Tribunal: TJMT
Processo: 1010100-22.2022.8.11.0041
Órgão julgador: TATIANE COLOMBO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-11

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO PARCIAL DE PAGAMENTO COM FUNDAMENTO EM RELATÓRIO DE AUDITORIA. INEXISTÊNCIA DE PROVA TÉCNICA IDÔNEA. ILEGALIDADE DA GLOSA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação Cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida na Ação Monitória ajuizada por Studio Comércio Atacadista de Produtos de Informática Ltda., visando à cobrança de valor remanescente não quitado do Contrato de Adesão n. 099/2016/SES/MT, firmado para aquisição de computadores. O juízo de origem julgou procedente o pedido para condenar o ente estatal ao pagamento da diferença devida, a ser apurada em liquidação de sentença, acrescida de honorários advocatícios.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há duas questões em discussão: (i) verificar a legalidade da retenção parcial do pagamento contratual pelo Estado de Mato Grosso, sob alegação de sobrepreço apurado em auditoria; (ii) definir os critérios de atualização monetária aplicáveis à condenação imposta à Fazenda Pública.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A Administração Pública pode realizar alterações unilaterais nos contratos administrativos nos termos da Lei n. 8.666/1993, mas não está autorizada a suprimir valores de forma discricionária e sem base técnica idônea.
O Relatório de Auditoria n. 0023/2017 da Controladoria-Geral do Estado baseou-se em preços de registros de outras unidades da federação e de sites varejistas, sem considerar as particularidades do mercado local de Mato Grosso, o que invalida sua aptidão para justificar glosa por sobrepreço.
A Procuradoria-Geral do Estado concluiu que a metodologia utilizada na auditoria não era a mais adequada para apurar regularidade dos preços, especialmente por não refletir a realidade regional nem os critérios técnicos apropriados.
O Ministério Público Estadual, o Ministério Público Federal e o TCU arquivaram procedimentos investigativos por ausência de indícios de irregularidade ou lesão ao erário, afastando a existência de superfaturamento.
O pagamento do valor integral do contrato é devido diante da efetiva prestação do serviço, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração Pública.
A retenção de valores contratuais equivale a penalidade e somente é válida se precedida de regular processo administrativo, com observância do contraditório e da ampla defesa, o que não ocorreu no caso concreto.
A jurisprudência dos tribunais superiores é firme no sentido de vedar a retenção de pagamento por ausência de regularidade fiscal ou outros motivos não fundamentados legalmente, após a execução do objeto contratual.
Quanto à atualização monetária, os valores devidos devem observar a incidência da taxa Selic, nos termos do art. 3o da EC n.o 113/2021, a partir de 09/12/2021, mantendo-se até essa data os critérios definidos pelos Temas n.o 810 do STF e 905 do STJ.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
A Administração Pública não pode reter valores contratuais com base em suposto sobrepreço apurado por relatório de auditoria desacompanhado de prova técnica idônea e congruente com a realidade do mercado local.
A glosa unilateral de pagamentos exige prévio processo administrativo, com observância do contraditório e da ampla defesa.
O pagamento integral é devido quando há prestação efetiva do serviço contratado, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.
A atualização monetária dos valores devidos pela Fazenda Pública deve observar os Temas n.o 810 do STF e 905 do STJ até 08.12.2021, aplicando-se, a partir de 09.12.2021, exclusivamente a taxa Selic, nos termos do art. 3o da EC n.o 113/2021.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

1010100-22.2022.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Títulos de Crédito, Inadimplemento, Prestação de Serviços, Pagamento Atrasado / Correção Monetária]
Relator:
Des(a).
TATIANE COLOMBO

Turma Julgadora:

[DES(A). TATIANE COLOMBO, DES(A). EDSON DIAS REIS, DES(A). HELIO NISHIYAMA]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), STUDIO COMERCIO ATACADISTA DE PRODUTOS DE INFORMATICA LTDA - CNPJ: 08.710.871/0001-00 (APELADO), RAQUEL ARRUDA SOUFEN - CPF: 379.769.638-80 (ADVOGADO), LEONARDO DA SILVA CRUZ - CPF: 571.116.501-15 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELIO NISHIYAMA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO PARCIAL DE PAGAMENTO COM FUNDAMENTO EM RELATÓRIO DE AUDITORIA. INEXISTÊNCIA DE PROVA TÉCNICA IDÔNEA. ILEGALIDADE DA GLOSA.
RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação Cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença proferida na Ação Monitória ajuizada por Studio Comércio Atacadista de Produtos de Informática Ltda., visando à cobrança de valor remanescente não quitado do Contrato de Adesão n. 099/2016/SES/MT, firmado para aquisição de computadores. O juízo de origem julgou procedente o pedido para condenar o ente estatal ao pagamento da diferença devida, a ser apurada em liquidação de sentença, acrescida de honorários advocatícios.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar a legalidade da retenção parcial do pagamento contratual pelo Estado de Mato Grosso, sob alegação de sobrepreço apurado em auditoria; (ii) definir os critérios de atualização monetária aplicáveis à condenação imposta à Fazenda Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A Administração Pública pode realizar alterações unilaterais nos contratos administrativos nos termos da Lei n. 8.666/1993, mas não está autorizada a suprimir valores de forma discricionária e sem base técnica idônea.

O Relatório de Auditoria n. 0023/2017 da Controladoria-Geral do Estado baseou-se em preços de registros de outras unidades da federação e de sites varejistas, sem considerar as particularidades do mercado local de Mato Grosso, o que invalida sua aptidão para justificar glosa por sobrepreço.

A Procuradoria-Geral do Estado concluiu que a metodologia utilizada na auditoria não era a mais adequada para apurar regularidade dos preços, especialmente por não refletir a realidade regional nem os critérios técnicos apropriados.

O Ministério Público Estadual, o Ministério Público Federal e o TCU arquivaram procedimentos investigativos por ausência de indícios de irregularidade ou lesão ao erário, afastando a existência de superfaturamento.

O pagamento do valor integral do contrato é devido diante da efetiva prestação do serviço, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração Pública.

A retenção de valores contratuais equivale a penalidade e somente é válida se precedida de regular processo administrativo, com observância do contraditório e da ampla defesa, o que não ocorreu no caso concreto.

A jurisprudência dos tribunais superiores é firme no sentido de vedar a retenção de pagamento por ausência de regularidade fiscal ou outros motivos não fundamentados legalmente, após a execução do objeto contratual.

Quanto à atualização monetária, os valores devidos devem observar a incidência da taxa Selic, nos termos do art. 3o da EC n.o 113/2021, a partir de 09/12/2021, mantendo-se até essa data os critérios definidos pelos Temas n.o 810 do STF e 905 do STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A Administração Pública não pode reter valores contratuais com base em suposto sobrepreço apurado por relatório de auditoria desacompanhado de prova técnica idônea e congruente com a realidade do mercado local.

A glosa unilateral de pagamentos exige prévio processo administrativo, com observância do contraditório e da ampla defesa.

O pagamento integral é devido quando há prestação efetiva do serviço contratado, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.

A atualização monetária dos valores devidos pela Fazenda Pública deve observar os Temas n.o 810 do STF e 905 do STJ até 08.12.2021, aplicando-se, a partir de 09.12.2021, exclusivamente a taxa Selic, nos termos do art. 3o da EC n.o 113/2021.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara.

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida na Ação Monitória ajuizada por
STUDIO COMÉRCIO ATACADISTA DE PRODUTOS DE INFORMÁTICA LTDA
, que tramita perante a 3a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá/MT.

O magistrado
a quo
, julgou procedente o pedido formulado pela parte autora para condenar o ente estadual ao pagamento da diferença não quitada no Contrato de Adesão n. 099/2016/SES/MT, a ser apurada em liquidação de sentença, bem como ao pagamento de honorários advocatícios, nos termos do artigo 85, § 4o, II, do CPC, isentando-o das custas processuais.

O Estado de Mato Grosso, em suas razões recursais sustenta que a sentença não merece prosperar ante a existência de sobrepreço de 15% no contrato, constatado pela Controladoria-Geral do Estado no Relatório de Auditoria n. 0023/2017.

Afirma que a validade do desconto aplicado com fundamento na preservação do interesse público e no uso legítimo de cláusula exorbitante e a na possibilidade de reequilíbrio econômico-financeiro contratual em benefício da Administração.

Ressalta que os órgãos de controle interno e o TCU confirmaram irregularidades no procedimento licitatório originário (Pregão Eletrônico n. 06/2015 – IFMT).

Ao final, pugna pelo provimento do recurso e, de consequência a modificação dos consectários monetários.

A apelada apresentou contrarrazões em ID 234314697.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara.

Consta dos autos, que o Estado de Mato Grosso firmou com a apelada o Contrato n.o 0992/2016/SES/MT, oriundo da Ata de Registro de Preços n.o 08/2015, do Pregão Eletrônico n.o 06/2015, no valor de R$ 1.833.726,00 (um milhão oitocentos e trinta e três mil setecentos e vinte e seis reais) para aquisição de computadores para unidades descentralizadas.

O valor glosado baseou-se no Relatório de Auditoria n. 0023/2017, elaborado pela Controladoria-Geral do Estado, que adotou como parâmetro comparativo registros de preços oriundos de outras unidades da federação, bem como de sites de varejo.

A sentença recorrida entendeu que tais parâmetros não refletem a realidade econômica local e tampouco se prestam, de forma suficiente, para comprovar o alegado sobrepreço, especialmente diante das manifestações da própria PGE/MT, das manifestações técnicas internas da SES e dos arquivamentos promovidos pelo MPF, MPE e TCU.

Assim, cinge-se a controvérsia à verificação da legalidade da retenção parcial do pagamento no valor de R$ 461.121,57 (quatrocentos e sessenta e um mil, cento e vinte e um reais e cinquenta e sete centavos) por parte do Estado de Mato Grosso à empresa fornecedora apelada, com fundamento em suposto sobrepreço de 15% no fornecimento de computadores adquiridos pela Secretaria de Saúde, por meio do Contrato de Adesão n. 099/2016/SES/MT.

Com e feito, a Lei n. 8.666/1993, vigente à época dos fatos, autoriza a Administração a promover alterações unilaterais nos contratos administrativos (art. 58, I), inclusive para supressão quantitativa do objeto (art. 65, §1o), quando configurada a necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro.

Contudo, tais prerrogativas não se confundem com o poder de suprimir valores contratuais de forma discricionária ou desprovida de base técnica idônea.

O Juízo Monocrático ao analisar o feito bem dirimiu a questão, oportunidade que transcrevo trecho pertinente adotando como razões de decidir, para tanto utilizo da técnica per
relationem.

A jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal reconhece que a adoção dessa técnica atende à exigência do art. 93, inciso IX, da Constituição Federal, garantindo, assim, o respeito aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. (Precedentes: STF, HC 170.762 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, 2a Turma, DJe 29/11/2019;)STF, HC 127.050 AgR, Rel.a Min. Rosa Weber, 1a Turma, DJe 05/10/2018).

É pacífico o entendimento de que a fundamentação concisa, mediante a técnica do
per relationem
, contribui para a rápida solução do processo e assegura a adequada prestação jurisdicional, ainda que desfavorável à parte interessada, vejamos:

(...). O cerne da controvérsia reside na análise da justificativa por ele apresentada para efetuar pagamento a menor do que o contrato.

Deveras, para tanto, defende o ente público que o Relatório de Auditoria n. 0023/2017, de 31/05/2017, concluiu pelo reconhecimento de sobrepreço no importe de 15% (quinze por cento) sobre o valor de mercado, pelo restaria autorizado o descontando do valor correspondente a tal sobrepreço no pagamento efetuado à parte Autora.

Ocorre que, como consta no parecer da própria Procuradoria Geral do Estado (Id. 80275600), a conclusão acerca do sobrepeso teve como base unicamente a comparação de registros de preços em outros estados da Federação, quais sejam, São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, distantes da realidade mato-grossense, bem como em preços praticados em sites de varejo, diversos da natureza pública contratação, o que não se mostra razoável.

A propósito, transcrevo o trecho corresponde do citado parecer:

“No tocante à auditoria realizada pela CGE, onde constatou-se a existência de sobrepreço nos equipamentos adquiridos de aproximadamente 15% (quinze por cento) do valor de mercado, foram utilizada pesquisa comparativa levando-se em consideração registros de preços nos Estados de Rio Grande do Sul, São Paulo, Paraná e Santa Catarina. Além disso, houve pesquisas de preços nos sites Americanas.com, Shoptime, Submarino, Walmart, dentre outros.

Disto, é possível extrair que, no meu entender, não foi adotado o melhor mecanismo para a real pesquisa de mercado a fim de constatar a regularidade dos preços aplicáveis no Contrato de Adesão n° 099/2016/SES/MT. Isto porque, os preços praticados no Estado de Mato Grosso não são os mesmos àqueles vigentes em outros estados da federação. Além disso, os preços constantes em sites de venda à varejo não podem ser utilizados como comparativo de preços em contratações públicas. Há uma série de fatores que incidem no caso e alteram a variação dos preços.

Repiso, nem sempre diferenças de preços nas aquisições de um mesmo bem caracterizam sobrepreço. É necessário avaliar aspectos como o período de compra, pois os valores dos bens não são constantes no tempo; alíquotas diferenciadas de impostos; bem como o volume adquirido, uma vez que podem existir economia e descontos em virtude da escala da compra; e, ainda, fatores como frete e logística que podem impactar significativamente o custo final. É preciso se atentar a esses fatores para evitar leviandade ou banalização das

denúncias.

(...)

Assim, é possível depreender dos autos que a pesquisa realizada pela CGE no Relatório de Auditoria n° 0023/2017 não está congruente com a realidade de mercado aplicável no caso em apreço”. (destaque original) Corroborando a assertiva da PGE, tem-se que o Ministério Público Estadual instaurou Inquérito Civil para apurar irregularidades no Contrato de Adesão n. 099/2016/SES/MT, o qual foi arquivado por não ter sido vislumbrada qualquer irregularidade na contratação (Id. 144341562).

Do mesmo modo, o Tribunal de Contas da União, em análise do Pregão n. 06/2015, que gerou a Ata de Registro de Preços aderida pelo Estado de Mato Grosso quando da celebração do contrato com a Requerente, conquanto tenha indicado a existência de irregularidades no Pregão, concluiu que não foi comprovada lesão ao erário, pela ausência de suporte fático para apontar pelo superfaturamento (Id. 128631421).

Anota-se que, a despeito do interesse público prevalecer sobre o privado, a Administração Pública não pode lançar mão das cláusulas exorbitantes sem fundamentos concretos, suprimindo parcela do pagamento devido ao contrato por suposta diferença de preços praticados em outros estados de Federação, mormente quando ela própria aderiu a Ata de Registro de Preços, após pesquisa de preços por ela mesmo realizada.

Logo, não sendo comprovado o suposto sobrepreço, de rigor a procedência da demanda, sendo devido o recebimento do contratado na íntegra, cuja diferença de pagamento ainda pendente, devidamente atualizado, deverá ser apurada em sede de liquidação de sentença. (...)

Consigno ainda, que havendo a prestação efetiva do serviço, a contratação irregular ou outra irregularidade sustentada pelo ente, não exime a Administração Pública do pagamento, porque, fosse diferente, configurado estaria o enriquecimento ilícito, vedado por princípio geral de direito.

A glosa de valores do contrato, nessa hipótese, representa sanção que exige a instauração de processo administrativo para que sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa do administrado.

Ou seja, sem a garantia do devido processo legal administrativo não pode haver descontos ou retenção de valores de contrato administrativo, em virtude de débitos trabalhistas relativos a outra relação contratual, tendo em vista que a glosa é uma penalidade aplicada em desfavor do prestador do serviço, notadamente, no caso em apreço, em que os órgãos fiscalizadores afastaram qualquer irregularidade.

Logo, a retenção mostra-se indevida.

Nesse sentido:

REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA.
CONTRATO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO DE VALORES PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . ILEGALIDADE
. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. GARANTIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA AO ADMINISTRADO. INOCORRÊNCIA DE INEXECUÇÃO OU DE RESCISÃO CONTRATUAL . DIREITO LÍQUIDO E CERTO A SER PROTEGIDO PELO WRIT DEMONSTRADO. CONCESSÃO DO MANDAMUS MANTIDA.SENTENÇA CONFIRMADA.

(TJ-PR 00023793520238160179 Curitiba, Relator.: Luiz Taro Oyama, Data de Julgamento: 29/01/2024, 4a Câmara Cível, Data de Publicação: 01/02/2024)

MANDADO DE SEGURANÇA – Direito à liberação de valores – Retenção ilegal – Não incidência da Súmula 269 do STF. MANDADO DE SEGURANÇA – CONTRATO ADMINISTRATIVO –
Retenção, pela Administração, de valor relativo a pagamento de serviço já prestado, em razão de descumprimento de cláusula contratual – Impossibilidade – Ausência de previsão na Lei no 8.666/93
– Precedentes – Decisão mantida. NEGA-SE PROVIMENTO AOS RECURSOS OFICIAL E VOLUNTÁRIO. (TJ-SP - AC: 10050902520208260566 SP 1005090-25.2020.8.26 .0566, Relator.: Afonso Faro Jr., Data de Julgamento: 26/11/2020, 11a Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 26/11/2020).

Corrobora o entendimento supra, decisão proferida pelo E. STJ:

“Não se afigura legítima a retenção do pagamento do serviço prestado, após a efetivação do contrato e a prestação dos serviços contratados, pelo fato de a empresa contratada não comprovar sua regularidade fiscal.

Como bem asseverou a Corte de origem, 'se a Administração, no momento da habilitação dos concorrentes, não exige certidão de regularidade fiscal (Lei 8.666/93, art. 29, III), não pode, após contratar e receber os serviços deixar de pagá-los, invocando, para tanto, decreto regulamentar' (fls. 107).

Recebida a prestação executada pelo contratado, não pode a Administração se locupletar indevidamente, e, ao argumento da não-comprovação da quitação dos débitos perante a Fazenda Pública, reter os valores devidos por serviços já prestados, o que configura violação ao princípio da moralidade administrativa. Precedentes.

Na lição de Marçal Justen Filho, a Administração não está autorizada a 'reter pagamentos ou opor-se ao cumprimento de seus deveres contratuais sob alegação de que o particular encontra-se em dívida com a Fazenda Nacional ou com outras instituições'
('Comentários à Lei de Licitação e Contratos Administrativos', 9a ed., São Paulo: 2002, Dialética, p. 549)” (REsp no 730.800, Segunda Turma, rel. Min. Franciulli Netto, j. a 06.09.05, v.u.).

Dessa forma, evidenciada a ausência de comprovação técnica apta a sustentar a glosa efetuada pelo Estado, afigura- se modalidade sancionatória não prevista em lei, sendo, portanto, ilegal e abusiva, configurando forma de enriquecimento sem causa da Administração.

Quanto aos consectários legais, recentemente, houve alteração no texto constitucional para modificar o índice de correção monetária aplicável às condenações impostas à Fazenda Pública, por meio da
Emenda Constitucional n.o 113/2021
, que assim dispõe:

“
Art. 3o.
Nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado.”

Dessa forma, no momento da execução do julgado, deve ser observada a nova regra constitucional, de modo que os valores deverão ser atualizados com base nos parâmetros fixados nos
Temas n.o 810 do Supremo Tribunal Federal
e
905 do Superior Tribunal de Justiça
, os quais permanecem aplicáveis até
08.12.2021
.

A partir de
09.12.2021
, data da publicação da referida emenda, deverá incidir
exclusivamente a taxa Selic
, a qual compreende tanto a correção monetária quanto os juros de mora.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso e, de ofício
, determino que, no cumprimento do julgado, sejam observados os
Temas n.o 810 do STF e 905 do STJ
, aplicando-se os critérios neles fixados até
08.12.2021
e, a partir de
09.12.2021
, a
taxa Selic
como único índice de atualização monetária e juros de mora, nos termos da
Emenda Constitucional n.o 113/2021
.

Majoro
os honorários advocatícios para 12% a ser apurado em sede de liquidação de sentença, nos termos do determinado na sentença.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/06/2025