Tribunal: TJMT
Processo: 1033477-68.2024.8.11.0003
Órgão julgador: MARCIO VIDAL
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-04-09
Data de publicação: 2025-04-20

Ementa:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. AUMENTO DE SUBSÍDIO DE AGENTES POLÍTICOS. EDIÇÃO EM PRAZO VEDADO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VIA ADEQUADA. PROVIMENTO DO RECURSO. RETORNO DOS AUTOS PARA INSTRUÇÃO E JULGAMENTO.
I. Caso em exame
1. Apelação cível e reexame necessário contra sentença que indeferiu a petição inicial da ação popular proposta por cidadãos, extinguindo o feito sem resolução de mérito, ao fundamento de inadequação da via eleita.
2. Ação popular proposta para anular a Lei Municipal no 13.956/2024, que majorou em 79,5% os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito do Município de Rondonópolis para o mandato 2025/2028, sancionada a apenas 16 dias do fim da legislatura, em violação ao art. 21, p.u., da LC no 101/2000 (LRF).
II. Questão em discussão
3. A questão em discussão consiste em verificar a adequação da ação popular como instrumento hábil ao controle judicial de ato legislativo de conteúdo concreto, cuja edição viola preceitos da legalidade fiscal e da moralidade administrativa, em especial o art. 21, p.u., da LRF.
III. Razões de decidir
4. A ação popular é meio constitucional legítimo para a defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa e da legalidade, podendo ser utilizada contra atos normativos concretos e de eficácia imediata, como o que fixa subsídios para agentes políticos identificados.
5. O conteúdo normativo da Lei Municipal no 13.956/2024 é concreto, possui destinatários definidos e efeitos financeiros diretos, afastando o argumento de que se trata de norma abstrata ou de controle exclusivo por ADI.
6. A edição da norma em período vedado pela LRF compromete sua validade sob a ótica da legalidade estrita, legitimando o controle por meio da ação popular, sem que isso implique afronta à competência do Supremo Tribunal Federal para o controle concentrado de constitucionalidade.
7. A jurisprudência do STF e do TJMT autoriza a impugnação judicial de atos legislativos de efeitos concretos por meio de ação popular, quando presentes indícios de lesividade ao erário e desrespeito à legislação fiscal.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso de apelação provido e reexame necessário com retificação da sentença, para cassar a decisão de indeferimento da petição inicial e determinar o regular prosseguimento da ação popular.
Tese de julgamento: “1. A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produza impacto direto no erário, desde que evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa.”
“2. A edição de norma que majora despesa com pessoal nos 180 dias finais de mandato, em afronta ao art. 21, p.u., da LC no 101/2000, enseja vício de legalidade suficiente a autorizar o controle judicial mediante ação popular.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; LC no 101/2000, art. 21, p.u.; L. no 4.717/1965, arts. 1o, § 1o, e 2o, alíneas “c” e “e”; CPC, art. 485, I e VI.
Jurisprudência relevante citada: STF, Rcl no 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 15.12.2004; TJMT, AI no 1003909-79.2025.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip, j. 20.02.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1033477-68.2024.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Responsabilidade Fiscal]
Relator:
Des(a).
MARCIO VIDAL

Turma Julgadora:

[DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS AURELIO DOS REIS FERREIRA, DES(A). MARIA APARECIDA RIBEIRO]

Parte(s):

[WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (APELANTE), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (ADVOGADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (APELANTE), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (APELADO), JOSE CARLOS JUNQUEIRA DE ARAUJO - CPF: 214.086.611-87 (APELADO), AYLON GONCALO DE ARRUDA - CPF: 841.048.801-91 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), EDNALDO DE CARVALHO AGUIAR - CPF: 366.547.526-00 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, RETIFICOU A SENTENÇA E DEU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR , DES. MÁRCIO VIDAL.

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. AUMENTO DE SUBSÍDIO DE AGENTES POLÍTICOS. EDIÇÃO EM PRAZO VEDADO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VIA ADEQUADA. PROVIMENTO DO RECURSO. RETORNO DOS AUTOS PARA INSTRUÇÃO E JULGAMENTO.

I. Caso em exame

1.

Apelação cível e reexame necessário contra sentença que indeferiu a petição inicial da ação popular proposta por cidadãos, extinguindo o feito sem resolução de mérito, ao fundamento de inadequação da via eleita.

2.

Ação popular proposta para anular a Lei Municipal no 13.956/2024, que majorou em 79,5% os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito do Município de Rondonópolis para o mandato 2025/2028, sancionada a apenas 16 dias do fim da legislatura, em violação ao art. 21, p.u., da LC no 101/2000 (LRF).

II. Questão em discussão
3. A questão em discussão consiste em verificar a adequação da ação popular como instrumento hábil ao controle judicial de ato legislativo de conteúdo concreto, cuja edição viola preceitos da legalidade fiscal e da moralidade administrativa, em especial o art. 21, p.u., da LRF.

III. Razões de decidir
4. A ação popular é meio constitucional legítimo para a defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa e da legalidade, podendo ser utilizada contra atos normativos concretos e de eficácia imediata, como o que fixa subsídios para agentes políticos identificados.
5. O conteúdo normativo da Lei Municipal no 13.956/2024 é concreto, possui destinatários definidos e efeitos financeiros diretos, afastando o argumento de que se trata de norma abstrata ou de controle exclusivo por ADI.
6. A edição da norma em período vedado pela LRF compromete sua validade sob a ótica da legalidade estrita, legitimando o controle por meio da ação popular, sem que isso implique afronta à competência do Supremo Tribunal Federal para o controle concentrado de constitucionalidade.
7. A jurisprudência do STF e do TJMT autoriza a impugnação judicial de atos legislativos de efeitos concretos por meio de ação popular, quando presentes indícios de lesividade ao erário e desrespeito à legislação fiscal.

IV. Dispositivo e tese
8. Recurso de apelação provido e reexame necessário com retificação da sentença, para cassar a decisão de indeferimento da petição inicial e determinar o regular prosseguimento da ação popular.

Tese de julgamento:
“1. A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produza impacto direto no erário, desde que evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa.”
“2. A edição de norma que majora despesa com pessoal nos 180 dias finais de mandato, em afronta ao art. 21, p.u., da LC no 101/2000, enseja vício de legalidade suficiente a autorizar o controle judicial mediante ação popular.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5o, LXXIII; LC no 101/2000, art. 21, p.u.; L. no 4.717/1965, arts. 1o, § 1o, e 2o, alíneas “c” e “e”; CPC, art. 485, I e VI.

Jurisprudência relevante citada:
STF, Rcl no 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 15.12.2004; TJMT, AI no 1003909-79.2025.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip, j. 20.02.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL

Egrégia Câmara,

Trata-se de Recurso de Apelação Cível com Reexame Necessário da Sentença, proferida pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, que, nos autos da Ação Popular ajuizada por Yann Dieggo Souza Timótheo de Almeida e Warllans Wagner Xavier Souza, em desfavor do Município de Rondonópolis, José Carlos Junqueira de Araújo e Aylon Gonçalo de Arruda, indeferiu a petição inicial, extinguindo o feito sem resolução do mérito, sob o fundamento de inadequação da via eleita, nos termos do art. 485, I e VI, do Código de Processo Civil.

Irresignados, os Recorrentes apelas, pretendendo a reforma do ato sentencial, sustentando que a Lei Municipal n. 13.956/2024, sancionada em 16 de dezembro de 2024, fixou os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito do Município para a legislatura 2025/2028 com acréscimo de 79,5%, representando impacto financeiro estimado em R$ 1.144.800,00, em descompasso com o art. 21, parágrafo único, da Lei Complementar no 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que veda a concessão de aumento de despesa com pessoal nos 180 dias finais do mandato.

Salientam que a norma impugnada possui efeitos concretos, incidindo diretamente sobre subsídios de agentes políticos já identificados, sendo, portanto, passível de controle por meio da ação popular.

Alegam que a violação à LRF configura hipótese de ilegalidade administrativa e de ato lesivo ao erário, enquadrando-se no escopo do art. 2o, alíneas “c” e “e”, da Lei no 4.717/65.

Salienta que a multa de 100% (cem por cento) não é desproporcional e está em consonância com a jurisprudência do STF, sendo ônus da parte interessada apontar peculiaridades e idiossincrasias do quadro que permitiriam sustentar a proporcionalidade da pena almejada.

Por tais razões, requer o provimento do recurso, com a reforma da sentença apelada, para determinar o regular prosseguimento da presente Ação Popular, nos moldes da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965.

A parte Apelada apresentou suas contrarrazões (id. 273379433), rebatendo os argumentos do Apelo, e pugnou por seu desprovimento.

A Douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira, manifestou-se pelo provimento do apelo e retificação da sentença em reexame (id. 276086872).

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Como explicitado no relatório, trata-se de Recurso de Apelação Cível com Reexame Necessário da Sentença, proferida pelo Juízo da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis/MT, que, nos autos da Ação Popular, indeferiu a petição inicial, extinguindo o feito sem resolução do mérito, sob o fundamento de inadequação da via eleita, nos termos do art. 485, I e VI, do Código de Processo Civil.

Rememorando o caderno processual do Recurso de Apelação Cível, tem-se que Yann Dieggo Souza Timótheo de Almeida e Warllans Wagner Xavier Souza ajuizaram ação popular contra o Município de Rondonópolis, o então Presidente da Câmara Municipal José Carlos Junqueira de Araújo e o Prefeito Aylon Gonçalo de Arruda, buscando a nulidade da Lei Municipal no 13.956/2024, que aumentou os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito para a legislatura de 2025/2028, com aumento de 79,5%, representando impacto estimado de R$ 1.144.800,00.

Alegaram que a sanção ocorreu 16 dias antes do término do mandato, violando o art. 21, parágrafo único da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que veda o aumento de despesas com pessoal nos últimos 180 dias de mandato.

Sustentaram, ainda, que a norma possui efeitos concretos, sendo, portanto, atacável por ação popular.

Ao analisar os pedidos, o Magistrado singular indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem julgamento de mérito, por entender que a ação popular não é via adequada para contestar lei em tese, sendo incabível a utilização da ação como sucedâneo de ADI, nos seguintes termos:

Dessa forma, uma vez inadequada a via eleita, como na espécie, falta à parte autora interesse processual. Com essas considerações, com fundamento nos artigos 330, III, e 485, I e VI, ambos do CPC, INDEFIRO a petição inicial e, consequentemente, julgo extinto o processo, sem resolução do mérito. Sem custas e sem honorários advocatícios, tendo em vista que não restou configurada a má-fé dos autores, nos termos do artigo 5o, LXXIII, da Constituição Federal. Sentença sujeita a reexame necessário (art. 19, da Lei n.o 4.717/1965), de modo que, decorrido o prazo para recurso voluntário e não havendo, certifiquem-se e remetam-se os autos ao Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso. (sic. Id. 273379407).

Contra a sentença se insurgem a Yann Dieggo Souza Timótheo de Almeida e Warllans Wagner Xavier Souza, interpondo o presente Recurso.

A controvérsia instaurada nos autos diz respeito à adequação da via eleita para a impugnação da Lei Municipal n. 13.956/2024, que fixou os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito de Rondonópolis para o quadriênio 2025/2028, com vigência a partir de 1o de janeiro de 2025, mas sancionada em 16 de dezembro de 2024, ou seja, dentro do período vedado de cento e oitenta dias que antecedem o término do mandato, conforme dispõe o artigo 21, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC no 101/2000).

Sabe-se que a ação popular é o instrumento constitucionalmente assegurado a qualquer cidadão para pleitear perante o Poder Judiciário a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5o, LXXIII).

A sentença recorrida fundamentou-se na tese de que a ação popular não pode ser utilizada como substituto da ação direta de inconstitucionalidade e, portanto, não seria cabível para questionar norma de natureza genérica e abstrata.

Entrementes, esse entendimento não subsiste diante da realidade fática e jurídica do caso concreto, que revela a existência de norma com efeitos imediatos e direcionados, apta a produzir impacto financeiro direto ao erário, e cujos destinatários estão claramente identificados.

A Lei Municipal impugnada possui conteúdo que extrapola a mera normatividade genérica, pois ao definir valores exatos de remuneração para agentes políticos previamente identificados e ao gerar efeitos concretos a partir de data certa, trata-se, inquestionavelmente, de ato normativo de aplicação imediata, cuja execução importa em majoração real de despesa com pessoal.

Assim, afasta-se a premissa de que se estaria diante de norma de natureza meramente abstrata.

Ademais, no presente caso, não se discute a constitucionalidade da norma de forma autônoma, tampouco se persegue o reconhecimento de sua incompatibilidade com a Carta da República como pedido principal. O que se pretende é a declaração de nulidade do ato legislativo por ofensa à legislação infraconstitucional, notadamente ao artigo 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, em razão de ter sido editado em período proibido pela própria norma de regência das finanças públicas.

Logo, a inobservância do intervalo legal para criação de despesa com pessoal configura vício que compromete a validade da norma sob a ótica da legalidade estrita e da moralidade administrativa.

Desta maneira a tese de inadequação da via eleita, portanto, não se sustenta, haja vista que a situação fática revela clara ofensa ao princípio da legalidade orçamentária e à disciplina imposta pela legislação fiscal, sendo cabível a utilização da ação popular como instrumento de defesa do patrimônio público contra atos legislativos que assumam feição concreta e causem lesão efetiva aos cofres públicos.

A Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo deste Tribunal, no julgamento do Agravo de Instrumento n. 1003909-79.2025.8.11.0000, relatoria da Desembargadora Maria Erotides Kneip, reforça essa orientação ao reconhecer que a ação popular é cabível contra normas de efeitos concretos, desde que a controvérsia constitucional suscitada esteja inserida como questão prejudicial e não como núcleo do pedido.

Desse modo, esse entendimento coaduna-se com a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal na Reclamação no 664/RJ, julgada pelo Plenário sob relatoria da Ministra Ellen Gracie, no sentido de que, diante de ato normativo que não ostenta generalidade e abstração, não há usurpação de competência do controle concentrado de constitucionalidade quando se admite sua impugnação por meio de ação popular.

Sendo assim, o ato legislativo impugnado não possui caráter normativo genérico, já que opera efeitos concretos sobre pessoas determinadas, com repercussão patrimonial direta e imediata.

Frisa-se que a lei em questão não estabelece diretrizes abstratas, mas define valores específicos, cuja aplicação prática depende apenas da passagem de uma data já conhecida, configurando verdadeira antecipação de despesa sem respaldo no regime jurídico aplicável.

A afronta à legalidade orçamentária e à moralidade administrativa se revela patente.

Além do mais, inexiste na petição inicial qualquer pedido de declaração de inconstitucionalidade em sentido estrito, tampouco se busca submeter a matéria ao controle concentrado, visto que a controvérsia posta exige unicamente a análise da compatibilidade do ato legislativo municipal com a legislação fiscal vigente, sem que isso implique invasão de competência do Supremo Tribunal Federal ou ampliação indevida do rol de legitimados para a propositura de ações diretas de inconstitucionalidade.

Desta maneira, ao reconhecer o vício de origem na edição da Lei Municipal no 13.956/2024, decorrente da sua promulgação em momento proibido pela legislação de regência, revela-se indispensável permitir o regular prosseguimento da ação popular, viabilizando o exame do mérito da legalidade da norma, conforme exigência do controle judicial de atos lesivos ao interesse público.

Diante das considerações expostas, a via processual é adequada, devendo o feito retornar ao juízo de origem e prossiga regularmente com a instrução e julgamento do mérito da causa, assegurando-se o direito do cidadão de submeter ao Poder Judiciário a apreciação de ato normativo concreto que, em tese, compromete a legalidade das finanças municipais e vulnera o princípio da moralidade administrativa.

Forte nesses argumentos, provejo o Apelo interposto, para desconstituir o ato sentencial, determinando o retorno dos autos ao juízo de origem para regular processamento.

Do Reexame Necessário

Como consignado nos parágrafos anteriores, o Juízo de piso indeferiu a petição inicial, extinguindo o feito sem resolução do mérito, sob o fundamento de inadequação da via eleita, nos termos do art. 485, I e VI, do Código de Processo Civil.

Os fundamentos são mantidos à vista da própria análise feita no Recurso de Apelação interposto por Yann Dieggo Souza Timótheo de Almeida e Warllans Wagner Xavier Souza, o que implica retificar, a sentença, para o feito retornar ao juízo de origem e prossiga regularmente com a instrução e julgamento do mérito da causa

Forte nessas razões,
DOU PROVIMENTO
ao Apelo, para desconstituir o ato sentencial, determinando o retorno dos autos ao juízo de origem para regular processamento e, em Reexame,
RETIFICO,
o ato sentencial.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/04/2025