Tribunal: TJMT
Processo: 1027943-55.2024.8.11.0000
Órgão julgador: JOSE LUIZ LEITE LINDOTE
Órgão colegiado: Turma de Câmaras Cíveis Reunidas de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-05
Data de publicação: 2025-06-18

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE FRAUDE NA CONSTITUIÇÃO SOCIETÁRIA DA EMPRESA VENCEDORA. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA NA VIA ELEITA. SEGURANÇA DENEGADA.
I. CASO EM EXAME
1. Mandado de segurança impetrado por MEDSIM SERVIÇOS MÉDICOS LTDA. contra ato do Secretário de Estado de Saúde de Mato Grosso, que homologou o Pregão Eletrônico no 081/2024, declarando vencedora a empresa APP SERVIÇOS MÉDICOS ESPECIALIZADOS LTDA. A impetrante alega que a empresa vencedora seria “empresa laranja” de outra empresa penalizada administrativamente, buscando anular a homologação do certame ou determinar a instauração de processo administrativo para apuração das supostas irregularidades.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se estão presentes os requisitos para o conhecimento do mandado de segurança, em especial o direito líquido e certo e a prova pré-constituída; (ii) estabelecer se houve ilegalidade na habilitação da empresa vencedora, por suposta fraude na constituição societária visando burlar sanção administrativa.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo, o qual deve ser amparado em prova pré-constituída, sendo incabível a dilação probatória na via eleita.
4. A impetrante apresenta apenas indícios frágeis, como coincidência de endereço e contatos eletrônicos, insuficientes para comprovar, de plano, fraude na constituição da empresa vencedora.
5. O recurso administrativo interposto não foi conhecido por vícios formais e intempestividade, não se podendo imputar ilegalidade à autoridade coatora pela ausência de apuração posterior.
6. A Administração Pública não está obrigada a instaurar processo administrativo com base em alegações especulativas, notadamente quando ausente provocação válida e tempestiva.
7. Os atos administrativos gozam de presunção juris tantum de legitimidade e veracidade, a qual não foi afastada por provas robustas nos autos.
8. A escolha da impetrante pela via do mandado de segurança mostra-se inadequada diante da necessidade de instrução probatória para apuração dos fatos alegados.
9. A impetrante, classificada em 5o lugar no certame, não demonstrou prejuízo direto e imediato decorrente da habilitação da empresa vencedora, o que enfraquece sua legitimidade ativa e o interesse de agir.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Segurança denegada.
Tese de julgamento:
1. A existência de indícios frágeis de fraude na constituição societária de empresa vencedora de licitação não é suficiente para afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo, nem para configurar direito líquido e certo tutelável por mandado de segurança.
2. A ausência de prova pré-constituída e a necessidade de dilação probatória tornam incabível o manejo do mandado de segurança.
3. A Administração não está obrigada a instaurar procedimento investigativo ou anular ato administrativo regularmente praticado com base em alegações não comprovadas formal e tempestivamente.
________________________________________________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXIX; art. 19, II; Lei no 12.016/2009, art. 1o.
Jurisprudência relevante citada: STF, MS no 30523, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 04.11.2014; STJ, RMS no 29290/MG, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, T5, DJe 15.03.2010; TJMT, MS no 0006606-93.2016.8.11.0004, Rel. Des. Márcio Vidal, DJE 29.11.2018.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1027943-55.2024.8.11.0000
Classe:

MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL (120)
Assunto:

[Habilitação / Registro Cadastral / Julgamento / Homologação, Suspensão]
Relator:
Des(a). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[RAFAELLA FANINI FRANKLIN - CPF: 068.071.851-62 (ADVOGADO), MEDSIM SERVICOS MEDICOS LTDA - CNPJ: 31.963.893/0001-02 (IMPETRANTE), JULIANO SILVA MELO (IMPETRADO), APP SERVICOS MEDICOS LTDA - CNPJ: 45.900.229/0001-10 (IMPETRADO), SECRETÁRIO DE ESTADO DE SAÚDE DE MATO GROSSO (IMPETRADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TURMA DE CÂMARAS CÍVEIS REUNIDAS DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DENEGOU A ORDEM, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR-VINCULADO, DES. JOSE LUIZ LEITE LINDOTE.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE FRAUDE NA CONSTITUIÇÃO SOCIETÁRIA DA EMPRESA VENCEDORA. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA NA VIA ELEITA. SEGURANÇA DENEGADA.

I. CASO EM EXAME

1. Mandado de segurança impetrado por MEDSIM SERVIÇOS MÉDICOS LTDA. contra ato do Secretário de Estado de Saúde de Mato Grosso, que homologou o Pregão Eletrônico no 081/2024, declarando vencedora a empresa APP SERVIÇOS MÉDICOS ESPECIALIZADOS LTDA. A impetrante alega que a empresa vencedora seria “empresa laranja” de outra empresa penalizada administrativamente, buscando anular a homologação do certame ou determinar a instauração de processo administrativo para apuração das supostas irregularidades.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se estão presentes os requisitos para o conhecimento do mandado de segurança, em especial o direito líquido e certo e a prova pré-constituída; (
ii
) estabelecer se houve ilegalidade na habilitação da empresa vencedora, por suposta fraude na constituição societária visando burlar sanção administrativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O mandado de segurança exige demonstração de direito líquido e certo, o qual deve ser amparado em prova pré-constituída, sendo incabível a dilação probatória na via eleita.

4. A impetrante apresenta apenas indícios frágeis, como coincidência de endereço e contatos eletrônicos, insuficientes para comprovar, de plano, fraude na constituição da empresa vencedora.

5. O recurso administrativo interposto não foi conhecido por vícios formais e intempestividade, não se podendo imputar ilegalidade à autoridade coatora pela ausência de apuração posterior.

6. A Administração Pública não está obrigada a instaurar processo administrativo com base em alegações especulativas, notadamente quando ausente provocação válida e tempestiva.

7. Os atos administrativos gozam de presunção juris tantum de legitimidade e veracidade, a qual não foi afastada por provas robustas nos autos.

8. A escolha da impetrante pela via do mandado de segurança mostra-se inadequada diante da necessidade de instrução probatória para apuração dos fatos alegados.

9. A impetrante, classificada em 5o lugar no certame, não demonstrou prejuízo direto e imediato decorrente da habilitação da empresa vencedora, o que enfraquece sua legitimidade ativa e o interesse de agir.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Segurança denegada.

Tese de julgamento:

1. A existência de indícios frágeis de fraude na constituição societária de empresa vencedora de licitação não é suficiente para afastar a presunção de legitimidade do ato administrativo, nem para configurar direito líquido e certo tutelável por mandado de segurança.

2. A ausência de prova pré-constituída e a necessidade de dilação probatória tornam incabível o manejo do mandado de segurança.

3. A Administração não está obrigada a instaurar procedimento investigativo ou anular ato administrativo regularmente praticado com base em alegações não comprovadas formal e tempestivamente.

________________________________________________________________

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5o, LXIX; art. 19, II; Lei no 12.016/2009, art. 1o.

Jurisprudência relevante citada:
STF, MS no 30523, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno,
DJe
04.11.2014; STJ, RMS no 29290/MG, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, T5,
DJe
15.03.2010; TJMT, MS no 0006606-93.2016.8.11.0004, Rel. Des. Márcio Vidal, DJE 29.11.2018.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Trata-se de mandado de segurança com pedido liminar impetrado por MEDSIM SERVIÇOS MÉDICOS LTDA. contra ato atribuído ao Secretário de Estado de Saúde de Mato Grosso – Sr. Juliano Silva Melo, consistente na homologação do Pregão Eletrônico no 081/2024, que declarou vencedora a empresa APP SERVIÇOS MÉDICOS ESPECIALIZADOS LTDA. para a contratação de serviços médicos de gerenciamento técnico-administrativo de leitos de UTI pediátrica no Hospital Estadual Santa Casa.

A impetrante alega que a empresa vencedora teria sido indevidamente habilitada, por supostamente atuar como “empresa laranja” da empresa EQUIPE ASSISTÊNCIA MÉDICA LTDA., penalizada com sanção administrativa impeditiva de contratar com a Administração Pública. Alega que a APP SERVIÇOS MÉDICOS ESPECIALIZADOS LTDA. teria sido constituída com o intuito de fraudar a sanção aplicada à EQUIPE, utilizando-se de sócia interposta, compartilhando endereço, contatos eletrônicos e dados financeiros, o que, segundo a impetrante, evidenciaria continuidade na atuação da empresa penalizada.

Informa que interpôs recurso administrativo com teor de denúncia apontando irregularidades na constituição societária da empresa vencedora, mas que tal recurso não foi conhecido pelo Pregoeiro em razão de vícios formais. A impetrante requer, liminarmente, a suspensão do ato de homologação e de atos subsequentes – inclusive a assinatura do contrato –, fundamentando a urgência de evitar a consumação de contratação supostamente viciada. No mérito, pleiteia a anulação da homologação, com a reabertura do certame ou, subsidiariamente, a instauração de processo administrativo para apurar a regularidade da empresa APP.

A medida liminar foi indeferida, sob o argumento de que as alegações carecem de prova pré-constituída e possuem natureza especulativa, não demonstrando, de plano, a suposta fraude alegada. Observou-se a ausência de comprovação de vínculo societário entre as empresas e a fragilidade dos elementos probatórios apresentados – como coincidência de endereço, e-mails e referências contábeis. Outrossim, verificou-se que o recurso administrativo interposto foi desconsiderado por vícios formais, afastando qualquer alegação de omissão por parte da autoridade (Id. 250508163).

A autoridade coatora, por meio da Procuradoria do Estado de Mato Grosso, afirmou: (i) a inadequação da via eleita, uma vez que a matéria demanda dilação probatória; (
ii
) a regularidade dos atos administrativos praticados, sobretudo em relação ao indeferimento do recurso administrativo, diante do descumprimento das regras editalícias; e (
iii
) a ausência de comprovação de fraude, tendo em vista que os elementos apresentados são meramente indiciários. Por fim, sustentou que o certame foi conduzido em conformidade com os princípios da legalidade, formalismo moderado e supremacia do interesse público (Id. 255028160).

Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela denegação da segurança, sob o fundamento de que não há direito líquido e certo comprovado de plano, nos termos da Lei no 12.016/2009. Ressaltou que as alegações demandam produção de provas, inviabilizando o manejo do mandado de segurança, além de destacar a intempestividade e a inadequação formal do recurso administrativo apresentado (Id. 258878684).

É o relatório.

Desembargador
JOSÉ LUIZ LEITE LINDOTE

Relator

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. JOSÉ LUIZ LEITE LINDOTE

Egrégia Câmara:

Como visto no relatório, trata-se de mandado de segurança impetrado por MEDSIM SERVIÇOS MÉDICOS LTDA., com o objetivo de anular a homologação do Pregão Eletrônico no 081/2024 da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso, sob o argumento de que a empresa vencedora, APP SERVIÇOS MÉDICOS ESPECIALIZADOS LTDA., teria sido indevidamente habilitada por supostamente atuar como “empresa laranja” de outra empresa penalizada e impedida de contratar com o Poder Público.

Pois bem.

O mandado de segurança é o remédio constitucional cabível para proteger
direito líquido e certo
, não amparado por habeas-corpus ou habeas-data, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público, nos termos do artigo 5.o, LXIX, da Constituição Federal e artigo 1.o da Lei n.o 12.016/2009.

Como predito, o mandado de segurança tem a finalidade de
proteger
direito líquido e certo, não
discutir
a matéria de fato controversa, de modo que, a pretensão da parte impetrante deve estar amparada em provas que se apresentem pré-constituídas, ou seja, produzidas desde a impetração do
mandamus
, não cabendo a dilação probatória.

Assim leciona o ilustre jurista Humberto Theodoro Júnior, ao comentar a Lei n.o 12.016/2009 (Lei do Mandado de Segurança):

“há direito líquido e certo quando o titular dispõe de documentos para provar, de plano, a situação fática que lhe permite invocar o direito objetivo ofendido ou ameaçado. O que importa não é a maior ou menor complexidade da tese jurídica, mas a prova pré-constituída (documental) do seu suporte fático.
Se a demonstração do direito do impetrante estiver na dependência de investigação probatória, ainda a ser feita em juízo, o caso não será de mandado de segurança
.
”
(THEODORO JR., Humberto. Lei do Mandado de Segurança comentada: artigo por artigo – [2. ed.]. – Rio de Janeiro: Forense, 2019. p. 62)

Neste mesmo sentido, a prestigiada professora Maria Helena Diniz conceitua o direito líquido e certo como
“
aquele que não precisa ser apurado
, em virtude de estar perfeitamente determinado, podendo ser exercido imediatamente,
por ser incontestável e por não estar sujeito a quaisquer controvérsias
. Para protegê-lo, é cabível mandado de segurança”
. (DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico. Vol.1. 2a ed. São Paulo: Saraiva, 2005)

Este é o posicionamento do egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, do colendo Superior Tribunal de Justiça e do excelso Supremo Tribunal Federal:

[...]
O Mandado de Segurança não se presta à aferição de direito que demande dilação probatória, posto ser remédio constitucional protetor do direito, cujas existência e extensão se demonstram de plano (líquido e certo).

(N.U 0006606-93.2016.8.11.0004, MÁRCIO VIDAL, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, DJE 29/11/2018)

[...]
O mandado de segurança não constitui o meio processual adequado para provar um fato. Exige prova pré-constituída como condição essencial à verificação do direito líquido e certo, de modo que a dilação probatória
mostra-se
incompatível com a natureza dessa ação constitucional.
[...] (STJ - RMS: 29290 MG, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, T5,
DJe
15/03/2010)

“[...]
Refoge
, aos estreitos limites da ação mandamental, o exame de fatos despojados da necessária liquidez, não se revelando possível a instauração, no âmbito do processo de mandado de segurança, de fase incidental de dilação probatória
. Precedentes. –
A noção de direito líquido e certo ajusta-se, em seu específico sentido jurídico-processual, ao conceito de situação decorrente de fato incontestável e inequívoco, suscetível de imediata demonstração mediante prova literal pré-constituída
. Precedentes. –
A simples existência de matéria de fato controvertida revela-se bastante para tornar inviável a utilização do mandado de segurança, que pressupõe, sempre, direito líquido e certo resultante de fato incontestável, passível de comprovação de plano pelo impetrante
.
[...] (STF - MS: 30523 DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-216 DIVULG 03-11-2014 PUBLIC 04-11-2014)

Nota-se, portanto, que a ação mandamental não é o meio processual para se provar um fato, ao passo que, a mínima existência de matéria de fato controvertida se revela o suficiente para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pelo
writ
, que pressupõe, sempre, direito líquido e certo resultante de fato incontestável, ou seja, aquele em que não se
remanesce
m

dúvidas, não precisando ser apurado, passível de comprovação de plano pela parte impetrante.

Essa simples existência de matéria de fato controvertida – a tornar questionável a própria caracterização do direito líquido e certo (noção que não se confunde com a de direito material, cuja tutela se busca obter em sede mandamental) – mostra-se o bastante para tornar inviável a utilização,
especificamente
, do remédio constitucional previsto no art. 5.o, LXIX, da Constituição Federal e art. 1.o da Lei n.o 12.016/2009, cabendo ainda à parte interessada propor a demanda adequada, que comporte a dilação probatória, não ocorrendo o fenômeno da coisa julgada.

Previamente, cabe esclarecer que, somente é permitido ao Poder Judiciário apreciar a legalidade do ato administrativo e a sua adequação aos princípios insculpidos no art. 37 da Constituição Federal, na perspectiva da observância, ou não, dos princípios norteadores do processo administrativo, em especial, do devido processo legal, contraditório e da ampla defesa, não cabendo qualquer análise sobre o mérito do ato, sob pena de invasão de competência reservada ao Poder Executivo.

Nesse sentido, leciona a ilustre doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“Com relação aos atos discricionários, o controle judicial é
possível
mas terá que respeitar a discricionariedade administrativa nos limites em que ela é assegurada à Administração Pública pela lei.
Isto ocorre precisamente pelo fato de ser a discricionariedade um poder delimitado previamente pelo legislador; este, ao definir determinado ato, intencionalmente deixa um espaço para livre decisão da Administração Pública, legitimando previamente a sua opção; qualquer delas será legal
. Daí por que não pode o Poder Judiciário invadir esse espaço reservado, pela lei, ao administrador, pois, caso contrário, estaria substituindo, por seus próprios critérios de escolha, a opção legítima feita pela autoridade competente com base em razões de oportunidade e conveniência que ela, melhor do que ninguém, pode decidir diante de cada caso concreto.
A rigor, pode-se dizer que, com relação ao ato discricionário, o Judiciário pode apreciar os aspectos da legalidade e verificar se a Administração não ultrapassou os limites da discricionariedade; neste caso, pode o Judiciário invalidar o ato, porque a autoridade ultrapassou o espaço livre deixado pela lei e invadiu o campo da legalidade
.”
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella

Direito administrativo – 32. ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2019. Página 493)

E
sse entendimento tem

sido
adotado pelo colendo Superior Tribunal de Justiça e pelo excelso Supremo Tribunal Federal:

[...] II -
Na linha da jurisprudência desta Corte, o controle do Poder Judiciário, no tocante aos processos administrativos disciplinares, restringe-se ao exame do efetivo respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo vedado adentrar o mérito administrativo
. III -
O controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos diz respeito ao seu amplo aspecto de obediência aos postulados formais e materiais presentes na Carta Magna, sem, contudo, adentrar ao mérito administrativo. Para tanto, a parte dita prejudicada deve demonstrar, de forma concreta, a mencionada ofensa aos referidos princípios
. Nesse sentido: (MS n. 21.985/DF, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 10/5/2017,
DJe
19/5/2017 e MS n. 20.922/DF, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 8/2/2017,
DJe
14/2/2017).
[...] (STJ -
AgInt
no RMS 58.391/SP, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/08/2020,
DJe
28/08/2020)

[...] 2.
A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quanto tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso qualquer incursão no mérito administrativo
. Precedentes. (STF - RE 1222222
AgR
, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 29/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-
172 DIVULG
07-07-
2020 PUBLIC
08-07-2020)

Por oportuno trago a valiosa lição do saudoso e renomado jurista Hely Lopes Meirelles em sua obra clássica
Direito Administrativo Brasileiro
, na qual critica o ativismo judicial e que este
só se justifica quando é imprescindível intervenção do Judiciário,
ponderando que cabe tão e somente o
controle da legalidade
dos atos administrativos, mas que
esse controle não pode interferir na forma de execução da política pública prevista pela norma, na fixação de parâmetros ou valores, na eficiência ou justiça do ato
. Peço vênia para transcrever excerto deste valedouro ensinamento:

Os atos sujeitos a controle judicial comum são os administrativos em geral. No nosso sistema de jurisdição judicial única, consagrado pelo preceito constitucional de que não se pode excluir da apreciação do Poder Judiciário qualquer lesão ou ameaça a direito, individual ou coletivo (art. 5o, XXXV), a Justiça Ordinária tem a faculdade de julgar todo ato de administração praticado por agente de qualquer dos Poderes de Estado.
Sua limitação é apenas quanto ao objeto do controle, que há de ser unicamente a legalidade, sendo-lhe vedado pronunciar-se sobre conveniência, oportunidade ou eficiência do ato em exame, ou seja, sobre o mérito administrativo
.

O ativismo judicial é questão jurídica que tem despertado intenso debate.
Aqui, filiamo-nos ao entendimento que ele só se justifica quanto há imprescindível intervenção do Judiciário para garantir o cumprimento de direitos fundamentais previstos na Constituição/88
e que não são atendidos por negligência ou por omissão do Poder Legislativo, quer do Poder Executivo. Ao se ver obrigado a praticar o chamado ativismo judicial, é relevante que o Poder Judiciário jamais deixe de considerar também a ponderação e a modulação que o STF tem adotado quanto proclama concretamente uma inconstitucionalidade ou uma ilegalidade.

Dessa forma, a conduta omissiva da Administração pode ser objeto de controle judicial quanto importar descumprimento de encargos político-jurídicos ou de comandos constitucionais ou decorrentes de lei em sentido estrito.
Mas tal controle não pode invadir o mérito da atuação administrativa, como a forma de execução da própria política pública prevista pela norma ou a fixação de parâmetros ou valores, valendo notar que os destinatários da norma podem pleitear a indenização correspondente causada pela omissão
.

[...]

O que o Judiciário não pode é ir além do exame de legalidade, para emitir um juízo de mérito sobre os atos da Administração.

[...]

Ao poder judiciário é permitido perquirir todos os aspectos da legalidade e legitimidade para descobrir e pronunciar a nulidade do ato administrativo onde ela se encontre, e seja qual for o artifício que a encubra
. O que não se permite ao Judiciário é pronunciar-se sobre o mérito administrativo, ou seja, sobre a conveniência, oportunidade, eficiência ou justiça do ato, porque, se assim agisse, estaria emitindo pronunciamento de
administração, e não de jurisdição judicial
. O mérito administrativo, relacionando-se com conveniências do Governo ou com elementos técnicos,
refoge
do âmbito do Poder Judiciário, cuja missão é a de aferir a conformação com a lei escrita, ou, na sua falta, com os princípios gerais do Direito.

(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro – 44. Ed. – São Paulo: Malheiros, 2020. Página 715 e 716)

Conclui-se, portanto, que, a conveniência e oportunidade do ato administrativo constituem critério ditado pelo poder discricionário, o qual, desde que utilizado dentro dos permissivos legais, é intangível pelo poder judiciário.

Superada a questão acima, mister se faz rememorar que “
as informações que a autoridade apontada como coatora prestar em mandado de segurança
, bem assim as declarações oficiais que agentes públicos formularem no exercício de seu ofício,
revestem-se de presunção relativa ("juris tantum") de veracidade, devendo prevalecer até que sobrevenha prova juridicamente idônea, em sentido contrário, que as desautorize.
Doutrina. Precedentes
.”
(STF-MS 24307, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno,
DJe
09/02/2007)

Ora, não se pode desconsiderar ou “
recusar fé aos documentos públicos
” (art. 19, II da CF), porquanto o atributo da presunção de legitimidade, também conhecido como presunção de legalidade ou presunção de veracidade, é inerente a todos os atos administrativos e atos da administração pública, prevalecendo eficazes até que sobrevenha prova idônea e inequívoca em sentido contrário.

Por esses atributos, até que se prove o oposto, presumem-se que todo e qualquer ato administrativo foi praticado de acordo com a lei, as regras morais e a verdade.

Saliente-se que, em razão do atributo supramencionado, não é dever da Administração provar que o ato é legal ou que os fatos por ela informados realmente ocorreram, visto que, um dos efeitos da presunção da legitimidade e/ou veracidade dos atos administrativos é a inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não ser o ato legítimo a comprovação da ilegalidade.

Sobre o assunto, notavelmente leciona o saudoso e insigne doutrinador Hely Lopes Meirelles em sua obra clássica Direito Administrativo Brasileiro:

“Os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espécie, nascem com a presunção de legitimidade, independentemente de norma legal que a estabeleça. Essa presunção decorre do princípio da legalidade da Administração (art. 37 da CF), que, nos Estados de Direito, informa toda a atuação governamental. Daí o art. 19, II, da CF proclamar que não se pode “recusar
fé aos documentos
públicos”
. Além disso, a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos responde a exigências de celeridade e segurança das atividades do Poder Público, que não poderiam ficar na dependência da solução de impugnação dos administrados, quanto à legitimidade de seus atos, para só após dar-lhes execução.
Já a presunção de veracidade, inerente à de legitimidade, refere-se aos fatos alegados e afirmados pela Administração para a prática do ato, os quais são tidos e havidos como verdadeiros até prova em contrário
. A presunção também ocorre com os atestados, certidões, informações, atos registrais e declarações da Administração, que, por isso, gozam de fé pública. [...]
Outra Consequência da presunção de legitimidade e veracidade é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativo para quem a invoca. Cuide-se de arguição de nulidade do ato, por vício formal ou ideológico ou de motivo, a
prova do defeito apontado ficará sempre a cargo do impugnante, e até sua anulação o ato terá plena eficácia
. ”
(Direito administrativo brasileiro / Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho; com a participação de Carla Rosado Burle e Luís Gustavo
Casillo

Ghideti
. – 44. ed. rev., atual e aum. - São Paulo, Malheiros, 2020. Pág. 161.)

Esta é a jurisprudência predominante tanto do Colendo Superior Tribunal de Justiça quanto do excelso Supremo Tribunal Federal:

[...]
A Jurisprudência é pacífica no sentido de inexistir fundamento o questionamento, a priori, das declarações de servidores públicos, uma vez que suas palavras se revestem, até prova em contrário, de presunção de veracidade e de legitimidade, que é inerente aos atos administrativos em geral
.
(STJ -
AgRg
no HC 490.998/SP, Rel. Ministro REYNALDO SOARES DA FONSECA, QUINTA TURMA, julgado em 13/08/2019,
DJe
30/08/2019)

“[...]
A jurisprudência desta Suprema Corte, por sua vez, tem enfatizado, em sucessivas decisões, que, em decorrência do atributo da presunção da legitimidade e de veracidade que qualifica os atos da Administração Pública, impõe-se a quem os questiona em juízo o ônus processual de infirmar a veracidade dos fatos que motivaram sua edição, não lhes sendo oponíveis, por insuficientes, meras alegações ou juízos conjecturais deduzidos em sentido contrário
(ADI 1.935/RO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RE 158.543/RS, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – SL 610-AgR/SC, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – SS 3.717-Agr/RJ, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, v.g.): “4. Diante da presunção de legalidade dos atos administrativos, não é possível, na via do ‘habeas corpus’, que reclama prova pré-constituída, atestar eventual artificialidade da investigação do crime de lavagem de dinheiro, supostamente empregada como falsa justificativa dirigida a propiciar o alcance de meio probatório inadmitido no ordenamento jurídico. Ausência de teratologia a motivar a concessão da ordem de ofício. 5. Agravo regimental desprovido” (HC 118.985-AgR/MG, Rel. Min. EDSON FACHIN-grifei)
[...]
(STF - RMS 34668
AgR
, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 01/03/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-052 DIVULG 15-03-2019 PUBLIC 18-03-2019)

Destarte, os atos administrativos, qualquer que seja sua categoria ou espécie, revestem-se de presunção
juris tantum
de legalidade, legitimidade e veracidade,
presumindo-se, até que sobrevenha prova robusta em sentido contrário,
que todo ato administrativo foi praticado de acordo com a lei, as regras morais e a verdade.

Do caso concreto

Aplicando-se os fundamentos teóricos já explicitados à situação específica destes autos, conclui-se que não restou demonstrada, com a indispensável clareza e robustez, a existência do direito líquido e certo alegado pela impetrante.

É relevante salientar que a impetração
se fundamenta
na suposta existência de fraude na constituição societária da empresa vencedora do certame (
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), a qual, segundo alegado, seria uma extensão ou “fachada” da empresa
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, esta penalizada com sanção administrativa impeditiva de contratação pública. Contudo, tal afirmação, embora relevante, não ultrapassa o campo das alegações indiciárias, eis que não veio acompanhada de documentação inequívoca e pré-constituída capaz de demonstrar, de plano, a existência de vínculo societário ou controle entre as duas sociedades empresariais mencionadas.

Com efeito, a documentação juntada pela parte impetrante limita-se a apontar coincidências de endereço físico, contatos eletrônicos e telefônicos semelhantes, além de eventual coincidência parcial em estrutura contábil. Todavia, tais elementos são insuficientes para concluir, com segurança jurídica, pela existência da alegada fraude, especialmente considerando-se que, para isso, seria necessário o aprofundamento probatório incompatível com a via estreita do mandado de segurança.

Além disso, é importante destacar que o recurso administrativo apresentado pela impetrante, no bojo do certame licitatório, não foi sequer conhecido, uma vez que padecia de vícios formais evidentes (intempestividade e desrespeito às exigências editalícias). Diante desse fato incontroverso, não há como imputar omissão ou ilegalidade à autoridade impetrada, eis que, na hipótese, a Administração agiu corretamente ao deixar de conhecer recurso intempestivo e formalmente inadequado, especialmente à luz do princípio da vinculação ao edital.

Ademais, o fato de a empresa impetrante ter alcançado a 5a colocação no certame enfraquece substancialmente o argumento de violação direta e imediata a direito seu, especialmente diante da necessidade de anulação sucessiva dos atos administrativos praticados em relação às empresas mais bem classificadas.

Cumpre destacar que a Administração Pública não está obrigada a instaurar processo administrativo com base em meras alegações ou indícios frágeis, notadamente quando ausente pedido regularmente formulado em tempo hábil, sendo que os elementos apresentados não alcançam o nível de certeza suficiente para ensejar apuração imediata, sobretudo diante dos riscos que envolveriam a paralisação ou anulação de um procedimento licitatório essencial ao interesse público, voltado ao gerenciamento de leitos de UTI pediátrica.

Além disso, prevalece, nos atos praticados pela Administração, a presunção juris tantum de legitimidade e veracidade, razão pela qual compete à parte impetrante demonstrar inequivocamente a existência de fatos capazes de afastar tais presunções. No caso em análise, verifica-se que essa presunção não foi derrubada por provas robustas e pré-constituídas. Ao contrário, subsistiram dúvidas razoáveis quanto à suposta fraude na constituição societária da empresa vencedora.

Diante deste cenário, constata-se claramente a inadequação da via eleita (mandado de segurança), uma vez que a pretensão depende de dilação probatória incompatível com a via sumária do writ, cuja característica essencial é a demonstração prévia, clara e inequívoca do direito alegado, o que não ocorreu nos presentes autos.

Deste modo, não há comprovação robusta de qualquer ilegalidade ou abusividade no ato administrativo praticado pelo Secretário de Estado de Saúde, cuja decisão está em consonância com os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e eficiência, e devidamente amparada pelos comandos previstos no edital da licitação.

Por fim, tendo em vista que a impetrante não logrou êxito em trazer aos autos elementos probatórios pré-constituídos que afastem a presunção relativa (juris tantum) de legitimidade e veracidade dos atos administrativos questionados, e considerando ainda que existe, no mínimo, dúvida razoável sobre a própria configuração do direito alegado, a denegação da segurança é medida que se impõe.

Por todas essas razões, em consonância com o parecer ministerial, voto pela
DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 05/06/2025