Tribunal: TJMT
Processo: 0001815-65.2015.8.11.0053
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-03
Data de publicação: 2025-06-11

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PRESIDENTE DE CÂMARA MUNICIPAL. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. RECOLHIMENTO PARCIAL DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS AFASTADO EM JULGAMENTO ANTERIOR. JUÍZO DE RETRATAÇÃO DETERMINADO PELO STJ. LIMITAÇÃO AO EXAME DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA REMANESCENTE. INVIABILIDADE DE REENQUADRAMENTO COM FUNDAMENTO NA CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Recurso de apelação interposto por Izaias Vieira Pires Júnior contra sentença que, em ação civil pública por improbidade administrativa cumulada com pedido de ressarcimento ao erário, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, julgou parcialmente procedentes os pedidos para condená-lo à suspensão dos direitos políticos por cinco anos e ao ressarcimento de R$ 7.874,70, por suposta prática de atos ímprobos, consistentes em contratações diretas sem licitação e recolhimento parcial de contribuições previdenciárias no exercício de 2010, quando exercia a presidência da Câmara Municipal de Santo Antônio de Leverger. Julgada anteriormente a apelação, o TJMT afastou a imputação relativa às contribuições previdenciárias, mantendo a condenação por dispensa indevida de licitação. Interposto recurso especial pela defesa, o STJ deu-lhe parcial provimento para determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem, com o fim exclusivo de examinar o elemento subjetivo da conduta remanescente (dispensa de licitação), à luz do Tema 1.199 da repercussão geral.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é juridicamente possível o reenquadramento da conduta remanescente no art. 11, V, da Lei no 8.429/1992, com fundamento no princípio da continuidade típico-normativa, mesmo em contexto de recurso exclusivo da defesa; (ii) apurar se a contratação direta sem licitação, imputada ao apelante com fundamento no art. 10, VIII, da LIA, foi praticada com dolo específico, nos termos exigidos pela nova redação legal e pelo Tema 1.199 do STF.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O retorno dos autos à instância de origem, por determinação do STJ, restringe-se ao exame do elemento subjetivo da conduta remanescente, originalmente subsumida ao art. 10, VIII, da Lei no 8.429/1992, sendo inviável o reenquadramento da conduta para outro tipo legal, como o art. 11, V, da mesma lei, diante da inexistência de recurso do autor e da vedação à reformatio in pejus.
4. O princípio da continuidade típico-normativa, embora aplicável em hipóteses de abolitio de dispositivos legais (como nos antigos incisos do art. 11), não se presta a alterar o tipo legal de imputação quando há modificação entre diferentes artigos da LIA e o recurso foi interposto exclusivamente pela defesa, sob pena de violação ao contraditório e à ampla defesa.
5. No mérito, a imputação de improbidade administrativa com fundamento no art. 10, VIII, exige a comprovação de dolo específico, conforme entendimento vinculante fixado pelo STF no Tema 1.199 e incorporado à redação atual da Lei no 8.429/1992 (arts. 1o, §§ 2o e 3o).
6. O conjunto probatório não revela a presença de dolo específico na conduta do apelante, não havendo qualquer demonstração de que as contratações diretas foram realizadas com intenção deliberada de causar dano ao erário ou beneficiar indevidamente terceiros, revelando-se insuficiente a mera ilicitude administrativa da conduta.
7. A ausência de procedimento licitatório, embora constitua infração à legislação de regência, não se confunde com ato ímprobo, que exige conduta reprovável em grau mais elevado, marcada por má-fé ou desonestidade, o que não se verifica no caso concreto.
8. Assim, ausente o dolo específico e sendo inviável a requalificação jurídica da conduta, impõe-se o julgamento de improcedência da ação de improbidade, com a consequente exclusão das sanções anteriormente impostas.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso provido.
Tese de julgamento:
1. O juízo de retratação determinado pelo STJ, com base no Tema 1.199 do STF, restringe-se ao exame do elemento subjetivo da conduta remanescente, não autorizando a requalificação do tipo legal imputado à parte recorrente, especialmente em recurso exclusivo da defesa.
2. A condenação por ato de improbidade administrativa exige demonstração inequívoca de dolo específico, sendo insuficiente a mera ilicitude administrativa desacompanhada de intenção deliberada de causar dano, violar princípios ou obter vantagem ilícita.
3. O princípio da continuidade típico-normativa não pode ser invocado para justificar a alteração do tipo legal atribuído à conduta (do art. 10 para o art. 11 da LIA) quando não há recurso da parte autora, sob pena de reformatio in pejus.
4. A ausência de licitação, desacompanhada de prova de má-fé ou benefício indevido, não configura improbidade administrativa nos termos da atual sistemática da LIA.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LIV e LV; CPC, arts. 487, I, e 1.013, §1o; Lei no 8.429/1992, arts. 1o, §§2o e 3o, 10, VIII, e 11, V; Lei no 14.230/2021.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE no 843.989/PR, rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022 (Tema 1.199 da RG); STJ, EDcl no AgInt no AREsp no 1.662.145/SP, rel. Min. Francisco Falcão, rel. p/ acórdão Min. Maria Thereza de Assis Moura, 2a Turma, j. 11.03.2025, DJe 10.04.2025; STJ, REsp no 1.573.026/SE, rel. Min. Og Fernandes, 2a Turma, j. 08.06.2021, DJe 17.12.2021.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 0001815-65.2015.8.11.0053

CLASSE:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

ASSUNTO:
[IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA]

RELATOR:
EXMO. SR.

DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR

REDATOR DESIGNADO
: EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

TURMA JULGADORA:
[
EXMO. SR.
DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR,
EXMO. SR.
DES. MARCIO VIDAL,
EXMA. SRA.
DES
A
. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO,
EXMO. SR.
DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,
EXMA. SRA.
DES
A
. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

PARTE(S):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELADO), IZAIAS VIEIRA PIRES JUNIOR - CPF: 689.499.521-49 (APELANTE), FELIPE COSTA FERNANDO - CPF: 040.583.971-52 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA PROVERAM O RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 3o VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (
CONVOCADO
) e 4a VOGAL EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO (
CONVOCADA
).

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PRESIDENTE DE CÂMARA MUNICIPAL. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM LICITAÇÃO. RECOLHIMENTO PARCIAL DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS AFASTADO EM JULGAMENTO ANTERIOR. JUÍZO DE RETRATAÇÃO DETERMINADO PELO STJ. LIMITAÇÃO AO EXAME DO ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA REMANESCENTE. INVIABILIDADE DE REENQUADRAMENTO COM FUNDAMENTO NA CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de apelação interposto por Izaias Vieira Pires Júnior contra sentença que, em ação civil pública por improbidade administrativa cumulada com pedido de ressarcimento ao erário, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso, julgou parcialmente procedentes os pedidos para condená-lo à suspensão dos direitos políticos por cinco anos e ao ressarcimento de R$ 7.874,70, por suposta prática de atos ímprobos, consistentes em contratações diretas sem licitação e recolhimento parcial de contribuições previdenciárias no exercício de 2010, quando exercia a presidência da Câmara Municipal de Santo Antônio de Leverger. Julgada anteriormente a apelação, o TJMT afastou a imputação relativa às contribuições previdenciárias, mantendo a condenação por dispensa indevida de licitação. Interposto recurso especial pela defesa, o STJ deu-lhe parcial provimento para determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem, com o fim exclusivo de examinar o elemento subjetivo da conduta remanescente (dispensa de licitação), à luz do Tema 1.199 da repercussão geral.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é juridicamente possível o reenquadramento da conduta remanescente no art. 11, V, da Lei no 8.429/1992, com fundamento no princípio da continuidade típico-normativa, mesmo em contexto de recurso exclusivo da defesa; (
ii
) apurar se a contratação direta sem licitação, imputada ao apelante com fundamento no art. 10, VIII, da LIA, foi praticada com dolo específico, nos termos exigidos pela nova redação legal e pelo Tema 1.199 do STF.

III. RAZÕES DE DECIDIR

O retorno dos autos à instância de origem, por determinação do STJ, restringe-se ao exame do elemento subjetivo da conduta remanescente, originalmente subsumida ao art. 10, VIII, da Lei no 8.429/1992, sendo inviável o reenquadramento da conduta para outro tipo legal, como o art. 11, V, da mesma lei, diante da inexistência de recurso do autor e da vedação à
reformatio in pejus
.

O princípio da continuidade típico-normativa, embora aplicável em hipóteses de abolitio de dispositivos legais (como nos antigos incisos do art. 11), não se presta a alterar o tipo legal de imputação quando há modificação entre diferentes artigos da LIA e o recurso foi interposto exclusivamente pela defesa, sob pena de violação ao contraditório e à ampla defesa.

No mérito, a imputação de improbidade administrativa com fundamento no art. 10, VIII, exige a comprovação de dolo específico, conforme entendimento vinculante fixado pelo STF no Tema 1.199 e incorporado à redação atual da Lei no 8.429/1992 (
arts
. 1o, §§ 2o e 3o).

O conjunto probatório não revela a presença de dolo específico na conduta do apelante, não havendo qualquer demonstração de que as contratações diretas foram realizadas com intenção deliberada de causar
dano
ao erário ou beneficiar indevidamente terceiros, revelando-se insuficiente a mera ilicitude administrativa da conduta.

A ausência de procedimento licitatório, embora constitua infração à legislação de regência, não se confunde com ato ímprobo, que exige conduta reprovável em grau mais elevado, marcada por má-fé ou desonestidade, o que não se verifica no caso concreto.

Assim, ausente o dolo específico e sendo inviável a requalificação jurídica da conduta, impõe-se o julgamento de improcedência da ação de improbidade, com a consequente exclusão das sanções anteriormente impostas.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

O juízo de retratação determinado pelo STJ, com base no Tema 1.199 do STF, restringe-se ao exame do elemento subjetivo da conduta remanescente, não autorizando a requalificação do tipo legal imputado à parte recorrente, especialmente em recurso exclusivo da defesa.

2. A condenação por ato de improbidade administrativa exige demonstração inequívoca de dolo específico, sendo insuficiente a mera ilicitude administrativa desacompanhada de intenção deliberada de causar dano, violar princípios ou obter vantagem ilícita.

3.

O princípio da continuidade típico-normativa não pode ser invocado para justificar a alteração do tipo legal atribuído à conduta (do art. 10 para o art. 11 da LIA) quando não há recurso da parte autora, sob pena de reformatio in pejus.

4.

A ausência de licitação, desacompanhada de prova de má-fé ou benefício indevido, não configura improbidade administrativa nos termos da atual sistemática da LIA.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5o, LIV e LV; CPC,
arts
. 487, I, e 1.013, §1o; Lei no 8.429/1992,
arts
. 1o, §§2o e 3o, 10, VIII, e 11, V; Lei no 14.230/2021.

Jurisprudência relevante citada
: STF, ARE no 843.989/PR, rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022 (Tema 1.199 da RG); STJ,
EDcl
no
AgInt
no
AREsp
no 1.662.145/SP, rel. Min. Francisco Falcão, rel. p/ acórdão Min. Maria Thereza de Assis Moura, 2a Turma, j. 11.03.2025,
DJe
10.04.2025; STJ, REsp no 1.573.026/SE, rel. Min. Og Fernandes, 2a Turma, j. 08.06.2021,
DJe
17.12.2021.

R

E

L

A

T

O

R

IO

EXM
O
. SR. DES.
DEOSDETE CRUZ JÚNIOR
(RELATOR):

Egrégia Câmara,

Trata-se de reapreciação do Recurso de Apelação no 0001815-65.2015.8.11.0053, devolvido pela Vice-Presidência deste Sodalício com fundamento no art. 1.030, II, do CPC, em razão de deliberação proferida pelo Superior Tribunal de Justiça, que conheceu parcialmente o recurso especial interposto por Izaias Vieira Pires Junior e deu parcial provimento, determinando o retorno dos autos à origem para que o juízo aprecie o elemento subjetivo da conduta e profira decisão em conformidade com o Tema no 1.199 da repercussão geral (ID. n. 252251198).

O Recurso de Apelação anterior foi interposto contra a sentença proferida nos autos da Ação Civil em epígrafe, que condenou o recorrente pela prática dos atos de improbidade previstos no art. 10, VIII, e art. 11, I e II, da Lei no 8.429/92, em razão do recolhimento atrasado das contribuições previdenciárias dos servidores da Câmara de Vereadores do Município de Santo Antônio do Leverger e da dispensa indevida de licitação (ID no 64081579 – págs. 23/25).

Na análise do recurso,
esta
2a Câmara de Direito Público e Coletivo proveu parcialmente o apelo, afastou a configuração de improbidade em relação ao pagamento atrasado das contribuições previdenciárias dos servidores e reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, VIII, da Lei no 8.429/92 quanto à dispensa indevida de licitação. Vejamos a ementa:

APELAÇÃO — AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — RECOLHIMENTO A DESTEMPO DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS DOS SERVIDORES DA CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DO LEVERGER — PAGAMENTO DE MULTA E JUROS DE MORA — DEMORA NO REPASSE DO DUODÉCIMO — INEXISTÊNCIA DE CONDUTA DOLOSA DO AGENTE. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO — CONDUTA MANIFESTAMENTE DOLOSA — CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO EXACERBADA — REDUÇÃO — NECESSIDADE. Não evidenciado o dolo na conduta atribuída ao agente consistente no recolhimento a destempo das contribuições previdenciárias dos servidores da Câmara de Vereadores do Município de Santo Antônio do Leverger, não se apresenta admissível a imposição de penalidade decorrente da prática de ato de improbidade administrativa. Constitui ato ímprobo a dispensa indevida de licitação em dissonância com a Lei no. 8.666, de 21 de junho de 1993. Constatada a imposição de sanção por demais exacerbada, impõe-se a sua redução. Recurso provido em parte. (N.U 0001815-65.2015.8.11.0053, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 07/02/2023,
Publicado
no DJE 17/02/2023).

Opostos embargos de declaração foram rejeitados, com a seguinte ementa:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO — INEXISTÊNCIA DE CONTRADIÇÃO — CERCEAMENTO DE DEFESA EM RAZÃO DA ALEGADA SUPRESSÃO DE FASE, A QUE SE REFERE O ARTIGO 17, § 7o, DA LEI No 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992 — QUESTÃO PRECLUSA. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO — DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO — CONDUTA MANIFESTAMENTE DOLOSA — CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. QUESTÕES NECESSÁRIAS À DECISÃO DA CAUSA — DEVIDAMENTE ANALISADAS. Não há contradição no acórdão por não considerar a nulidade da sentença decorrente do cerceamento de defesa em razão da alegada supressão de fase, a que se refere o artigo 17, § 7o, da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, visto que restou nele consignado que
cuida-se
de questão preclusa. Omissão acerca das alterações da Lei no 14.230, de 25 de outubro de 2021 sobre o artigo 10o, VIII da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992. Acórdão que analisa todas as questões necessárias ao julgamento da causa, com clareza e objetividade, não é omisso. Embargos rejeitados. (N.U 0001815-65.2015.8.11.0053, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 04/04/2023,
Publicado
no DJE 13/04/2023)

Interposto Recurso Especial, o Superior Tribunal de Justiça consignou que, no julgamento deste Egrégio Tribunal, o apelante foi condenado pela prática de ato ímprobo tipificado no art. 10, VIII, da Lei no 8.429/1992, consubstanciado em irregular dispensa de procedimento licitatório, sem, contudo, indicar de forma precisa o elemento anímico da conduta. Dessa forma, conforme apontado no tópico inicial, determinou o retorno dos autos a este Tribunal para aferição do dolo na conduta, em conformidade com o Tema 1.199 do STF.

Eis o relatório.

V O T O

EXM
O
. SR. DES
.

DEOSDETE CRUZ JÚNIOR

(RELATOR):

Egrégia Câmara,

Como relatado, o Superior Tribunal de Justiça devolveu os autos a este Tribunal de Justiça diante da constatação de que o acórdão recorrido não observou

os termos do Tema 1.199 do STF, em relação à conduta de irregular dispensa de procedimento licitatório.

Pois bem. Ao reanalisar os autos constata-se necessária a retratação parcial do acórdão embargado, exclusivamente no ponto questionado no recurso especial, por estar em dissonância com o art. 10 da Lei no 8.429/92 e com a tese fixada no Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal.

De início, verifica-se que o cerne da controvérsia gira em torno da configuração do ato de improbidade administrativa, notadamente se há elementos que demonstram o dolo na conduta do apelado e a existência de
dano
ao erário relacionado à ocorrência contratação direta para a Câmara Municipal de Santo Antônio do Leverger.

A despeito das alegações do recorrido, entendo que, embora não tenha sido constatado o dano efetivo ao erário na conduta de dispensa indevida de licitação, restou configurada a prática de ato de improbidade administrativa prevista no inciso V do artigo 11 da Lei no 8.429/92, dada a violação do princípio da imparcialidade, de modo a manter a sentença quanto à condenação pela prática de ato de improbidade administrativa, com reenquadramento da conduta e da penalidade, como será a seguir exposto.

Constata-se dos autos que o apelante, no exercício do cargo de Presidente da Câmara de Vereadores do Município de Santo Antônio do Leverger, realizou contratações diretas para prestação de serviços de locação de veículos, assessoramento e planejamento, bem como para aquisição de materiais de limpeza e combustível, sem a instauração do correspondente procedimento licitatório ou de inexigibilidade/dispensa, conforme apurado em relatório técnico elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

A Corte de Contas apontou as seguintes contratações ilegais:

A improbidade administrativa consiste na violação do princípio constitucional da probidade administrativa, que pode ser definido como o dever do agente público de agir sempre com honestidade, lealdade, decência e honradez na sua relação com a administração pública.

Para a configuração da improbidade administrativa é necessário que o agente público aja com má-fé, propósitos maldosos ou desonestidade na condução dos negócios públicos, não bastando à prática de mera ilegalidade, se esta não vem acompanhada daqueles predicados negativos.

Corroborando essa conclusão, após a superveniência da Lei no 14.230, de 25/10/2021, a Lei no 8.429/92, que dispõe sobre a ação de improbidade administrativa, passou a exigir a comprovação de dolo específico para o enquadramento do agente público em todas as condutas ímprobas tipificadas nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA, dentre outras alterações relevantes.

Nesse viés, após diversas controvérsias sobre a aplicação das novas disposições inseridas na Lei no 8.429/92, o STF julgou o Tema de Repercussão Geral 1199, fixando as seguintes teses:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo – DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Empós as alterações promovidas na LIA, Marçal
Justen
Filho discorre sobre a exigência de dolo específico:

“(...) 13.2 A exigência do dolo

Um dos núcleos da reforma promovida pela Lei 14.230/2021 consistiu em afirmar que a improbidade somente se configura nos casos de conduta dolosa. O elemento subjetivo do tipo da improbidade é o dolo. Isso significa a consciência do sujeito quanto à antijuridicidade de sua conduta e a vontade de praticar a ação ou a omissão necessária à consumação da infração.

13.3 A intencionalidade da prática do ato reprovável

Apenas existe improbidade nos casos em que o agente estatal tiver consciência da natureza indevida da sua conduta e atuar de modo consciente para produzir esse resultado. Ou seja, a improbidade é uma conduta necessariamente dolosa. Assim se impõe porque a configuração da desonestidade depende da consciência e da vontade de violar um dever moral.

(...)

14 Ainda a identificação do dolo

A Lei 14.230/2021 preocupou-se em definir o próprio conceito de dolo, de modo a evitar a prevalência do entendimento de que bastaria a voluntariedade do agente.

14.1 A consciência e a vontade de produzir o resultado danoso

O dolo se configura não apenas como a vontade livre de praticar um ato subsumível à tipificação material prevista em lei. É indispensável a consciência quanto à ilicitude e a vontade de produzir o resultado reprovado pela ordem jurídica.

Um exemplo permite compreender a questão. Configura-se improbidade quando o agente deixar indevidamente de promover licitação, de modo a gerar um prejuízo para a Administração (art. 10, inc. VIII, da Lei 8.429). Essa hipótese de improbidade exige a presença de um elemento subjetivo reprovável relativo a essa situação de causalidade material.

Deve existir a consciência não apenas de que a licitação era necessária. Mais ainda, é indispensável a vontade de praticar uma conduta indevida apta a causar o resultado antijurídico. Se o sujeito tinha consciência e vontade de praticar a conduta (contratação sem a necessária licitação), mas sem se orientar a produzir o resultado específico (prejuízo para o erário ou benefício a um particular), então a improbidade não está configurada.

Isso não significa que a ausência de licitação, numa hipótese em que seria necessária, configure conduta lícita, se o vício de conduta do agente público não estiver acompanhado de dolo. Esse ato poderá ser ilegal e, eventualmente, invalidável, a depender das circunstâncias. Caberá a responsabilização do agente infrator. O que se
afirma
é que não existirá nem improbidade nem crime na hipótese de conduta não eivada de dolo.

(...)

Dito de outro modo, o elemento subjetivo reprovável (dolo ou culpa) não é presumido. É indispensável a avaliação da conduta adotada pelo sujeito para reconhecer a existência da culpa ou do dolo. (...)”.
[1]

De igual modo, Rafael de Oliveira Costa e Renato Kim Barbosa descrevem sobre a exigência de dolo a partir da vigência da Lei 14.230/2021 nos seguintes termos:
[2]

“(...) A caracterização do ato de improbidade administrativa depende, a partir do advento da Lei n. 14.230/21, da presença do elemento subjetivo dolo na conduta perpetrada pelo sujeito ativo.

Dolo é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei. Não basta, portanto, a voluntariedade do agente. É necessário que o agente público deseje praticar a conduta e alcançar determinado resultado (...)

Com efeito, o dolo é componente subjetivo da conduta, composto por dois elementos: o volitivo, ou seja, a vontade de praticar a conduta prevista na norma, e o intelectivo, traduzido na consciência da conduta e do resultado.

Não se admite, diferentemente do que ocorre na Lei Anticorrupção, a responsabilidade objetiva no âmbito da Lei n. 8.429/1992. Nem se admite, ainda, a prática do ato a título de culpa, como permitido no artigo 186 do Código Civil.

Por derradeiro, o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Do mesmo modo, reforça-se a necessidade de haver dolo e não apenas uma mera voluntariedade. (...)”.

Acerca de como conferir se há dolo ou não do agente público, ensina Marçal
Justen
Filho:

“(...) 15.2 Os meios de prova: indícios e presunções

Isso não significa a vedação à prova indireta. A avaliação do elemento subjetivo, em situações concretas de improbidade,
far-se-á usualmente mediante elementos probatórios indiretos.

Não se exige que o agente manifeste formal e diretamente uma intenção reprovável
.

Assim,
é perfeitamente cabível inferir o elemento subjetivo do agente a partir das diversas manifestações de sua atuação – tenham sido elas anteriores, concomitantes ou posteriores à consumação do evento material danoso
.

A presença do dolo, por exemplo, poderá ser evidenciada mediante a constatação de
condutas que demonstrem a consciência e a vontade de produzir o
resultado final
antijurídico
. Isso compreende uma ampla série de questões. Assim, é pertinente estabelecer uma comparação entre as condutas anteriores e posteriores do sujeito. É relevante examinar os padrões de soluções adotados pela instituição em hipóteses similares.

Também interessa verificar se existiu aprovação pelos órgãos de controle à conduta adotada
. Não é cabível reputar presente o elemento doloso quando o sujeito tiver adotado exatamente a mesma conduta que sempre fora praticada e que merecera aprovação de órgãos de controle. Isso não impede o reconhecimento da irregularidade da conduta, mas exclui a presença de elemento subjetivo reprovável. (...)”
[3]

Dessa forma,
em relação ao dolo específico, deve ser aferido com base na narrativa dos fatos e nas provas produzidas nos autos, avaliando-se os comportamentos adotados pelos réus para confirmar se tinham consciência e vontade de praticar a ilicitude, bem como de alcançar o resultado específico – enriquecimento ilícito,
dano
ao erário ou infringência aos princípios da Administração Pública.

Outro elemento introduzido pela Lei no 14.230/2021 é a necessidade de dano efetivo para a configuração do artigo 10, o que significa dizer que o dano presumido, solução bastante difundida na jurisprudência, deixou de existir. Assim, passa a ser necessário que o autor, de alguma forma, quantifique o dano causado ao erário, como nos casos em que há frustração da licitude do processo licitatório previsto no inciso VIII do artigo 10 da LIA.

Sobre essa nova exigência, Marçal preceitua
[4]
:

(...) 12.5 A configuração do dano

Somente é possível cogitar de dano por uma contratação quando a Administração desembolsar prestação superior ao que seria cabível. Ainda que tenha ocorrido indevida dispensa de licitação, não haverá a improbidade do inc. VIII do art. 10 da LIA quando a Administração desembolsar valor igual ou inferior ao que seria obtido em caso de licitação.

Portanto, a lesão indispensável à existência de improbidade não se confunde com o montante do valor desembolsado pela Administração num contrato comutativo. A lesão se configura quando houver desembolso de valor excessivo, indevido, desnecessário.

Considerando o exemplo acima, o dano apto a configurar a improbidade do inc. VIII do art. 10 da LIA consiste no valor sobejante pago pela Administração em relação àquele que teria desembolsado se a licitação tivesse ocorrido.

(...)

13 Ainda o descabimento da tese da ficção de prejuízo

Cabe reiterar o entendimento do descabimento da tese da ficção do prejuízo, consistente em reputar que toda e qualquer contratação sem licitação resulta em condições de contratação mais onerosas do que as que seriam obtidas em caso de licitação.

Essa tese conduziria à inconstitucionalidade da contratação direta, eis que implicaria o reconhecimento de que a ausência de licitação produziria contratação desvantajosa. Essa afirmativa não encontra respaldo nem na própria experiência, eis que é perfeitamente cabível que a contratação sem licitação propicie um resultado satisfatório e vantajoso para a Administração. Dito de outro modo,
a ocorrência do dano ao erário é uma questão fática, que depende do exame dos fatos
.

(...)14 Ainda o argumento da dificuldade da prova

Apenas por cautela, cabe rejeitar qualquer contraposição no sentido da “dificuldade” da prova da lesão ao erário. Esse tipo de argumento infringe as garantias constitucionais da presunção de inocência e do devido processo legal.

Ademais, o argumento é improcedente em seu conteúdo.
É perfeitamente cabível produzir prova do valor que seria possível obter numa licitação. Basta considerar, por exemplo, as seguintes informações:

os preços de mercado;

os valores obtidos em contratações semelhantes pela própria Administração, precedidas ou não de licitação, e

os valores cobrados pelo próprio particular contratado em contratos similares
. (...).

No caso em análise, constatou-se que as contratações para prestação de serviços de locação de veículos, assessoramento e planejamento, bem como para aquisição de materiais de limpeza e combustível foram efetuadas de maneira fracionada, sem observância do devido procedimento de licitação ou de sua dispensa, em manifesta afronta ao art. 23, §§ 1o e 2o, e ao art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/1993 (vigente na época do fato).

Ademais, os valores contratados ultrapassaram o limite de R$ 8.000,00 previstos para hipótese de dispensa de licitação para prestação de serviços e compras (art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/1993), quanto aos serviços e compras mencionados, sendo de forma ainda mais expressiva — superando em mais de 100% o limite legal —, nas compras de materiais de limpeza e locação de veículos, configurando fracionamento indevido de despesas com o objetivo de burlar a obrigatoriedade do procedimento licitatório.

O art. 24 da Lei 8.666/93 estabelece, ainda, ser possível a dispensa de licitação quando claramente caracterizada a urgência ou emergência de atendimento à situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, o que também não é situação dos presentes autos.

Constata-se dos autos que a informação apresentada pelo Tribunal de Contas no sentido de que no ano de 2010, ano das contratações diretas ilegais supracitadas, sequer foi constituída Comissão Permanente de Licitação (ID n. 106673467 – pág. 174).

Assim, o contexto fático demonstra que as contratações eram para a prestação de serviços e aquisição de materiais cuja necessidade era claramente previsível, em valores que extrapolaram em mais de 100% o limite estabelecido para a dispensa de licitação, sem apresentação de justificativa legal, aliada à inexistência de constituição de comissão de licitação.

Essas circunstâncias somadas

revelam o dolo específico do apelante, na medida em que demonstram a clara intenção do então gestor da Câmara Municipal de Santo
Antonio
do Leverger - apelante, responsável pelas citadas despesas, em burlar, de forma deliberada e em afronta ao princípio da isonomia, a obrigatoriedade do procedimento licitatório, com o nítido propósito de beneficiar os contratados em detrimento ao interesse público.

No entanto, não se vislumbra a ocorrência de
dano
ao erário, notadamente por não constar nos autos informações que indiquem que os serviços não foram prestados e produtos não entregues ou que houve sobrepreço contratual.

Cumpre salientar, como acima mencionado, que a recente alteração legislativa na Lei de Improbidade Administrativa (LIA) afastou a presunção de dano em casos de dispensa indevida de licitação. Com os novos contornos legislativos, para a condenação por improbidade administrativa nos termos do artigo 10 da LIA, torna-se necessária a comprovação de dano efetivo.

Conquanto não se vislumbre a ocorrência de dano concreto, a conduta praticada pelo recorrente viola princípios da Administração Pública, de modo que o fato descrito na inicial ministerial permite o reenquadramento típico da conduta em apreço ao disposto no inciso V do artigo 11 da LIA, em virtude do preenchimento de
todas as elementares
do tipo ímprobo. Vejamos:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

(...);

V -
frustrar
, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial
de concurso público, de chamamento ou
de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros
;

Logo, configura-se uma ilegalidade qualificada pela intenção de beneficiar os contratados, o que é apto a incidir em conduta ímproba pela violação do princípio da imparcialidade, ensejando o reenquadramento da conduta narrada na inicial ao novo inciso V do artigo 11 da LIA, com a redação alterada pela Lei no 14.230/2021, dada a aplicação da continuidade típico-normativa.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. INCÊNDIO EM PRÉDIO PÚBLICO. SITUAÇÃO EMERGENCIAL A PERMITIR CONTRATAÇÃO DIRETA. INCLUSÃO DE OBRAS E REFORMAS DE AMBIENTES NÃO ATINGIDOS PELO EVENTO DANOSO.
DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. FAVORECIMENTO DE PARTICULAR E TERCEIRO. COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO.
REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.
CONDENAÇÃO COM BASE NO ART. 11 DA LIA. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA.

INEXISTÊNCIA DE ABOLIÇÃO DA IMPROBIDADE NO CASO CONCRETO. EXPRESSA TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA NO INCISO V DO ART. 11 DA LIA
.
DOSIMETRIA DAS SANÇÕES. NECESSIDADE DE NOVA ADEQUAÇÃO. (...) 3. Na sessão de 27/2/2024, no julgamento do
AgInt
no
AREsp
n. 1.206.630, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues,
DJe
1/3/2024, a
Primeira Turma desta Corte, alinhando ao entendimento do STF, adotou a tese da continuidade típico-normativa do art. 11 quando
,
dentre os incisos inseridos pela Lei n. 14.230/2021, remanescer típica a conduta considerada no acórdão como violadora dos princípios da Administração Pública
. 4. Na espécie, o Tribunal de origem, com base no conjunto fático e probatório constante dos autos,
atestou a prática de ato ímprobo,
em razão de dispensa indevida de licitação e do favorecimento de particular e terceiro
, consignando a presença do elemento subjetivo em relação aos fatos apurados. A reversão de tal entendimento exige o reexame de matéria fático-probatória, o que é vedado em sede de recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ. 5.
Nesse contexto, nota-se que a referida
conduta (dispensa indevida de licitação e favorecimento de particular e terceiro) guarda correspondência com a hipótese prevista no inciso V do art. 11 da LIA
, de maneira a atrair a referida tese da continuidade típico-normativa.
6. Considerando que a sanção de vedação de contratar com o Poder Público foi fixada em prazo superior ao limite legal (art. 12, III, da LIA, com a redação original), merece ser reduzida para 3 anos, de modo, também, a melhor atender os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, dadas as circunstâncias contidas no acórdão recorrido e as diversas outras penalidades aplicadas. 7. Agravo interno parcialmente provido, para conhecer do agravo, a fim de conhecer em parte do recurso especial, e, nessa extensão, dar-lhe parcial. (STJ -
AgInt
no
AREsp
: 1611566 SC 2019/0325853-9, Relator.: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 20/05/2024, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação:
DJe
29/05/2024)

Portanto, restam plenamente preenchidos os requisitos legais para a configuração do ato de improbidade administrativa no artigo 11, inciso V, da Lei no 8.429/92, sobretudo a presença do dolo específico do agente.

Com efeito, deve ser alterado o acórdão proferido para o reenquadrando a conduta do apelante como a prevista no inciso V do artigo 11 da LIA, aplicando-lhe as sanções dispostas no artigo 12, inciso III, da Lei no 8.429/92.

Quanto à dosimetria da pena, no campo da improbidade administrativa, devem-se observar os princípios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade, conforme estabelecido no artigo 37, § 4o, da Constituição Federal.

Na mesma linha, a Lei no 14.230/2021, que reformou a Lei de Improbidade Administrativa, reforçou a necessidade de observância da proporcionalidade na aplicação das sanções.

Nesse contexto, a proporcionalidade exige que as penas sejam adequadas e necessárias para atingir os objetivos de punição e prevenção, sem impor sanções excessivamente gravosas que extrapolem o impacto concreto dos atos de improbidade. Já a razoabilidade impõe a avaliação da gravidade dos atos praticados, considerando o contexto, a extensão do dano e o impacto social decorrente da conduta.

No caso dos autos, conquanto reprovável a conduta por violar os princípios da Administração Pública, o ato ímprobo praticado pelo apelante não se reveste de gravidade extrema a ponto de merecer a reprimenda máxima (“Art. 12, inciso III, da LIA – “
multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos”
).

Ademais, a dispensa de licitação não envolveu um montante relativamente grande, visto que as dispensas de licitação totalizaram menos de R$ 100.000,00, no entanto, foi praticado em município pequeno porte (menos de 20.000 habitantes) com indicie de desenvolvimento humano municipal médio (0,656
[5]
) e foram 4 dispensas de licitação indevidas, de modo que a pena também não deve ser fixada no mínimo legal. Por essa razão, melhor atendem aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade a aplicação de uma sanção intermediária, consistente na
multa civil equivalente a três vezes o valor da remuneração percebida pelo apelante à época dos fatos
, além da
proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de um ano,
atendendo, assim, aos parâmetros estabelecidos no mencionado
artigo 12 da LIA
.

Pelo exposto, em sede de juízo de retratação positivo, retifico em parte o acórdão recorrido para, à luz das teses firmadas no Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal, dar
PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso, afastando o dano ao erário e, por conseguinte, reenquadrando a conduta do apelante para a prevista no inciso V do artigo 11 da LIA, aplicando-lhe as seguintes sanções, dispostas no artigo 12, inciso III, da Lei no 8.429/92, observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade:

a) multa civil no montante de três vezes o valor da remuneração percebida pelo apelante à época dos fatos, corrigida monetariamente com base no IPCA-E e acrescida de juros de mora segundo o índice da caderneta de poupança (STJ,
AgInt
no REsp no 1.980.617), desde a data da prática do ato;

b) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de um ano.

É como voto.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL):

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO (2a VOGAL):

Aguardo o pedido de vista.

SESSÃO DE 20 DE MAIO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO):

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL):

Eminentes pares:

Izaias Vieira Pires Júnior
interpôs

recurso de apelação contra a sentença proferida pela Vara Única da Comarca de Santo Antônio de Leverger na ação civil para responsabilização por atos de improbidade administrativa c/c ressarcimento de
dano
ao erário ajuizada em seu desfavor pelo
Ministério Público do Estado de Mato Grosso
(Autos no 0001815-65.2015.8.11.0053)

Nesta ação, o
Parquet
buscava a condenação do réu-apelante pela prática de improbidade administrativa por ter, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Santo Antônio de Leverger, no ano de 2010, efetuado contratações diretas para serviços de locação de veículos, de assessoria e planejamento e para aquisição de material de limpeza sem a realização de processo licitatório, bem como ter deixado de recolher integralmente o valor das contribuições previdenciárias dos servidores, ensejando a aplicação de multas e juros em detrimento do erário municipal.

Em primeira instância, a sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais e condenou o apelante, pela prática dos atos de improbidade administrativa tipificados nos
arts
. 10, VIII e 11,
caput
e incisos I e II, da Lei no 8.429/92, a ressarcir o erário na quantia de R$ 7.874,70, devidamente corrigido, e à sanção de suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos (id. 106673469, p. 23/25)

No julgamento da apelação, cuja relatoria coube ao saudoso Desembargador Luiz Carlos da Costa, a Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, em acórdão unânime, deu-lhe parcial provimento para: a) afastar a condenação do recorrente pela prática de ato de improbidade consistente no recolhimento a destempo das contribuições previdenciárias dos servidores da Câmara de Vereadores do Município de Santo Antônio de Leverger (art. 11, I e II, da Lei no 8.429/92); e b) reduzir a sanção de suspensão dos direitos políticos de cinco para três anos quanto à dispensa indevida de licitação, capitulada pelo juízo
a quo
no art. 10, VIII, da LIA, (id. 158243663).

Esse entendimento, outrossim, foi mantido mesmo diante da oposição de embargos declaratórios pelo apelante (id. 165029654).

No entanto, ao decidir recurso especial interposto contra o referido acórdão pelo ora apelante, o Superior Tribunal de Justiça, por decisão monocrática, deu-lhe provimento parcial para determinar o retorno dos autos a este Tribunal de Justiça para apreciação específica do elemento subjetivo da conduta imputada ao apelante, nos seguintes moldes:

“(...) No caso, o tribunal de origem, consignou a
pratica
de ato ímprobo pelo ora Recorrente, a qual estaria tipificada no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/1992 (redação original), consubstanciada em irregular dispensa de procedimento licitatório, sem, contudo, indicar, de forma precisa, o elemento anímico da conduta, nos seguintes termos (fls. 549/560e):

(...)

Dessarte,
ante a condenação por ato ímprobo tipificado no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/1992,
o qual
no anterior regime legal admitia a forma culposa, necessário, para efeito de aplicação das teses vinculantes firmadas no Tema n. 1.199 da repercussão geral, o exame específico do animus pelo tribunal de origem, sob pena de supressão de instância
.

(...)

Posto isso, com fundamento nos
arts
. 932, III, IV e V, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, ,
b
, 255, 1, II, e III, do RISTJ, CONHEÇO PARCIALMENTE do Recurso Especial e, nessa extensão,
DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO, para, tão somente, determinar o retorno dos autos à origem, a fim de que verifique o elemento subjetivo da conduta, e proceda o juízo de conformidade com o Tema n. 1.199 da repercussão geral, nos termos expostos
”
. (id. 252251198) Grifei.

Neste Tribunal, o Desembargador
Deosdete
Cruz Júnior, a quem coube os autos em substituição ao relator originário, entendeu que, embora não se evidenciasse a presença de
dano
ao erário – elemento indispensável para subsunção da conduta do apelante ao art. 10, VIII, da LIA – havia comprovação de dolo específico, apto a ensejar o
reenquadramento daquela ao art. 11, V
, do mesmo diploma legal, com base no princípio da
continuidade típico-normativa
. Assim, concluiu que o apelante praticou o ato de improbidade administrativa de
“frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros”
.

Explicou Sua Excelência que, ao deixar de aplicar a legislação de regência das licitações nas contratações de serviços de locação de veículos, de assessoria e planejamento e de aquisição de material de limpeza, o apelante teria agido com nítida intenção de beneficiar as empresas contratadas, repousando, aí, o dolo específico, veja-se:

“(...) No caso em análise, constatou-se que as contratações para prestação de serviços de locação de veículos, assessoramento e planejamento, bem como para aquisição de materiais de limpeza e combustível foram efetuadas de maneira fracionada, sem observância do devido procedimento de licitação ou de sua dispensa, em manifesta afronta ao art. 23, §§ 1o e 2o, e ao art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/1993 (vigente na época do fato).

Ademais, os valores contratados ultrapassaram o limite de R$ 8.000,00 previstos para hipótese de dispensa de licitação para prestação de serviços e compras (art. 24, inciso II, da Lei n. 8.666/1993), quanto aos serviços e compras mencionados, sendo de forma ainda mais expressiva — superando em mais de 100% o limite legal —, nas compras de materiais de limpeza e locação de veículos, configurando fracionamento indevido de despesas com o objetivo de burlar a obrigatoriedade do procedimento licitatório.

O art. 24 da Lei 8.666/93 estabelece, ainda, ser possível a dispensa de licitação quando claramente caracterizada a urgência ou emergência de atendimento à situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, o que também não é situação dos presentes autos.

Constata-se dos autos que a informação apresentada pelo Tribunal de Contas no sentido de que no ano de 2010, ano das contratações diretas ilegais supracitadas, sequer foi constituída Comissão Permanente de Licitação (ID n. 106673467 – pág. 174).

Assim, o contexto fático demonstra que as contratações eram para a prestação de serviços e aquisição de materiais cuja necessidade era claramente previsível, em valores que extrapolaram em mais de 100% o limite estabelecido para a dispensa de licitação, sem apresentação de justificativa legal, aliada à inexistência de constituição de comissão de licitação.

Essas circunstâncias somadas

revelam o dolo específico do apelante, na medida em que demonstram a clara intenção do então gestor da Câmara Municipal de Santo
Antonio
do Leverger - apelante, responsável pelas citadas despesas, em burlar, de forma deliberada e em afronta ao princípio da isonomia, a obrigatoriedade do procedimento licitatório, com o nítido propósito de beneficiar os contratados em detrimento ao interesse público
”
.
Grifos originais

Em consequência, em juízo de retratação positivo, o douto relator deu parcial provimento ao recurso de apelação para afastar a prática de ato de improbidade tipificada no art. 10, VIII, da Lei no 8.429/92, por ausência de comprovação de dano efetivo, e para reenquadrar a conduta de dispensa indevida de licitação no art. 11, V, do referido diploma legal, com amparo no princípio da continuidade típico-normativa, condenando o apelante, em consequência, às penas de multa civil no montante de três vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos, devidamente corrigida, e de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de um ano.

Diante disso, para melhor análise da matéria, solicitei vista dos autos.

Contudo, com a devida vênia ao eminente relator, divirjo deste entendimento por duas razões principais: a) impossibilidade de se aplicar, no caso concreto, o princípio da continuidade típico-normativa, à luz das limitações impostas pela existência de recurso exclusivo da defesa; e b) a ausência de comprovação de dolo específico na conduta do apelante.

Com efeito, observa-se que os autos de apelação retornaram a este Tribunal de Justiça para aferição do elemento anímico na conduta do recorrente em relação à prática de ato de improbidade tipificada no art. 10, VIII, da Lei no 8.429/92, decorrente da realização de dispensa indevida de licitação, única conduta remanescente do primeiro julgamento do recurso pela Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo.

Nesse caso, em que o ato de improbidade foi tipificado especificamente no art. 10, VIII, da Lei no 8.429/92 e que foi interposto recurso apenas pelo requerido (defesa), penso que não se pode aplicar o princípio da continuidade típico-normativa para reenquadramento da conduta em dispositivo legal diverso (art. 11), ainda que da mesma lei. A meu ver, o mencionado princípio aplicar-se-ia apenas na hipótese em que a conduta do agente público, enquadrada originariamente nos revogados incisos I e II do art. 11 da LIA, continuasse a ser prevista num dos incisos da nova redação deste mesmo dispositivo legal, o que não é o caso dos autos, já que o apelante foi enquadrado no art. 10, VIII.

Sobre o tema, veja-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. TEMA 1.199/STF. APLICAÇÃO DAS ALTERAÇÕES REDACIONAIS DA LEI N. 14.230/2021.
VIOLAÇÃO DO ARTIGO 11 DA LIA
. ELEMENTO ANÍMICO DA CONDUTA. DOLO.
ABOLITIO DO DISPOSITIVO IMPUTADO. ROL TAXATIVO IMPOSTO. CONTINUIDADE ANTE ATUAL REDAÇÃO NORMATIVA DOS INCISOS
. IMPRESCINDIBILIDADE DE ANIMUS DOLOSO ESPECÍFICO.
READEQUAÇÃO EM TIPO OUTRO. INVIABILIDADE. RECURSO EXCLUSIVO DA DEFESA
. SANÇÃO EXPURGADA EM POSTERIOR ALTERAÇÃO REDACIONAL DA LIA. AFASTAMENTO. POSSIBILIDADE. EMBARGOS ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES.

1. (...).

2. Ao julgar o ARE n. 843.989 sob o rito da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese (Tema 1.199/STF):

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

3. Em elastério de entendimento, ao tratar da delimitação dos efeitos do precedente vinculante, a Suprema Corte concluiu pela aplicação das alterações trazidas pela Lei n. 14.320/2021 às ações de improbidade cujos atos dolosos foram praticados na vigência do texto anterior da norma, desde que sem condenação com trânsito em julgado, exceptuando-se o novo regime prescricional.

4. Na espécie, a instância ordinária enveredou na análise do elemento anímico da conduta do insurgente, reconhecendo o agir doloso de violação dos princípios da Administração Pública.

5. Necessário se faz o encaminhamento dos autos à origem para o exame da especificidade do agir,
considerando a possibilidade de continuidade típico-normativa da conduta em inciso diverso do mesmo regramento, mostrando-se, contudo, inviável readequar o ato em outro artigo da Lei de Improbidade Administrativa, dado o recurso exclusivo da defesa
.

6. Em razão da alteração redacional do inciso III do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992 pela Lei n. 14.230/2021, com a exclusão da sanção de suspensão dos direitos políticos por ato ímprobo elencado no artigo 11 da LIA, deve ser afastada essa pena, antes mesmo da reanálise pela Corte de origem.

7. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para tornar sem efeito os julgados anteriores, afastar a sanção de suspensão dos direitos políticos e determinar a devolução dos autos ao Tribunal a quo para juízo de conformação”.
(
EDcl
no
AgInt
no
AREsp
n. 1.662.145/SP, relator Ministro Francisco Falcão, relatora para acórdão Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 11/3/2025, DJEN de 10/4/2025.) Destaquei.

Além disso, o conjunto probatório não permite afirmar, com a certeza necessária ao juízo de improbidade administrativa, a existência de
dolo específico
. Não há elementos que evidenciem a vontade livre e consciente do agente em obter vantagem indevida ou em lesar a Administração Pública.

Como se sabe, à luz das alterações introduzidas na Lei n° 8.249/92 pela Lei no 14.230/2021 e das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no ARE 843.989/PR (Tema 1.199) passou a ser imprescindível, para a configuração da improbidade administrativa, dentre outros requisitos, a demonstração de dolo específico em qualquer hipótese legal, assim entendida a intenção deliberada do agente público ou terceiro de praticar uma conduta que cause lesão ao patrimônio público, viole os princípios administrativos ou assegure a obtenção de uma vantagem indevida para si ou para terceiros.

Essa exigência decorre do fato de que a improbidade administrativa não se confunde com mera ilegalidade ou descumprimento formal da norma jurídica e tampouco se aplica ao simples exercício irregular de competências públicas sem a demonstração de má-fé ou intenção lesiva. A responsabilização pela prática de improbidade administrativa exige um nível de reprovabilidade maior, baseado na comprovação de dolo específico, o que não se verifica nos autos.

Nesse sentido, os §§2o e 3o do art. 1o da Lei no 8.429/92 estabelecem o seguinte:

“Art. 1o O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei.

(...)

§ 2o Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
arts
. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

§ 3o O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa”.

No caso, embora o recorrente tenha deixado de realizar os procedimentos licitatórios em hipóteses em que tal medida era imposta por lei, não há nos autos provas concretas de que tenha assim agido com a clara intenção de frustrar a licitude do procedimento licitatório, beneficiar as empresas que se sagraram vencedoras ou mesmo de causar lesão ao erário em benefício próprio ou de terceiros.

O próprio apelante, ao ser ouvido extrajudicialmente no Inquérito Civil SIMP no 011481-001/2012, prestou esclarecimentos espontâneos, nos quais alegou ausência de conhecimento de gestão pública à época dos fatos e atuação orientada pelo Contador da Câmara, o que fragiliza a tese de dolo deliberado, veja-se:

“Que indagado sobre a não realização de licitação para contratação de serviços de locação de veículos, para aquisição de material de limpeza e combustível, como contratação de serviços de assessoria e planejamento, o declarante confirmou que esses bens e serviços efetivamente foram contratados sem
processo
licitatórios;
Que esclarece que ao assumir a presidência da Câmara, o declarante não detinha maiores conhecimentos sobre gestão pública, e procurou seguir as orientações do contador da Câmara
, Senhor Florêncio de Tal, o qual lhe orientou que não era necessário formalizar processos licitatórios para aquisições de bens e serviços
infreriores
a R$8.000,00 (oito mil) reais;
Que como os materiais de limpeza e de copa tinham valores mensais muito inferiores a esse limite, o declarante não se preocupou em realizar esses procedimentos licitatórios
;
Que com relação à aquisição de combustíveis, também não fez esses processos licitatórios, uma vez que a quantidade de combustíveis que adquiria era pequena, e só havia um posto na cidade
, o que também inviabilizava a realização de procedimento licitatório, até porque corria-se o risco de ter que fazer abastecimento em outra cidade, o que seria inviável;
Que quanto a contratação dos serviços de assessoria e planejamento, também sem licitação, esclarece que os únicos serviços dessa natureza contratados, referiam-se a contratação de um advogado e um contador para prestar serviços na Câmara nessas áreas, uma vez que não havia contador e assessor jurídico concursados
; Que não foram contratados outros serviços de assessoria e planejamento, a não ser a contratação dos profissionais acima referidos, os quais de fato foram nomeados como cargo de confiança da presidência, sem a realização do procedimento licitatório; Que relativamente à locação de veículos, essas locações não eram contínuas, mas por período de 01 a 02 semanas, geralmente quando havia eventos festivos no município, ou para uso dos vereadores no interior do município, ou ainda em inauguração de obras fora da sede do município, e sempre com valores inferiores àqueles em que a licitação era obrigatória;
Que reitera que essas contratações sem licitação eram feitas todas por orientação do contador da Câmara
”
. (id. 106673468, p. 85) Grifei.

As contratações diretas, ainda que ilegais ou marcadas por vícios administrativos, não podem ser elevadas à categoria de ato de improbidade se não acompanhadas da efetiva intenção lesiva ou de obtenção de vantagem ilícita, nos termos que a legislação atual exige. O mero descumprimento de formalidades ou interpretação equivocada da norma não basta à caracterização da improbidade administrativa, sob pena de violação ao princípio da proporcionalidade sancionatória.

Nesse mesmo sentido, confira-se o seguinte julgado do Superior Tribunal de
Justiça:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGADA VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS, ESPECIALMENTE O DA LEGALIDADE. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO REALIZADO SEM A COMPLETA OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS. FALTA DE PLANILHA DE PREÇOS. PEDIDO INICIAL QUE SEQUER APONTA A OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO NEM ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DO AGENTE. CAPITULAÇÃO DO FATO EXCLUSIVAMENTE NA REGRA DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. MERA IRREGULARIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE RECONHECE A INEXISTÊNCIA DE MÁ-FÉ E DE QUALQUER INTENÇÃO NO MALFERIMENTO DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. REVALORAÇÃO JURÍDICA DAS PREMISSAS ADOTADAS NO ARESTO. MERO DESATENDIMENTO A UM PRINCÍPIO (NO CASO, O DA LEGALIDADE), SEM QUALQUER DEMONSTRAÇÃO DO DOLO, MESMO NA SUA ACEPÇÃO DE DOLO GENÉRICO. PROVIMENTO DOS RECURSOS.

1. A orientação jurisprudencial sedimentada no Superior Tribunal de Justiça estabelece que a configuração do ato de improbidade por ofensa a princípio da administração depende da demonstração do chamado dolo genérico.

2. O acórdão recorrido, embora repita que houve o cometimento de ato de improbidade, consigna, sem nenhum constrangimento, que não houve: a) má-fé; b) intenção (elemento subjetivo) de frustrar a competitividade do certame; c) malferimento ao princípio da isonomia; e d)
dano
ao erário (até porque esse não foi fundamento do pedido inicial). E, para concluir pelo alegado cometimento da improbidade administrativa, assenta, de forma literal, conforme acima já exposto, que tal ocorre pela mera afronta ao princípio da legalidade, porquanto o fato de não terem tido os recorrentes a intenção, "por si só, não tem o condão de afastar a responsabilidade dos recorridos por suas condutas omissivas conscientes de que não podiam dar cabo daquela Tomada de Preços, em face da ilegalidade nela existente".

3.
Na esteira da lição deixada pelo eminente e saudoso Ministro Teori Albino Zavascki, "não se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. Por isso mesmo, a jurisprudência do STJ considera indispensável, para a caracterização de improbidade, que a conduta do agente seja dolosa, para a tipificação das condutas descritas nos artigos 9o e 11 da Lei 8.429/92, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo 10
" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Corte Especial,
DJe
28/9/2011).

4. Ora, a admitir-se a conclusão do aresto impugnado, somente não seria improbidade administrativa um mero fato descumpridor de determinado princípio constitucional, quando a conduta do agente estivesse acobertada por alguma excludente típica do Direito Penal.

Dito de outro modo: apenas a atuação inconsciente e involuntária (hipótese mesmo de um não ato), em uma típica expressão do Direito Penal pátrio (tomada de empréstimo para o Direito Administrativo), é que não configuraria um ato de improbidade. Expandindo-se o argumento, poder-se-ia dizer que qualquer nomeação feita por determinado agente público que viesse a ser invalidada, no futuro, por descumprimento de um requisito legal, seria ipso facto, consoante a decisão recorrida, um ato de improbidade, visto que a nomeação somente poderia ter-se dado por um ato consciente e voluntário.

5.
Ademais, é sabido que meras irregularidades não sujeitam o agente às sanções da Lei n. 8.429/1992
. Precedente: REsp 1.512.831/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016,
DJe
19/12/2016).

6. "
Assim, para a correta fundamentação da condenação por improbidade administrativa, é imprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo
.

A razão para tanto é que a Lei de Improbidade Administrativa não visa punir o inábil, mas sim o desonesto, o corrupto, aquele desprovido de lealdade e boa-fé
. [...] Precedentes:
AgRg
no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,
DJe
28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
DJe
30/6/2015;
AgRg
no REsp 1.397.590/CE, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma,
DJe
5/3/2015;
AgRg
no
AREsp
532.421/PE, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
DJe
28/8/2014" (REsp 1.508.169/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 13/12/2016,
DJe
19/12/2016).

7. Recursos especiais conhecidos e providos, para reformar o acórdão recorrido e restabelecer a sentença de primeiro grau”.
(REsp n. 1.573.026/SE, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 8/6/2021,
DJe
de 17/12/2021.) Destaquei.

Portanto, a meu ver, não restou comprovado, de forma clara e inequívoca, que o recorrente tenha atuado com propósito específico, isto é, com a intenção deliberada de obter vantagem ilícita para si ou para as empresas contratadas, de modo a configurar a prática de ato de improbidade administrativa. Ressalte-se que, em virtude da gravidade das sanções previstas no art. 12 da Lei no 8.429/92, a condenação por improbidade exige lastro probatório robusto, seguro e incontroverso, o que manifestamente não se verifica nos presentes autos.

Acrescente-se que a simples ausência de procedimento licitatório, por si só, não permite presumir o intuito de beneficiar os contratados, sobretudo na ausência de qualquer prova concreta nesse sentido. Para se concluir que a dispensa da licitação teve como objetivo o favorecimento ilícito de terceiros, seria imprescindível elemento probatório que indicasse essa finalidade específica, o que não foi sequer minimamente demonstrado nos autos.

Desse modo, não restando configurado o elemento subjetivo exigido pela legislação para caracterização de ato ímprobo, e considerando que a outra conduta imputada ao apelante (deixar de recolher parte do valor das contribuições previdenciárias dos servidores da Câmara Municipal de Santo Antônio de Leverger) já fora afastada em julgamento anterior por este colegiado, não remanescem fundamentos jurídicos para a subsistência de sua condenação,

devendo ser julgada improcedente a ação de improbidade administrativa ajuizada em seu desfavor.

Diante do exposto, pedindo vênia ao douto relator, em juízo de retratação positivo,
dou provimento
ao recurso de apelação interposto por Izaias Vieira Pires Júnior para reformar integralmente a sentença recorrida e julgar improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual, com fulcro no art. 487, I, do Código de Processo Civil, afastando, assim, todas as sanções impostas com fundamento na Lei no 8.429/1992.

É como voto.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO (2a VOGAL):

Acompanho o voto do Relator.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (PRESIDENTE):

Em razão da divergência, o julgamento, prosseguirá com aplicação da técnica de ampliação do colegiado, prevista no art. 942 do CPC, nos termos do art. 23-A do RITJ/MT, em sessão futura.

SESSÃO DE 03 DE JUNHO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO):

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRCIO VIDAL (3o VOGAL- CONVOCADO):

Egrégia Câmara:

Como visto nos votos precedentes, está em mesa, a
reapreciação do Recurso de Apelação no 0001815-65.2015.8.11.0053, devolvido pela Vice-Presidência deste Sodalício com fundamento no art. 1.030, II, do CPC, em razão de deliberação proferida pelo Superior Tribunal de Justiça, que conheceu parcialmente o recurso especial interposto por Izaias Vieira Pires Junior e deu parcial provimento, determinando o retorno dos autos à origem para que o juízo aprecie o elemento subjetivo da conduta e profira decisão em conformidade com o Tema no 1.199 da repercussão geral (ID. n. 252251198).

Consta dos autos que o Ministério Público Estadual ajuizou ação civil pública em desfavor de
Izaias Vieira Pires Júnior
, sob o argumento de que Réu praticou atos de improbidade administrativa por ter, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Santo Antônio de Leverger, no ano de 2010, efetuado contratações diretas para serviços de locação de veículos, de assessoria e planejamento e para aquisição de material de limpeza sem a realização de processo licitatório, bem como ter deixado de recolher integralmente o valor das contribuições previdenciárias dos servidores, ensejando a aplicação de multas e juros em detrimento do erário municipal.

O Magistrado singular prolatou sentença, julgando parcialmente procedente a ação, condenando o Requerido pela prática dos atos de improbidade administrativa tipificados nos
arts
. 10, VIII e 11,
caput
e incisos I e II, da Lei no 8.429/92, a ressarcir o erário na quantia de R$ 7.874,70, devidamente corrigido, e à sanção de suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos (id. 106673469, pag. 23/25)

Em face dessa decisão foi interposto recurso de apelação pelo Requerido.

No julgamento da apelação, cuja relatoria coube ao saudoso Desembargador Luiz Carlos da Costa, a Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, em acórdão unânime, deu-lhe parcial provimento para: a) afastar a condenação do recorrente pela prática de ato de improbidade consistente no recolhimento a destempo das contribuições previdenciárias dos servidores da Câmara de Vereadores do Município de Santo Antônio de Leverger (art. 11, I e II, da Lei no 8.429/92); e b) reduzir a sanção de suspensão dos direitos políticos de cinco para três anos quanto à dispensa indevida de licitação, capitulada pelo juízo
a quo
no art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa.
Veja-se a ementa:

APELAÇÃO — AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — RECOLHIMENTO A DESTEMPO DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS DOS SERVIDORES DA CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE SANTO ANTÔNIO DO LEVERGER — PAGAMENTO DE MULTA E JUROS DE MORA — DEMORA NO REPASSE DO DUODÉCIMO — INEXISTÊNCIA DE CONDUTA DOLOSA DO AGENTE. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO — CONDUTA MANIFESTAMENTE DOLOSA — CONFIGURAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO EXACERBADA — REDUÇÃO — NECESSIDADE. Não evidenciado o dolo na conduta atribuída ao agente consistente no recolhimento a destempo das contribuições previdenciárias dos servidores da Câmara de Vereadores do Município de Santo Antônio do Leverger, não se apresenta admissível a imposição de penalidade decorrente da prática de ato de improbidade administrativa. Constitui ato ímprobo a dispensa indevida de licitação em dissonância com a Lei no. 8.666, de 21 de junho de 1993. Constatada a imposição de sanção por demais exacerbada, impõe-se a sua redução. Recurso provido em parte. (N.U 0001815-65.2015.8.11.0053, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, LUIZ CARLOS DA COSTA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 07/02/2023,
Publicado
no DJE 17/02/2023).

Opostos embargos de declaração foram rejeitados, mantendo inalterado o julgado (
id. 165029654).

Interposto Recurso Especial, o Superior Tribunal de Justiça,
por decisão monocrática, deu-lhe provimento parcial para determinar o retorno dos autos a este Tribunal de Justiça para apreciação específica do elemento subjetivo da conduta imputada ao apelante, nos seguintes moldes:

“(...) No caso, o tribunal de origem, consignou a
pratica
de ato ímprobo pelo ora Recorrente, a qual estaria tipificada no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/1992 (redação original), consubstanciada em irregular dispensa de procedimento licitatório, sem, contudo, indicar, de forma precisa, o elemento anímico da conduta, nos seguintes termos (fls. 549/560e):

(...)

Dessarte,
ante a condenação por ato ímprobo tipificado no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/1992,
o qual
no anterior regime legal admitia a forma culposa, necessário, para efeito de aplicação das teses vinculantes firmadas no Tema n. 1.199 da repercussão geral, o exame específico do animus pelo tribunal de origem, sob pena de supressão de instância
.

(...)

Posto isso, com fundamento nos
arts
. 932, III, IV e V, do Código de Processo Civil de 2015 e 34, XVIII, ,
b
, 255, 1, II, e III, do RISTJ, CONHEÇO PARCIALMENTE do Recurso Especial e, nessa extensão,
DOU-LHE PARCIAL PROVIMENTO, para, tão somente, determinar o retorno dos autos à origem, a fim de que verifique o elemento subjetivo da conduta, e proceda o juízo de conformidade com o Tema n. 1.199 da repercussão geral, nos termos expostos
”. (id. 252251198) Negritei.

Retornando os autos
a este Tribunal, para aferição do dolo na conduta, em conformidade com o Tema 1.199 do STF, n
a sessão do dia 29/04/2025, o Relator,
Des.
Deosdete
Cruz Júnior,
a quem coube os autos em substituição ao relator originário, entendeu que, embora não se evidenciasse a presença de
dano
ao erário – elemento indispensável para subsunção da conduta do apelante ao art. 10, VIII, da Lei de Improbidade Administrativa – havia comprovação de dolo específico, apto a ensejar o reenquadramento daquela ao art. 11, V, do mesmo diploma legal, com base no princípio da continuidade típico-normativa.

Consignou, ainda, que o Apelante praticou o ato de improbidade administrativa de frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, com nítida intenção de beneficiar as empresas contratadas, repousando, aí, o dolo específico.

Assim, em juízo de retratação positivo, o douto Relator deu parcial provimento ao recurso de apelação para afastar a prática de ato de improbidade tipificada no art. 10, VIII, da Lei no 8.429/92, por ausência de comprovação de dano efetivo, e para reenquadrar a conduta de dispensa indevida de licitação no art. 11, V, do referido diploma legal, com amparo no princípio da continuidade típico-normativa, condenando o apelante, em consequência, às penas de multa civil no montante de três vezes o valor da remuneração percebida à época dos fatos, devidamente corrigida, e de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de um ano, cuja parte dispositiva foi assim grafada:

Pelo exposto, em sede de juízo de retratação positivo, retifico em parte o acórdão recorrido para, à luz das teses firmadas no Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal, dar
PARCIAL PROVIMENTO
ao recurso, afastando o dano ao erário e, por conseguinte, reenquadrando a conduta do apelante para a prevista no inciso V do artigo 11 da LIA, aplicando-lhe as seguintes sanções, dispostas no artigo 12, inciso III, da Lei no 8.429/92, observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade:

a) multa civil no montante de três vezes o valor da remuneração percebida pelo apelante à época dos fatos, corrigida monetariamente com base no IPCA-E e acrescida de juros de mora segundo o índice da caderneta de poupança (STJ,
AgInt
no REsp no 1.980.617), desde a data da prática do ato;

b) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de um ano (Sic).

Por seu turno, o Primeiro Vogal,
Des. Mário Roberto Kono de Oliveira,
após o seu pedido de vista, na sessão de julgamento do dia 20/05/2025, divergiu do Relator, por duas razões principais: a) impossibilidade de se aplicar, no caso concreto, o princípio da continuidade típico-normativa, à luz das limitações impostas pela existência de recurso exclusivo da defesa

o que impediria o reenquadramento na situação jurídica do recorrente; e b) a ausência de comprovação de dolo específico na conduta do apelante.

A parte conclusiva ficou assinalado o seguinte:

Diante do exposto, pedindo vênia ao douto relator, em juízo de retratação positivo,
dou provimento
ao recurso de apelação interposto por Izaias Vieira Pires Júnior para reformar integralmente a sentença recorrida e julgar improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual, com fulcro no art. 487, I, do Código de Processo Civil, afastando, assim, todas as sanções impostas com fundamento na Lei no 8.429/1992.
(Sic).

A 2a Vogal, Exma. Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago, votou no sentido de
acompanhar
o voto do douto Des. Relator.

Com a devida vênia ao eminente Relator, acompanho a divergência inaugurada pelo voto-vista do Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, por entender que não estão preenchidos os requisitos legais e constitucionais indispensáveis à caracterização de ato de improbidade administrativa na forma dos artigos 10, VIII, ou 11, V, da Lei no 8.429/1992, na redação vigente após a Lei no 14.230/2021.

Inicialmente, destaco que os autos retornaram a este Tribunal por determinação do Superior Tribunal de Justiça, que acolheu parcialmente o recurso especial interposto exclusivamente pela defesa para que se procedesse à análise do elemento subjetivo da conduta, em conformidade com as teses firmadas no Tema 1.199 da Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal.

Assim, trata-se de juízo de retratação restrito à verificação da existência ou não de dolo específico na conduta imputada ao Apelante, à luz da nova legislação.

A esse respeito, observo que a tipificação originária da conduta, conforme sentença de primeiro grau, foi feita com fundamento no art. 10, VIII, da Lei no 8.429/1992, dispositivo que exige a comprovação de efetivo
dano
ao erário e a presença de dolo específico para a sua configuração.

Ocorre que, conforme reconhecido nos próprios autos e no voto do eminente Relator, não restou demonstrado o prejuízo ao erário público, notadamente por não constar nos autos informações que indiquem que os serviços não foram prestados e produtos não entregues ou que houve sobrepreço contratual.

Desta maneira, a subsunção da conduta ao art. 10 da LIA é inviável, já que a recente alteração legislativa na Lei de Improbidade Administrativa (LIA) afastou a presunção de dano em casos de dispensa indevida de licitação, tornando-se necessária a comprovação de dano efetivo.

Não obstante, entendo
que o ato de improbidade foi tipificado especificamente no art. 10, VIII, da Lei no 8.429/92 e que foi interposto recurso apenas pelo Requerido (defesa), não podendo se aplicar o princípio da continuidade típico-normativa para reenquadramento da conduta em dispositivo legal diverso.

Nota-se, portanto, que
o reenquadramento da conduta para o art. 11, V, da mesma lei, com base no princípio da continuidade típico-normativa

não é juridicamente admissível, uma vez que o recurso é exclusivo da defesa.

Assim,
o mencionado princípio aplicar-se-ia apenas na hipótese em que a conduta do agente público, enquadrada originariamente nos revogados incisos I e II do art. 11 da LIA, continuasse a ser prevista num dos incisos da nova redação deste mesmo dispositivo legal, o que não é o caso dos autos, já que o Apelante foi enquadrado no art. 10, VIII.

A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça é clara ao vedar a requalificação da conduta para tipo legal diverso quando somente a parte ré recorre da sentença condenatória, como reconhecido, por exemplo, no recente julgado do
EDcl
no
AgInt
no
AREsp
no 1.662.145/SP. Veja-se:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ART. 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. TEMA 1.199/STF. APLICAÇÃO DAS ALTERAÇÕES REDACIONAIS DA LEI N. 14.230/2021.
VIOLAÇÃO DO ARTIGO 11 DA LIA
. ELEMENTO ANÍMICO DA CONDUTA. DOLO.
ABOLITIO DO DISPOSITIVO IMPUTADO. ROL TAXATIVO IMPOSTO. CONTINUIDADE ANTE ATUAL REDAÇÃO NORMATIVA DOS INCISOS
. IMPRESCINDIBILIDADE DE ANIMUS DOLOSO ESPECÍFICO.
READEQUAÇÃO EM TIPO OUTRO. INVIABILIDADE. RECURSO EXCLUSIVO DA DEFESA
. SANÇÃO EXPURGADA EM POSTERIOR ALTERAÇÃO REDACIONAL DA LIA. AFASTAMENTO. POSSIBILIDADE. EMBARGOS ACOLHIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES.

1. (...).

2. Ao julgar o ARE n. 843.989 sob o rito da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese (Tema 1.199/STF):

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

3. Em elastério de entendimento, ao tratar da delimitação dos efeitos do precedente vinculante, a Suprema Corte concluiu pela aplicação das alterações trazidas pela Lei n. 14.320/2021 às ações de improbidade cujos atos dolosos foram praticados na vigência do texto anterior da norma, desde que sem condenação com trânsito em julgado, exceptuando-se o novo regime prescricional.

4. Na espécie, a instância ordinária enveredou na análise do elemento anímico da conduta do insurgente, reconhecendo o agir doloso de violação dos princípios da Administração Pública.

5. Necessário se faz o encaminhamento dos autos à origem para o exame da especificidade do agir,
considerando a possibilidade de continuidade típico-normativa da conduta em inciso diverso do mesmo regramento, mostrando-se, contudo, inviável readequar o ato em outro artigo da Lei de Improbidade Administrativa, dado o recurso exclusivo da defesa
.

6. Em razão da alteração redacional do inciso III do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992 pela Lei n. 14.230/2021, com a exclusão da sanção de suspensão dos direitos políticos por ato ímprobo elencado no artigo 11 da LIA, deve ser afastada essa pena, antes mesmo da reanálise pela Corte de origem.

7. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para tornar sem efeito os julgados anteriores, afastar a sanção de suspensão dos direitos políticos e determinar a devolução dos autos ao Tribunal a quo para juízo de conformação”. (
EDcl
no
AgInt
no
AREsp
n. 1.662.145/SP, relator Ministro Francisco Falcão, relatora para acórdão Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 11/3/2025, DJEN de 10/4/2025.) Negritei.

Nessa linha, não cabe ao tribunal, em sede de juízo de retratação, agravar possivelmente a situação jurídica do Réu, ora Apelante, mediante o enquadramento em outro tipo legal que sequer foi objeto da sentença condenatória, muito menos do recurso ministerial, que não foi interposto.

De igual modo, mesmo que se superasse essa limitação processual, o conjunto fático-probatório constante dos autos não permite afirmar com segurança a presença do dolo específico exigido pela atual redação dos
arts
. 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Conforme definido pelo § 2o do art. 1o da LIA, considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado na norma, o que vai além da mera voluntariedade do agente. Confira-se:

§ 2o Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos
arts
. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.

Logo, não se pode presumir a existência de dolo específico a partir da simples realização de contratações sem licitação, especialmente quando inexistem indícios concretos de que o agente tenha agido com a intenção deliberada de lesar o erário, beneficiar terceiros ou frustrar o caráter competitivo do certame.

No caso, os
elementos dos autos revelam que o Apelante, ao assumir a presidência da Câmara Municipal de Santo Antônio do Leverger, não detinha experiência em gestão pública e que suas condutas foram orientadas pelo contador da instituição, conforme declarou em sede extrajudicial. Veja-se:

“Que indagado sobre a não realização de licitação para contratação de serviços de locação de veículos, para aquisição de material de limpeza e combustível, como contratação de serviços de assessoria e planejamento, o declarante confirmou que esses bens e serviços efetivamente foram contratados sem
processo
licitatórios;
Que esclarece que ao assumir a presidência da Câmara, o declarante não detinha maiores conhecimentos sobre gestão pública, e procurou seguir as orientações do contador da Câmara
, Senhor Florêncio de Tal, o qual lhe orientou que não era necessário formalizar processos licitatórios para aquisições de bens e serviços inferiores a R$8.000,00 (oito mil) reais;
Que como os materiais de limpeza e de copa tinham valores mensais muito inferiores a esse limite, o declarante não se preocupou em realizar esses procedimentos licitatórios
;
Que com relação à aquisição de combustíveis, também não fez esses processos licitatórios, uma vez que a quantidade de combustíveis que adquiria era pequena, e só havia um posto na cidade
, o que também inviabilizava a realização de procedimento licitatório, até porque corria-se o risco de ter que fazer abastecimento em outra cidade, o que seria inviável;
Que quanto a contratação dos serviços de assessoria e planejamento, também sem licitação, esclarece que os únicos serviços dessa natureza contratados, referiam-se a contratação de um advogado e um contador para prestar serviços na Câmara nessas áreas, uma vez que não havia contador e assessor jurídico concursados
; Que não foram contratados outros serviços de assessoria e planejamento, a não ser a contratação dos profissionais acima referidos, os quais de fato foram nomeados como cargo de confiança da presidência, sem a realização do procedimento licitatório; Que relativamente à locação de veículos, essas locações não eram contínuas, mas por período de 01 a 02 semanas, geralmente quando havia eventos festivos no município, ou para uso dos vereadores no interior do município, ou ainda em inauguração de obras fora da sede do município, e sempre com valores inferiores àqueles em que a licitação era obrigatória;
Que reitera que essas contratações sem licitação eram feitas todas por orientação do contador da Câmara
”. (id. 106673468, p. 85)

Além disso, não há qualquer prova de que os serviços contratados não tenham sido prestados ou que tenha havido sobrepreço nas aquisições, sendo certo, ainda, que os valores individualmente considerados não ultrapassavam, em regra, os limites legais então previstos para dispensa de licitação.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça já assentou que a improbidade administrativa exige um grau de reprovabilidade mais elevado do que a mera irregularidade administrativa, sendo i
mprescindível, além da subsunção do fato à norma, estar caracterizada a presença do elemento subjetivo, conforme os Precedentes:
AgRg
no REsp 1.500.812/SE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,
DJe
28/5/2015; REsp 1.512.047/PE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
DJe
30/6/2015; REsp 1.508.169/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma,
DJe
19/12/2016 e REsp n. 1.573.026/SE, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma,
DJe
de 17/12/2021.

Frisa-se, a responsabilização do agente público demanda prova inequívoca de má-fé, desonestidade ou propósito específico de lesar o patrimônio público ou afrontar princípios da administração, o que não se verifica no caso concreto.

Logo, sem essa comprovação, eventual irregularidade administrativa pode ensejar responsabilizações disciplinares ou correções administrativas, mas não autoriza a imposição das severas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Neste contexto, não restando configurado o elemento subjetivo exigido pela legislação para caracterização de ato ímprobo, e considerando que a outra conduta imputada ao apelante (deixar de recolher parte do valor das contribuições previdenciárias dos servidores da Câmara Municipal de Santo Antônio de Leverger)
já foi afastada por este colegiado em julgamento anterior, não subsiste fundamento legal para a subsistência da condenação por ato de improbidade administrativa, tampouco das penalidades aplicadas.

Forte nessas razões,
ACOMPANHO
a divergência inaugurada pelo voto-vista do eminente Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, para
reformar integralmente a sentença apelada e julgar improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Estadual, com fulcro no art. 487, I, do Código de Processo Civil, afastando, assim, todas as sanções impostas com fundamento na Lei no 8.429/1992.

É como voto.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. VANDYMARA GALVÃO RAMOS PAIVA ZANOLO (4a VOGAL – CONVOCADA):

Egrégia Câmara:

Observa-se que a sentença condenou o apelante pela prática dos atos de improbidade administrativa tipificados nos
arts
. 10, VIII e 11,
caput
e incisos I e II, da Lei no 8.429/92.

No julgamento do recurso de apelação, foi afastada a condenação do recorrente pela prática de ato de improbidade do art. 11, I e II, da Lei n. 8.429/92; e foi reduzida a sanção de suspensão dos direitos políticos de cinco para três anos quanto à dispensa indevida de licitação, capitulada pelo juízo
a quo
no art. 10, VIII, da LIA.

Desta forma, o recorrente permaneceu condenado, após o julgamento da apelação, pelo art. 10, VIII, da LIA.

O recorrente interpôs Recurso Especial, a fim de reformar o acórdão, para que fosse julgada totalmente improcedente a ação de improbidade, ou seja, fosse suprimida a condenação remanescente mantida pelo acórdão, pela prática de ato de improbidade do art. 10, VIII, da LIA.

Conforme o julgamento do Recurso Especial pelo STJ, o retorno dos autos se deu em razão de “
ante a condenação por ato ímprobo tipificado no art. 10, VIII, da Lei n. 8.429/1992,
o qual
no anterior regime legal admitia a forma culposa, necessário, para efeito de aplicação das teses vinculantes firmadas no Tema n. 1.199 da repercussão geral, o exame específico do animus pelo tribunal de origem, sob pena de supressão de instância.”

Dessa forma, os autos retornaram com a finalidade específica de aferir o elemento subjetivo da conduta em relação à condenação mantida no acórdão da apelação, pela prática de ato de improbidade do art. 10, VIII, da LIA.

Ressalta-se que se trata de recurso exclusivo da defesa, como destacou o
Exmo
, Des, Mario Kono, razão pela qual também concluo pela
impossibilidade de se aplicar, no caso concreto, o princípio da continuidade típico-normativa, como também pela impossibilidade de alteração da capitulação legal diante da finalidade do retorno dos autos determinada pelo STJ.

Estreitando-se a análise pela finalidade do retorno,
destacada pelo STJ para a análise do elemento subjetivo, dolo, quando à condenação pelo art. 10, VIII, da
LIA,
não
restou demonstrado o dolo específico para a configuração de ato de improbidade do art. 10, VIII. Referido artigo se refere ao ato lesivo ao erário, exigindo a vontade livre e consciente agente em obter vantagem indevida ou lesar a Administração Pública, o que não foi comprovado.

Destaca-se que conforme concluiu o Desembargador Relator, não se configurou
dano
ao erário, pela ausência de comprovação do prejuízo ao Poder Público. Logo, de igual forma, não se configurou o dolo específico em causar lesão ao erário público
.

Acompanho o voto divergente do Desembargador Mario Kono.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/06/2025