Tribunal: TJMT
Processo: 1012792-96.2019.8.11.0041
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-22
Data de publicação: 2025-11-04

Ementa:
E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO EM REALIZAR CONCURSO PÚBLICO. DOLO ESPECÍFICO NÃO COMPROVADO. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame:
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público estadual contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado em ação de improbidade administrativa ajuizada em face de gestores públicos municipais, sob a alegação de omissão na realização de concurso público para provimento de cargos na empresa pública municipal, e da consequente contratação de pessoal por meio de processo seletivo simplificado.
II. Questão em discussão:
2. A questão em discussão consiste em definir se a omissão deliberada em realizar concurso público, mesmo diante de determinação de órgão de contas e de recomendações ministeriais, configura ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei n. 8.429/92), à luz da exigência de dolo específico introduzida pela Lei n. 14.230/2021.
III. Razões de decidir:
3. As alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, que extinguiu a modalidade culposa e passou a exigir a comprovação de dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aplicam-se retroativamente aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, conforme tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema n. 1.199).
4. O Superior Tribunal de Justiça (Tema n. 1.108) firmou o entendimento de que a contratação de servidores temporários sem concurso, quando baseada em legislação local, não configura, por si só, improbidade administrativa por ausência do elemento subjetivo doloso.
5. No caso concreto, embora a ilegalidade da conduta seja incontroversa, não há nos autos elementos probatórios que demonstrem que os gestores agiram com a finalidade específica de obter vantagem indevida, favorecer terceiros ou alcançar qualquer outro resultado ilícito, requisito indispensável para a caracterização do dolo exigido pela nova legislação.
6. A desobediência a determinações de órgãos de controle, por si só, não é suficiente para caracterizar o dolo específico, sendo a conduta, embora ilegal, atípica para fins de improbidade administrativa, o que não afasta a possibilidade de responsabilização em outras esferas.
IV. Dispositivo e tese:
7. Recurso não provido.
Tese de julgamento: “A omissão na realização de concurso público, ainda que configure ilegalidade e descumpra determinações de órgãos de controle, não caracteriza, por si só, ato de improbidade administrativa por ofensa a princípios (art. 11 da Lei n. 8.429/92), exigindo-se, nos termos da Lei n. 14.230/2021, a comprovação do dolo específico do agente, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito.”
Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/92, art. 11; Lei do Município de Cuiabá (MT) n. 5.723/2013, art. 9o.
Jurisprudência relevante citada: STF, Tema n. 1.199; STJ, Tema n. 1.108; STF, ARE 1527129 AgR, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25.4.2025; TJMT, apelação 1030084-43.2021.8.11.0003, Rel. Des. Deosdete Cruz Júnior, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 9.6.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1012792-96.2019.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), EMANUEL PINHEIRO - CPF: 318.795.601-78 (APELADO), NATACHA GABRIELLE DIAS DE CARVALHO - CPF: 019.455.111-33 (ADVOGADO), BRUNO SAMPAIO SALDANHA - CPF: 916.258.151-15 (ADVOGADO), TANIA REGINA IGNOTTI FAIAD - CPF: 541.470.509-72 (ADVOGADO), MURILO MATEUS MORAES LOPES - CPF: 966.712.621-87 (ADVOGADO), FRANCISCO ANIS FAIAD - CPF: 495.976.049-49 (ADVOGADO), FELIPE CARDOSO DE SOUZA HIGA - CPF: 002.015.931-57 (ADVOGADO), MARINA IGNOTTI FAIAD - CPF: 025.640.181-06 (ADVOGADO), IVANILDO DE ALMEIDA - CPF: 012.109.261-56 (ADVOGADO), ANDRE IGNOTTI FAIAD - CPF: 061.369.201-23 (ADVOGADO), ARNALDO ESTEVAO DE FIGUEIREDO NETO - CPF: 046.885.881-43 (ADVOGADO), ALEXANDRE BELOTO MAGALHAES DE ANDRADE - CPF: 247.977.068-05 (APELADO), DIOGO CESAR FERNANDES - CPF: 004.829.111-07 (ADVOGADO), VERONICA TOLEDO DE ALMEIDA NEVES - CPF: 545.115.421-04 (ADVOGADO), GABRIELA STARLING FERREIRA LAGE - CPF: 148.825.967-41 (ADVOGADO), ALEXANDRE BELOTO MAGALHAES DE ANDRADE - CPF: 247.977.068-05 (ADVOGADO), OSEAS MACHADO DE OLIVEIRA - CPF: 314.213.501-49 (APELADO), CINTIA RAFAELLA LESSA - CPF: 042.105.801-39 (ADVOGADO), HUARK DOUGLAS CORREIA - CPF: 796.761.621-91 (APELADO), NATALI AKEMI NISHIYAMA registrado(a) civilmente como NATALI AKEMI NISHIYAMA - CPF: 724.045.311-15 (ADVOGADO), JORGE DE ARAUJO LAFETA NETO - CPF: 951.193.706-59 (APELADO), ISABELA RICKEN SPADRIZANI - CPF: 095.388.339-61 (ADVOGADO), MICHAEL RODRIGO DA SILVA GRACA - CPF: 019.668.971-62 (ADVOGADO), FELIPE TERRA CYRINEU - CPF: 028.701.141-09 (ADVOGADO), GABRIELA TERRA CYRINEU - CPF: 035.696.771-92 (ADVOGADO), RODRIGO TERRA CYRINEU - CPF: 028.701.131-37 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OMISSÃO EM REALIZAR CONCURSO PÚBLICO. DOLO ESPECÍFICO NÃO COMPROVADO. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame:

1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público estadual contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado em ação de improbidade administrativa ajuizada em face de gestores públicos municipais, sob a alegação de omissão na realização de concurso público para provimento de cargos na empresa pública municipal, e da consequente contratação de pessoal por meio de processo seletivo simplificado.

II. Questão em discussão:

2. A questão em discussão consiste em definir se a omissão deliberada em realizar concurso público, mesmo diante de determinação de órgão de contas e de recomendações ministeriais, configura ato de improbidade administrativa por violação aos princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei n. 8.429/92), à luz da exigência de dolo específico introduzida pela Lei n. 14.230/2021.

III. Razões de decidir:

3. As alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, que extinguiu a modalidade culposa e passou a exigir a comprovação de dolo específico para a configuração do ato ímprobo, aplicam-se retroativamente aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, conforme tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema n. 1.199).

4. O Superior Tribunal de Justiça (Tema n. 1.108) firmou o entendimento de que a contratação de servidores temporários sem concurso, quando baseada em legislação local, não configura, por si só, improbidade administrativa por ausência do elemento subjetivo doloso.

5. No caso concreto, embora a ilegalidade da conduta seja incontroversa, não há nos autos elementos probatórios que demonstrem que os gestores agiram com a finalidade específica de obter vantagem indevida, favorecer terceiros ou alcançar qualquer outro resultado ilícito, requisito indispensável para a caracterização do dolo exigido pela nova legislação.

6. A desobediência a determinações de órgãos de controle, por si só, não é suficiente para caracterizar o dolo específico, sendo a conduta, embora ilegal, atípica para fins de improbidade administrativa, o que não afasta a possibilidade de responsabilização em outras esferas.

IV. Dispositivo e tese:

7. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “A omissão na realização de concurso público, ainda que configure ilegalidade e descumpra determinações de órgãos de controle, não caracteriza, por si só, ato de improbidade administrativa por ofensa a princípios (art. 11 da Lei n. 8.429/92), exigindo-se, nos termos da Lei n. 14.230/2021, a comprovação do dolo específico do agente, consistente na vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito.”

Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/92, art. 11; Lei do Município de Cuiabá (MT) n. 5.723/2013, art. 9o.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema n. 1.199; STJ, Tema n. 1.108; STF, ARE 1527129 AgR, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25.4.2025; TJMT, apelação 1030084-43.2021.8.11.0003, Rel. Des. Deosdete Cruz Júnior, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 9.6.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO

ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 1012792-96.2019.8.11.0041, proposta contra
EMANUEL PINHEIRO
,
ALEXANDRE BELOTO MAGALHÃES DE ANDRADE
,
OSÉAS MACHADO DE OLIVEIRA
,
HUARK DOUGLAS CORREIA
e
JORGE DE ARAÚJO LAFETÁ NETO
, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, os quais visavam à imposição de sanção pela prática de ato ímprobo.

Não houve condenação em custas e honorários advocatícios, por serem incabíveis.

O apelante sustenta, em síntese, que a contratação de pessoal, mediante contrato temporário, sem a devida demonstração da excepcionalidade do interesse público, afronta a regra constitucional do concurso público. Ademais, a conduta dolosa dos agentes decorre da ciência sobre a ilegalidade da contratação.

Aduz que a prática de ato de improbidade administrativa enseja o dever de indenizar os danos extrapatrimoniais causados à coletividade.

Com base nesses fundamentos, requer o provimento do recurso para reformar a sentença e, consequentemente, julgar procedentes os pedidos deduzidos na inicial.

Contrarrazões apresentadas pelos apelados EMANUEL PINHEIRO (Id. 289304558) e JORGE DE ARAÚJO LAFETÁ NETO (Id. 289304560), nas quais pugnam pelo não provimento do recurso.

Contrarrazões apresentadas pelos apelados ALEXANDRE BELOTO MAGALHÃES DE ANDRADE (Id. 289304561) e HUARK DOUGLAS CORREIRA (Id. 289304562), nas quais pugnam pela declaração da ilegitimidade passiva
ad causam
e, caso rejeitada a preliminar arguida, pelo não provimento do recurso no mérito.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça apresentou parecer no Id. 297242387, manifestando-se pelo provimento do recurso.

Determinada a nomeação da Defensoria Pública do Estado de Mato Grosso para promover a defesa do apelado Oséas Machado de Oliveira, em razão de requerimento formulado pelo próprio, no qual afirma não possuir condições financeiras para constituir novo advogado em substituição ao patrono anterior, que havia renunciado ao mandato (Id. 301744871).

Contrarrazões apresentadas pelo apelado OSÉAS MACHADO DE OLIVEIRA (Id. 314754378), por meio da Defensoria Pública estadual, pugnando pelo não provimento do recurso.

É o relatório
.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara
,

Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO

ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da Vara Especializada em Ações Coletivas da Comarca de Cuiabá (MT) que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 1012792-96.2019.8.11.0041, proposta contra
EMANUEL PINHEIRO
,
ALEXANDRE BELOTO MAGALHÃES DE ANDRADE
,
OSÉAS MACHADO DE OLIVEIRA
,
HUARK DOUGLAS CORREIA
e
JORGE DE ARAÚJO LAFETÁ NETO
, julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, os quais visavam à imposição de sanção pela prática de ato ímprobo.

De início, cumpre registrar que a preliminar de ilegitimidade passiva
ad causam
, arguida pelos apelados Alexandre Beloto Magalhães de Andrade e Huark Douglas Correia, ao fim e ao cabo, confunde-se com o próprio mérito do recurso interposto pelo Ministério Público estadual, uma vez que, para afastar a legitimidade daqueles, mostra-se necessário adentrar na análise das condutas que lhes foram imputadas na petição inicial.

Antes de adentrar no mérito do recurso propriamente dito, cumpre contextualizar as razões que ensejaram o ajuizamento da ação de improbidade administrativa.

A presente demanda tem origem no Inquérito Civil n. 002612-005/2017, instaurado pelo Ministério Público estadual, com o objetivo de apurar possíveis ilegalidades na formação do quadro de empregados da empresa pública denominada Empresa Cuiabana de Saúde Pública (ECSP), criada pela Lei Municipal n. 5.723/2013, cujo art. 9o dispõe expressamente que a contratação de pessoal permanente deve ocorrer mediante “
prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos
”.

Os fatos que motivaram a propositura da presente demanda demonstram que, desde sua criação, a referida empresa pública jamais realizou o concurso público exigido pela legislação de regência. Todas as contratações foram realizadas por meio de Processo Seletivo Simplificado (Edital n. 1/2015), cujos critérios de seleção — análise curricular e entrevista — possuem natureza eminentemente subjetiva (Id. 289303919).

Tal situação foi levada ao conhecimento do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, que já havia determinado aos gestores da Empresa Cuiabana de Saúde Pública (ECSP) a realização de concurso público no prazo de 240 (duzentos e quarenta) dias, conforme julgamento ocorrido em 20.12.2016 (Id. 289303920) — determinação esta que foi deliberadamente descumprida.

O Ministério Público estadual, antes de ajuizar a presente ação de improbidade administrativa, buscou solucionar a questão extrajudicialmente, propondo Termo de Ajustamento de Conduta e expedindo Notificações Recomendatórias (Ids. 289303935 e 289303936).

Esclarecidas tais questões, passo à análise do mérito do recurso.

A questão jurídica central consiste em definir se a omissão deliberada em realizar concurso público, mesmo diante de determinação expressa do Tribunal de Contas e de recomendações do Ministério Público Estadual, preenche o requisito do dolo específico exigido pela nova redação da Lei de Improbidade Administrativa para a configuração do ato ímprobo que atenta contra os princípios da Administração Pública.

A análise da matéria impõe, preliminarmente, o exame das profundas alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 no regime jurídico da improbidade administrativa. A nova legislação extinguiu a modalidade culposa e passou a exigir, para a configuração do ato ímprobo que atenta contra os princípios da Administração (art. 11), a comprovação de dolo específico, ou seja, a demonstração da vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito. Não basta, portanto, a mera voluntariedade do agente ou a simples ilegalidade da conduta.

Sobre essa questão, o c. Supremo Tribunal Federal, no Tema n. 1.199, consolidou o entendimento de que a Lei n. 14.230/2021, que exige dolo específico, aplica-se retroativamente aos processos em curso, desde que não haja condenação transitada em julgado.

“
Esta Suprema Corte fixou entendimento, no julgamento do tema 1.199 da repercussão geral, no sentido de que as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 aplicam-se aos processos em curso, desde que não haja condenação transitada em julgado, sendo necessária a comprovação do dolo específico para a caracterização do ato ímprobo
.” (STF, ARE 1527129 AgR, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 25.4.2025, publicado no DJE em 30.4.2025).

Por sua vez, o c. Superior Tribunal de Justiça firmou, no Tema n. 1.108, o entendimento de que “
a contratação de servidores públicos temporários sem concurso público, mas baseada em legislação local, por si só, não configura a improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, por estar ausente o elemento subjetivo (dolo) necessário para a configuração do ato de improbidade violador dos princípios da administração pública
”.

Feitas tais considerações sobre o arcabouço jurídico aplicável, impõe-se a análise do caso concreto à luz da correspondente matriz normativa e jurisprudencial.

No caso, não obstante a gravidade dos fatos, a questão central não reside na ilegalidade objetiva da conduta, mas sim na sua qualificação jurídica como ato de improbidade administrativa.

Consoante se extrai dos autos de origem, não há elementos probatórios que demonstrem que os gestores agiram com a finalidade específica de obter vantagem pessoal, favorecimento político ou qualquer outro fim ilícito que caracterizasse o dolo de violar os princípios da Administração Pública, conforme assentou o d. Juízo
a quo
:

“
É certo que os requeridos foram provocados a regularizar a contratação dos empregados públicos na Empresa Cuiabana de Saúde Pública, tanto pelo Tribunal de Contas do Estado, quanto pelo próprio requerente, e não atenderam as determinações. Porém, não há prova de que houve prejuízo ao erário, enriquecimento ilícito, ou ainda comprovação de que os requeridos tenham auferido alguma vantagem com as contratações questionadas.

Além do mais, inexiste prova de que os servidores contratados temporariamente não prestaram os serviços regularmente, tampouco de que houve favorecimento nessas contratações, de modo que pudesse beneficiar os agentes público ou terceiros.

Ademais, cumpre salientar que o caso em questão se reveste de singularidade, uma vez que o próprio requerente afirmou na exordial que até a propositura da presente ação não havia lei municipal criando os empregos públicos na Empresa Cuiabana de Saúde Pública, mas que para tanto, fora ajuizada uma ação civil pública. Assim, tal fato justifica a impossibilidade de realização de concurso púbico regular, em face da inexistência dos cargos, não restando alternativa senão a nomeação dos servidores temporários, para atuarem junto à empresa pública, especialmente por se tratar de empresa pública de saúde, pois os serviços não poderiam ser interrompidos.

O que se percebe é a complexidade nas questões envolvendo a saúde do município de Cuiabá, a qual, inclusive, foi objeto de Representação Interventiva perante do Tribunal de Justiça de Mato Grosso (n° 1017735-80.2022.8.11.0000), resultando na formalização do Termo de Ajustamento de Conduta pelo Município de Cuiabá firmado junto ao Ministério Público Estadual, sendo que, dentre as obrigações assumidas, está exatamente a realização do concurso público na Secretaria Municipal de Saúde, bem como efetivar as rescisões dos contratos temporários.

Portanto, as ilegalidades existentes nas contratações temporárias na Empresa Cuiabana de Saúde Pública não configuraram ato ímprobo, uma vez que não há comprovação do dolo ou mesmo dano ao ente municipal, pois para a condenação por improbidade administrativa estabelecida na Lei no 8.429/92, deve ser firmada em provas cabais, não podendo se basear em meras presunções ou deduções
.” (Id. 289304546 – Pág. 7).

A imputação formulada pelo apelante baseia-se na ilegalidade objetiva da conduta e no descumprimento de determinações emanadas de órgãos de controle, contudo, não logra demonstrar o elemento subjetivo qualificado (dolo específico) exigido pela legislação vigente.

Nesse sentido:

“
A irregularidade formal na contratação, desacompanhada de prova robusta de dolo e de dano efetivo, não configura ato de improbidade administrativa segundo a legislação atual.
” (TJ-MT, apelação 1030084-43.2021.8.11.0003, Rel. Des. Deosdete Cruz Júnior, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 9.6.2025, publicado no DJE em 11.6.2025).

Por outro lado, a suposta desobediência a determinações emanadas de órgãos de controle, bem como a recusa em firmar Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), não se mostram suficientes, por si sós, para caracterizar o dolo específico exigido pela atual redação da Lei de Improbidade Administrativa.

Ademais, cumpre registrar que a aplicação da lei mais benéfica não implica impunidade nem chancela à ilegalidade, uma vez que a conduta dos gestores permanece sujeita a outras formas de responsabilização — administrativa, civil e, eventualmente, penal. O que se reconhece, em verdade, é a atipicidade da conduta para a caracterização de improbidade administrativa, em estrita observância ao princípio da legalidade estrita, que rege o direito sancionador.

Dessa forma, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência, porquanto em plena consonância com as alterações substanciais introduzidas no regime jurídico da improbidade administrativa, bem como com a interpretação consolidada pelos Tribunais Superiores quanto ao alcance dessas modificações legislativas.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto, por conseguinte, mantenho incólume a conclusão alcançada pelo d. Juízo
a quo
.

Deixo de fixar os honorários de sucumbência, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, por serem incabíveis na hipótese.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 22/10/2025