Tribunal: TJMT
Processo: 0005560-09.2012.8.11.0037
Órgão julgador: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-07-02
Data de publicação: 2025-07-17

Ementa:
EMENTA:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO DA CONCESSÃO DE TERMINAL RODOVIÁRIO. PARCIAL PROCEDÊNCIA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO. REJEIÇÃO. SERVIÇO EXPLORADO IRREGULARMENTE HÁ MAIS DE TRINTA ANOS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPOSIÇÃO DE DEVERES COMPATÍVEIS COM A COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA DISCRICIONARIEDADE E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pela AGER/MT contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual, condenando-a, juntamente com o Estado de Mato Grosso e o Município de Primavera do Leste, à obrigação de, no prazo de dois anos, regularizar a concessão para exploração do terminal rodoviário municipal, mediante licitação, nos termos da LC/MT no 432/2011.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão:
(i) saber se a AGER/MT detém legitimidade passiva para figurar no polo da ação, considerada a sua competência legal; e
(ii) saber se a sentença impôs à autarquia obrigação que extrapola suas atribuições legais, violando o princípio da legalidade administrativa e da separação dos poderes.
III. Razões de decidir
3. A Lei Complementar/MT no 432/2011 atribui à AGER/MT competência para fiscalizar, controlar e regular a exploração dos serviços públicos delegados, inclusive terminais rodoviários, de forma que a omissão na fiscalização contribuiu para a perpetuação da irregularidade.
4. A decisão judicial limitou-se a determinar que a agência reguladora atue nos limites de sua competência legal, de modo coordenado com o Estado e o Município, para pôr fim à exploração irregular do serviço público por mais de trinta anos, sem contrato ou licitação.
5. A condenação não extrapola os limites legais, tampouco afronta o princípio da separação dos poderes, pois o Judiciário atuou para restaurar a legalidade e a boa governança administrativa, diante de omissão prolongada do Executivo e de seus órgãos auxiliares.
6. A atuação judicial não violou os princípios da legalidade administrativa e da separação dos poderes, pois a imposição de cumprimento de obrigações legais não configura ingerência indevida, mas reafirma a exigibilidade do dever estatal de observância da ordem jurídica vigente.
IV. Dispositivo e tese
7. Preliminar rejeitada. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
“1. A agência reguladora estadual possui legitimidade passiva para figurar em ação civil pública que busca compelir o Estado a regularizar a prestação de serviço público explorado irregularmente, quando sua competência legal abrange a fiscalização da legalidade na execução do serviço.
2. A imposição judicial de obrigação de fazer voltada à regularização da concessão de terminal rodoviário, respeitados os limites legais da atuação fiscalizatória da agência, não viola o princípio da legalidade administrativa nem configura ingerência indevida no mérito administrativo.”

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0005560-09.2012.8.11.0037
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Concessão / Permissão / Autorização]
Relator:
Des(a).
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Turma Julgadora:

[DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MUNICIPIO DE PRIMAVERA DO LESTE - CNPJ: 01.974.088/0001-05 (APELANTE), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), ADIVINO CASTELI - CPF: 029.629.770-49 (APELANTE), ALZIRA SZADKOSKI CASTELI - CPF: 204.635.451-68 (APELANTE), JOSE FABIO MARQUES DIAS JUNIOR - CPF: 778.791.201-49 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE PRIMAVERA DO LESTE - CNPJ: 01.974.088/0001-05 (TERCEIRO INTERESSADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (TERCEIRO INTERESSADO), ADIVINO CASTELI - CPF: 029.629.770-49 (TERCEIRO INTERESSADO), ALZIRA SZADKOSKI CASTELI - CPF: 204.635.451-68 (TERCEIRO INTERESSADO), FATIMA REGINA CASTELI E PINHEIRO - CPF: 328.709.731-87 (TERCEIRO INTERESSADO), ALLISON ANDRE CASTELI - CPF: 513.992.451-04 (TERCEIRO INTERESSADO), ISABEL CRISTINA CASTELI - CPF: 654.657.841-72 (TERCEIRO INTERESSADO), JEFFERSON LUIZ CASTELI - CPF: 284.801.471-72 (TERCEIRO INTERESSADO), WESSON ALVES DE MARTINS E PINHEIRO - CPF: 098.325.211-49 (ADVOGADO), FATIMA REGINA CASTELI E PINHEIRO - CPF: 328.709.731-87 (APELANTE), ALLISON ANDRE CASTELI - CPF: 513.992.451-04 (APELANTE), ISABEL CRISTINA CASTELI - CPF: 654.657.841-72 (APELANTE), LUIZ CARLOS DE OLIVEIRA ASSUMPCAO JUNIOR - CPF: 789.688.521-20 (ADVOGADO), AUGUSTO CESAR FONTES ASSUMPCAO - CPF: 925.382.401-82 (ADVOGADO), JEFFERSON LUIZ CASTELI - CPF: 284.801.471-72 (APELANTE), AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.944.082/0001-10 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

EMENTA:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO DA CONCESSÃO DE TERMINAL RODOVIÁRIO. PARCIAL PROCEDÊNCIA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO. REJEIÇÃO. SERVIÇO EXPLORADO IRREGULARMENTE HÁ MAIS DE TRINTA ANOS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPOSIÇÃO DE DEVERES COMPATÍVEIS COM A COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA DISCRICIONARIEDADE E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pela AGER/MT contra sentença que julgou parcialmente procedente ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual, condenando-a, juntamente com o Estado de Mato Grosso e o Município de Primavera do Leste, à obrigação de, no prazo de dois anos, regularizar a concessão para exploração do terminal rodoviário municipal, mediante licitação, nos termos da LC/MT no 432/2011.

II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão:

(i) saber se a AGER/MT detém legitimidade passiva para figurar no polo da ação, considerada a sua competência legal; e

(ii) saber se a sentença impôs à autarquia obrigação que extrapola suas atribuições legais, violando o princípio da legalidade administrativa e da separação dos poderes.

III. Razões de decidir

3. A Lei Complementar/MT no 432/2011 atribui à AGER/MT competência para fiscalizar, controlar e regular a exploração dos serviços públicos delegados, inclusive terminais rodoviários, de forma que a omissão na fiscalização contribuiu para a perpetuação da irregularidade.

4. A decisão judicial limitou-se a determinar que a agência reguladora atue nos limites de sua competência legal, de modo coordenado com o Estado e o Município, para pôr fim à exploração irregular do serviço público por mais de trinta anos, sem contrato ou licitação.

5. A condenação não extrapola os limites legais, tampouco afronta o princípio da separação dos poderes, pois o Judiciário atuou para restaurar a legalidade e a boa governança administrativa, diante de omissão prolongada do Executivo e de seus órgãos auxiliares.

6. A atuação judicial não violou os princípios da legalidade administrativa e da separação dos poderes, pois a imposição de cumprimento de obrigações legais não configura ingerência indevida, mas reafirma a exigibilidade do dever estatal de observância da ordem jurídica vigente.

IV. Dispositivo e tese

7. Preliminar rejeitada. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

“1. A agência reguladora estadual possui legitimidade passiva para figurar em ação civil pública que busca compelir o Estado a regularizar a prestação de serviço público explorado irregularmente, quando sua competência legal abrange a fiscalização da legalidade na execução do serviço.
2. A imposição judicial de obrigação de fazer voltada à regularização da concessão de terminal rodoviário, respeitados os limites legais da atuação fiscalizatória da agência, não viola o princípio da legalidade administrativa nem configura ingerência indevida no mérito administrativo.”

R E L A T Ó R I O

ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA

GABINETE - DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS

Centro Político Administrativo - Rua C, S/N - CEP 78049-926 - Cuiabá-MT - (65) 3617-3000 - E-mail: gab.helenaramos@tjmt.jus.br

APELAÇÃO CÍVEL (198) 0005560-09.2012.8.11.0037

APELANTE: AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DOS SERVICOS PUBLICOS DELEGADOS DO ESTADO DE MATO GROSSO

APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO

RELATÓRIO

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA):

Egrégia Câmara
:

Trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pela
Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso – AGER/MT
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Primavera do Leste/MT, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo
Ministério Público Estadual
, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial para condenar o
Município de Primavera do Leste, o Estado de Mato Grosso e a AGER/MT
à obrigação de fazer consistente na regularização, no prazo de dois anos, da prestação do serviço público de exploração do Terminal Rodoviário da cidade, mediante processo licitatório, conforme as disposições da Lei Complementar Estadual no 432/2011.

Não houve condenação ao pagamento de custas ou honorários de sucumbência.

Em suas razões recursais (ID 262692273), a AGER/MT defende, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, argumentando que não detém competência legal para promover a regularização da exploração de terminais rodoviários, tampouco atua como Poder Concedente.

Afirma que, sua função, conforme previsão da LC/MT no 432/2011, limita-se à fiscalização dos serviços públicos já formalmente delegados pelo Estado, não podendo ser responsabilizada por omissão relacionada à implantação ou gestão de concessões não formalizadas.

Sustenta, ainda, que, inexiste qualquer delegação de competência à autarquia para instituir ou regularizar concessão de uso de terminal rodoviário, cabendo tal atribuição unicamente ao Estado ou, se delegada, ao Município.

No mérito, alega que, a sentença de primeiro grau impôs obrigação que extrapola sua competência legal, afrontando o princípio da legalidade administrativa, ao lhe atribuir responsabilidade pela implantação ou regularização da concessão, sem respaldo normativo.

Ressalta que, a condenação imposta desconsidera os limites legais e institucionais da atuação da AGER/MT, ao imputar-lhe deveres que são exclusivos do Poder Concedente, em evidente violação ao princípio da separação dos poderes e da reserva de administração.

Argumenta que, a atuação judicial, ao determinar providências estruturais e administrativas próprias do Executivo, configura ingerência indevida em matéria de juízo discricionário de oportunidade e conveniência da Administração Pública, comprometendo a autonomia dos órgãos públicos e sua liberdade de planejamento e gestão.

Por essas razões, requer o acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva e sua consequente exclusão do polo passivo da demanda.

No mérito, pugna pelo provimento do recurso para reformar a sentença de primeiro grau, a fim de excluir a AGER/MT da obrigação de regularizar a concessão do terminal rodoviário, limitando sua atuação à competência fiscalizatória nos termos da legislação estadual.

Subsidiariamente, pleiteia que, caso mantida qualquer obrigação, seja delimitado o conteúdo da atuação da autarquia, vinculando-a exclusivamente à sua função legal de fiscalizar os serviços que forem licitados e contratados, sem responsabilização pela ausência de licitação ou outorga regular anterior.

A certidão de ID 262692278 atesta a tempestividade do recurso e a certidão de ID n. 262701264 atesta que a AGER/MT é dispensada do recolhimento de preparo, nos termos do art. 1007, § 1o, do Código de Processo Civil.

As contrarrazões foram apresentadas no ID 262692277, nas quais o Ministério Público pugna pelo desprovimento do recurso, defendendo a legitimidade da AGER/MT diante da sua competência fiscalizatória e da necessidade de atuação coordenada entre os entes públicos para sanear a situação de ilegalidade constatada na prestação do serviço público.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por meio de parecer exarado no ID 275703434, opinou igualmente pelo desprovimento do recurso, ressaltando que a atuação judicial se limitou a impor o cumprimento da legislação vigente, sem invadir a esfera de discricionariedade administrativa, e que a AGER/MT detém, sim, responsabilidade pela fiscalização e indução de medidas para regularização do serviço público de transporte rodoviário intermunicipal, nos moldes da LC/MT no 432/2011.

É o relatório.

Peço dia.

Cuiabá, data da assinatura eletrônica.

Desa. Helena Maria Bezerra Ramos

Relator

V O T O R E L A T O R

VOTO (PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

A Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso – AGER/MT, em sede preliminar, sustenta sua ilegitimidade passiva
ad causam
, ao argumento de que não detém competência legal para promover a regularização da exploração do Terminal Rodoviário de Primavera do Leste, tampouco exerce as funções de Poder Concedente.

Alega que, à luz da Lei Complementar Estadual no 432/2011, sua atribuição limita-se à fiscalização dos serviços públicos formalmente concedidos, não podendo ser responsabilizada por omissões referentes à implantação, gestão ou regularização de concessões que não tenham sido objeto de delegação formal. Por conseguinte, pleiteia sua exclusão do polo passivo da presente Ação Civil Pública.

Razão não lhe assiste.

A análise da legislação de regência, em especial da Lei Complementar Estadual no 432/2011, revela que a AGER/MT, na qualidade de agência reguladora vinculada à Administração Pública Estadual, exerce funções normativas, fiscalizatórias e de controle sobre os serviços públicos delegados, inclusive os de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, e por consequência, sobre a infraestrutura essencial à sua execução – como é o caso dos terminais rodoviários, confira-se:

Conforme dispõe o art. 66 da LC/MT no 432/2011:

“Compete à AGER exercer a regulação, controle e fiscalização dos serviços públicos de transporte intermunicipal de passageiros, inclusive sobre a implantação, a exploração e a administração dos terminais rodoviários, quando delegados.”

O parágrafo único do mesmo artigo estabelece que
a competência da AGER se estende inclusive aos serviços delegados aos Municípios, mediante delegação formal, conforme disposições legais e contratuais.”

Como se vê, sua atuação não se limita à fiscalização de contratos previamente regularizados, mas engloba também a verificação da legalidade e regularidade da exploração do serviço público, ainda que de forma informal ou indevida, justamente para coibir práticas contrárias à legislação que rege as concessões públicas, como o art. 175 da Constituição Federal e a Lei Federal no 8.987/1995.

No presente caso, conforme reconhecido na sentença, a inércia regulatória do Estado e de sua agência fiscalizadora contribuiu para a perpetuação de um cenário de ilegalidade, qual seja, a exploração do terminal rodoviário local por particular sem licitação, contrato ou qualquer instrumento formal de delegação, por mais de 30 anos.

A jurisprudência pátria é firme no sentido de que, havendo competência legal para fiscalizar e zelar pela regularidade do serviço público concedido, a agência reguladora possui legitimidade para figurar no polo passivo de demandas que visem compelir o Estado a regularizar ou corrigir distorções no regime de prestação desse serviço.

Veja-se:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REMESSA NECESSÁRIA.
AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA. LEGITIMIDADE PASSIVA "AD CAUSAM
". RESOLUÇÃO NORMATIVA ANEEL No 414/2010. DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA. IMPOSSIBILIDADE DE INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. NÃO CABIMENTO. RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDOS.

1. Trata-se de ação civil pública, com pedido de liminar, ajuizada pelo Ministério Público Federal em face da Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, a fim de implementar e fiscalizar, sob pena de multa diária, medidas para garantir o pleno cumprimento pelas concessionárias de energia elétrica das obrigações legais e regulamentares.

2. Aduz o Ministério Público Federal que, consoante o artigo 22 da Resolução Normativa n .o 414/2010 da ANEEL, no caso de fornecimento efetuado a partir de circuito exclusivo, a distribuidora deve instalar os respectivos equipamentos de medição, quando houver conveniência técnica ou solicitação do Poder Público.

3. Requer o “parquet” que a ANEEL seja compelida a instalar equipamentos de medição em localidades cujo fornecimento de energia elétrica destinada à iluminação seja efetuado a partir de circuitos exclusivos e disponibilizar, na própria fatura ou em documento anexo, composição com memória de cálculo do consumo estimado de energia, abrangendo todos os dados necessários à reprodução dos cálculos que resultaram no montante a ser pago.

4. Deve ser conhecida, "ex officio", a remessa oficial, uma vez que o artigo 19 da Lei no 4.717/65 (Lei de Ação Popular) deve ser aplicado analogicamente às ações civis públicas, pois tanto estas quanto as ações populares visam tutelar o patrimônio público "lato sensu", estando ambas regidas pelo microssistema processual da tutela coletiva.

5. Preliminarmente, o Ministério Público Federal alega a nulidade da sentença, argumentando que o magistrado “a quo” violou o princípio do contraditório, uma vez que indeferiu a produção de prova testemunhal e a expedição de ofícios da ANEEL, para que informasse quantas reclamações de Municípios recebeu nos últimos 3 (três) anos sobre os temas tratados na presente ação.

6. No sistema da livre persuasão racional, o juiz é o destinatário final da prova, cabendo-lhe decidir quais elementos são necessários para o julgamento, ante sua discricionariedade de indeferir pedido de produção de provas ou desconsiderar provas inúteis, consoante o teor dos artigos 370 e 371 do CPC/2015.

7. Ressalta-se que o juiz “a quo” deferiu o pedido do Ministério Público Federal de produção da prova documental, mesmo reconhecendo a farta documentação acostada aos autos, sendo suficientes ao julgamento do pleito.

8. Inclusive, o Ministério Público Federal informou que, em relação à prova documental, não teve notícia de novos casos de abusos praticados pelas distribuidoras de energia elétrica.

9.
No tocante ao pedido de preliminar de ilegitimidade passiva formulado pela agência reguladora, cabe mencionar que, consoante o artigo 3o, inciso IV, da Lei no 9 .427/96, a ANEEL tem atribuições de regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica.

10. Tendo em vista que a ANEEL instituiu a Resolução Normativa 414/2010 e tem a atribuição de regular e fiscalizar a distribuição de energia elétrica, merece ser rejeitada a preliminar de ilegitimidade passiva da agência reguladora, sendo indispensável a sua integração no polo passivo da demanda
.

11. O artigo 30, V, da Carta Magna, dispõe que compete aos Municípios a organização e prestação, diretamente ou sob o regime de concessão e permissão, dos serviços públicos de interesse local.

12. Consoante o artigo 22 da Resolução Normativa n.o 414 da ANEEL, no caso de fornecimento efetuado a partir de circuito exclusivo, a distribuidora deve instalar os respectivos equipamentos de medição, quando houver conveniência técnica ou solicitação do Poder Público.

13. A intervenção do Poder Judiciário no sentido de determinar que seja disponibilizada, na própria fatura ou em documento anexo, composição com memória de cálculo do consumo estimado de energia elétrica destinada à iluminação pública, viola a discricionariedade administrativa, exercida nos limites da legalidade e sob influxo de conveniência e oportunidade.

14. Aspectos que guardam liame com a gestão administrativa da agência reguladora e da concessionária de serviço público de energia elétrica, a respeito dos quais, em regra, não cabe a ingerência do Poder Judiciário.

15. Há limite de intervenção jurisdicional nas resoluções normativas da agência reguladora e na gestão administrativa da concessionária de serviço público de energia elétrica. Em regra, não cabe ao Poder Judiciário fazer ingerência em critérios administrativos ou puramente técnicos da ANEEL.

16. Ao estabelecer pedido de composição com memória de cálculo do consumo estimado, abrangendo todos os dados necessários à reprodução dos cálculos, como tipos de lâmpadas, potências, perdas de equipamentos auxiliares, deduções de falhas no funcionamento do sistema etc.; o “parquet” busca realizar a própria atividade da agência reguladora.

17. Além disso, há de se ter em mente a discricionariedade técnica, que está relacionada com um nível de especialização das decisões administrativas. Ou seja, certas decisões possuem um grau de especialização que somente a autoridade investida da competência pode analisar.

18. A discricionariedade técnica está relacionada diretamente às agências reguladoras, pois possuem a competência para a edição de normas administrativas, com base em aspectos técnicos e científicos.

19. A jurisprudência do E. Superior Tribunal de Justiça é consolidada no sentido da não condenação do Ministério Público Federal ao pagamento de honorários advocatícios em ação civil pública, salvo em caso de litigância de má-fé.

20. Recurso de apelação e remessa necessária desprovidos.

(TRF-3 - ApReeNec: 50210585520184036100 SP, Relator.: Desembargador Federal ANTONIO CARLOS CEDENHO, Data de Julgamento: 21/2/2020, 3a Turma, Data de Publicação: Intimação via sistema DATA: 2/3/2020). [Destaquei]

In casu
, a responsabilização solidária entre o Estado, o Município e a agência reguladora decorrem de um nítido entrelaçamento de competências, pois trata-se de serviço público essencial, de titularidade estadual, cuja omissão na regulamentação e fiscalização adequada permitiu que fosse mantido sob regime de gestão precária e antijurídica.

Como bem destacado na sentença de primeiro grau,
a inclusão da AGER/MT na lide não decorre da expectativa de que ela proceda à concessão ou delegação do serviço, mas sim da sua atribuição legal de acompanhar, orientar e exigir dos entes públicos a observância da legalidade na exploração dos serviços públicos delegados.

Destarte, a atuação da AGER é diretamente relacionada ao objeto da demanda, seja por ação ou omissão, motivo pelo qual se revela plenamente cabível sua permanência no polo passivo da presente Ação Civil Pública.

Ante o exposto,
REJEITO
a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pela AGER/MT.

É como voto.

VOTO (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESA. HELENA MARIA BEZERRA RAMOS (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Conforme relatado, trata-se de Recurso de Apelação Cível interposto pela
Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso – AGER/MT
, em face da sentença proferida pelo Juízo da 4a Vara Cível da Comarca de Primavera do Leste/MT, nos autos da Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na inicial para condenar o
Município de Primavera do Leste, o Estado de Mato Grosso e a AGER/MT
à obrigação de fazer consistente na regularização, no prazo de dois anos, da prestação do serviço público de exploração do Terminal Rodoviário da cidade, mediante processo licitatório, conforme as disposições da Lei Complementar Estadual no 432/2011.

Compulsando os autos observa-se a presença dos requisitos extrínsecos de admissibilidade recursal, quais sejam, regularidade formal, dispensa do preparo e tempestividade recursal
.

De igual modo, vislumbram-se presentes os requisitos intrínsecos, entre eles, cabimento, legitimidade, interesse recursal e ausência de fato extintivo ou impeditivo de recorrer, que autorizam reconhecer a admissibilidade e a apreciação da pretensão recursal.

Antes de proceder à análise do recurso, faz-se necessário um breve resumo dos fatos postos à discussão.

Extrai-se dos autos que, a presente Ação Civil Pública foi ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face do Município de Primavera do Leste, do Estado de Mato Grosso e da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados – AGER/MT, com o objetivo de obter provimento judicial que compelisse os réus à regularização da concessão para exploração do terminal rodoviário de Primavera do Leste, mediante processo licitatório, nos termos da legislação aplicável.

A pretensão teve origem na constatação de que o terminal rodoviário municipal vinha sendo explorado, por mais de trinta anos, por particular, sem procedimento licitatório prévio, sem contrato formal de concessão, permissão ou autorização, e sem qualquer controle público adequado, em violação ao disposto no art. 175 da Constituição Federal e na Lei Federal no 8.987/1995.

Segundo narrado pelo Ministério Público, o Poder Público se manteve omisso, permitindo a continuidade da situação de irregularidade, o que caracterizaria ofensa aos princípios da legalidade, da moralidade e da supremacia do interesse público. Sustentou, ainda, que embora o serviço de transporte intermunicipal seja de titularidade estadual, o Município participa da sua execução e, juntamente com a AGER/MT, possui dever de cooperação para garantir a legalidade da prestação do serviço público e a adequada utilização da infraestrutura correspondente.

Após regular processamento do feito, o Magistrado Singular julgou parcialmente procedente o pedido inicial, para condenar o Município de Primavera do Leste/MT, o Estado de Mato Grosso e a Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso (AGER), na medida de suas competências, a adotarem as providências necessárias para regularização da exploração do serviço de terminal rodoviário neste município, nos termos da lei complementar no 432/2011, no prazo de 2 (dois) anos.

Cinge-se a controvérsia à definição acerca da regularidade da condenação imposta à Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Mato Grosso – AGER/MT, nos autos da Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público Estadual, no que tange à obrigação de, em conjunto com o Estado de Mato Grosso e o Município de Primavera do Leste, adotar as providências necessárias para a regularização da prestação do serviço público de exploração do terminal rodoviário municipal, mediante processo licitatório, no prazo de dois anos, conforme os ditames da Lei Complementar Estadual no 432/2011.

Em especial, debate-se se a AGER/MT detém competência institucional para figurar no polo passivo da presente demanda e para ser responsabilizada, ainda que no limite de suas atribuições legais, pela omissão estatal que permitiu a manutenção da exploração precária do terminal por mais de três décadas, sem respaldo contratual ou licitatório.

Em que pesem os argumentos apresentados pela Apelante, no sentido de que a sentença de primeiro grau desconsiderou os limites legais e institucionais de atuação da AGER/MT, lhe impondo obrigação que extrapola sua competência legal, supostamente violando o princípio da legalidade administrativa ao lhe atribuir responsabilidade pela implantação ou regularização da concessão do terminal rodoviário, tal alegação não se sustenta, nem à luz da legislação aplicável, nem diante da moldura fática delineada nos autos.

Isso porque, ao contrário do que sustenta, tal assertiva parte de uma interpretação excessivamente restritiva e equivocada das competências da agência reguladora, que, como já se demonstrou, não se resume ao controle formal de contratos já celebrados, mas inclui atribuições de regulação, fiscalização e indução de conformidade legal na prestação dos serviços públicos delegados, inclusive na verificação da adequação das estruturas e da legalidade dos modelos de exploração adotados.

Não há, na sentença recorrida, qualquer determinação que invada a esfera de competência do Executivo quanto aos aspectos discricionários da política pública ou que submeta a AGER/MT à prática de atos típicos do Poder Concedente, como a deflagração de licitação ou assinatura de contrato.

O que se impôs foi a adoção de providências concretas, dentro do prazo de dois anos, para a regularização de um quadro de manifesta ilegalidade administrativa, por meio de ações coordenadas entre os entes públicos demandados, inclusive com a atuação da agência em sua função indutora, fiscalizatória e orientadora, conforme disposto nos arts. 6o e 66 da Lei Complementar Estadual no 432/2011.

Com efeito, o comando judicial se limitou a determinar que cada um dos entes demandados – Estado, Município e AGER – atue dentro de suas respectivas competências legais, de forma coordenada, para pôr fim a uma situação histórica de irregularidade na prestação de serviço público essencial.

No tocante à AGER/MT, a decisão judicial apenas reconheceu o que já está claramente previsto em seu marco normativo: o dever de zelar pela legalidade e pela adequada prestação dos serviços públicos delegados, inclusive atuando preventivamente e de forma corretiva diante de situações informais, precárias ou em desacordo com a legislação.

Frisa-se, por oportuno, que, a Lei Complementar Estadual no 432/2011 confere à agência atribuições que extrapolam a fiscalização contratual pós-outorga.

O art. 66 da referida norma determina, de modo expresso:

“
Compete à AGER exercer a regulação, controle e fiscalização dos serviços públicos de transporte intermunicipal de passageiros, inclusive sobre a implantação, a exploração e a administração dos terminais rodoviários, quando delegados.”

Tal dispositivo deve ser interpretado em consonância com o art. 6o da mesma Lei Complementar, que trata das finalidades da regulação, incluindo, a preservação do interesse público, a busca de eficiência e eficácia, o estímulo à prestação adequada dos serviços, e a promoção da transparência e da segurança jurídica.

Nesse aspecto, no caso concreto, a responsabilização da AGER/MT decorre justamente de sua omissão institucional frente a uma situação de prestação indevida de serviço público delegável, sem qualquer licitação ou instrumento formal válido.

Trata-se, pois, não da imposição de uma nova atribuição, mas da exigência de que a autarquia cumpra com fidelidade e zelo os encargos legais já previstos em sua normatização institucional.

Ademais, não há falar em violação ao princípio da legalidade administrativa. Tal princípio não se confunde com inércia estatal, na medida em que a Administração Pública deve atuar nos termos da lei, mas também não pode se omitir diante de obrigações legais expressas.

In casu
,
a exploração do terminal rodoviário de Primavera do Leste por particular, sem licitação, sem contrato e sem qualquer regulação estatal, não constitui uma opção de governo fundada em juízo discricionário, mas um flagrante desvio da legalidade, que se protrai há mais de três décadas, com prejuízos à ordem jurídica, ao interesse público e à boa governança administrativa.

Portanto, não se pode cogitar de ofensa ao princípio da separação dos poderes quando o Judiciário atua para restabelecer a legalidade, a moralidade e a eficiência na gestão de serviços públicos, em face de omissões reiteradas do Executivo e de seus órgãos auxiliares.

A propósito:

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO.
ABASTECIMENTO DE ÁGUA POTÁVEL. POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. RESERVA DO POSSÍVEL E PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES
. RECURSO DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

I. Caso em exame.

1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que manteve determinação judicial para que a Administração Pública implemente medidas voltadas ao abastecimento de água potável nas localidades de Icoaraci, Outeiro e Ilhas, inclusive por meio de carros-pipa, em razão da persistência da precariedade do serviço.

II. Questão em discussão.

2. A questão em discussão consiste em saber se há violação ao princípio da separação dos poderes e à reserva do possível na decisão que impõe obrigação ao poder público para garantir o abastecimento adequado de água potável.

III. Razões de decidir.

3. O direito à água potável é um direito fundamental relacionado à saúde, à dignidade da pessoa humana e ao mínimo existencial, devendo ser garantido pelo Estado.

4.
A jurisprudência do STF e do STJ reconhece que, diante da omissão estatal, o Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas essenciais, sem que isso configure afronta à separação dos poderes.

5. A reserva do possível não pode ser invocada para afastar a obrigação estatal de garantir o mínimo existencial, especialmente em se tratando de serviços essenciais como o abastecimento de água.

6. A multa fixada em R$5.000,00 diários, limitada a R$500.000,00, revela-se razoável e proporcional ao cumprimento da decisão judicial.

IV. Dispositivo e tese.

7. Agravo interno desprovido. À unanimidade.

Tese de julgamento
: "É legítima a intervenção do Poder Judiciário para determinar a implementação de medidas emergenciais e definitivas voltadas ao abastecimento de água potável quando configurada a omissão estatal que comprometa direitos fundamentais, não havendo ofensa ao princípio da separação dos poderes ou à reserva do possível."

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 1o, III; 5o; 6o; 196.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE 827568 AgR; STJ, AgInt no REsp 1304269/MG
.

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 08572685520188140301 25977281, Relator.: ROBERTO GONCALVES DE MOURA, Data de Julgamento: 24/3/2025, 1a Turma de Direito Público). [Destaquei]

Como bem pontuado pela sentença, a atuação da AGER/MT deve se dar nos limites de sua competência regulatória, sem substituição ao papel do Poder Concedente, mas também sem se eximir do dever de atuar quando evidente a prestação irregular e não formalizada do serviço.

Portanto, a pretensão recursal de ver afastada sua responsabilização sob o pretexto de ausência de respaldo normativo não encontra amparo fático, jurídico ou doutrinário, devendo ser repelida com firmeza, sob pena de se legitimar a perpetuação de práticas administrativas em desacordo com os postulados mais elementares do Estado de Direito.

Como se vê, a súplica recursal não merece acolhida.

Ante o exposto,
REJEITO
a preliminar de ilegitimidade passiva e, no mérito,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/07/2025