Tribunal: TJMT
Processo: 1004394-79.2025.8.11.0000
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-22
Data de publicação: 2025-07-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE TUTELA ANTECIPADA. CONTRATO DE CONCESSÃO. UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM) COMO GARANTIA. INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO ILEGAL DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. AUSÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO E DO PERIGO DE DANO. REVOGAÇÃO DA TUTELA ANTECIPADA. RECURSO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Agravo de Instrumento interposto por CS MOBI CUIABÁ SPE S.A. contra decisão que, nos autos de tutela de urgência antecedente ajuizada pelo Município de Cuiabá em face da agravante e do Banco do Brasil, suspendeu a cláusula contratual que autorizava a retenção de valores do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) como garantia de contraprestações mensais em contrato de concessão de obra pública relativa à revitalização do Mercado Municipal Miguel Sutil, incluindo a implementação de estacionamento rotativo.
II. Questão em discussão
2. As questões centrais consistem em: (i) verificar se a cláusula contratual que prevê a utilização de valores oriundos do FPM como garantia caracteriza vinculação ilegal de receitas públicas, nos termos do art. 167, IV, da CF; e (ii) analisar a presença dos requisitos para concessão da tutela de urgência, conforme o art. 300 do CPC, especialmente a probabilidade do direito e o risco de dano.
III. Razões de decidir
3. A cláusula 5.2 do Contrato de Administração de Contas e Garantias Financeiras não configura vinculação ilegal de receitas, pois os valores do FPM, após o repasse ao ente municipal, perdem natureza tributária e passam a ser recursos próprios do ente, sujeitos à livre disposição, sendo legítima sua utilização como garantia contratual.
4. A cláusula contratual impugnada prevê a utilização dos valores apenas em caso de inadimplemento da contraprestação devida à concessionária, não configurando vinculação automática ou direta da receita pública.
5. A garantia contratual não se confunde com operação de crédito, não exigindo, portanto, prévia autorização legislativa municipal, pois não representa endividamento nem captação de recursos.
6. O Decreto Municipal que reconhecia estado de calamidade financeira perdeu sua vigência em 03/07/2025, inexistindo, assim, risco atual de dano irreparável ou de difícil reparação que justifique a manutenção da tutela antecipada.
7. A execução da garantia contratual não compromete o interesse público nem acarreta prejuízo ao erário municipal, limitando-se a assegurar o pagamento de obrigações contratuais previamente pactuadas.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso provido.
Tese de julgamento: “A cláusula contratual que prevê a utilização de valores repassados ao Município a título de FPM, depositados em conta de trânsito, como garantia contratual, não caracteriza vinculação indevida de receitas públicas nos termos do art. 167, IV, da Constituição Federal, quando sua execução se restringe à hipótese de inadimplemento e não compromete a destinação ordinária das receitas.”
___________________________________________
Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 160 e 167, IV; CPC, art. 300.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 5897, relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 24.4.2019.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004394-79.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Liminar, Termo Aditivo, Execução Contratual, OBRAS PÚBLICAS]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[ENZO ROCHA FURLAN - CPF: 422.298.568-63 (ADVOGADO), CONCESSIONARIA CS MOBI CUIABA SPE S.A. - CNPJ: 48.651.247/0001-02 (AGRAVANTE), GABRIELLA OLIVEIRA CASTRO - CPF: 419.315.178-60 (ADVOGADO), MARJORIE MONTENEGRO SMITH SANTOS - CPF: 406.983.388-98 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (AGRAVADO), BANCO DO BRASIL SA - CNPJ: 00.000.000/5125-08 (TERCEIRO INTERESSADO), VITOR RHEIN SCHIRATO - CPF: 220.168.188-08 (ADVOGADO), RENATA NADALIN MEIRELES SCHIRATO - CPF: 333.183.478-50 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), MURILLO BARROS DA SILVA FREIRE - CPF: 483.726.411-53 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE TUTELA ANTECIPADA. CONTRATO DE CONCESSÃO. UTILIZAÇÃO DE RECURSOS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM) COMO GARANTIA. INEXISTÊNCIA DE VINCULAÇÃO ILEGAL DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. AUSÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO E DO PERIGO DE DANO. REVOGAÇÃO DA TUTELA ANTECIPADA. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Agravo de Instrumento interposto por CS MOBI CUIABÁ SPE S.A. contra decisão que, nos autos de tutela de urgência antecedente ajuizada pelo Município de Cuiabá em face da agravante e do Banco do Brasil, suspendeu a cláusula contratual que autorizava a retenção de valores do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) como garantia de contraprestações mensais em contrato de concessão de obra pública relativa à revitalização do Mercado Municipal Miguel Sutil, incluindo a implementação de estacionamento rotativo.

II. Questão em discussão
2. As questões centrais consistem em: (i) verificar se a cláusula contratual que prevê a utilização de valores oriundos do FPM como garantia caracteriza vinculação ilegal de receitas públicas, nos termos do art. 167, IV, da CF; e (ii) analisar a presença dos requisitos para concessão da tutela de urgência, conforme o art. 300 do CPC, especialmente a probabilidade do direito e o risco de dano.

III. Razões de decidir
3. A cláusula 5.2 do Contrato de Administração de Contas e Garantias Financeiras não configura vinculação ilegal de receitas, pois os valores do FPM, após o repasse ao ente municipal, perdem natureza tributária e passam a ser recursos próprios do ente, sujeitos à livre disposição, sendo legítima sua utilização como garantia contratual.
4. A cláusula contratual impugnada prevê a utilização dos valores apenas em caso de inadimplemento da contraprestação devida à concessionária, não configurando vinculação automática ou direta da receita pública.
5. A garantia contratual não se confunde com operação de crédito, não exigindo, portanto, prévia autorização legislativa municipal, pois não representa endividamento nem captação de recursos.
6. O Decreto Municipal que reconhecia estado de calamidade financeira perdeu sua vigência em 03/07/2025, inexistindo, assim, risco atual de dano irreparável ou de difícil reparação que justifique a manutenção da tutela antecipada.
7. A execução da garantia contratual não compromete o interesse público nem acarreta prejuízo ao erário municipal, limitando-se a assegurar o pagamento de obrigações contratuais previamente pactuadas.

IV. Dispositivo e tese
8. Recurso provido.

Tese de julgamento
: “A cláusula contratual que prevê a utilização de valores repassados ao Município a título de FPM, depositados em conta de trânsito, como garantia contratual, não caracteriza vinculação indevida de receitas públicas nos termos do art. 167, IV, da Constituição Federal, quando sua execução se restringe à hipótese de inadimplemento e não compromete a destinação ordinária das receitas.”

___________________________________________

Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 160 e 167, IV; CPC, art. 300.

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 5897, relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 24.4.2019.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto por CONCESSIONÁRIA CS MOBI CUIABÁ SPE S.A. contra a decisão proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública de Cuiabá, que nos autos da tutela de urgência antecedente n. 1004152-94.2025.8.11.0041, movida pelo MUNICÍPIO DE CUIABÁ em face da agravante e do BANCO DO BRASIL, deferiu parcialmente o pedido de tutela de urgência para
“suspender a cláusula 5.2 do Contrato de Administração de Contas e Garantias Financeiras e todas as cláusulas que impliquem possibilidade de retenção ou bloqueio do FPM, até a resolução do mérito.”

A agravante sustenta que a decisão agravada deve ser reformada, pois não há vinculação ilegal de receitas tributárias, uma vez que os valores do FPM, após o repasse ao ente municipal, perdem sua natureza tributária e passam a ser recursos próprios do município, passíveis de livre disposição. Além disso, argumenta que a estrutura de garantia pactuada não se confunde com operação de crédito, não havendo necessidade de autorização legislativa.

Dessa forma, requer a concessão de efeito suspensivo, para suspender os efeitos da decisão agravada, restabelecendo-se a eficácia da cláusula 5.2 do Contrato de Administração de Contas e Garantias Financeiras e de todas as disposições contratuais que permitam a retenção ou bloqueio de valores provenientes do FPM; no mérito, pleiteia o provimento do recurso, para revogar a tutela de urgência concedida pelo Juízo
a quo
.

A tutela de urgência foi indeferida no ID 269350289.

A agravante opôs agravo interno (ID 275258371)

Ausentes as contrarrazões.

A Procuradoria-Geral de Justiça opinou pelo desprovimento do recurso (ID 290741382).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

Inicialmente, cumpre consignar que o agravo interno interposto está prejudicado, tendo em vista que o agravo de instrumento encontra-se pronto para julgamento de mérito.

Na origem, trata-se de tutela de urgência antecedente movida pelo Município de Cuiabá em face da agravante e do BANCO DO BRASIL, visando à suspensão da cláusula do contrato que autorizava a retenção de valores do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), sob a alegação de que tal medida prejudicaria gravemente o pagamento de suas obrigações essenciais, em razão da crise financeira reconhecida por Decreto Municipal. Óbice

Analisando os autos originários, observa-se que o ente municipal celebrou contrato de concessão de obra de revitalização e gestão do Mercado Municipal Miguel Sutil, incluindo a implementação de estacionamento rotativo, conforme o Edital de Licitação n. 005/2022/PMC.

Inicialmente, o contrato previu a utilização do FUNGEP (Fundo Municipal Garantidor dos Projetos de Parceria Público-Privada) como garantia, porém, por meio de aditivos, passou a ser utilizado os recursos oriundos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) como garantia. Posteriormente, foi celebrado um contrato de administração de contas e garantias financeiras, no qual foi acordada a possibilidade de retenção desses recursos do FPM.

O Juízo de primeira instância concedeu parcialmente a tutela de urgência, suspendendo a cláusula 5.2 do Contrato de Administração de Contas e Garantias Financeiras, bem como as demais cláusulas que impliquem na possibilidade do bloqueio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM).

A CONCESSIONÁRIA CS MOBI CUIABÁ SPE S.A interpôs Agravo de Instrumento, com o objetivo de reverter a decisão e manter a vigência da cláusula que permite o bloqueio do FPM.

O recurso deve ser provido.

Em primeiro lugar, é necessário destacar que, no âmbito do agravo de instrumento, não se admite a análise do mérito da ação principal. A apreciação desse recurso deve restringir-se à verificação da regularidade da decisão agravada e à análise dos requisitos legais para a concessão da tutela de urgência, quais sejam: a probabilidade do direito e o risco de dano ou de comprometimento do resultado útil do processo, conforme disposto no artigo 300 do Código de Processo Civil.

Portanto, a análise do agravo deve se limitar a esses aspectos, sob pena de indevida supressão de instância, uma vez que a discussão sobre o mérito da demanda principal configuraria usurpação da competência do juízo de origem, que ainda não concluiu sua apreciação sobre a matéria.

No que diz respeito à plausibilidade do direito invocado pelo ente municipal, o Juízo de origem fundamentou que a utilização do FPM como garantia contratual poderia violar princípios constitucionais, especialmente os artigos 160 e 167, IV, da Constituição Federal, que vedam a vinculação de receitas tributárias, salvo nas hipóteses expressamente previstas. O juízo destacou, ainda, que a vinculação do fundo a obrigações contratuais comprometeria a autonomia financeira do Município, prejudicando o cumprimento de outras obrigações essenciais e urgentes, como despesas com pessoal e serviços públicos básicos.

A decisão
sub judice
desafiou dois recursos de agravo de instrumento, interpostos por cada um dos requeridos na ação originária. O primeiro, interposto pelo Banco do Brasil, foi desprovido por esta Terceira Câmara – acórdão publicado em 12/6/2025 –, ao fundamento, em suma, de que:

- a vinculação do FPM a finalidades não previstas pela Constituição Federal, como garantias contratuais, fere o princípio da autonomia financeira do ente municipal, configurando violação aos artigos 160 e 167, IV, da Constituição; e

- a suspensão do bloqueio do FPM se faz necessária para preservar o interesse público e garantir o cumprimento de obrigações essenciais.

Todavia, neste segundo agravo de instrumento, após uma análise mais detalhada da questão, pude verificar que a cláusula 5.2 do Contrato de Administração de Contas e Garantias Financeiras não prevê vinculação ilegal de receitas tributárias.

Isso porque, os valores do FPM, após o repasse ao ente municipal, de fato, perdem sua natureza tributária e passam a ser recursos próprios do município, passíveis de livre disposição; e a garantia recai sobre os direitos de crédito do Município agravado contra o Banco do Brasil, depositário dos valores recebidos pelo Tesouro Municipal a título de transferências de sua cota-parte do FPM.

Nesse sentido, esclareceu o agravante:

“Para operacionalizar o Novo Modelo de Garantia, foi criada junto ao Banco do Brasil (“Agente de Garantia”) uma conta de trânsito, que funciona como um anteparo entre a Conta BB e a Conta Única (“Conta Trânsito”). Esta conta recebe, da Conta BB, os recursos repassados pelo Banco do Brasil a título de transferência do FPM, e, em seguida, em situações normais, a instituição financeira responsável pela Conta de Trânsito transfere os valores lá depositados para a Conta Única.

Ou seja:
em uma situação normal, de adimplemento contratual e regular pagamento dos valores devidos pelo MUNICÍPIO, os valores na Conta de Trânsito seguem seu curso financeiro regular à Conta Única. E apenas na hipótese de o Agente de Garantia ser notificado acerca do inadimplemento do MUNICÍPIO em relação ao pagamento da Contraprestação Mensal é que tal instituição deve redirecionar valores existentes na Conta de Trânsito à AGRAVANTE, no montante necessário para cobrir o valor em aberto devido, assegurando o devido pagamento da remuneração pelos Serviços
.

Toda a relação jurídica existente entre (i) o MUNICÍPIO, enquanto devedor da Contraprestação Mensal; (ii) a CONCESSIONÁRIA, enquanto credora; e (iii) o Agente de Garantia, enquanto instituição financeira depositária responsável pela gestão da Conta de Trânsito, foi objeto do Contrato de Garantia, discutido e celebrado entre as partes em 26/07/2024.”
(Destaquei)

Assim, mesmo antes de integrar a Conta Única, os repasses oriundos do FPM já constituem receitas públicas municipais, decorrentes da transferência da União, na medida em que existentes em conta corrente de sua titularidade, mantida no Banco do Brasil.

Pontua-se, ademais, que não se trata de vinculação direta de valores para pagamento regular da Contraprestação Mensal, visto que o referido montante somente deve ser utilizado em caso de inadimplemento das parcelas do contrato.

Logo, não há falar-se em vinculação de receitas do FPM, mas em garantia incidente sobre valores de que o Município já pode dispor, eis que recebidos da União e depositados na Conta de Trânsito administrada pelo Banco do Brasil. Bem por isso, não se aplica ao caso o entendimento firmado no julgamento da ADI 5.897/SC, em que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a impossibilidade de vinculação de receitas provenientes de impostos a despesas não expressamente previstas. Veja-se:

“[...] 5.
O artigo 167, IV, da Constituição Federal veda o estabelecimento de vinculação de receitas provenientes de impostos, quando não previstas ou autorizadas na Constituição Federal, porquanto cerceia o poder de gestão financeira do chefe do Poder Executivo e obsta o custeio das despesas urgentes, imprevistas ou extraordinárias, que se façam necessárias ao longo do exercício financeiro
, tanto mais que deve dar-se aplicação aos recursos de receita pública consoante critérios de responsabilidade fiscal consentâneos com os anseios democráticos. Precedentes: ADI 1.759, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 20/8/2010; ADI 1.750, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJ de 13/10/2006. 6.
A vedação à vinculação da receita é norma que preserva a separação dos poderes, o princípio democrático e a responsabilidade fiscal, de modo que o artigo 167, IV, da Constituição faz jus à sua simétrica aplicação por todos os entes da Federação
. [...]”
(ADI 5897, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 24-04-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-168 DIVULG 01-08-2019 PUBLIC 02-08-2019)

Ainda, verifica-se que a garantia contratual difere da operação de crédito, sendo esta última um compromisso financeiro de endividamento para captação de recursos. Assim sendo, não se aplica à garantia contratual a exigência de autorização expressa do Poder Legislativo municipal.

Portanto, ausente a probabilidade do direito.

Igualmente, não se identifica o risco de dano irreparável ou de difícil reparação, visto que o Decreto Municipal no 10.840/2025, que previa o estado de calamidade financeira no Município de Cuiabá, foi publicado em 3/1/2025, com prazo de vigência de 180 dias, portanto, não se encontra mais em vigor desde o dia 03/07/2025.

Ainda que assim não fosse, registre-se que a execução da garantia contratual não tem o condão de gerar qualquer dano ao erário municipal, já que se limita a assegurar o pagamento de valores que já eram devidos à concessionária por força do Contrato de Concessão.

Ante o exposto,
DOU PROVIMENTO
ao recurso de agravo de instrumento, a fim de revogar a antecipação da tutela concedida pelo Juízo
a quo
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 22/07/2025