DA SILVA - CPF: 265.979.501-00 (ADVOGADO), RICARDO AUGUSTO BULHOES LEITE - CPF: 012.730.761-33 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa
:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO NA MODALIDADE
LEASING
. AUSÊNCIA DE DOLO OU DANO COMPROVADO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada contra ex-prefeito municipal de Barra do Bugres/MT, imputando-lhe prática de contratação lesiva ao erário com base em pregão presencial para locação de veículos e máquinas.

2.

A sentença recorrida reconheceu ausência de comprovação de dolo específico e de efetivo prejuízo ao erário, fundamentos exigidos pela atual redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992, com alterações da Lei n. 14.230/2021).

II. Questão em discussão

3.

A questão em discussão consiste em aferir se a contratação da empresa para locação de veículos e máquinas, mediante Pregão Presencial n. 028/2013, com valores supostamente superiores aos de mercado, configura ato de improbidade administrativa por dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei n. 8.429/1992, e se restou comprovado o elemento subjetivo necessário (dolo).

III. Razões de decidir

4.

A simples divergência entre valores estimados e valores contratados não configura, por si só, dano ao erário ou ato ímprobo, exigindo-se prova técnica do superfaturamento.

5.

O modelo de contratação por leasing com cláusula de doação foi adotado em razão das limitações orçamentárias do Município, precedido de pareceres técnicos e administrativos, revelando decisão fundamentada nos critérios de conveniência e oportunidade da gestão.

6.

Não há elementos que demonstrem dolo específico por parte do agente político. As testemunhas ouvidas, inclusive parlamentares, negaram conhecimento de conduta dolosa, e os bens foram devidamente incorporados ao patrimônio público.

7.

Os órgãos de controle externo – Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público de Contas – validaram a regularidade do certame, afastando indícios de sobrepreço ou dano ao erário.

8.

A contratação mediante leasing justifica valores superiores àqueles de mercado à vista, considerando encargos, tributos e condições da modalidade, o que afasta, sem demonstração de má-fé, a caracterização de ato ímprobo.

IV. Dispositivo e tese

9.

Recurso de apelação desprovido. Sentença mantida.

Tese de julgamento
:
“1. A configuração do ato de improbidade administrativa por dano ao erário exige, nos termos da Lei n. 8.429/1992, a presença de dolo específico e prova inequívoca do prejuízo causado.
2. A contratação pública por
leasing
com cláusula de doação, precedida de motivação administrativa, pareceres técnicos e regularidade atestada por órgãos de controle, não caracteriza, por si só, ato de improbidade.”

__________________________________

Dispositivos relevantes citados:
Lei n. 8.429/1992 (art. 10,
caput
e incs. V e VIII; art. 11); Lei n. 14.230/2021 (reforma da Lei de Improbidade Administrativa); CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada:

TJMG
,
Apelação Cível 1.0000.24.422556-1/001, Rel
.
Des. Pedro Bitencourt Marcondes, 19a
Câmara

Cível
, j
. 1
7
.
07
.
2025
.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato, Grosso contra a sentença prolatada pelo Juízo da Primeira Vara Cível da Comarca de Barra do Bugres/MT, que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, por ele ajuizada, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial (id. 307485358, págs. 01/15).

O Recorrente alega que a decisão merece reforma, porquanto restou comprovado nos autos o dano ao erário e o elemento subjetivo exigido pela legislação de regência.

Afirma que o Apelado, na condição de Prefeito Municipal, deu andamento ao procedimento licitatório n. 028/2013, após o insucesso do certame anterior, resultando na celebração do contrato n. 094/2013, de locação de máquinas e veículos com cláusula de doação, cujos valores foram significativamente superiores aos praticados no mercado.

Sustenta que os documentos juntados aos autos demonstram que o contrato firmado alcançou o montante de R$ 4.392.720,00 (quatro milhões, trezentos e noventa e dois mil, setecentos e vinte reais), ao passo que o preço de mercado dos mesmos bens não ultrapassava R$ 2.145.663,00 (dois milhões, cento e quarenta e cinco mil, seiscentos e sessenta e três reais, ocasionando prejuízo ao erário no valor de R$ 2.247.057,00 (dois milhões, duzentos e quarenta e sete mil e cinquenta e sete reais).

Aduz que, mesmo considerando a modalidade de
leasing
, com incidência de juros e taxas, a diferença de valores não se mostra justificável diante da expressiva discrepância apurada.

Assevera que depoimentos colhidos em Juízo confirmaram que a Câmara de Vereadores alertou o então Prefeito a respeito do sobrepreço dos itens contratados, mas, não obstante, ele homologou o certame e firmou o contrato, evidenciando a ciência da irregularidade e a presença do dolo genérico necessário à configuração do ato de improbidade.

Ao final, pugna pelo provimento do Recurso, a fim de reformar a sentença recorrida e condenar o Recorrido pela prática do ato ímprobo descrito no artigo 10, inciso V, da Lei de Improbidade Administrativa.

O Apelado apresentou contrarrazões, defendendo o desprovimento da Apelação (id. 307485363, págs. 01/12).

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio do parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, opina pelo desprovimento do Apelo (id. 315341869, págs. 01/04).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Como explicitado no relatório, o
Ministério Público do Estado de Mato Grosso insurge-se contra
a sentença que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, por ele ajuizada, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial.

Denota-se dos autos que o Ministério Público do Estado de Mato Grosso propôs Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, contra o ex-Prefeito Municipal de Barra do Bugres/MT, Júlio César Florindo, em razão de irregularidades nos Processos Licitatórios ns. 003/2013 e 028/2013, na modalidade Pregão Presencial, destinado à aquisição de bens pela municipalidade.

Aduziu, na inicial, que o Procedimento Licitatório n. 003/2013, cuja estimativa de preço era de R$ 9.195.127,29 (nove milhões, cento e noventa e cinco mil, cento e vinte e sete reais e vinte e nove centavos), teve como vencedora a empresa Transportadora Central Mato Grosso Ltda., mas, por questões desconhecidas, abriu-se novo processo (028/2013), na mesma modalidade e com o mesmo objetivo.

Sustentou que a Câmara Municipal de Vereadores da referida cidade solicitou cópia da Licitação n. 028/2013 ao Requerido, quando constatou que a descrição de alguns bens objeto do contrato estavam divergentes daqueles apresentados no pedido de autorização ao Legislativo Municipal e que os Vereadores entenderam por bem sustar os efeitos da homologação do certame n. 028/2013.

Argumentou que os valores contratados, em comparação com a Tabela Fipe, são superiores ao de mercado, causando prejuízo ao erário, equivalente a
R$ 2.247.057,00 (dois milhões, duzentos e quarenta e sete mil e cinquenta e sete reais).

Asseverou que o ex-Prefeito/Requerido praticou ato de improbidade, descrito nos artigos 10, incisos V e VII e 11, ambos da Lei n. 8.429/1992.

O Julgador singular prolatou sentença, ficando a
parte dispositiva grafada da seguinte forma:

“
Ante o exposto,
JULGO IMPROCEDENTE os pedidos formulados na inicial, extinguindo o processo com resolução do mérito
, nos termos do artigo 487, inciso I do CPC.” (Sic).

Contra essa decisão, o Ministério Público Estadual interpôs o presente Recurso de Apelação Cível.

A controvérsia recursal cinge-se à verificação da ocorrência de ato de improbidade administrativa, consubstanciado na alegada contratação, pelo Município de Barra do Bugres, de empresa para locação de veículos e máquinas com valores superiores aos de mercado, mediante Pregão Presencial n. 028/2013, e à eventual demonstração de dolo e prejuízo ao erário.

A Lei de Improbidade Administrativa, em sua redação atual, passou a exigir, para a configuração dos atos previstos nos artigos 9
o
, 10 e 11, a presença de dolo, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na norma.

Nessa senda, não basta a constatação de ilegalidade, deficiência procedimental ou inobservância de formalidades; exige-se prova robusta de que o agente público agiu deliberadamente para enriquecer-se ilicitamente, causar prejuízo patrimonial ou violar princípios administrativos.

Da análise detida dos autos, observo que o primeiro Procedimento Licitatório (Pregão Presencial n. 003/2013), orçado em R$ 9.195.127,29 (nove milhões, cento e noventa e cinco mil, cento e vinte e sete reais e vinte e nove centavos), foi substituído pelo de n. 028/2013, que, embora tivesse o mesmo objetivo de aparelhamento da Administração, foi realizado em condições mais vantajosas, reduzindo-se o montante total contratado para R$ 4.392.720,00 (quatro milhões, trezentos e noventa e dois mil, setecentos e vinte reais).

O procedimento ocorreu na modalidade Pregão Presencial, contando com a participação de empresas habilitadas, tendo sido adjudicado àquela que apresentou o menor valor global, conforme consta dos autos.

A simples diferença entre o preço contratado e o preço estimado de mercado, no meu entendimento, não é suficiente, por si só, para caracterizar dano ao erário ou ato de improbidade administrativa, notadamente diante da ausência de prova técnica que comprove o alegado superfaturamento.

Cumpre ressaltar que o modelo de locação com doação ao final do contrato, embora não usual, foi adotado em razão da precariedade da estrutura administrativa e da ausência de recursos financeiros suficientes para aquisição direta dos bens.

A contratação foi precedida de pareceres técnicos e administrativos que justificaram a necessidade da medida, tendo sido apresentada motivação expressa pelo próprio gestor e pelas secretarias envolvidas.

Tal circunstância demonstra que o ato foi resultado de decisão administrativa respaldada em critérios de conveniência e oportunidade, e não de dolo ou má-fé do agente político.

O Ministério Público Estadual afirma que houve dolo genérico, sustentando que o Apelado, mesmo advertido pelo Legislativo sobre a diferença de valores, teria persistido na contratação.

Entrementes, os depoimentos colhidos em Juízo não confirmam essa alegação. As testemunhas ouvidas – entre elas, vereadores e membros da comissão parlamentar – declararam não ter conhecimento de que o prefeito tenha agido com intenção de causar prejuízo ou obter vantagem indevida, reconhecendo que os bens contratados foram efetivamente entregues e incorporados ao patrimônio do Município.

A diferença de valores foi atribuída às condições do contrato de
leasing
, que naturalmente envolve encargos financeiros, tributos e taxas administrativas.

O argumento de que o valor final teria superado o de mercado desconsidera que a pesquisa de preços possui natureza meramente estimativa e não se presta a fixar um teto absoluto de contratação. Pequenas variações são admissíveis, especialmente em licitações que envolvem bens sujeitos a custos logísticos, variação de mercado e encargos de arrendamento.

Ademais, o fato de o preço contratado ser superior ao estimado em tabela não configura, por si só, sobrepreço, sobretudo quando não demonstrada a má-fé do gestor ou o desvio de finalidade.

Não há desconsiderar que o procedimento licitatório foi submetido à fiscalização do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso – TCE/MT – e do Ministério Público de Contas, que concluíram pela regularidade do certame, afastando qualquer indício de superfaturamento ou dano ao erário.

Os pareceres técnicos destacaram que os valores contratados se encontravam compatíveis com as condições de mercado, levando em consideração os encargos próprios da modalidade contratual.

A análise dos órgãos de controle reforça a conclusão de que não houve conduta dolosa nem prejuízo comprovado aos cofres públicos.

O Apelante sustenta que, ainda que a contratação tenha sido realizada por
leasing
, os valores pagos seriam injustificadamente elevados. Entretanto, o contrato em questão resultou em benefícios concretos ao Município, uma vez que todos os bens contratados foram entregues e incorporados ao patrimônio público ao final do período de vigência. Não houve, portanto, dispêndio inútil ou dissipação de recursos, mas sim uma forma alternativa de aquisição, juridicamente válida e adotada diante das limitações financeiras enfrentadas pela Administração.

A imputação de dolo genérico também não se sustenta, porque a Lei n. 14.230/2021, que reformou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa, passou a exigir a demonstração de dolo específico para a configuração do ato ímprobo.

A mera irregularidade administrativa, o erro de gestão ou o equívoco de julgamento não bastam para ensejar condenação. É indispensável a comprovação de que o agente público tenha agido com vontade deliberada de lesar o erário ou violar princípios da Administração.

Na espécie, não há qualquer elemento que revele tal intenção. O que se verifica é, quando muito, uma divergência quanto à economicidade da contratação, a qual, sem a comprovação de desvio ético ou de dano efetivo, não é suficiente para caracterizar improbidade.

Ao demais, a argumentação ministerial de que o contrato de locação seria danoso apenas porque o preço final superou o de mercado desconsidera a própria essência do contrato de arrendamento mercantil, cuja estrutura financeira pressupõe a inclusão de juros, taxas e encargos administrativos, elementos que justificam a elevação do valor global.

A diferença apontada entre o valor contratado e o estimado não reflete prejuízo real, mas decorre da modalidade de contratação escolhida, devidamente justificada e respaldada nos pareceres constantes dos autos.

Dessa forma, não há prova de que o Apelado tenha auferido qualquer benefício pessoal, tampouco de que tenha agido com dolo ou má-fé.

A inexistência de enriquecimento ilícito, a ausência de dano comprovado ao erário e a regularidade do processo licitatório, atestada pelos órgãos de controle, afastam a tipificação da conduta como ato de improbidade administrativa.

Impõe anotar que os processo licitatórios são desenvolvidos pela Comissão nomeada para tal finalidade, cabendo ao Prefeito tão somente a sua homologação, após os trâmites legais exigidos e, no caso em tela, o Recorrente não fez constar do polo passivo os membros responsáveis pelo Processo Licitatório.

Não bastasse isso, verifico que não há qualquer elemento que indique prévia combinação, divisão de vantagens ou articulação para frustrar o caráter competitivo do certame, circunstância que reforça a inexistência do dolo específico.

A sentença recorrida, portanto, examinou com acuidade o conjunto fático-probatório e aplicou corretamente a legislação vigente, não havendo motivo para sua reforma.

Nessa esteira, e considerando que a Lei de Improbidade Administrativa, em sua redação atual, condiciona a responsabilização à presença do dolo específico, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência, sob pena de se converter a improbidade em mecanismo de punição objetiva, incompatível com o sistema constitucional e legal vigente.

Corroborando o entendimento, perfilho o seguinte aresto:

“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REQUISITOS DO ATO ÍMPROBO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE DANO EFETIVO AO ERÁRIO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

Trata-se de apelação interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação de improbidade administrativa ajuizada contra particulares e agentes públicos, sob a alegação de fraude em procedimentos licitatórios e prejuízo ao erário.
O juízo de origem concluiu pela ausência de elementos suficientes para caracterização dos atos ímprobos, especialmente à luz da nova redação conferida pela Lei no 14.230/2021 à Lei no 8.429/1992.
II. Questão em discussão

2. As questões submetidas à apreciação são:

(i) saber se houve a prática de atos de improbidade administrativa por parte dos réus, nos termos dos arts. 10 e 11, inciso V, da Lei no 8.429/1992;

(ii) verificar a existência de dolo específico e de dano efetivo ao erário, exigidos pela legislação atual;
(iii) aferir se o conjunto probatório autoriza a condenação dos réus pela prática de atos ímprobos.

III. Razões de decidir

3. A reforma legislativa promovida pela Lei no 14.230/2021 passou a exigir, para a configuração de atos ímprobos nos termos do art. 10 da LIA, a comprovação de conduta dolosa e de dano efetivo ao erário, afastando a responsabilização por culpa e por dano presumido (in re ipsa).

4. Quanto ao art. 11, a mesma lei restringiu a aplicação às condutas tipificadas em rol taxativo, exigindo dolo específico.

5. O conjunto probatório não demonstrou a existência de perda patrimonial efetiva, nem dolo específico dos réus, requisitos indispensáveis à caracterização de ato ímprobo.
6. A alegada fraude nos processos licitatórios não foi suficientemente comprovada nos autos, tampouco identificada qual licitação específica teria sido manipulada.
7. A ausência de prova inequívoca de que os réus agiram com vontade consciente de produzir resultado ilícito inviabiliza a condenação por improbidade administrativa.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso desprovido.

Tese de julgamento: "1. Para a configuração de ato de improbidade administrativa com fundamento nos arts. 10 e 11 da LIA, exige-se a presença de dolo específico e, no caso do art. 10, a comprovação de dano efetivo ao erário.
2. A ausência desses elementos, ainda que presentes indícios de irregularidade, impede a responsabilização dos agentes por improbidade administrativa.
" (TJMG - Apelação Cível 1.0000.24.422556-1/001, Relator(a): Des.(a) Pedro Bitencourt Marcondes, 19a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 17/07/2025, publicação da súmula em 21/07/2025).” (Negritei).

Por tais considerações, o desprovimento do Apelo é medida que se impõe.

Forte nessas razões,
NEGO PROVIMENTO
ao Recurso de Apelação Cível, interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso
, mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

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Data da sessão:
Cuiabá-MT, 07/10/2025