Tribunal: TJMT
Processo: 1001605-32.2024.8.11.0004
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-02
Data de publicação: 2025-12-16

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. CDA. AUSÊNCIA DE NULIDADE. PROCESSO ADMINISTRATIVO REGULAR. COMPETÊNCIA DO PROCON. MULTA PROPORCIONAL. CONTROLE JUDICIAL LIMITADO À LEGALIDADE. DESPROVIMENTO.
I. CASO EM EXAME
1. Recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal, mantendo multa administrativa aplicada pelo PROCON no valor de R$ 22.000,00 e rejeitando alegações de nulidade da CDA, cerceamento de defesa, incompetência do órgão e desproporcionalidade da sanção.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se a CDA preenche os requisitos legais; (ii) saber se a execução fiscal exige a juntada do processo administrativo; (iii) saber se o PROCON municipal possui competência para aplicar multa por infração ao CDC; (iv) saber se o processo administrativo observou o contraditório, a ampla defesa e a motivação; e
(v) saber se o valor da multa administrativa é proporcional e razoável.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A CDA atende aos requisitos dos arts. 2o, §§5o e 6o, da Lei 6.830/80, e 202 do CTN, gozando de presunção de certeza, liquidez e legitimidade, não afastada por alegações genéricas.
4. A Lei 6.830/80 dispensa a juntada do processo administrativo para a propositura da execução fiscal, bastando a CDA.
5. O PROCON municipal possui competência legal para fiscalizar condutas e aplicar sanções administrativas, conforme arts. 55, §1o, e 56 do CDC, e art. 5o do Decreto no 2.181/1997.
6. O processo administrativo observou contraditório, ampla defesa e motivação, inexistindo cerceamento ou desvio de finalidade; o controle jurisdicional limita-se à legalidade, não alcançando o mérito administrativo.
7. A multa foi fixada segundo os critérios do art. 57 do CDC, considerando gravidade da infração, condição econômica do fornecedor e caráter pedagógico, não configurando desproporcionalidade capaz de justificar intervenção judicial excepcional.
8. O exame do mérito da infração — suposta inexistência de prática abusiva — é vedado ao Poder Judiciário, por envolver juízo técnico-administrativo próprio do PROCON, ausente ilegalidade no procedimento.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso de apelação desprovido.
Tese de julgamento: “1. A CDA regularmente constituída e dotada dos requisitos legais mantém presunção de certeza, liquidez e legitimidade, não afastada por alegações genéricas. 2. A execução fiscal prescinde da juntada do processo administrativo, bastando a CDA. 3. O PROCON municipal possui competência para aplicar multa por infrações ao Código de Defesa do Consumidor. 4. A multa administrativa deve ser mantida quando fixada dentro dos critérios legais e sem manifesta desproporcionalidade.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LV; CTN, art. 202; CDC, arts. 55, §1o, 56 e 57; Lei no 6.830/1980, art. 6o, §1o; CPC, art. 85, §11.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AREsp 2.702.807, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1a Turma, publ. 04.11.2024; STJ, AgInt no REsp 2.063.730/GO, Rel. Min. Regina Helena Costa, 1a Turma, j. 14.08.2023; STJ, REsp 1.566.221/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, 1a Turma, j. 21.11.2017; TJMT, Apelação 1003911-84.2018.8.11.0003, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 26.05.2020; TJMT, N.U 1004269-56.2023.8.11.0041, Rel. Des. Luiz Octavio S. Ribeiro, Vice-Presidência, j. 19.10.2024.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1001605-32.2024.8.11.0004
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[BANCO BMG SA - CNPJ: 61.186.680/0001-74 (APELANTE), JOSE GUILHERME CARNEIRO QUEIROZ - CPF: 272.010.118-47 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE BARRA DO GARCAS - CNPJ: 03.439.239/0001-50 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO PROCON MUNICIPAL. CDA. AUSÊNCIA DE NULIDADE. PROCESSO ADMINISTRATIVO REGULAR. COMPETÊNCIA DO PROCON. MULTA PROPORCIONAL. CONTROLE JUDICIAL LIMITADO À LEGALIDADE. DESPROVIMENTO.

I.
CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal, mantendo multa administrativa aplicada pelo PROCON no valor de R$ 22.000,00 e rejeitando alegações de nulidade da CDA, cerceamento de defesa, incompetência do órgão e desproporcionalidade da sanção.

II.
QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há cinco questões em discussão: (i) saber se a CDA preenche os requisitos legais; (ii) saber se a execução fiscal exige a juntada do processo administrativo; (iii) saber se o PROCON municipal possui competência para aplicar multa por infração ao CDC; (iv) saber se o processo administrativo observou o contraditório, a ampla defesa e a motivação; e
(v) saber se o valor da multa administrativa é proporcional e razoável.

III.
RAZÕES DE DECIDIR

3. A CDA atende aos requisitos dos arts. 2o, §§5o e 6o, da Lei 6.830/80, e 202 do CTN, gozando de presunção de certeza, liquidez e legitimidade, não afastada por alegações genéricas.

4. A Lei 6.830/80 dispensa a juntada do processo administrativo para a propositura da execução fiscal, bastando a CDA.

5. O PROCON municipal possui competência legal para fiscalizar condutas e aplicar sanções administrativas, conforme arts. 55, §1o, e 56 do CDC, e art. 5o do Decreto no 2.181/1997.

6. O processo administrativo observou contraditório, ampla defesa e motivação, inexistindo cerceamento ou desvio de finalidade; o controle jurisdicional limita-se à legalidade, não alcançando o mérito administrativo.

7. A multa foi fixada segundo os critérios do art. 57 do CDC, considerando gravidade da infração, condição econômica do fornecedor e caráter pedagógico, não configurando desproporcionalidade capaz de justificar intervenção judicial excepcional.

8. O exame do mérito da infração — suposta inexistência de prática abusiva — é vedado ao Poder Judiciário, por envolver juízo técnico-administrativo próprio do PROCON, ausente ilegalidade no procedimento.

IV.
DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso de apelação desprovido.

Tese de julgamento:

“1. A CDA regularmente constituída e dotada dos requisitos legais mantém presunção de certeza, liquidez e legitimidade, não afastada por alegações genéricas. 2. A execução fiscal prescinde da juntada do processo administrativo, bastando a CDA. 3. O PROCON municipal possui competência para aplicar multa por infrações ao Código de Defesa do Consumidor. 4. A multa administrativa deve ser mantida quando fixada dentro dos critérios legais e sem manifesta desproporcionalidade.”

Dispositivos relevantes citados:
CF/1988, art. 5o, LV; CTN, art. 202; CDC, arts. 55, §1o, 56 e 57; Lei no 6.830/1980, art. 6o, §1o; CPC, art. 85, §11.

Jurisprudência relevante citada:
STJ, AREsp 2.702.807, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1a Turma, publ. 04.11.2024; STJ, AgInt no REsp 2.063.730/GO, Rel. Min. Regina Helena Costa, 1a Turma, j. 14.08.2023; STJ, REsp 1.566.221/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, 1a Turma, j. 21.11.2017; TJMT, Apelação 1003911-84.2018.8.11.0003, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 26.05.2020; TJMT, N.U 1004269-56.2023.8.11.0041, Rel. Des. Luiz Octavio S. Ribeiro, Vice-Presidência, j. 19.10.2024.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
BANCO BMG S.A.
contra sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Barra do Garças/MT, que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal opostos em face do MUNICÍPIO DE BARRA DO GARÇAS, mantendo a multa aplicada pelo PROCON Municipal no valor original de R$ 22.000,00 (vinte e dois mil reais).

O Banco apelante sustenta violação aos princípios do devido processo legal, contraditório, ampla defesa e da obrigatoriedade de motivação do ato administrativo.

Assevera que deve ser declarada a nulidade da certidão de dívida ativa por ausência de requisitos essenciais e da cópia do processo administrativo.

Alega que o PROCON não tem legitimidade para aplicar penalidade administrativa em virtude de suposto descumprimento de obrigação, e que a multa aplicada é excessiva e desproporcional.

Requer a reforma da sentença para julgar procedentes os embargos à execução ou, subsidiariamente, a redução do valor da multa.

Em contrarrazões, o Município apelado sustenta que o recurso é protelatório, que o processo administrativo observou o contraditório e a ampla defesa, que a decisão administrativa foi devidamente motivada e que a multa aplicada está dentro dos parâmetros legais, pugnando pelo desprovimento do recurso (Id. 324197370).

Desnecessária a intervenção do Ministério Público, nos termos da Súmula no 189 do Superior Tribunal de Justiça.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

A controvérsia consiste em apurar a existência de vícios de legalidade na aplicação de penalidades administrativas pelo PROCON Municipal, notadamente quanto à validade formal do processo administrativo sancionador e à razoabilidade da valor da multa imposta.

O embargante opôs embargos à execução fiscal referente ao débito de R$ 22.000,00, concernente ao processo administrativo instaurado pelo PROCON e representado pela CDA no 8569/2023 (PA no 51.010.002.17.0002032).

Passo ao exame.

1. Da alegada nulidade da CDA

O apelante sustenta que a CDA no 8569/2023 seria nula por ausência de requisitos essenciais.

Contudo, da análise da certidão, verifica-se que ela contém todos os elementos exigidos pelos arts. 2o, §§ 5o e 6o, da Lei no 6.830/80, e 202 do CTN: identificação do devedor; origem e natureza do crédito; fundamento legal da cobrança; valor consolidado da dívida; número do processo administrativo; e data da inscrição.

Não há indicação objetiva de qual requisito teria sido omitido. A alegação é genérica e não é apta a afastar a presunção de certeza, liquidez e legitimidade da CDA.

A jurisprudência dos tribunais superiores reconhece a presunção de legitimidade, liquidez e certeza da CDA, que somente pode ser afastada por prova inequívoca em sentido contrário, a qual não foi produzida nos autos.

Nesse sentido:

“(...) 2.
Se na CDA consta, especificamente, o dispositivo legal em que se funda o débito executado, bem como os demais requisitos formais exigidos por lei, não há falar-se em sua nulidade
.”
(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 1003911-84.2018.8.11.0003, Relator: MARIA APARECIDA RIBEIRO, Data de Julgamento: 26/05/2020, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 19/06/2020)

Assim, não há nulidade.

2. Da alegada ausência de cópia do processo administrativo na execução fiscal

A Lei no 6.830/80, art. 6o, §1o, dispensa a juntada do processo administrativo para propositura da execução fiscal, bastando a CDA, que o integra. Não há, portanto, obrigatoriedade legal de que a execução fiscal seja instruída com cópia do processo administrativo.

Nesse sentido, é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça
“Cabe destacar que, dada a presunção de liquidez e certeza da CDA,
não é necessária a juntada do procedimento administrativo ou quaisquer outros documentos, pois a certidão da dívida ativa contém todos os dados necessários para que o executado possa se defender
. Acrescento, ainda, que os autos do procedimento administrativo ficam a disposição do contribuinte nas dependências do órgão fiscal, podendo ser consultados a qualquer momento.”
(STJ - AREsp: 2702807, Relator.: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Publicação: Data da Publicação DJ 04/11/2024)

Portanto, não há que se falar em nulidade.

3. Da competência do PROCON para aplicação de multa

O PROCON está legitimado para instaurar procedimento administrativo com o objetivo de apurar eventual descumprimento das regras consumeristas e aplicar, se for o caso, as sanções compatíveis aos fornecedores de produtos e/ou serviços, conforme a leitura que se faz dos artigos 55, § 1o, e 56, do Código de Defesa do Consumidor (Lei n.o 8.078/90), e do artigo 5o,
caput
, do Decreto Federal n.o 2.181/97. Vejamos:

“Art. 55. A União, os Estados e o Distrito Federal, em caráter concorrente e nas suas respectivas áreas de atuação administrativa, baixarão normas relativas à produção, industrialização, distribuição e consumo de produtos e serviços.

§ 1o A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios fiscalizarão e controlarão a produção, industrialização, distribuição e publicidades de produtos e serviços e o mercado de consumo, no interesse da preservação da vida, da saúde, da segurança, da informação e do bem-estar do consumidor, baixando as normas que se fizerem necessárias.

[...]

Art. 56. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal e das definidas em normas específicas:

[...]

Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela autoridade administrativa, no âmbito de sua atribuição, podendo ser aplicadas cumulativamente, inclusive por medida cautelar, antecedente ou incidente de procedimento administrativo." (grifo nosso).

Decreto Federal n.o 2.181/97:

“Art. 5o. Qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual e municipal, destinado à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações a este Decreto e à legislação das relações de consumo.”

Portanto, o PROCON municipal atuou dentro de suas atribuições.

4. Da alegada ilegalidade do ato administrativo por desvio de finalidade

O apelante aponta cerceamento de defesa e desvio de finalidade.

Todavia, os autos do processo administrativo (Id. 324196382) demonstram que houve regular notificação, apresentação de defesa, apreciação das razões defensivas na decisão administrativa e a motivação expôs os fundamentos que caracterizaram a prática abusiva.

Não há comprovação de pedido de prova indeferido nem demonstração de prejuízo.

As decisões do PROCON/MT se mostram suficientemente fundamentadas, respeitando o devido processo legal e se pautando no princípio do contraditório e da ampla defesa.

Registre-se que o controle jurisdicional se restringe à legalidade do ato administrativo, não abrangendo juízo de mérito, salvo hipóteses de manifesta irrazoabilidade ou ilegalidade, inexistentes no caso. Nesse sentido:

“(...) Tese de julgamento: “O processo administrativo do PROCON, que resultou na aplicação de multa por infração ao Código de Defesa do Consumidor, observou os preceitos legais, sendo incabível a revisão do mérito pelo Poder Judiciário quando respeitados os princípios do contraditório, ampla defesa e proporcionalidade.”
(N.U 1004269-56.2023.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ OCTAVIO OLIVEIRA SABOIA RIBEIRO, Vice-Presidência, Julgado em 19/10/2024, Publicado no DJE 19/10/2024)

No caso, não há desvio de finalidade, mas exercício do poder-dever fiscalizatório do órgão de defesa do consumidor.

5. Da multa administrativa - razoabilidade e proporcionalidade

O apelante sustenta que a multa aplicada pelo PROCON, no valor de R$ 22.000,00 (vinte e dois mil reais), é excessiva e desproporcional.

O artigo 57 do CDC exige que a multa seja fixada considerando:

“Art. 57. A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos.

Parágrafo único. A multa será em montante não inferior a duzentas e não superior a três milhões de vezes o valor da Unidade Fiscal de Referência (UFIR), ou índice equivalente que venha a substituí-lo.”

O processo administrativo apurou prática abusiva na oferta de cartão consignado a consumidor vulnerável, circunstância de relevância social. A instituição autuada é banco de grande porte, o que autoriza sanção mais elevada, com finalidade pedagógica.

Embora o STJ admita, em caráter excepcional, revisão judicial quando o valor for manifestamente desarrazoado, não é esse o caso. O montante está dentro dos limites legais e foi fixado considerando os critérios do art. 57.

“(...) III -
Não se ignora a possibilidade de o Poder Judiciário, em casos excepcionais, redefinir o valor de multa administrativa em hipóteses de desproporcionalidade flagrante, como nas penalizações ínfimas ou exorbitantes
. (...)”
(STJ - AgInt no REsp: 2063730 GO 2022/0266839-2, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 14/08/2023, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/08/2023) (g.n.)

A jurisprudência reconhece que, respeitado o devido processo legal e observados os critérios legais, não cabe reduzir multa regularmente imposta.

“
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. DECISÃO ADMINISTRATIVA. PROCON. IMPOSIÇÃO DE MULTA. ATO DISCRICIONÁRIO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE JURISDICIONAL DO MÉRITO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE DA MULTA APLICADA. Inexiste ilegalidade da multa aplicada pelo PROCON à empresa que infringe normas previstas no Código de Defesa do Consumidor. Deve-se manter o valor da multa aplicada, quando obedecidos os critérios legais.
A conclusão do processo administrativo e a imposição da penalidade administrativa cabível decorre do mérito da Administração, que não pode ser controlado pelo Judiciário, a quem só compete o exame da legalidade do ato
. Recurso conhecido e provido.
”

(TJMG - Apelação Cível 1.0000.23.143928-2/001, Relator(a): Des.(a) Albergaria Costa, 3a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 23/11/2023, publicação da súmula em 29/11/2023
)

“APELAÇÃO CÍVEL - PROCON – AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO – MULTA ADMINISTRATIVA - PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO - OBSERVADOS - PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE - MULTA MANTIDA - RECURSO PROVIDO. 1.Não incumbe ao Poder Judiciário analisar o mérito administrativo, quando os processos administrativos tenham se desenvolvido em observância aos princípios da ampla defesa e do contraditório e inexistindo vícios hábeis a ensejar a sua nulidade. 2. Não há que se falar em redução do valor da multa quando aplicada dentro dos parâmetros estabelecidos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor e em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 3. Apelo provido.”
(N.U 0013414-71.2014.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 29/05/2023, Publicado no DJE 29/05/2023)

Portanto, a multa deve ser mantida.

6. Da análise do mérito da infração administrativa

A alegação de que não houve infração, por suposta adesão voluntária do consumidor ao cartão consignado, envolve reexame de mérito administrativo.

Conforme reiterado pelo STJ, o controle judicial limita-se à legalidade, não cabendo substituir a avaliação técnica da Administração.

“O controle de legalidade realizado pelo Poder Judiciário sobre as penalidades administrativas, aplicadas aos seus jurisdicionados, não está adstrito aos procedimentos adotados, sendo aceito pela Jurisprudência deste Superior Tribunal que a aplicação de pena administrativa desproporcional e sem o devido respaldo no contexto fático produzido evidencia ilegalidade passível de revisão judicial, sem que isso revele indevida interferência no mérito administrativo do ato.”
(REsp n. 1.566.221/DF, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 21/11/2017, DJe de 6/12/2017).

Ausente ilegalidade, não há falar em invalidação do ato.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo integralmente a sentença recorrida.

Majoro os honorários advocatícios em 2% sobre o valor atualizado da execução, nos termos do art. 85, §11, do CPC, observando os limites do §3o.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/12/2025