Tribunal: TJMT
Processo: 1000471-46.2019.8.11.0003
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-10-08
Data de publicação: 2025-10-19

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS. ALEGAÇÃO DE SUPERFATURAMENTO. AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face dos ex-prefeitos Ananias Martins de Souza Filho e Percival Santos Muniz, da empresa S.P. Martins - ME (nome fantasia CONSMAT) e de seu sócio Samuel Paulista Martins. A decisão recorrida entendeu ausentes provas suficientes para caracterizar irregularidades na execução das obras públicas contratadas ou dano efetivo ao erário, especialmente diante da entrega integral e definitiva das obras. Extinguiu-se o feito com resolução de mérito nos termos do art. 487, I, do CPC.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve superfaturamento nas obras públicas contratadas, com consequente dano ao erário; (ii) analisar se há elementos suficientes para responsabilização dos apelados por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10 da Lei no 8.429/1992, em sua redação vigente à época dos fatos.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A caracterização do ato de improbidade administrativa por dano ao erário exige, nos termos da redação então vigente da Lei no 8.429/1992, a demonstração de dolo, não sendo suficiente a mera voluntariedade ou a existência de prejuízo presumido.
A responsabilidade dos ex-prefeitos não pode ser presumida a partir de sua posição hierárquica, sendo imprescindível a prova de conduta dolosa, comissiva ou omissiva, voltada à obtenção de resultado ilícito, o que não se comprovou nos autos.
Os pagamentos foram realizados com base em relatórios técnicos emitidos por fiscais competentes, e as obras foram recebidas definitivamente, sem ressalvas, fato que afasta a existência de ilegalidade flagrante ou má-fé na conduta dos agentes públicos.
Os relatórios periciais do CAOP/MPE, embora apontem possível superfaturamento, foram elaborados três anos após a conclusão das obras, comprometendo sua força probatória quanto à situação existente à época do recebimento.
Não há nos autos prova de que a empresa contratada ou seu sócio tenham agido com dolo ou fraudado a execução das obras. Eventuais falhas técnicas na prestação do serviço, por si sós, não autorizam a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, mas sim eventual responsabilização cível contratual.
A jurisprudência consolidada do STJ exige demonstração concreta do dolo para a configuração do art. 10 da Lei no 8.429/1992, não sendo admitida a presunção dessa intenção ilícita.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
A configuração do ato de improbidade administrativa por dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei no 8.429/1992, exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a demonstração de falhas técnicas ou eventual prejuízo presumido.
A responsabilização de agentes públicos ou contratados por improbidade administrativa requer prova concreta de conduta dolosa voltada à obtenção de resultado ilícito, o que não se presume nem decorre exclusivamente da função ocupada.
Relatórios periciais extemporâneos, elaborados anos após a entrega da obra, não possuem, isoladamente, força probatória suficiente para comprovar superfaturamento ou má-fé na execução contratual.
Dispositivos relevantes citados: Lei no 8.429/1992, arts. 1o, § 2o, e 10; CPC, art. 487, I.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 2.004.104/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 05.09.2023, DJe 11.09.2023; STJ, AgInt no REsp 1.981.812/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 14.02.2023, DJe 21.02.2023.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000471-46.2019.8.11.0003
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ANANIAS MARTINS DE SOUZA FILHO - CPF: 460.913.271-00 (APELADO), GILMAR MOURA DE SOUZA - CPF: 345.518.591-68 (ADVOGADO), PERCIVAL SANTOS MUNIZ - CPF: 203.770.611-15 (APELADO), FABRICIO MIGUEL CORREA - CPF: 213.363.668-42 (ADVOGADO), LUCIANA CASTREQUINI TERNERO CORREA registrado(a) civilmente como LUCIANA CASTREQUINI TERNERO CORREA - CPF: 265.690.598-23 (ADVOGADO), ARTUR CHERULLI - CPF: 037.046.391-92 (ADVOGADO), S. P. MARTINS - ME - CNPJ: 04.307.089/0002-75 (APELADO), JOAO VITOR PEREIRA DA SILVA - CPF: 064.222.581-86 (ADVOGADO), JOSE PEREIRA DA SILVA NETO - CPF: 162.079.801-82 (ADVOGADO), SAMUEL PAULISTA MARTINS - CPF: 786.310.251-00 (APELADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), LEONARDO BENEVIDES ALVES - CPF: 035.196.341-39 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS. ALEGAÇÃO DE SUPERFATURAMENTO. AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente a Ação Civil de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada em face dos ex-prefeitos Ananias Martins de Souza Filho e Percival Santos Muniz, da empresa S.P. Martins - ME (nome fantasia CONSMAT) e de seu sócio Samuel Paulista Martins. A decisão recorrida entendeu ausentes provas suficientes para caracterizar irregularidades na execução das obras públicas contratadas ou dano efetivo ao erário, especialmente diante da entrega integral e definitiva das obras. Extinguiu-se o feito com resolução de mérito nos termos do art. 487, I, do CPC.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve superfaturamento nas obras públicas contratadas, com consequente dano ao erário; (ii) analisar se há elementos suficientes para responsabilização dos apelados por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 10 da Lei no 8.429/1992, em sua redação vigente à época dos fatos.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A caracterização do ato de improbidade administrativa por dano ao erário exige, nos termos da redação então vigente da Lei no 8.429/1992, a demonstração de dolo, não sendo suficiente a mera voluntariedade ou a existência de prejuízo presumido.

A responsabilidade dos ex-prefeitos não pode ser presumida a partir de sua posição hierárquica, sendo imprescindível a prova de conduta dolosa, comissiva ou omissiva, voltada à obtenção de resultado ilícito, o que não se comprovou nos autos.

Os pagamentos foram realizados com base em relatórios técnicos emitidos por fiscais competentes, e as obras foram recebidas definitivamente, sem ressalvas, fato que afasta a existência de ilegalidade flagrante ou má-fé na conduta dos agentes públicos.

Os relatórios periciais do CAOP/MPE, embora apontem possível superfaturamento, foram elaborados três anos após a conclusão das obras, comprometendo sua força probatória quanto à situação existente à época do recebimento.

Não há nos autos prova de que a empresa contratada ou seu sócio tenham agido com dolo ou fraudado a execução das obras. Eventuais falhas técnicas na prestação do serviço, por si sós, não autorizam a aplicação da Lei de Improbidade Administrativa, mas sim eventual responsabilização cível contratual.

A jurisprudência consolidada do STJ exige demonstração concreta do dolo para a configuração do art. 10 da Lei no 8.429/1992, não sendo admitida a presunção dessa intenção ilícita.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A configuração do ato de improbidade administrativa por dano ao erário, nos termos do art. 10 da Lei no 8.429/1992, exige a comprovação de dolo específico, não sendo suficiente a demonstração de falhas técnicas ou eventual prejuízo presumido.

A responsabilização de agentes públicos ou contratados por improbidade administrativa requer prova concreta de conduta dolosa voltada à obtenção de resultado ilícito, o que não se presume nem decorre exclusivamente da função ocupada.

Relatórios periciais extemporâneos, elaborados anos após a entrega da obra, não possuem, isoladamente, força probatória suficiente para comprovar superfaturamento ou má-fé na execução contratual.

Dispositivos relevantes citados: Lei no 8.429/1992, arts. 1o, § 2o, e 10; CPC, art. 487, I.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18.08.2022; STJ, AgInt no AREsp 2.004.104/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 05.09.2023, DJe 11.09.2023; STJ, AgInt no REsp 1.981.812/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 14.02.2023, DJe 21.02.2023.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Trata-se de apelação cível interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, em face da sentença prolatada nos autos da Ação Civil de Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa no 1000471-46.2019.8.11.0003, ajuizada contra ANANIAS MARTINS DE SOUZA FILHO, PERCIVAL SANTOS MUNIZ, S. P. MARTINS - ME e SAMUEL PAULISTA MARTINS.

A decisão recorrida julgou improcedentes os pedidos formulados pelo órgão ministerial, por entender que as provas encartadas aos autos, notadamente os relatórios técnicos produzidos no âmbito do inquérito civil, não foram suficientes para comprovar irregularidades na execução das obras contratadas e tampouco dano efetivo ao erário.

Ressaltou que as obras foram entregues em sua integralidade, com recebimento definitivo e sem ressalvas, inexistindo elementos que demonstrassem a conduta dolosa dos requeridos.

Indeferiu-se, ademais, o pleito de condenação por ato de improbidade administrativa e, por consequência, extinguiu-se o feito com resolução de mérito, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Em suas razões recursais o Ministério Público alega, em síntese:

I) que houve manifesta omissão da sentença em considerar os relatórios periciais elaborados pelo CAOP do Ministério Público, os quais atestariam superfaturamento na execução de obras das creches "Mãe Margarida" e "Joana Maria dos Anjos Meireles", nos Bairros Vila Rica e Tancredo Neves, respectivamente, ambos no Município de Rondonópolis;

II) que as inspeções revelaram pagamento por serviços não executados ou executados com qualidade inferior ao contratado, no montante de R$ 148.239,57, (cento e quarenta e oito mil, duzentos e trinta e nove reais e cinquenta centavos);

III) que os ex-prefeitos Ananias Martins de Souza Filho e Percival Santos Muniz teriam dado causa ou contribuído para o dano, ao autorizarem aditivos e receberem a obra sem a devida exigência de correção das falhas;

IV) que a empresa S.P. MARTINS - ME (CONSMAT) e seu sócio, SAMUEL PAULISTA MARTINS, concorreram dolosamente para a malversacão dos recursos; e

Ao final, pugna pela reforma da sentença com a condenação dos apelados com fundamento no artigo 12, inciso II, da Lei no 8.429/1992, ou, subsidiariamente, pelo ressarcimento integral do dano apurado.

Em contrarrazões os apelados defendem, de forma convergente:

I) a inexistência de prova do dolo ou da culpa grave que ensejasse responsabilização por improbidade administrativa;

II) a legalidade dos atos administrativos praticados, inclusive dos pagamentos, todos precedidos de regular fiscalização técnica;

III) a ilegitimidade passiva de Samuel Paulista Martins;

IV) a inépcia da petição inicial por falta de individualização de condutas e

V) a regularidade da execução contratual, ressaltando-se que a obra foi entregue, recebida definitivamente e encontra-se em uso público.

Ao final requerem o desprovimento do recurso ministerial. (Id’s no 291466669, 291466671 e 291466672)

A ilustrada Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer do eminente Procurador de Justiça, doutor Edmilson da Costa Pereira, manifestou pelo desprovimento do apelo, destacando a ausência de comprovação robusta dos fatos alegados na inicial, a inexistência de prova de dolo e a validade da sentença que bem analisou os elementos constantes dos autos. (Id. no 302606870)

É o relatório.

V O T O

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes Pares:

A controvérsia em análise reside na verificação da existência ou não de ato de improbidade administrativa decorrente de superfaturamento em obras públicas contratadas pelo Município de Rondonópolis, objeto do contrato administrativo no 1650/2012, firmado com a empresa S.P. MARTINS - ME (nome fantasia CONSMAT), tendo como parte envolvida seus sócio-proprietário, Samuel Paulista Martins, bem como os então gestores municipais Ananias Martins de Souza Filho e Percival Santos Muniz.

Em suas razões recursais, o Ministério Público sustenta que a sentença de primeiro grau equivocadamente desconsiderou a robusta prova pericial constante dos autos, a qual indicaria superfaturamento em serviços pagos e não executados ou mal executados nas obras das creches "Mãe Margarida" (Bairro Vila Rica) e "Joana Maria dos Anjos Meireles" (Bairro Tancredo Neves), resultando em prejuízo ao erário no valor de R$ 148.239,57 (cento e quarenta e oito mil, duzentos e trinta e nove reais e cinquenta e sete centavos).

O juízo “
a quo”
, todavia, examinando a totalidade das provas, especialmente a temporalidade dos relatórios periciais (elaborados três anos após a conclusão das obras), bem como a inexistência de elementos aptos a demonstrar que os defeitos apontados remontavam à época da entrega das obras, julgou improcedente a pretensão do Parquet (Id. no 291466664).

A decisão encontra-se em conformidade com os ditames legais e a jurisprudência atualizada sobre a matéria.

Com efeito, a Lei no 8.429/1992, em sua redação vigente à época dos fatos, exige, para a configuração do ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10 (prejuízo ao erário), a existência de dolo, conforme dispõe seu artigo 1o, § 2o:

"Art. 1o [...] § 2o Para os fins desta Lei, considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9o, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente."

No julgamento do Tema 1199, o Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, firmou a compreensão de que, para a caracterização dos atos de improbidade administrativa, é indispensável a demonstração do elemento subjetivo
dolo
, inclusive nas hipóteses do art. 10 da LIA, afastando-se, assim, a modalidade culposa. Vejamos:

“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; (...)” (STF, ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 18/08/2022)

No presente caso, a responsabilidade dos então prefeitos (Ananias e Percival) foi atribuída exclusivamente com base na posição hierárquica que ocupavam, sem que tenha sido apontado qualquer comportamento comissivo ou omissivo, doloso, apto a demonstrar a intenção de causar prejuízo ao erário ou de beneficiar a empresa contratada.

Ao revés, como bem fundamentado na sentença, os pagamentos foram realizados com base em relatórios elaborados por fiscais da obra, competentes técnica e legalmente para atestar a execução dos serviços.

Ademais, as obras foram entregues definitivamente, sem apontamento de irregularidades no ato do recebimento.

Além disso, o relatório pericial que sustenta a alegação de superfaturamento baseia-se em inspeção realizada anos após a conclusão das obras, o que compromete sua força probatória quanto à existência dos itens no momento da entrega.

Não se pode, sem elemento de convicção contemporâneo à execução contratual, imputar responsabilidade objetiva ao gestor ou ao contratado.

No que toca à empresa e seu sócio, igualmente não se demonstrou a existência de fraude ou dolo na execução das obras.

Eventuais falhas, se constatadas, poderiam ensejar responsabilidade contratual e reparatória na esfera cível comum, mas não autorizam, por si só, a condenação por improbidade administrativa.

Nesse
ponto, transcrevo parte do parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça, da lavra do Dr. Edmilson da Costa Pereira:

“Quanto ao elemento subjetivo dolo nas condutas dos agentes políticos Ananias Martins de Souza Filho e Percival Santos Muniz, em conluio com a empresa S. P. MARTINS – ME (CONSMAT), de propriedade de Samuel Paulista Martins, não há elementos suficientes, demostrando a existência de vínculo subjetivo ou ajuste entre os recorridos visando o desvio de verba pública, favorecimento do particular em detrimento do erário público, malversação de recursos públicos, etc. A conduta omissa é nítida. Mas não é suficiente, na atualidade, para responsabilizar por improbidade administrativa. A Lei no 8.429/92 com as alterações promovidas pela Lei no 14.230/21, passou a exigir a presença do dolo para incidência da norma, deixando de punir por improbidade, despiciendo de outras sanções pertinentes, aqueles que tenham agido com culpa ou praticado de atos gestão com incompetência na condução da res pública, situação dos autos em análise.

(...)

Assim, na ausência de provas do elemento subjetivo, não se aplica a responsabilização pela Lei no 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021. O afastamento da norma de regência não obsta que o ente público busque pelas vias adequadas a responsabilização da empresa S. P. MARTINS – ME (CONSMAT) e do empresário Samuel Paulista Martins, visto que são incontestes os danos praticados, sendo os únicos que se beneficiaram da contratação pública. Inclusive, a Lei Anticorrupção permite a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas por atos contra os interesses públicos e republicanos.” (
sic
id 302606870)

Corroborando esse entendimento, colhe-se da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

"[...] Para a configuração do ato de improbidade administrativa por dano ao erário (art. 10 da Lei 8.429/1992), exige-se a presença do dolo do agente, nos termos da atual redação do § 1o do art. 1o da referida Lei, não bastando a ocorrência de eventual prejuízo. Precedentes. [...]" (STJ, AgInt no AREsp 2.004.104/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, j. 05/09/2023, DJe 11/09/2023)

"[...] A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que não se presume o dolo no âmbito da improbidade administrativa, sendo necessária sua efetiva demonstração mediante elementos concretos constantes nos autos. [...]" (STJ, AgInt no REsp 1.981.812/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 14/02/2023, DJe 21/02/2023)

Dessa forma, inexiste prova suficiente a demonstrar a ocorrência de ato doloso com objetivo ilícito por parte dos recorridos, não havendo como prosperar a pretensão condenatória do órgão ministerial.

Ante o exposto em consonância com o parecer da douta Procuradoria-Geral de Justiça,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Estadual, mantendo-se incólume a sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 08/10/2025