Tribunal: TJMT
Processo: 1000067-06.2021.8.11.0106
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-11
Data de publicação: 2025-11-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA MUNICIPAL. EMPRESA CONTRATADA. PEDIDO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL COM BASE NA LEI DE IMPROBIDADE. CONVERSÃO DA AÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA REPARATÓRIA. INVIABILIDADE EM GRAU RECURSAL. APLICABILIDADE DO TEMA 1089/STJ. INVIABILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face da empresa Machado & Carvalho Construção Ltda. – ME e outros, no contexto de supostas irregularidades na execução de obra pública no Município de Novo São Joaquim, por ausência de demonstração de dolo específico, nos termos da Lei no 8.429/1992 e da jurisprudência do STF. A apelação requer o provimento do pedido autônomo de ressarcimento ao erário, com base no art. 37, §5o, da CF/88, ou, subsidiariamente, a conversão da ação em ação civil pública reparatória nos termos do art. 17, §16, da LIA.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é juridicamente possível o acolhimento do pedido de ressarcimento ao erário, formulado de modo autônomo em ação de improbidade administrativa, mesmo diante da ausência de dolo; (ii) estabelecer se é admissível a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública reparatória em sede recursal, com fundamento no art. 17, §16, da Lei no 8.429/1992; e (iii) verificar a possibilidade de continuidade da ação no tocante ao ressarcimento ao erário, com base no Tema 1.089/STJ.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A responsabilização por ato de improbidade administrativa, inclusive para fins de ressarcimento ao erário, exige a demonstração de dolo específico, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral. A interpretação conjugada da atual redação dos arts. 10 e 12 da LIA com esse precedente veda a responsabilização objetiva ou por culpa, inclusive para efeitos patrimoniais.
4. No caso concreto, o juízo de primeiro grau afastou expressamente a ocorrência de dolo específico na conduta da empresa demandada e de seus sócios, o que não foi impugnado de forma específica pelo Ministério Público em sede recursal, tornando incontroversa a ausência do elemento subjetivo essencial à responsabilização. Constatou-se, ainda, que os valores pagos à empresa corresponderam a serviços efetivamente executados, ainda que com falhas, não havendo indícios de superfaturamento ou má-fé.
5. O pedido de ressarcimento ao erário formulado na petição inicial, embora de natureza autônoma, foi veiculado no contexto de ação fundada exclusivamente na Lei de Improbidade Administrativa, o que impõe a observância do regime jurídico específico da LIA. Sem a comprovação do dolo, não há fundamento legal para a imposição de ressarcimento no bojo dessa ação.
6. Não é cabível a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública reparatória em grau recursal. A leitura sistemática do art. 17, §§16 e 17, da Lei no 8.429/1992 revela que essa conversão constitui prerrogativa do juiz de primeiro grau, a ser exercida antes da prolação da sentença, sendo a decisão interlocutória impugnável por agravo de instrumento. A conversão após sentença comprometeria a delimitação da causa, a estabilidade processual e o contraditório, além de violar o modelo legal de competência.
7. A tese firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 1089 – que admite o prosseguimento da ação de improbidade com o objetivo exclusivo de ressarcimento ao erário, mesmo quando ultrapassado o prazo prescricional para aplicação das sanções da LIA – também não se aplica ao presente caso, pois não se trata de hipótese de prescrição da pretensão sancionatória, mas de ausência de tipicidade por falta do elemento volitivo. A ratio decidendi do Tema 1089 pressupõe a configuração de ato ímprobo sem a possibilidade de aplicação das sanções, o que não ocorre quando a própria configuração do ato é afastada.
8. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem reiteradamente reconhecido a inviabilidade da conversão da ação em sede recursal, por demandar readequação da causa de pedir, eventual reabertura da instrução e aditamento da inicial – providências incompatíveis com a fase processual recursal.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. O pedido de ressarcimento ao erário formulado em ação de improbidade administrativa depende da demonstração de dolo específico, nos termos do art. 10 da LIA e do Tema 1.199/STF, sendo incabível a responsabilização objetiva ou com base apenas na culpa.
2. A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública reparatória, com base no art. 17, §16, da Lei no 8.429/1992, somente é admissível em primeiro grau de jurisdição e antes da sentença, sendo incabível em grau recursal.
3. Também não se aplica a tese firmada no Tema 1089 do STJ a hipóteses em que a própria tipicidade do ato de improbidade é afastada por ausência de dolo, mas apenas aos casos em que a infração típica se configurou e houve prescrição das sanções.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, §5o; CC, art. 186; Lei no 8.429/1992, arts. 10, 17, §§ 16 e 17.
Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199, Repercussão Geral; STJ, Tema 1089, REsp no 2.139.458/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 18.02.2025, DJEN 24.02.2025; TJMG, Apelação Cível no 1.0000.24.471300-4/001, Rel. Des. Edilson Olímpio Fernandes, j. 02.09.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000067-06.2021.8.11.0106
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), LEONARDO FARIA ZAMPA - CPF: 709.438.261-87 (APELADO), GILMAR MOURA DE SOUZA - CPF: 345.518.591-68 (ADVOGADO), ANTONIO AUGUSTO JORDAO - CPF: 724.681.908-82 (APELADO), HIGGOR PINHO E SILVA - CPF: 109.022.596-28 (APELADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), HUMBERTO DAVID SANTANA - CPF: 270.457.141-49 (APELADO), MARCOS ANTONIO DE OLIVEIRA - CPF: 424.197.001-04 (ADVOGADO), MACHADO & CARVALHO CONSTRUCAO LTDA - ME - CNPJ: 10.392.408/0001-00 (APELADO), FÁBIO JUNIOR TEIXEIRA DE SOUZA (APELADO), FILINTO PEREIRA MACHADO - CPF: 496.088.941-15 (APELADO), FABIO JUNIOR TEIXEIRA DE SOUZA - CPF: 939.123.901-34 (APELADO), LEONARDO FARIA ZAMPA - CPF: 709.438.261-87 (TERCEIRO INTERESSADO), ANTONIO AUGUSTO JORDAO - CPF: 724.681.908-82 (TERCEIRO INTERESSADO), HIGGOR PINHO E SILVA - CPF: 109.022.596-28 (TERCEIRO INTERESSADO), HUMBERTO DAVID SANTANA - CPF: 270.457.141-49 (TERCEIRO INTERESSADO), MUNICIPIO DE NOVO SAO JOAQUIM - CNPJ: 03.238.581/0001-92 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 3o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL E 4a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE OBRA PÚBLICA MUNICIPAL. EMPRESA CONTRATADA. PEDIDO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL COM BASE NA LEI DE IMPROBIDADE. CONVERSÃO DA AÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA REPARATÓRIA. INVIABILIDADE EM GRAU RECURSAL. APLICABILIDADE DO TEMA 1089/STJ. INVIABILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada em face da empresa Machado & Carvalho Construção Ltda. – ME e outros, no contexto de supostas irregularidades na execução de obra pública no Município de Novo São Joaquim, por ausência de demonstração de dolo específico, nos termos da Lei no 8.429/1992 e da jurisprudência do STF. A apelação requer o provimento do pedido autônomo de ressarcimento ao erário, com base no art. 37, §5o, da CF/88, ou, subsidiariamente, a conversão da ação em ação civil pública reparatória nos termos do art. 17, §16, da LIA.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se é juridicamente possível o acolhimento do pedido de ressarcimento ao erário, formulado de modo autônomo em ação de improbidade administrativa, mesmo diante da ausência de dolo; (ii) estabelecer se é admissível a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública reparatória em sede recursal, com fundamento no art. 17, §16, da Lei no 8.429/1992; e (iii) verificar a possibilidade de continuidade da ação no tocante ao ressarcimento ao erário, com base no Tema 1.089/STJ.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A responsabilização por ato de improbidade administrativa, inclusive para fins de ressarcimento ao erário, exige a demonstração de dolo específico, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da repercussão geral. A interpretação conjugada da atual redação dos arts. 10 e 12 da LIA com esse precedente veda a responsabilização objetiva ou por culpa, inclusive para efeitos patrimoniais.

4.

No caso concreto, o juízo de primeiro grau afastou expressamente a ocorrência de dolo específico na conduta da empresa demandada e de seus sócios, o que não foi impugnado de forma específica pelo Ministério Público em sede recursal, tornando incontroversa a ausência do elemento subjetivo essencial à responsabilização. Constatou-se, ainda, que os valores pagos à empresa corresponderam a serviços efetivamente executados, ainda que com falhas, não havendo indícios de superfaturamento ou má-fé.

5.

O pedido de ressarcimento ao erário formulado na petição inicial, embora de natureza autônoma, foi veiculado no contexto de ação fundada exclusivamente na Lei de Improbidade Administrativa, o que impõe a observância do regime jurídico específico da LIA. Sem a comprovação do dolo, não há fundamento legal para a imposição de ressarcimento no bojo dessa ação.

6.

Não é cabível a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública reparatória em grau recursal. A leitura sistemática do art. 17, §§16 e 17, da Lei no 8.429/1992 revela que essa conversão constitui prerrogativa do juiz de primeiro grau, a ser exercida antes da prolação da sentença, sendo a decisão interlocutória impugnável por agravo de instrumento. A conversão após sentença comprometeria a delimitação da causa, a estabilidade processual e o contraditório, além de violar o modelo legal de competência.

7.

A tese firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 1089 – que admite o prosseguimento da ação de improbidade com o objetivo exclusivo de ressarcimento ao erário, mesmo quando ultrapassado o prazo prescricional para aplicação das sanções da LIA – também não se aplica ao presente caso, pois não se trata de hipótese de prescrição da pretensão sancionatória, mas de ausência de tipicidade por falta do elemento volitivo. A
ratio decidendi
do Tema 1089 pressupõe a configuração de ato ímprobo sem a possibilidade de aplicação das sanções, o que não ocorre quando a própria configuração do ato é afastada.

8.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem reiteradamente reconhecido a inviabilidade da conversão da ação em sede recursal, por demandar readequação da causa de pedir, eventual reabertura da instrução e aditamento da inicial – providências incompatíveis com a fase processual recursal.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

O pedido de ressarcimento ao erário formulado em ação de improbidade administrativa depende da demonstração de dolo específico, nos termos do art. 10 da LIA e do Tema 1.199/STF, sendo incabível a responsabilização objetiva ou com base apenas na culpa.

2.

A conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública reparatória, com base no art. 17, §16, da Lei no 8.429/1992, somente é admissível em primeiro grau de jurisdição e antes da sentença, sendo incabível em grau recursal.

3.

Também não se aplica a tese firmada no Tema 1089 do STJ a hipóteses em que a própria tipicidade do ato de improbidade é afastada por ausência de dolo, mas apenas aos casos em que a infração típica se configurou e houve prescrição das sanções.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, §5o; CC, art. 186; Lei no 8.429/1992, arts. 10, 17, §§ 16 e 17.

Jurisprudência relevante citada
: STF, Tema 1.199, Repercussão Geral; STJ, Tema 1089, REsp no 2.139.458/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 18.02.2025, DJEN 24.02.2025; TJMG, Apelação Cível no 1.0000.24.471300-4/001, Rel. Des. Edilson Olímpio Fernandes, j. 02.09.2025.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
contra a sentença proferida pela Juíza de Direito da Vara Única da Comarca de Novo São Joaquim que, na Ação Civil Pública por Atos de Improbidade Administrativa no 1000067-06.2021.8.11.0106, ajuizada em face de
Leonardo Faria Zampa
,
Antônio Augusto Jordão
,
Higgor Pinho e Silva
,
Humberto David Santana
,
Machado & Carvalho Construção Ltda. – ME
,
Fábio Júnior Teixeira de Souza
e
Filinto Pereira Machado
, julgou improcedentes os pedidos em relação à empresa Machado & Carvalho Construção Ltda. – ME, ao fundamento de ausência de demonstração de dolo específico, na forma da Lei no 8.429/92 e do Tema 1.199/STF, entendimento este mantido mesmo após a oposição de embargos de declaração (ids. 300867486 e 300867487).

Nas razões recursais o apelante sustenta, em síntese, que sentença deve ser reformada por haver incorrido em omissão relevante ao deixar de analisar o pedido de ressarcimento ao erário formulado na petição inicial, pretensão que possui natureza jurídica autônoma e fundamento constitucional, nos termos do art. 37, §5o, da Constituição Federal, não estando condicionada à configuração de ato de improbidade administrativa nem à demonstração do elemento subjetivo do dolo.

Defende, neste contexto, que ainda que não constatada a prática de ato de improbidade administrativa, o art. 37, §5o, da Constituição Federal e o Tema 1089 do Superior Tribunal de Justiça autorizam o prosseguimento da ação com objetivo exclusivo de recomposição do patrimônio público mesmo diante da ausência de dolo ou da atipicidade do ato ímprobo.

Aduz, outrossim, que no caso concreto houve efetivo prejuízo ao erário, consubstanciado na realização de pagamentos com base em medições que não refletiam a realidade da execução da obra de reforma do Hospital Municipal Nossa Senhora de Lourdes, pois os serviços foram realizados com materiais de qualidade inferior, sem observância às especificações contratuais, resultando, ao final, em obra abandonada e inservível ao interesse público.

Alega que os laudos técnicos e perícias juntadas aos autos demonstram, de forma clara, a existência de vícios graves na execução contratual, o que justificaria a responsabilização civil dos envolvidos por culpa grave ou omissão dolosa, ainda que afastada a prática de improbidade. Nesta esteira, invoca o art. 186 do Código Civil para sustentar que a responsabilidade por dano ao erário não exige dolo, bastando a culpa grave desde que presente o nexo causal.

Ao final, requer o provimento da apelação para que seja reformada a sentença e julgado procedente o pedido de ressarcimento, ou, subsidiariamente, que seja determinada a conversão da presente ação de improbidade administrativa em ação civil pública reparatória, nos termos do art. 17, §16, da Lei no 8.429/92 e com base na jurisprudência dos Tribunais Superiores que reconhece a autonomia da pretensão ressarcitória e a possibilidade de sua persecução pelo rito da Lei no 7.347/1985 (id. 300867488).

Não foram apresentadas contrarrazões recursais.

A Procuradoria-Geral de Justiça, ao emitir parecer nos autos, opinou pelo provimento da apelação, destacando que a prova técnica é suficiente para evidenciar a ocorrência de dano ao erário, mesmo que ausente conduta dolosa, e que a conversão da ação de improbidade em ação civil pública, nos termos da legislação vigente, é medida adequada à continuidade da persecução do ressarcimento, preservando-se os princípios da eficiência, da duração razoável do processo e da tutela efetiva do patrimônio público (id. 311254871).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Na origem, após a instauração do Inquérito Civil SIMP no 000367-071/2016, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso ajuizou ação civil pública por atos de improbidade administrativa em face de Leonardo Faria Zampa, Antônio Augusto Jordão, Higgor Pinho e Silva, Humberto David Santana, Machado & Carvalho Construção Ltda. – ME, Fábio Júnior Teixeira de Souza e Filinto Pereira Machado ao fundamento de que teriam praticado os atos ímprobos tipificados nos arts. 10 e 11 da Lei no 8.429/92, relacionados à ocorrência de irregularidades na execução de obra pública no Município de Novo São Joaquim.

Conforme narrado na petição inicial, os demandados teriam concorrido para a prática de atos ímprobos no âmbito da reforma e ampliação do Hospital Municipal Nossa Senhora de Lourdes, cujo objeto foi adjudicado à empresa Machado & Carvalho Construção Ltda., vencedora do Procedimento Licitatório no 72/2015. A contratação culminou na celebração do Contrato Administrativo no 122/2015, com valor inicial estipulado em R$ 636.285,81 e prazo contratual de 120 dias, sendo que, no curso da execução, em razão de três termos aditivos, o prazo de vigência foi prorrogado para 150 dias e o valor global elevado para R$ 664.242,94.

Ainda segundo a narrativa constante da inicial, durante a execução da reforma foram efetuados cinco pagamentos à empresa contratada, perfazendo o montante de R$ 210.612,23, quantia liberada com fundamento nas medições técnicas realizadas pelo engenheiro civil do Município, Higgor Pinho e Silva, responsável pelo acompanhamento da obra.

Contudo, de acordo com o
Parquet
, os serviços foram executados em desacordo com o projeto básico e as especificações contratuais, com posterior abandono da obra, ensejando prejuízo ao erário municipal e motivando a rescisão unilateral do contrato pela Administração Pública.

Em razão disso, o Ministério Público requereu a condenação dos réus por ato de improbidade administrativa, nos termos dos artigos 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992, e o ressarcimento integral do dano ao erário,
“
cujo valor apurado deverá ser revertido ao Município de Novo São Joaquim, forte no art. 18 da Lei Federal no 8.429/92, arts. 90 do Decreto-lei no 200/67 e art. 927, do Código Civil, incidindo juros moratórios e correção sobre o valor apurado, sem prejuízo da eventual apuração em sede de liquidação”.
(id. 300866878)

No curso da instrução da demanda foram celebrados acordos de não persecução cível com todos os réus, entre eles a empresa Machado & Carvalho Construção LTDA. Entretanto, diante do inadimplemento contratual, especialmente por parte desta última, sobreveio a rescisão do ajuste e o regular prosseguimento da ação em seu desfavor, bem como a declaração de sua revelia, pois, regularmente citada, não apresentou contestação.

Posteriormente, foi proferida sentença julgando improcedente o pedido inicial em relação à referida empresa, ao fundamento de que não restou demonstrado o elemento subjetivo do dolo na conduta de seus sócios, requisito indispensável à configuração dos atos de improbidade administrativa, conforme interpretação consolidada do Supremo Tribunal Federal no Tema 1199. A sentença também reconheceu que os valores pagos à empresa corresponderam aos serviços medidos e atestados pelo fiscal municipal, afastando qualquer indício de superfaturamento ou repasse indevido.

Todavia, como o juízo
a quo
deixou de apreciar expressamente o pedido de ressarcimento formulado na petição inicial, o Ministério Público opôs embargos de declaração, os quais foram rejeitados, sob o fundamento de que, ausente o dolo, não haveria como se reconhecer o dever de ressarcir.

Irresignado com a r. sentença, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso interpôs o presente recurso de apelação, sustentando, em síntese, que restou caracterizada lesão ao erário, devidamente comprovada nos autos, e que o pleito de ressarcimento formulado na exordial possui natureza jurídica autônoma e fundamento constitucional, não estando condicionado à configuração de ato de improbidade administrativa nem à demonstração do elemento subjetivo do dolo. Defendeu, assim, que tal pedido deveria ter sido analisado à luz do disposto no art. 37, §5o, da Constituição Federal, do art. 186 do Código Civil e conforme a orientação firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 1089, que reconhece a possibilidade de responsabilização civil e de ressarcimento ao erário independentemente da subsunção típica às hipóteses previstas na Lei no 8.429/1992.

Em consequência, requereu o provimento da apelação, para que seja reformada a sentença e julgado procedente o pedido de ressarcimento, ou, subsidiariamente, que seja determinada a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública reparatória, nos termos do art. 17, § 16, da Lei no 8.429/92.

A pretensão, contudo, não comporta acolhimento.

Embora o Ministério Público Estadual tenha defendido a autonomia do pedido de ressarcimento ao erário em relação à configuração do ato de improbidade administrativa, a hipótese dos autos não se compatibiliza com essa tese, à luz da disciplina normativa vigente e da correta interpretação conferida pelo juízo sentenciante à legislação aplicável.

Consoante estabelecido pela Lei no 8.429/1992, com a redação dada pela Lei no 14.230/2021, o ressarcimento ao erário, quando postulado no bojo de ação de improbidade administrativa, está juridicamente vinculado à demonstração do elemento subjetivo do dolo específico do agente público ou do terceiro envolvido, sendo expressamente vedada a responsabilização objetiva. Trata-se de exigência imposta não apenas pelos dispositivos atualizados da Lei de Improbidade, mas também pela interpretação consolidada do Supremo Tribunal Federal, nos termos do Tema 1199 da Repercussão Geral, que afirma a necessidade da comprovação da intenção deliberada de causar o resultado ilícito, seja ele enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação aos princípios da Administração Pública.

Nesse sentido, veja-se a tese jurídica firmada no referido Tema:

“
1)
É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo
DOLO
;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – é
IRRETROATIVA
, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém
sem condenação transitada em julgado
, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente
analisar eventual dolo
por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é
IRRETROATIVO
, aplicando-se os novos marcos temporais
a partir da publicação da lei
”
. Grifei.

No presente caso, o juízo de primeiro grau analisou detidamente o conjunto probatório e concluiu, com base em elementos técnicos e nos documentos acostados aos autos, que não restou demonstrado o dolo específico na conduta da empresa apelada ou de seus representantes legais. Reconheceu, inclusive, que os valores recebidos pela empresa corresponderam a serviços efetivamente executados, embora com falhas, afastando qualquer suspeita de superfaturamento, recebimento indevido ou intenção dolosa de causar prejuízo ao erário. Essa conclusão, vale dizer, não foi objeto de impugnação específica pelo Ministério Público em sede recursal, o qual se limitou a questionar a ausência de apreciação do pedido de ressarcimento ao erário, deixando, assim,
incontroversa a ausência do elemento subjetivo do dolo
na conduta da demandada e seus sócios.

Destarte, não tendo sido comprovada a existência de dolo no caso dos autos, inexiste fundamento jurídico para o reconhecimento do dever de ressarcimento no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa, sob pena de se admitir indevidamente a responsabilização objetiva, o que é expressamente vedado pelo atual regime da Lei no 8.429/92.

A propósito, veja-se o seguinte julgado:

“DIREITO ADMINISTRATIVO - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INOVAÇÕES DA LEI 14.230/2021 - APLICABILIDADE AOS PROCESSOS EM CURSO - ORDENAÇÃO DE DESPESAS NÃO AUTORIZADAS EM REGULAMENTO - COMPROVAÇÃO - AUSÊNCIA - DEMONSTRAÇÃO DO DOLO ESPECÍFICO - INOCORRÊNCIA - RECURSOS PROVIDOS.

1. Caso em que se discute a possibilidade de condenação dos réus pela prática de ato de improbidade administrativa.

2. O Tribunal Superior responsável pela guarda da Constituição da República decidiu pela aplicação da norma cogente no curso do devido processo legal, em consonância com o princípio do tempus regit actum.

3.
Para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, que importem em enriquecimento ilícito (artigo 9o), causem lesão ao erário (artigo 10) ou violem os princípios da administração pública (artigo 11), é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva, exigindo-se a presença do elemento subjetivo dolo
.

4.
Ausente prova de que os réus agiram com o dolo específico no sentido de utilizar inadequadamente verbas públicas, acarretando perda patrimonial efetiva ao ente público, é forçoso concluir pela improcedência do pedido, sendo certo que a atuação culposa não mais permite a condenação por ato de improbidade administrativa que cause dano ao erário
.

5. Recursos providos”
. (TJMG - Apelação Cível 1.0000.24.471300-4/001, Relator(a): Des.(a) Edilson Olímpio Fernandes , 6a CÂMARA CÍVEL, julgamento em 02/09/2025, publicação da súmula em 05/09/2025) Destaquei.

Por outro lado, não se desconhece o advento do art. 17, §16, da referida norma, introduzido pela Lei no 14.230/2021, que dispõe sobre a possibilidade de conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública, para fins reparatórios, nos casos em que não estejam presentes todos os requisitos para imposição das sanções ínsitas à LIA.

No entanto, a interpretação sistemática e teleológica desse dispositivo revela que tal conversão somente pode ser promovida no primeiro grau de jurisdição e antes da prolação da sentença. Isso porque, embora o texto legal empregue a expressão “a qualquer momento”, também delimita, com precisão, que a conversão é uma prerrogativa do “magistrado”, ou seja, do juiz de primeira instância, como se depreende da leitura conjugada com o § 17 do mesmo artigo, que prevê, como meio impugnativo cabível contra essa decisão, o agravo de instrumento – recurso próprio das decisões interlocutórias proferidas na instância de origem.

Admitir que a conversão possa ser determinada pela instância recursal, após o julgamento de mérito pelo juízo
a quo
, comprometeria a estrutura processual delineada pelo legislador e os princípios da estabilidade da demanda, da segurança jurídica e do contraditório. Isso porque a conversão, por sua própria natureza, implica uma modificação substancial da causa de pedir, exigindo, em regra, o aditamento da petição inicial e eventual reabertura da fase instrutória, providências que somente são viáveis enquanto o feito ainda tramita em primeira instância. Neste contexto, revela-se absolutamente incabível o acolhimento do pedido subsidiário de conversão formulado pelo apelante, sob pena de manifesta ofensa à delimitação legal de competência processual.

Esse entendimento, vale dizer, vem sendo adotado pelo Superior Tribunal de Justiça. Confira-se:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OBSCURIDADE E OMISSÃO NA ORIGEM. AUSÊNCIA. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS. SOBRESTAMENTO DO PROCESSO. DESNECESSIDADE. CONVERSÃO DE AÇÃO DE IMPROBIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITE TEMPORAL. PUBLICAÇÃO DE SENTENÇA. OBSERVÂNCIA.

1. Não há violação ao art. 1.022 do CPC quando o órgão julgador, de forma clara e coerente, fundamenta adequadamente sua decisão, enfrentando as questões essenciais ao deslinde da causa, sendo certo que o mero descontentamento da parte com o julgamento desfavorável não caracteriza ausência de prestação jurisdicional.

2. O art. 313, inciso V, "a", do CPC, que prevê o sobrestamento do processo em caso de dependência de outra causa, não se aplica quando inexiste decisão do Supremo Tribunal Federal suspendendo a eficácia da norma questionada em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIs 7.236 e 7.237), principalmente considerando que as normas infraconstitucionais possuem presunção de constitucionalidade só afastada por decisão definitiva do STF.

3. A conversão de ação de improbidade administrativa em ação civil pública, prevista no art. 17, § 16, da Lei n. 8.429/1992 (com a redação atual), deve ocorrer no primeiro grau de jurisdição, antes da sentença, conforme interpretação teleológica e sistemática do dispositivo, com competência atribuída ao magistrado de primeira instância e decisão de conversão sujeita ao recurso de agravo de instrumento, conforme previsto no § 17 do mesmo artigo.

4. O instituto em discussão (conversão) implica redefinição da lide, com possíveis alterações na causa de pedir e nos pedidos formulados, exigindo aditamento da petição inicial e, eventualmente, nova fase probatória, de maneira que a medida é incompatível com o estágio recursal ou com as instâncias superiores, em observância aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da estabilidade da lide e da segurança jurídica.

5. No caso concreto, não houve alegação de dano ao erário na inicial, tampouco pedido de reparação de eventual prejuízo, sendo inaplicável o Tema 1.089 do STJ, que trata do prosseguimento de demandas para ressarcimento ao erário, em hipóteses de afastamento das sanções previstas no art. 12 da LIA.

6. Recurso especial desprovido”.
(REsp n. 2.139.458/SC, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 18/2/2025, DJEN de 24/2/2025.)

Por fim, também não se mostra possível a invocação do Tema 1089 do Superior Tribunal de Justiça como fundamento para o prosseguimento da ação exclusivamente para fins de ressarcimento ao erário. A tese firmada naquele precedente reconhece a possibilidade de manutenção da ação civil pública por improbidade administrativa exclusivamente para apurar o dano ao erário, mesmo quando ultrapassado o prazo prescricional para aplicação das sanções previstas no art. 12 da LIA. Ocorre que, no caso concreto, não houve o reconhecimento da prescrição das sanções, mas sim o afastamento da tipicidade do ato ímprobo por ausência de demonstração do elemento volitivo (dolo específico).

Assim, o cenário fático-jurídico que ensejou o enunciado do Tema 1089 não está presente nos autos, sendo, portanto, indevida sua aplicação analógica.

Portanto, não se verificando qualquer ilegalidade ou omissão na sentença de origem, e estando ela em conformidade com o ordenamento jurídico vigente e com a interpretação conferida pelos tribunais superiores, impõe-se a manutenção da improcedência do pedido formulado na petição inicial, inclusive no que se refere à pretensão de ressarcimento ao erário.

Diante de todo o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Estadual, mantendo inalterada a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

Trata-se
de ação civil pública por ato de improbidade administrativa
, c
om pedido de ressarcimento de
dano
ao erário,
ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em face de diversos agentes públicos e particulares, entre eles a empresa Machado & Carvalho Construção Ltda., em razão de irregularidades na execução de obra pública no Município de Novo São Joaquim, especificamente na reforma e ampliação do Hospital Municipal Nossa Senhora de Lourdes.

A inicial apontou a prática de atos ímprobos previstos nos artigos 10 e 11 da Lei no 8.429/1992, consubstanciados em descumprimentos contratuais, execução de serviços em desacordo com o projeto básico, posterior abandono da obra e
pedido de ressarcimento de
prejuízo ao erário.

Durante a tramitação da demanda, foram celebrados acordos de não persecução cível com os réus, inclusive com a empresa
apelada
, cujo descumprimento motivou o regular prosseguimento do feito em seu desfavor.
Sobreveio
a
revelia da pessoa jurídica e, após a instrução, o juízo de origem julgou improcedente o pedido inicial, ao fundamento de que não restou demonstrado dolo na
s
conduta
s
, afastando, assim, a configuração de ato de improbidade
, entendendo que
, por consequência,
também não caberia
o dever de ressarci
mento ao erário
.

Foram opostos embargos de declaração,
em que o Ministério Público apontou
omissão da sentença quanto ao pedido de ressarcimento ao erário, que

possui natureza autônoma e fundamento constitucional, não estando condicionado à configuração de improbidade administrativa ou à demonstração do elemento subjetivo. O juízo, contudo, rejeitou os
aclaratórios
, sob o fundamento de que, uma vez afastado o dolo
,
elemento imprescindível para a responsabilização com base na LIA, não haveria suporte jurídico para acolher o pedido de ressarcimento.

Irresignado, o Ministério Público interpôs recurso de apelação,
sustentando a possibilidade de reconhecimento autônomo do dever de ressarcimento, independentemente da configuração de improbidade,
tendo em vista pedido autônomo de ressarcimento ao erário contido na inicial
e,
subsidiariamente,
requereu a conversão da ação em ação civil pública de cunho exclusivamente reparatório, nos moldes do art. 17, § 16, da Lei no 8.429/1992.

O relator
apresentou voto
pelo improvimento

d
o recurso ministerial
, com a manutenção da
improcedência da demanda
em relação a empresa demandada
, inclusive quanto ao pleito de conversão da ação de improbidade administrativa em
ação civil pública para o
ressarcimento ao erário
, na forma da Lei Federal 7.347/85
.

Com a devida vênia, divirjo
em relação ao pedido subsidiário do Ministério Público de conversão da demanda em ação civil pública
para o ressarcimento ao erário
.
Vejamos.

A
inicial imputou a prática de atos de improbidade administrativa
relacionadas a

obra de reforma e ampliação do Hospital Municipal Nossa Senhora de Lourdes
, o que
foi objeto da Licitação n. 72/2015 que culminou na celebração do contrato de execução de obra n. 122/2015 entre o Município de Novo São Joaquim e
empresa

Machado
e
Carvalho Construção Ltda
.

Conforme consta dos autos e consignado na
sentença

“o município de Novo São Joaquim realizou 05 pagamentos à Machado e Carvalho Construção LTDA, totalizando o montante de R$210.612,23 (duzentos e dez mil, seiscentos e doze reais e vinte e três centavos)”.

Houve
rescisão unilateral do contrato pelo Município de Novo São Joaquim, em 12/09/2016
, em razão
paralisação das obras (
inexecução contratua
l
)
.

A
sentença
consignou que não haveria prova d
e
dolo em razão dos
pagamentos
serem
realizados parcialmente a empresa
,
conforme medições realizadas
. No entanto,
deve-se ressaltar que
sentença
também consignou
que
a prova técnica
contida nos autos
demonstrou falhas administrativas e
de execução
(id 48719453 – pág. 29/51 e id 48719463 – pág. 01/28).

Veja, que a própria sentença aponta
falhas na
execução da obra
apontadas em perícia técnica
contida no feito
.
Essas falhas,
conforme
, perícia técnica realizada
in loco
aproximadamente 6 meses após a paralisação da obra
,

por engenheiro civil contratado pela municipalidade
,

atestam que a
s
mediç
ões
realizada
s
para os pagamentos
não condiz
em
com o que foi executado
pela empresa contratada e
ressalta a
baixa qualidade da obra
.

D
estaco os seguintes
pontos da perícia
em que se pode observar a presente afirmação
:

(...)

Foi observado que o projeto não passou pelo crivo da análise da Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária), o que pode inviabilizar o cadastramento do hospital para receber recursos provenientes do SUS e programas similares, além de adequar a planta para as reais necessidades do município, evitando reformas precoces e desperdício de dinheiro público
.

(...).

Nos serviços preliminares:

Pela descrição das etapas deste serviço, como barracão e placa
do obra

foram medidos pela
fiscalização
mas não foram detectados pela perícia, e os serviços como locação, demolições e retiradas encontram-se com menos da metade prevista executada
,
atestadas pelas medições analisadas
, pela situação encontrada e visualizadas no local.

(
...
)
.

Na estrutura:

(...).

Foi também observado que as alvenarias da parte ampliadas não contavam com o vigamento superior de travamento, o que não condiz com o
percentual de 58,60% do total medido,
visto que, para este percentual estar condizente com a realidade, deveríamos ter todas as alvenarias travadas com o vigamento superior e faltando somente as modificações nos locais não edificados.
Além do mais foi verificado que todas as vigas

superiores executadas
encontravam-se
danificadas e sem função estrutural,

pois foram cortadas, ou furadas, para acomodação de elementos construtivos alheios à finalidade estrutural
.

(
...).

Na cobertura/forro:

O local da obra foi encontrado sem cobertura, e sem estrutura de madeira montada, inclusive por não ter toda superestrutura concluída.
E o que estava montado, deverá ser retirado para colocação de madeiramento novo, sem imperfeições e com ligações de madeira executadas corretamente
.

Portanto o percentual citado nas planilhas deverá ser desconsiderado pela vistoria da perícia, pois
quem for reiniciar esta obra deverá retirar todo o madeiramento, concluir a superestrutura primeiro e depois utilizar madeiramento novo e com juntas de maneira correta
, o que foi o que observamos no esqueleto encontrado na obra
.

(...)

Na administração local da obra: A descrição das etapas
deste serviços
indicam que a obra iria continuar sem encarregado e apontador de obra,
pois os recursos já
encontravam-se
medidos em 87% do total disponível, sendo que a obra mal chegou a 16,55% de sua conclusão
, mostrando a completa falta de controle do andamento desta
.

(...).

No serviço da laje do centro cirúrgico:
A descrição das etapas deste serviço se encontram
100% medidas pelas planilhas, mas visualizadas no local constatou-se que este serviço deverá ser totalmente refeito, pois já apresentam fissuras, e sinais de ferrugem,
em sua estrutura e, naturalmente, irregularidades como o recobrimento aquém do exigido pelas Normas de Estrutura
.

(...).

Conforme ficou claro na planilha deste Laudo Técnico, houve serviços que foram medidos e mal executados, além de alguns serviços iniciados que deveriam ser efetuados somente com a conclusão de outros não executados, para evitar o “faz x desfaz” na obra, com a consequente falta de planejamento da obra prejudicando o andamento de sua execução fina
l.

(...).

Em atendimento a solicitação de perícia técnica pelo Ministério Público, o Relatório Técnico do Escritório Regional de Saúde
, também apontou falhas visíveis da obra:

(...)
Estivemos também verificando as instalações onde se dá a reforma e ampliação do estabelecimento hospitalar, e apesar de não sermos especialista quanto à questão de engenharia,
percebemos algumas irregularidades graves na ala onde foi ampliada, por exemplo
:

*
Não existe Projeto Arquitetônico aprovado junto à VISA/ERSBG (
Covsan
), conforme RDC no 50/2002. As paredes foram levantadas e finalizadas tanto na alvenaria como
na

pré
-pintura, mas sem cobertura;

*

Alguns locais com estrutura de madeira muito fraca
), divergindo do projeto
;

*
Alguns locais com lajes, mas apresentando muito vazamentos
;

*
Paredes apresentando diversas infiltrações, em locais com cobertura de lajes
;
” (Relatório Técnico de Inspeção Sanitária –
ID 300866881
-
pág. 27
)
.

A perícia técnica em diversos pontos confronta a incorreção da medição
, bem como a má qualidade da obra, o que é
corroborado com os apontamentos da vistoria realizada pelo
Escritório Regional de Saúde
.

Veja que
as falhas de execução
citadas na senten
ça
, t
al como apontado pelo Ministério Público no recurso de apelação,
constantes n
o Relatório Técnico do Escritório Regional de Saúde (Id 187399345) e
n
o Laudo do Engenheiro Civil contratado pelo município Novo São Joaquim (Id 187399346) atestam de forma categórica que os serviços executados foram
em quantidade inferior ao previsto nas medições
;
que a obra apresentava vícios graves e não podia ser aproveitada;

que o material utilizado era de baixa qualidade e diferente do contratado; que a estrutura foi, de fato, abandonada sem funcionalidade pública.

A decisão que rejeitou os embargos opostos pelo Ministério Público consignou que “não houve comprovação inequívoca do elemento subjetivo indispensável à configuração do ato ímprobo, ou seja, o dolo na conduta atribuída à empresa envolvida”, pressuposto que seria indispensável “para a responsabilização por improbidade e, consequentemente, para o ressarcimento ao erário”.

De fato, a existência de medições que subsidiaram os pagamentos, sem outros elementos probatórios que evidenciassem o dolo para causar
dano
ao erário ou benefício para si ou para terceiro, afastam o dolo em relação ao gestor municipal ordenador da despesa
.

Quan
t
o ao engenheiro que realizou as medições, o qual celebrou
ANPC, a inicial imputou conduta desidiosa, não consignando dolo em sua conduta.

Ocorre que conquanto não seja possível imputar com segurança atos de improbidade administrativa em que teve como beneficiária a empresa apelada,
é possível
a conversão da
ação de improbidade em ação civil pública
,
nos termos do

17, § 16, da LIA, que prevê:

(...)
§ 16.
A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela

Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985.

(Incluído pela Lei no 14.230, de 2021)

Isso porque
o ilícito civil previsto no

art. 186 do Código Civil
não exige apenas o dolo, ao
prev
er
que “aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito”.

O art. 927 do Código Civil
prevê que “a
quele que, por ato ilícito (
arts
. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo
”.

A
novel legislação
da LIA
prevê que
a qualquer momento
,
se o magistrado
identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidadesadministrativasa serem sanadas sem que
estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter aação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985.

No tocante
a conversão
em ação civil pública
, entendeu o Relator que tal providência não pode ser determinada em sede recursal, porquanto o art. 17, § 16, da LIA, ao prever que o magistrado poderá realizar a conversão “a qualquer momento”, atribui essa competência exclusivamente ao juízo de primeiro grau, sendo a decisão de natureza interlocutória e impugnável por agravo de instrumento, conforme o §17 do mesmo artigo.

Sustentou que admitir a conversão em segunda instância implicaria violação à estrutura processual, ao contraditório e à segurança jurídica, por demandar a reconfiguração substancial da causa de pedir e eventual reabertura da instrução probatória
,
medidas incompatíveis com a natureza do julgamento em grau de apelação. Fundamentou seu entendimento em precedente da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça
.

Cumpre salientar que o Ministério Público, já na petição inicial, formulou pedido expresso de ressarcimento ao erário, com fundamento no art. 927 do Código Civil, descrevendo de forma detalhada os fatos que configurariam o dano ao patrimônio público. Assim, não há que se falar em inovação da
causa de pedir ou do pedido. Veja-se o trecho pertinente (ID 300866878):

(...)

vii.ii
. condenar os requeridos ao ressarcimento do dano ao erário, cujo valor apurado deverá ser revertido ao Município de Novo São Joaquim, forte no art. 18 da Lei Federal no 8.429/92,
arts
. 90 do Decreto-lei no 200/67 e
art. 927, do Código Civil
, incidindo juros moratórios e correção sobre o valor apurado, sem prejuízo da eventual apuração em sede de liquidação;

No ponto, o Supremo Tribunal Federal tem entendimento firme de que, ainda que não configurado o ato de improbidade administrativa, subsiste a possibilidade de ressarcimento ao erário, a ser buscado pelo rito da Lei no 7.347/1985. Nesse sentido, confira-se o julgado:

EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO OU CULPA DOS ACUSADOS. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. CONVERSÃO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISRTATIVA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA.ART. 129, III, DA CF/88. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. POSSIBILIDADE. 1.
O Tribunal de origem confirmou a sentença que julgou improcedente a Ação de Improbidade, aos fundamentos de que o requerido não agiu com dolo de ferir princípio administrativo ou de causar prejuízo ao erário, pois houve mera interpretação errônea da lei e dos Termos do Convênio firmado entre o Banco do Brasil e o Município
. 2. As razões do Recurso Extraordinário apontam violação ao art. 129, III, da CF/88, sustentando que o Ministério Público tem legitimidade para a tutela do patrimônio público, o que
o
autorizaria, na presente Ação Civil Pública, a buscar o ressarcimento das verbas federais debatidas na presente lide
. 3. Esta CORTE possui entendimento de que o Ministério Público possui legitimidade ad causam para propor Ação Civil Pública que busque o ressarcimento de danos ao Erário. 4. Com o advento da Lei 14.230/2021, foi incluído o parágrafo 16 no
art
.
17 da Lei 8.429/1992, com o seguinte teor: “§ 16. A qualquer momento, se o magistrado identificar a existência de ilegalidades ou de irregularidades administrativas a serem sanadas sem que estejam presentes todos os requisitos para a imposição das sanções aos agentes incluídos no polo passivo da demanda, poderá, em decisão motivada, converter a ação de improbidade administrativa em ação civil pública, regulada pela Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985”. (Incluído pela Lei no 14.230, de 2021). 5.
Ainda que inaplicáveis as sanções da Lei 8 .429/1992 ao caso em julgamento, permanece a possibilidade de ressarcimento ao erário pelo rito da Lei 7.347/1985
(Ação Civil Pública). 6. Agravo Interno a que se nega provimento. (STF - ARE: 1492981 ES, Relator.: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 19/08/2024, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO
DJe
-s/n DIVULG 20-08-2024 PUBLIC 21-08-2024)

No caso analisado pelo Supremo, o Tribunal de origem havia assentado que os réus não cometeram ato de improbidade e que o ressarcimento deveria ser buscado por meio de ação reparatória própria. Contudo, a Primeira Turma do STF, por unanimidade, manteve decisão monocrática do Ministro Alexandre de Moraes determinando a remessa dos autos à instância de origem para aplicação do §16 do art. 17 da Lei no 8.429/1992,
isto é, a conversão da ação de improbidade em ação civil pública regida pela Lei no 7.347/1985.
”
.

Verifica-se, pois, que o Supremo Tribunal Federal admite a conversão da ação de improbidade administrativa em ação civil pública de ressarcimento, mesmo em fase recursal, quando presentes elementos que demonstrem
dano
ao erário e pedido expresso de ressarcimento
,
hipótese que se amolda perfeitamente ao presente caso.

Desse modo, o precedente da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça citado no voto do relator não se harmoniza com o posicionamento do Supremo Tribunal Federal.

Ademais, em sintonia com a orientação da Suprema Corte, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça também vem admitindo a conversão da ação de improbidade em ação de ressarcimento, especialmente quando o pedido de indenização ao erário já na exordial, como ocorre nos presentes autos.

Vejamos ementa
s
de julgado
s
nesse sentido, da 2a Turma do STJ:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA. ATO QUE CAUSA
PREJUÍZO AO ERÁRIO. INEXIGIBILIDADE DA LICITAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAR MATÉRIA DE FATO. JUÍZO DE CONFORMAÇÃO. EXCEPCIONAL
DEVOLUÇÃO DOS AUTOS AO TRIBUNAL DE ORIGEM. ANÁLISE DA CONVERSÃO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA
. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS.

I - Na origem, trata-se de ação de responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra a Prefeita do Município de Américo Brasiliense/SP e outros, objetivando a condenação dos réus pela contratação, sem licitação, do escritório de advocacia
Castellucci
Figueiredo para a recuperação de créditos de tributos federais.

II - Os embargos
aclaratórios
não se prestam ao reexame de questões já analisadas com o nítido intuito de promover efeitos modificativos ao recurso.

III - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite a aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021 aos processos em que se apura conduta ímproba dolosa sem trânsito em julgado.

IV - Esta Corte não pode reapreciar matéria de fato, de modo que os autos devem ser remetidos excepcionalmente para o Tribunal de origem efetuar o juízo de conformação.

V -
Na ausência de elementos para o prosseguimento da ação de improbidade,
deverá
a Corte de origem aplicar o disposto no art. 17, § 16, da Lei n. 8.429/1992.

VI - Embargos de declaração acolhidos.

(
EDcl
no
AREsp
n. 1.461.963/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em
30/4/2025
, DJEN de 7/5/2025.)

PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ANULAÇÃO DE PROCEDIMENTO DE INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. CONDENAÇÃO NAS PENAS IMPOSTAS PELA LEI N. 8.429/92.
RETORNO DOS AUTOS AO
TRIBUNAL DE ORIGEM PARA A REALIZAÇÃO DE NOVO JULGAMENTO, DE ACORDO COM AS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 À LIA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. SÚMULA N. 7 DO STJ.

(...).
IV
- Por fim, é importante frisar que, com as alterações da Lei n. 14.230/2021 à LIA, passou-se a exigir a constatação do dolo específico na conduta perpetrada pelos réus para fins de configuração dos atos de improbidade previstos nos
arts
. 9o, 10 e 11, do mesmo diploma, consoante preceitua o §2o do art. 1o, da LIA."E, conforme a orientação do Supremo Tribunal Federal trazida no tema de repercussão geral supracitado [Tema 1199], é possível a aplicação desta inovação aos processos em curso, respeitando-se a coisa julgada". Nesse sentido:
AREsp
n. 1.894.813/DF, Ministro Teodoro Silva Santos,
DJe
de 6/8/2024. Significa dizer que "o agente perpetrador do fato ímprobo que viola os princípios administrativos, tipificando alguma das hipóteses legais, deverá ter visado fim ilícito, seja de ocultação de irregularidades, seja de obtenção de benefício indevido, não bastando a mera vontade de realizar ato em desconformidade com a lei, consoante enuncia o § 2o do art. 1o da LIA: "Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
arts
. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente". Nesse
sentido:REsp
n. 2.061.719/TO, Ministro Paulo Sérgio Domingues,
DJe
de 29/2/2024.

V - No caso em tela, observa-se que a conduta imputada aos réus consiste na dispensa indevida de licitação para a contratação de apresentações musicais. Ao apreciar a controvérsia, o Juízo de primeiro grau condenou os requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado no art. 10 da Lei n. 8.429/92, em sua redação original, consoante consignado na sentença (fls. 1.584 - 1.614), sendo mantida integralmente pelo Tribunal de origem (fls. 2.179 - 2.192). Dessa forma, em razão do óbice imposto a
esta Corte Superior pela Súmula n. 7/STJ,
caberá ao Tribunal local a valoração do conjunto fático-probatório visando aferir se o caso em análise pode ser objeto de readequação ou continuidade típico-normativa, inclusive no que tange à apreciação da (in)existência do dolo específico e do efetivo
dano
ao erário exigidos pela novel legislação.

V
I - Pontue-se que, no tocante à efetiva e comprovada perda patrimonial causada ao erário, incluída pela Lei n. 14.230/2021, esta poderá ser quantificável desde logo ou em liquidação futura, consoante autorizado pelo art. 18, caput e § 1o da LIA, conforme sedimentada jurisprudência desta Corte. Nesse sentido:
AgInt
no
AREsp
n. 1.219.314/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/12/2024, DJEN de 31/12/2024. Ainda, sobreleva notar que as sanções a serem aplicadas dependerão do correto enquadramento da conduta. Isto é, se aplicado o princípio da continuidade típico-normativa, o órgão fracionário deverá ainda proceder à nova dosimetria das sanções aplicadas, de acordo com as alterações dadas pela Lei n. 14.230/2021.
No mais, se o dolo específico não estiver evidenciado, deverá ocorrer a conversão da ação de improbidade em ação civil pública, nos termos do art. 17, § 16, da Lei n. 8.429/1992, que é aplicável
ex
lege pelo próprio magistrado, que deverá instar o Ministério Público a emendar a inicial
. Portanto, diante do exposto acima, é de rigor o retorno dos autos ao Tribunal de origem para a realização de novo julgamento, de acordo com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 à LIA, naquilo em que for aplicável. Nesse sentido:
EAREsp
1.748.130/SP, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, julgado no dia 12/2/2025.

VII - Agravo interno improvido.

(
AgInt
no
AREsp
n. 2.678.635/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 30/4/2025, DJEN de
7/5/2025
.)

Nesse mesmo sentido, tem-se precedente deste Egrégio Tribunal de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – IMPROCEDÊNCIA POR AUSENCIA DE DOLO – JULGAMENTO ANTECIPADO - CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO - ALEGAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO E PEDIDO DE RESSARCIMENTO – PEDIDO ANTERIOR DE CONVERSÃO EM AÇÃO CIVIL – POSSIBILIDADE – SENTENÇA ANULADA–– RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

O julgamento antecipado da lide não implica em cerceamento de defesa se o juízo oportunizou manifestação da parte quando da vigência da lei nova e não foram adequadas
as conduta
alegadas à nova redação da Lei de Improbidade, bem como o deslinde da lide depende exclusivamente de prova documental.

Conforme Tema 1.119/STF, aplica-se a Lei 14.230/2021 aos processos em curso, exigindo-se a presença do dolo para a tipificação das condutas como ato ímprobo.

Havendo pedido de ressarcimento de danos ao erário
e verificando o juízo a inexistência de requisito para configurar ato de improbidade com a nova redação da Lei de Improbidade, deve ser deferido o pedido da parte de conversão em Ação Civil, a fim de possibilitar eventual ressarcimento do dano ao erário.

(N.U 0001176-03.2016.8.11.0024, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 04/06/2024,
Publicado
no DJE 04/06/2024)

Com o advento da Lei no 14.230/2021, o § 16 do art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa passou a prever, de forma expressa, a possibilidade de conversão da ação de improbidade em ação civil pública quando ausentes os requisitos
para a imposição das sanções ímprobas
. O objetivo do legislador, ao inserir tal previsão, foi preservar a utilidade da demanda, evitando a extinção do processo sem apreciação de mérito em hipóteses em que os fatos, embora não tipificados como improbidade, possam justificar responsabilização civil com fundamento no ordenamento jurídico.

A
literalidade do dispositivo, ao empregar a expressão “a qualquer momento”, não impõe restrição temporal à conversão. Em interpretação sistemática com o § 17 do mesmo artigo
,
que prevê o cabimento de agravo de instrumento contra a decisão que a determina
,
verifica-se que o comando legal não veda a conversão em sede recursal, sobretudo quando, como na hipótese, o pedido de ressarcimento foi expressamente formulado na petição inicial
.

Tal medida não afronta o devido processo legal nem implica inovação da causa de pedir, pois os fatos narrados desde o início são plenamente aptos a embasar pretensão reparatória fundada na responsabilidade civil pelos danos ao erário. Negar a possibilidade de conversão nesta fase equivaleria a impor interpretação restritiva e formalista ao dispositivo, em detrimento dos princípios da economia processual, da celeridade e da efetividade da tutela jurisdicional.

Com efeito, a nova redação da LIA
impõe ao julgador o dever de
adequar a via processual sempre que identificar irregularidades administrativas que possam ensejar
responsabilização civil, ainda que ausentes os requisitos subjetivos da improbidade. A preservação do processo, com o redirecionamento de sua natureza jurídica, concretiza o interesse público na reparação do dano e assegura a racionalidade do sistema de justiça.

Aliás, guardadas as devidas distinções,
cumpre observar a
tese firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema Repetitivo no 1.089, segundo a qual, ainda que declaradas prescritas as sanções do art. 12 da Lei no 8.429/1992, a ação deve prosseguir para fins de ressarcimento ao erário. Essa compreensão reforça que, quando presente substrato fático indicativo de dano, é possível a continuidade do feito, agora sob a forma de ação civil pública reparatória.

A distinção essencial está em que, quando o dano decorre de ato de improbidade doloso, a pretensão de ressarcimento é imprescritível (art. 37, § 5o, CF); já quando se trata de dano desvinculado de ato doloso
de improbidade
, aplica-se o prazo prescricional quinquenal, que, no caso concreto, não transcorreu, uma vez que a ação foi ajuizada antes do decurso desse prazo.

Portanto, a presente hipótese não se trata de “reaproveitamento artificial” de uma ação viciada, mas de requalificação jurídica legítima de uma demanda que contém elementos fáticos suficientes para embasar a apuração da responsabilidade civil pelos prejuízos apontados à Administração.
A inicial descreve execução parcial da obra, descumprimento contratual e rescisão unilateral do ajuste, com pagamento de valores cuja correspondência com os serviços efetivamente prestados é passível de verificação em regular instrução probatória.

A conversão da ação, nesse contexto, atende ao interesse público, assegura o contraditório e a ampla defesa e permite o aprofundamento da instrução processual sob a ótica da responsabilidade civil, a fim de apurar eventual enriquecimento indevido decorrente de recebimento de valores sem contraprestação adequada ou de execução de obra em desconformidade com o pactuado.

Diante do exposto, divirjo do voto do relator para dar parcial provimento ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, a fim de determinar a conversão da presente ação de improbidade administrativa em ação civil pública reparatória, com o retorno dos autos ao juízo de origem para regular prosseguimento do feito, nos termos do art. 17, § 16, da Lei no 8.429/1992.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/11/2025