Tribunal: TJMT
Processo: 1013712-86.2025.8.11.0000
Órgão julgador: ORLANDO DE ALMEIDA PERRI
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-07-17
Data de publicação: 2025-07-24

Ementa:
ÓRGÃO ESPECIAL
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1013712-86.2025.8.11.0000
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDAS PARLAMENTARES. PROGRAMA MUNICIPAL DE BOLSAS DE ESTUDO. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. AUMENTO DE DESPESA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AÇÃO PROCEDENTE.
I. Caso em exame:
1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta em face de emendas modificativa e supressiva à Lei Municipal n. 774/2025, que reformula o Programa de Bolsas de Estudos Municipais de Nova Nazaré/MT, alterando valores e criando novos beneficiários, com promulgação pelo Presidente da Câmara Municipal.
II. Questão em discussão:
2. A questão em discussão consiste em saber se as alterações promovidas pelo Poder Legislativo municipal, mediante emendas parlamentares, em projeto de iniciativa privativa do Executivo, são constitucionais, especialmente quando implicam aumento de despesas públicas e modificação de critérios e beneficiários do programa.
III. Razões de decidir:
3. A iniciativa para leis que tratem de programas assistenciais e impliquem despesas é privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme o princípio da separação de poderes.
4. As emendas legislativas impugnadas implicaram aumento de despesa pública, ao ampliar o valor da bolsa e criar novas modalidades de auxílio, violando a reserva de iniciativa do Executivo.
5. Ainda que houvesse previsão orçamentária para a execução da lei, as emendas alteraram substancialmente os critérios do programa e a destinação dos recursos, o que representa vício formal de iniciativa.
6. Modulação dos efeitos necessária para resguardar a segurança jurídica dos beneficiários que, eventualmente, receberam as bolsas durante a vigência das alterações.
IV. Dispositivo e tese:
7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação dos efeitos a partir do trânsito em julgado.
Teses de julgamento:
“1. É formalmente inconstitucional emenda parlamentar que, em projeto de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo, implique aumento de despesa pública.”
“2. A modificação de critérios e beneficiários de programa público por emenda legislativa sem iniciativa do Executivo configura usurpação de competência e ofensa ao princípio da separação dos poderes.”
_______
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 2o, 61, § 1o, II, e 63, I; Lei n. 9.868/99, arts. 12 e 27.
Jurisprudências relevantes citadas: STF, ADI 6072/RS, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 13.09.2019; TJMT, N.U 1000130-53.2024.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, RUI RAMOS RIBEIRO, Órgão Especial, Julgado em 15/8/2024, Publicado no DJE 15/8/2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1013712-86.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI

Turma Julgadora:

[DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[MUNICIPIO DE NOVA NAZARE - CNPJ: 04.202.280/0001-71 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE NOVA NAZARE - CNPJ: 04.244.394/0001-84 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), NAYARA KELLY SILVA ALMEIDA - CPF: 059.491.071-44 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1013712-86.2025.8.11.0000

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDAS PARLAMENTARES. PROGRAMA MUNICIPAL DE BOLSAS DE ESTUDO. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. AUMENTO DE DESPESA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
AÇÃO PROCEDENTE
.

I. Caso em exame:

1. Ação direta de inconstitucionalidade proposta em face de emendas modificativa e supressiva à Lei Municipal n. 774/2025, que reformula o Programa de Bolsas de Estudos Municipais de Nova Nazaré/MT, alterando valores e criando novos beneficiários, com promulgação pelo Presidente da Câmara Municipal.

II. Questão em discussão:

2. A questão em discussão consiste em saber se as alterações promovidas pelo Poder Legislativo municipal, mediante emendas parlamentares, em projeto de iniciativa privativa do Executivo, são constitucionais, especialmente quando implicam aumento de despesas públicas e modificação de critérios e beneficiários do programa.

III. Razões de decidir:

3. A iniciativa para leis que tratem de programas assistenciais e impliquem despesas é privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme o princípio da separação de poderes.

4. As emendas legislativas impugnadas implicaram aumento de despesa pública, ao ampliar o valor da bolsa e criar novas modalidades de auxílio, violando a reserva de iniciativa do Executivo.

5. Ainda que houvesse previsão orçamentária para a execução da lei, as emendas alteraram substancialmente os critérios do programa e a destinação dos recursos, o que representa vício formal de iniciativa.

6. Modulação dos efeitos necessária para resguardar a segurança jurídica dos beneficiários que, eventualmente, receberam as bolsas durante a vigência das alterações.

IV. Dispositivo e tese:

7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação dos efeitos a partir do trânsito em julgado.

Teses de julgamento:

“1. É formalmente inconstitucional emenda parlamentar que, em projeto de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo, implique aumento de despesa pública.”

“2. A modificação de critérios e beneficiários de programa público por emenda legislativa sem iniciativa do Executivo configura usurpação de competência e ofensa ao princípio da separação dos poderes.”

_______

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, arts. 2o, 61, § 1o, II, e 63, I; Lei n. 9.868/99, arts. 12 e 27.

Jurisprudências relevantes citadas:
STF, ADI 6072/RS, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 13.09.2019;

TJMT, N.U 1000130-53.2024.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, RUI RAMOS RIBEIRO, Órgão Especial, Julgado em 15/8/2024, Publicado no DJE 15/8/2024.

ESTADO DE MATO GROSSO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1013712-86.2025.8.11.0000

AUTOR: MUNICIPIO DE NOVA NAZARE

REU: CAMARA MUNICIPAL DE NOVA NAZARE

RELATÓRIO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIRA PERRI

Egrégio Órgão Especial:

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Prefeito Municipal de Nova Nazaré, Reginaldo Martins Del Colle, objetivando a declaração de inconstitucionalidade da Emenda Modificativa n. 1/2025 e da Emenda Supressiva n. 1/2025, que alteraram a Lei Municipal n. 774, de 23/4/2025.

O autor assevera que a Câmara Municipal de Nova Nazaré apresentou diversas emendas à Lei Municipal n. 774/2025, alterando, especificamente, o § 3o e os incisos I e II do art. 3o, invadindo a competência do Poder Executivo.

Sustenta que as emendas propostas aumentaram os custos das bolsas de estudo, criando despesas ao inserir o custeio de moradia e de alimentação, e acabaram por diminuir o valor a ser pago aos alunos do curso de medicina.

Consigna que o auxílio alimentação e de moradia deveria partir do Executivo, com a indicação dos gastos e fontes de recursos, ficando demonstrada a inconstitucionalidade formal.

Postula, ao final, a declaração de inconstitucionalidade da Emenda Modificativa 1/2025 e da Emenda Supressiva n. 1/2025, que modificaram a Lei Municipal n. 774/2025.

A Câmara Municipal de Nova Nazaré, em sua manifestação, asseverou que a norma impugnada não é de iniciativa exclusiva do Poder Executivo Municipal, pois não se trata de sua estrutura, da atribuição de seus órgãos, ou do regime jurídico dos servidores públicos.

Argumenta que as dotações necessárias para a implantação da Emenda já foram incluídas na Lei Orçamentária, revelando a inexistência de gastos ao Executivo, mas apenas a readequação e regulamentação dos recursos existentes para melhor atender a política de bolsas de estudos.

Pleiteia, ao final, a improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade formulado.

A Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, pela procedência da presente ação.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

ÓRGÃO ESPECIAL

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95) No 1013712-86.2025.8.11.0000

VOTO

EXMO. SR. DES. ORLANDO DE ALMEIDA PERRI (RELATOR)

Egrégio Órgão Especial:

Antes de tudo, convém salientar que, a princípio, o presente julgamento abrangeria exclusivamente o pedido cautelar deduzido pelo autor da presente ação direta de inconstitucionalidade, por meio do qual postulou a suspensão da eficácia da norma impugnada.

Porém, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social, reputo conveniente submeter o processo diretamente ao Órgão Especial para julgar definitivamente a ação, conforme faculdade prevista no art. 12 da Lei n. 9.868/99.

Assim, passo ao julgamento da demanda.

O Presidente da Câmara Municipal de Nova Nazaré, Marcos Vinícius Xavier de Carvalho, promulgou a
Emenda Modificativa n. 1/2025
e a
Emenda Supressiva n. 1/2025
, alterando a redação da Lei Municipal n. 774, de 23 de abril de 2025, que
“reformulou o Programa de Bolsas de Estudos Municipais”
daquela Comuna.

Pelo que pude apreender do texto da norma impugnada, o projeto de lei aprovado pela Câmara Municipal acabou por modificar, sobretudo, dispositivos atinentes aos
valores
a serem pagos pelo Município de Nova Nazaré, como se vê no quadro abaixo:

Alterações realizadas com a norma questionada

Redação original

Redação introduzida pela Emenda Modificativa n. 1/2025

Art. 3o. § 3o. O valor da bolsa será de 30% (trinta por cento) do valor da mensalidade do curso,
limitando-se ao valor de R$ 500,00 (quinhentos reais)
, em referência ao valor da mensalidade.

Art. 3o. § 3o. O valor da bolsa será integral
limitado ao valor da mensalidade até o limite de 30% (trinta por cento) do salário mínimo para quaisquer cursos superiores
, e
30% (trinta por cento) do salário mínimo para cursos em faculdades públicas
, para fins de custeio em auxílio alimentação e moradia,
para quaisquer cursos de nível superior
.

Além disso, a norma impugnada
suprimiu
dois incisos do art. 3o, § 3o, criando o parágrafo único, como se vê:

Alterações realizadas com a norma questionada

Redação original

Redação introduzida pela norma impugnada

Art. 3o, § 3o, inciso I. Os alunos matriculados em curso de
Medicina
humana receberão o valor fixo de
R$ 600,00 (seiscentos reais) mensais
.

Art. 3o, § 3o, inciso II. Os valores mencionados neste parágrafo se estendem a todos os estudantes de Medicina humana, inclusive os que cursam e residem fora do país.

Art. 3o. § 3o.
Parágrafo único

[sic]
. As mensalidades cujo valor seja superior aos 30% (trinta por cento) do salário mínimo, o bolsista terá direito a 30% (trinta por cento) do salário mínimo.

Percebe-se que o Poder Legislativo Municipal
inovou
, substancialmente, a previsão inicial contida na Lei Municipal n. 774/2025, sobretudo no atinente aos
percentuais
das bolsas de estudo.

Conquanto não haja provas concretas e irrefutáveis de que a alteração legislativa tenha causado prejuízo aos cofres públicos, não se põe dúvida quanto à inconstitucionalidade formal dos preceitos introduzidos pela
Emenda Modificativa n. 1/2025
e pela
Emenda Supressiva n. 1/2025
, notadamente porque
houve incremento
do valor das bolsas a serem pagas.

Conforme acima demonstrado, a Lei Municipal estipulava o pagamento da bolsa no valor de 30% (trinta por cento) da mensalidade, limitando-se a
R$ 500,00 (quinhentos reais)
.

Com a modificação, o valor da bolsa passou para 30% (trinta por cento) do salário-mínimo,
sem limitar um valor máximo
, e estipulou o valor de 30% (trinta por cento) do salário-mínimo para custeio de despesas para estudantes de universidades públicas, cuja despesa não estava prevista na redação originária.

Além disso, as emendas parlamentares criaram uma bolsa de 30% (trinta por cento) do salário-mínimo, a título de auxílio alimentação e moradia para estudantes em faculdades públicas, benefício este não previsto na redação originária.

A despeito da manifestação da Câmara Municipal de Nova Nazaré, segundo a qual as Emendas que alteraram a Lei Municipal n. 774, de 23/4/2025, não implicam aumento de despesas, porquanto previstas na Lei Orçamentária aprovada para o ano de 2025, as normas impugnadas padecem de
inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa
.

Não há falar, no caso em questão, que ocorreu apenas e tão-somente “readequação” ou remanejamento dos recursos previstos no orçamento público municipal, inexistindo, portanto, aumento das despesas.

As Emendas aprovadas e promulgadas pelo Presidente da Câmara Municipal de Nova Nazaré,
MARCOS VINÍCIUS XAVIER DE CARVALHO
, reformularam por completo o
Programa de Bolsas de Estudos Municipais
, modificando-se não apenas os valores destinados aos bolsistas, como, também,
os contemplados
, retirando dos alunos matriculados no curso de medicina humana o valor fixo de R$ 600,00.

Nesse contexto, ainda que haja dotação prevista na Lei Orçamentária para fazer frente às despesas instituídas pela Lei Municipal n. 774/2025, não é atribuição da Câmara Municipal alterar os valores originalmente fixados ou modificar os beneficiários indicados, sob pena de implicar, de forma inequívoca, em acréscimo de despesas a cargo do Poder Executivo.

Nesse sentido:

“É entendimento pacificado no Supremo Tribunal Federal acerca da possibilidade da apresentação de emenda parlamentar a projeto de lei de iniciativa reservada, desde que haja a pertinência temática com a proposta original e não implique aumento de despesas.

O aumento de despesa em projeto de lei de competência privativa do Chefe do Executivo, é conduta freada pelo próprio ordenamento constitucional”
[1]
.

Com efeito, ainda que as emendas apresentadas possuam pertinência temática com a lei alterada, as modificações nelas previstas implicam em aumento de despesas, caracterizando, assim, a
inconstitucionalidade formal
.

Neste mesmíssimo sentido, aliás, manifestou-se o Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Institucional, Marcelo Ferra de Carvalho, cujos argumentos também adoto,
per relationem
, como razões de decidir,
verbis
:

“Segundo o autor,
‘a Câmara Municipal de Nova Nazaré/MT, aprovou a referida Legislação enviada pelo Executivo mediante emendas a Lei em questionamento, especificamente o § 3o e o Inciso I e II do Art. 3o, onde claramente invade a competência do Executivo, haja vista que aumentou despesas, criou novos auxílios e suprimiu direitos’
.

Originalmente, a norma objeto da presente ADI, de autoria do Poder Executivo Municipal, contava com a seguinte redação:

Art. 3o Os recursos necessários para a manutenção do Programa Municipal de Concessão de Bolsa-Estudo respeitarão a disponibilidade financeira e orçamentária do município.

(...)

§3o - O valor da bolsa será de 30% (trinta por cento) do valor da mensalidade do curso, limitando-se ao valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), em referência ao valor da mensalidade. (alterado pela Emenda Modificativa no 01/2025).

Parágrafo único - As mensalidades cuja o valor seja superior aos 30% (trinta por cento) do salário mínimo, o bolsista terá direito a 30% (trinta por cento) do salário mínimo.

I – Aos alunos matriculados em curso de Medicina humana receberão o valor fixo de R$ 600,00 (seiscentos reais mensais). (Suprimido pela Emenda Supressiva n. 1/2025).

II – Os valores mencionados neste parágrafo se estendem a todos os estudantes de medicina humana, inclusive os que cursam e residem fora do país. (alterado pela Emenda Modificativa n. 1/2025).

O projeto de lei original foi objeto de emendas legislativas, que promoveram alterações nos dispositivos propostos, que tiveram os vetos do Poder Executivo rejeitados pela Câmara Municipal de Nova Nazaré/MT.

A pacífica e consolidada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal foi firmada no sentido de admitir proposição de emenda parlamentar em matéria de competência privativa do chefe do executivo desde que o ato normativo guarde pertinência temática com o Projeto de Lei e
não implique aumento de despesa
.

Nesse sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 2o, 3o E 4o DA LEI N. 15.188/2018 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. ALTERAÇÃO DA LEI N. 13.930/2012 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. QUADRO DE PESSOAL DO INSTITUTO RIO-GRANDENSE DO ARROZ. NORMAS SOBRE PROMOÇÕES E GRATIFICAÇÕES DE SERVIDORES PÚBLICOS DO EXECUTIVO ACRESCIDAS POR EMENDA PARLAMENTAR. INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. AUMENTO DE DESPESA. LIMITES CONSTITUCIONAIS ÀS EMENDAS PARLAMENTARES AOS PROJETOS DE LEI DE INICIATIVA RESERVADA. OFENSA AO ART. 63, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (ART. 2o, CF). JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA E DOMINANTE. PRECEDENTES.

1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica e dominante no sentido de que a previsão constitucional de iniciativa legislativa reservada não impede que o projeto de lei encaminhado ao Poder Legislativo seja objeto de emendas parlamentares. Nesse sentido: ADI 1.050-MC, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 865-MC, Rel. Min. Celso de Mello.

2. Entretanto, este Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência pacífica e dominante no sentido de que
a possibilidade de emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais, ao Ministério Público, dentre outros, encontra duas limitações constitucionais, quais sejam: (i) não acarretem em aumento de despesa e; (ii) mantenham pertinência temática com o objeto do projeto de lei.
(STF, ADI 6072/RS, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 13.09.2019)

Os dispositivos questionados nesta ação terminaram por serem publicados com a seguinte redação:

Art. 3o Os recursos necessários para a manutenção do Programa Municipal de Concessão de Bolsa-Estudo respeitarão a disponibilidade financeira e orçamentária do município.

(...)

§3o - O valor da bolsa será integral limitando o valor da mensalidade até o limite de 30% (trinta por cento) do salário mínimo para quaisquer cursos superiores e 30% (trinta por cento) do salário mínimo para cursos em faculdades públicas, para fins de custeio em auxílio alimentação e moradia, para quaisquer cursos de nível superior.

Parágrafo único - As mensalidades cuja o valor seja superior aos 30% (trinta por cento) do salário mínimo, o bolsista terá direito a 30% (trinta por cento) do salário mínimo.

Voltando o olhar ao cenário legislativo aqui posto,
vê-se que os valores e as regras sobre o pagamento de bolsa de estudos foram alteradas por emendas do Poder Legislativo Municipal, promovendo aumento de despesas para os cofres públicos municipais, sem lastro orçamentário financeiro, em absoluta violação aos requisitos exigidos para as emendas parlamentares em projetos legislativos do Executivo
”.

Forte em tais razões, por óbvio que as emendas promulgadas pela Câmara Municipal de Nova Nazaré, ao estabelecer que o valor será integral ao valor da mensalidade até o limite de 30% (trinta por cento) para quaisquer cursos superiores,
sem estabelecer um teto
, como previa a lei originária, indubitavelmente, poderão provocar aumento de despesas do Poder Executivo.

Some-se a isso que, a Emenda Modificativa n. 1/2025, inovou a Lei Municipal n. 774, de 23/4/2025, ao criar uma espécie de beneficiário até então não contemplado, qual seja, a concessão de auxílio alimentação e moradia para alunos matriculados em faculdades públicas.

De toda sorte, mostra-se pertinente a modulação dos efeitos da presente decisão, haja vista a possibilidade de que algum estudante tenha sido beneficiado no período de vigência da Lei Municipal n. 774/2025, com as alterações introduzidas pelas emendas ora declaradas inconstitucionais.

Diante dessas circunstâncias, e considerando os efeitos naturais das decisões proferidas em ação direta de inconstitucionalidade (
ex tunc
), a fim de evitar que eventuais estudantes sejam prejudicados, por razões de segurança jurídica e excepcional interesse social, impõe-se que a inconstitucionalidade ora declarada produza efeitos apenas a partir do trânsito em julgado deste acórdão, nos termos do art. 27 da Lei n. 9.868/99.

À vista do exposto, em consonância com o parecer ministerial,
JULGO PROCEDENTE
a pretensão deduzida na presente ação para declarar a inconstitucionalidade da Emenda Modificativa n. 1/2025 e da Emenda Supressiva n. 1/2025, que alteraram a Lei Municipal n. 774, de 23 de abril de 2025, por vício formal, restaurando-se sua redação originária, modulando os seus efeitos a partir do trânsito em julgado deste acórdão, com fulcro no art. 27 da Lei n. 9.868/99.

É como voto.

[1]
TJMT, N.U 1000130-53.2024.8.11.0000, ÓRGÃO ESPECIAL CÍVEL, RUI RAMOS RIBEIRO, Órgão Especial, Julgado em 15/8/2024, Publicado no DJE 15/8/2024.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/07/2025