Tribunal: TJMT
Processo: 0009882-80.2012.8.11.0002
Órgão julgador: MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-03-11
Data de publicação: 2025-04-04

Ementa:
EMENTA:
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. SUPOSTA DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. TRANSFORMAÇÃO DE IMÓVEL EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) POR FORÇA DE LEI MUNICIPAL. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE DESAPOSSAMENTO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INDENIZATÓRIO. GRATUIDADE DE JUSTIÇA. REVOGAÇÃO EM GRAU RECURSAL.
I. Caso em exame
1. Recursos de apelação interpostos contra sentença que julgou improcedente a ação indenizatória, na qual o autor alegava ocorrência de desapropriação indireta em razão da transformação de parte de sua propriedade em APP.
A sentença também manteve a gratuidade de justiça ao autor, medida contestada pelo município em apelação própria.
II. Questões em discussão
2. As questões a serem analisadas são: (I) se a imposição de limitação administrativa decorrente da classificação do imóvel como APP pode ser caracterizada como desapropriação indireta, ensejando o pagamento de indenização; e (II) a possibilidade de revogação da gratuidade de justiça concedida ao autor.
III. Razões de decidir
3. A transformação de parte da propriedade em APP, por força de norma geral e abstrata, configura limitação administrativa, e não desapropriação indireta, inexistindo, portanto, desapossamento ou transferência de domínio ao ente público.
4. A limitação administrativa, ainda que restrinja o uso da propriedade, não gera direito à indenização, pois se trata de ônus geral imposto em razão do interesse público e da função social da propriedade.
5. O laudo pericial demonstrou que a restrição ambiental não inviabiliza totalmente o uso econômico da propriedade, afastando o argumento de esvaziamento de seu conteúdo econômico.
6. No tocante à gratuidade de justiça, ficou comprovado que o autor possui capacidade econômica para arcar com as despesas processuais, justificando a revogação do benefício.
IV. Dispositivo e tese
7. Recurso da parte autora desprovido, mantida a improcedência do pedido indenizatório.
Apelo da Fazenda Pública provido, para revogar o benefício da gratuidade de justiça concedido ao autor.
Tese de julgamento:
“A limitação administrativa decorrente da classificação de imóvel como Área de Preservação Permanente (APP), imposta por norma geral e abstrata, não caracteriza desapropriação indireta e não enseja o pagamento de indenização.”
“O benefício da gratuidade de justiça pode ser revogado em fase recursal, mediante comprovação de capacidade econômica do beneficiário.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5o, XXII, XXIV e LXXIV; art. 182; Lei no 12.651/2012 (Código Florestal), art. 4o; CPC, art. 373, I; art. 98, §3o.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp no 1.784.226/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 12.03.2019; STJ, AgRg nos EDcl no AREsp no 457.837/MG, Rel. Min. Humberto Martins, DJe 22.05.2014.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 0009882-80.2012.8.11.0002

CLASSE:
APELAÇÃO CÍVEL (198)

ASSUNTO:
[OBRIGAÇÃO DE FAZER / NÃO FAZER, DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA]

RELATOR
A
:
EXMA
.
SRA. DESA.
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO

TURMA JULGADORA:
[
EXMA. SRA.
DES
A
. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO,
EXMO. SR.
D
R
. AGAMENON ALCANTARA MORENO JUNIOR,
EXMO. SR.
DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

PARTE(S):

[BENEDITO JOSE DE CAMPOS - CPF: 109.514.661-00 (APELANTE), ANTONIO CARLOS GERALDINO - CPF: 886.424.101-91 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (APELADO), ANTONIO CARLOS GERALDINO - CPF: 886.424.101-91 (ADVOGADO), BENEDITO JOSE DE CAMPOS - CPF: 109.514.661-00 (APELADO), MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE - CNPJ: 03.507.548/0001-10 (APELANTE), JOMAS FULGENCIO DE LIMA JUNIOR - CPF: 864.629.201-06 (ADVOGADO), NATACHA GABRIELLE DIAS DE CARVALHO - CPF: 019.455.111-33 (ADVOGADO), JOMAS FULGENCIO DE LIMA JUNIOR - CPF: 864.629.201-06 (ADVOGADO), NATACHA GABRIELLE DIAS DE CARVALHO - CPF: 019.455.111-33 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
A UNANIMIDADE NEGARAM
PROVIMENTO AO RECURSO INTERPOSTO POR BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS E DERAM PROVIMENTO AO RECURSO DO MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO OS EXCELENTÍSSIMOS SENHORES DESEMBARGADORES MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, 1o VOGAL EXMO. SR. DES. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. SUPOSTA DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. TRANSFORMAÇÃO DE IMÓVEL EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) POR FORÇA DE LEI MUNICIPAL. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE DESAPOSSAMENTO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INDENIZATÓRIO. GRATUIDADE DE JUSTIÇA. REVOGAÇÃO EM GRAU RECURSAL.

I. Caso em exame

Recursos de apelação interpostos contra sentença que julgou improcedente a ação indenizatória, na qual o autor alegava ocorrência de desapropriação indireta em razão da transformação de parte de sua propriedade em APP.

A sentença também manteve a gratuidade de justiça ao autor, medida contestada pelo município em apelação própria.

II. Questões em discussão

As questões a serem analisadas são: (I) se a imposição de limitação administrativa decorrente da classificação do imóvel como APP pode ser caracterizada como desapropriação indireta, ensejando o pagamento de indenização; e (II) a possibilidade de revogação da gratuidade de justiça concedida ao autor.

III. Razões de decidir

A transformação de parte da propriedade em APP, por força de norma geral e abstrata, configura limitação administrativa, e não desapropriação indireta, inexistindo, portanto, desapossamento ou transferência de domínio ao ente público.

A limitação administrativa, ainda que restrinja o uso da propriedade, não gera direito à indenização, pois se trata de ônus geral imposto em razão do interesse público e da função social da propriedade.

O laudo pericial demonstrou que a restrição ambiental não inviabiliza totalmente o uso econômico da propriedade, afastando o argumento de esvaziamento de seu conteúdo econômico.

No tocante à gratuidade de justiça, ficou comprovado que o autor possui capacidade econômica para arcar com as despesas processuais, justificando a revogação do benefício.

IV. Dispositivo e tese

Recurso da parte autora desprovido, mantida a improcedência do pedido indenizatório.

Apelo da Fazenda Pública provido, para revogar o benefício da gratuidade de justiça concedido ao autor.

Tese de julgamento:

“A limitação administrativa decorrente da classificação de imóvel como Área de Preservação Permanente (APP), imposta por norma geral e abstrata, não caracteriza desapropriação indireta e não enseja o pagamento de indenização.”

“O benefício da gratuidade de justiça pode ser revogado em fase recursal, mediante comprovação de capacidade econômica do beneficiário.”

Dispositivos relevantes citados: CF/1988,
arts
. 5o, XXII, XXIV e LXXIV; art. 182; Lei no 12.651/2012 (Código Florestal), art. 4o; CPC, art. 373, I; art. 98, §3o.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp no 1.784.226/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin,
DJe
12.03.2019; STJ,
AgRg
nos
EDcl
no
AREsp
no 457.837/MG, Rel. Min. Humberto Martins,
DJe
22.05.2014.

R

E

L

A

T

O

R

IO

EXMA. SRA. DESA.
MARI
A
APARECIDA FERREIRA FAGO
(RELATORA):

Egrégia Câmara:

Trata-se de
“RECURSO DE APELAÇÃO”,
interposto por BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS (ID. 246605669) e pelo MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE (ID. 246605671), contra a sentença proferida pelo Excelentíssimo Juiz de Direito, Dr. Carlos Roberto Barros de Campos, que, na “
AÇÃO INDENIZATÓRIA POR APOSSAMENTO ADMINISTRATIVO (DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA) CUMULADA COM PEDIDO LIMINAR INCIDENTAL DE EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS”
n.o 0009882-80.2012.8.11.0002, em trâmite na 3a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande, MT, julgou improcedente o pedido inicial, nos seguintes termos (ID. 246605667):

“Visto,

Trata-se de ação indenizatória por apossamento administrativo (desapropriação indireta) cumulada com pedido liminar de exibição de documento ajuizada por BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS em desfavor do MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE.

Requer através da presente ação a indenização da área de 1ha 5.375m2 matrícula 13.349, que foi objeto de expropriação através da Lei. 2.189/2000 e posteriormente, declarada como Área de Preservação Permanente pela Lei 3.727/2012 (Lei do Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo).

Devidamente citado, o município réu apresentou sua defesa ao id. 74805942 – pág.100.

Réplica ao id. 74805942 – pág.117.

Decisão de id. 74805942 – pág.144 determinou a realização de prova pericial.

Laudo pericial acostado ao id. 138388362.

O réu apresentou sua impugnação ao id. 147707879 e autor deixou transcorrer em branco o prazo para manifestação.

Decisão de id. 148129450 determinou a intimação do perito para prestar os esclarecimentos, bem como para julgamento em conjunto com os autos de n. 0007467-27.2012.8.11.0002.

Esclarecimentos prestados ao id.152746311.

Manifestação do réu ao id.153528257.

É o necessário. Fundamento e Decido.

Ab
initio,
conforme já mencionado na sentença prolatada nos autos de n. 0007467-27.2012.8.11.0002, não será objeto de análise neste feito a área de1.320,00 m2 expropriados por força da Lei no 2.189/2000.

O cerne da questão diz respeito à existência ou não do direito autoral de receber indenização em razão de suposto apossamento administrativo.

A Constituição Federal prevê que é garantido a todos o direito de propriedade (art. 5o, XXII), consignando, em relação à desapropriação, o disposto no artigo 5o, XXIV, que disciplina que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.

Segundo as lições do doutrinador José dos Santos Carvalho Filho (Manual de Direito Administrativo, 20.a ed., Ed.
Lumen
Juris, 2008, p. 760), a desapropriação é conceituada como: o procedimento de direito público pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante pagamento de indenização.

Diferentemente da desapropriação direta, na qual o poder público notifica o proprietário, avalia o bem e paga uma indenização justa,
na desapropriação indireta não há uma expropriação formal
. Ocorre uma violação do direito de propriedade, seja por atos administrativos, legislativos ou judiciais que impeçam o pleno uso e gozo do bem pelo proprietário.

As situações que podem configurar uma desapropriação indireta são diversas e podem incluir restrições ao uso do imóvel, como a proibição de construção, desvalorização do imóvel devido a obras públicas ou mudanças na legislação, entre outros.

A desapropriação indireta também pode ocorrer quando o poder público toma posse de um bem sem a devida indenização ou quando a ação estatal resulta em danos ou prejuízos que afetam significativamente o direito de propriedade, como é o caso dos autos.

Sobre a desapropriação indireta, José dos Santos Carvalho Filho leciona que
“somente se consuma quando o bem se incorpora definitivamente ao patrimônio público. É a incorporação que ocasiona a transferência da propriedade para o Poder Público
"(in Manual de direito administrativo. 27a ed., Atlas, 2014. p. 884).

Pois bem.

Tendo em vista a teoria da substanciação (
narra
mihi

factum
dabo
tibi
jus
), dos fatos narrados, aliado a prova documental juntada com a inicial, bem como laudo pericial, verifico que, na verdade, a parte autora se insurge não contra um apossamento indevido atribuível ao Município de Várzea Grande à sua propriedade, mas sim, ao prejuízo que sofreu diante da superveniência de APP sobre parte de seu imóvel.

A natureza jurídica, portanto, atribuível à APP, é de "limitação administrativa", e não de "desapropriação". Segundo ensina Hely Lopes Meirelles: Limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social. As limitações administrativas são preceitos de ordem pública.

Derivam, comumente, do poder de polícia inerente e indissociável da Administração e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a tríplice modalidade positiva (fazer), negativa (não fazer) ou permissiva (deixar fazer).

Por fim, importa distinguir a limitação administrativa dadesapropriação. Nesta há transferência da propriedade individual para o domínio do expropriante, com integralindenização; naquela há, apenas, restrição ao uso da propriedade, imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquerindenização. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 1998. p. 515 e 521).

Advindo a área depreservaçãopermanentede imposição legal ao proprietário de limitação ao pleno exercício do seu direito de propriedade, em razão da Lei no 3727/2012, não há que se falar emdesapropriaçãoindireta pelo Poder Público, pois no primeiro caso mantém-se a propriedade particular com a limitação ao seu exercício,
enquanto que
a última situação é hipótese de perda da propriedade em favor do Ente Público expropriante mediante justaindenização, não se tratando desta hipótese os autos.

Nesse sentido, é a Jurisprudência:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DEDESAPROPRIAÇÃOINDIRETA. NÃO CARACTERIZAÇÃO. ESBULHO POSSESSÓRIO PELO PODER PÚBLICO NÃO VERIFICADO. ÁREA DEPRESERVAÇÃOPERMANENTE. IMPOSSIBILIDADE DE EDIFICAÇÃO. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. RESTRIÇÃO DECORRENTE DO ANTIGOCÓDIGO FLORESTAL(LEI N.4.771/65). LEI MUNICIPAL N. 2.193/85 QUE RATIFICOU SER A ÁREA DEPRESERVAÇÃOPERMANENTE. PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL PARA O EXERCÍCIO DO DIREITO. EXEGESE DO ART.10DO DECRETO-LEI N.3.365/41. PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. RECONHECIMENTO DE OFÍCIO. EXTINÇÃO DO PROCESSO COM JULGAMENTO DE MÉRITO. PRECEDENTES DO STJ. PRETENSÃO DE DIREITO PESSOAL. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL.
(TJSC, Apelação /Remessa Necessária n. 0383004-37.2006.8.24.0023, da Capital, rel. Rodolfo Cezar Ribeiro Da Silva
Tridapalli
, Quarta Câmara de Direito Público, j. 30-01-2020)

DESAPROPRIAÇÃOINDIRETA VERSUS LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA - MUNICÍPIO DE JOAÇABA - IMÓVEL SITUADO EM ÁREA DEPRESERVAÇÃOAMBIENTAL POSTERIORMENTE DENOMINADA ZONA DEPRESERVAÇÃOPERMANENTE- AUSÊNCIA DE VERO DESAPOSSAMENTO - PREJUÍZO EFETIVO NÃO DEMONSTRADO -INDENIZAÇÃOINDEVIDA. 1. Limitação administrativa não rendeindenização. É ônus geral e impessoal, suportável como decorrência da regulamentação própria de direitos.Desapropriaçãoindireta, por outro lado, gera a prerrogativa deindenizaçãona perspectiva de ter ocorrido irregularidade quanto aos atos expropriatórios em si, ou quando repousem restrições tamanhas que retirem a potencial viabilidade econômica do bem. 2. A Administração restringiu em caráter geral o direito de propriedade visando à sua função social por questões ambientais. Não ficou demonstrado que a limitação pela modificação do zoneamento tenha causado prejuízo (no plano fático, não abstratamente) ao
acionante
. 3. Situação, porém, que, vindo efetivamente de norma precedente, já estaria atingida pela prescrição de cinco anos que abrange as limitações administrativas. 4. Recurso desprovido.
(TJSC,Apelação Cível n. 0000135-24.2001.8.24.0037, de Joaçaba, rel. Hélio do Valle Pereira, Quinta Câmara de Direito Público, j. 21-11-2019).

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO DE INDENIZAÇÃO – CERCEAMENTO DE DEFESA – AFASTADO – DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA – NÃO CONFIGURAÇÃO – INEXISTÊNCIA DE APOSSAMENTO DA PROPRIEDADE PELO PODER PÚBLICO MUNICIPAL – ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – HIPÓTESE DE LIMITAÇÃO – PRESCRIÇÃO QUINQUENAL – ART. 10 PARÁGRAFO ÚNICO DO DECRETO-LEI 3.365/1941 – RECURSO DESPROVIDO. Não há falar em cerceamento de defesa, diante da necessidade de produção de provas, quando o Magistrado singular conduziu o feito, respeitando os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Conforme o entendimento assentado na Corte Superior pátria, o que ocorre com a edição de leis ambientais, que restringem o uso da propriedade, é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação, em face de desapropriação indireta e, nesse caso, o prazo prescricional é quinquenário, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-lei 3.365/1941. Precedentes do STJ.
(TJMT - APL: 00000543720088110055 MT, Relator: MÁRCIO VIDAL, Data de Julgamento: 29/07/2019, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Data de Publicação: 06/08/2019)

In
casu
, o simples condicionamento do direito de propriedade, normalmente chamado de limitação administrativa, “
não gera direito àindenização, pois configura mera restrição de uso, que não implica desapossamento
". (TJSC, Apelação n. 2004.014802-0, de Criciúma, Rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j. 14-12-2004).

Para a configuração da responsabilidade do Estado, necessário se faz a comprovação do dano, do fato administrativo e do nexo de causalidade entre eles, o que não restou configurado no caso em espeque, uma vez que o Área de Preservação Permanente instituída pela Lei 3.727/2012 (Lei do Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo) foi aprovada pelo Município, diante da fragilidade ambiental do local, bem como observância da legislação ambiental federal vigente, não implicando a demarcação da área depreservaçãopermanenteem perda da propriedade.

Destarte, diante do exposto, a improcedência da exordial é medida que se impõe.

Dispositivo

Ex
positis
,
JULGO IMPROCEDENTE
o pedido inicial, nos moldes do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

Condeno o autor ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, os quais arbitro em 20% sob o valor da causa; no entanto, resta suspensa a exigibilidade em razão da gratuidade de justiça.

Sentença não sujeita ao reexame necessário.

Com o trânsito em julgado, arquive-se com as baixas e anotações de estilo.

P. I. C.

Várzea Grande/MT, data registrada no sistema.

CARLOS ROBERTO BARROS DE CAMPOS

Juiz de Direito”

Nas razões recursais, o demandante alega, em síntese, que deveria ser acolhido o pedido subsidiário de indenização parcial pelos danos sofridos, pois, na sua concepção,
“(...) não é mera desocupação administrativa, digo de pelo menos parte da área total, onde se tem uma estrutura urbana asfalto e demais servidões”.

Com base no exposto, requer o provimento do recurso, para reformar
“(...) a r. sentença recorrida na forma requerida no item 6 de forma subsidiária, quanto a indenização parcial da área, entre os pedidos elencados na Petição Inicial”
(ID. 246605669).

Por sua vez, o MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE argumenta que não é cabível a suspensão da exigibilidade das custas processuais e honorários advocatícios com base na gratuidade de justiça concedida à parte autora, sendo esta medida incompatível com as provas dos autos que indicariam sua capacidade econômica.

Ao final, postula:
“(...) o recebimento e o conhecimento do recurso de Apelação para reformar a sentença para REVOGAR o benefício da justiça gratuita, de modo que seja o Apelado compelido, por decorrente exclusão da suspensão, a pagar despesas e custas além de honorários sucumbenciais fixados em 20% (vinte por cento) sob o valor da causa”
(ID. 246605671).

Contrarrazões (ID. 246605676 e ID. 246605677).

A Procuradoria-Geral de Justiça absteve-se de se manifestar sobre o mérito da causa, por não vislumbrar nenhuma das hipóteses elencadas no art. 178, do CPC (ID. 259253175).

É o relatório.

V O T O

EXMA. SRA. DESA.
MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO
(RELATORA):

Egrégia Câmara:

Conforme já relatado, trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO, interposto por
BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS
e pelo
MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE
, contra a sentença proferida pelo juízo da 3a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Várzea Grande, MT, que julgou improcedente a ação indenizatória.

O fato jurídico-processual revela que, em
26.04.2012,
BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS ingressou com a
“AÇÃO INDENIZATÓRIA POR DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA CUMULADA COM PERDAS E DANOS
”
n.o 0007467-27.2012.8.11.0002 – Código: 28797, objetivando a condenação do MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE ao pagamento de indenização pela expropriação parcial
(ou seja, da área de 1320,00 m2)
da propriedade, registrada na Matrícula n.o 13.349, do 1o Serviço Notarial de Várzea Grande, MT, em razão da edição da Lei Municipal n.o 2.189, de 06.06.2000 (cf. petição inicial de ID. 245634677 - Pág. 1/6).

Recebida a exordial, no dia 30.04.2012, o juízo
a quo
determinou a citação do ente público (ID. 245634677 - Pág. 21).

O MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE apresentou contestação (ID. 245634677 - Pág. 25/35), e a parte autora, impugnação (ID. 245634677 - Pág. 43/49).

Na manifestação datada de 18.12.2012, a parte apelada, dentre outras providências, requer a produção de prova testemunhal e pericial (ID. 245634677 - Pág. 112/115), e, do mesmo modo, a Municipalidade (ID. 245634677 - Pág. 117).

Na decisão proferida em 09.05.2014, foi deferida a produção da prova pericial (ID. 245634677 - Pág. 122/123).

Ato contínuo, o indeferimento da extensão dos benefícios da gratuidade para os honorários periciais foi objeto do
Recurso de Agravo de Instrumento n.o 1003515-87.2016.8.11.0000,
o qual, provido para atribuir o ônus do custeio da perícia ao ESTADO DE MATO GROSSO(ID. 245634677 - Pág. 177/188).

Na decisão de 11.01.2023, as partes foram intimadas para se manifestar acerca da conformidade do processo eletrônico com o físico (ID. 245634679). Já, no dia 26.04.2023, o magistrado de primeiro grau destituiu o perito anterior, nomeando outro profissional para a realização da perícia com base nos dados e documentos juntados aos autos e na visita
in loco
(ID. 245634682).

O laudo de avaliação foi juntado (ID. 245634691 – 06.08.2023), e os esclarecimentos do
expert
(ID. 245635155 - 25.01.2024), tendo a parte recorrida insistido na discordância (ID. 245635162 e ss.).

Em seguida, o magistrado de primeiro grau promoveu a associação do feito com o processo n.o 0009882-80.2012.8.11.0002, em razão da continência existente entre eles. Ordenou, ainda, a suspensão para o julgamento simultâneo.

Nessa oportunidade, consignou que:
“a presente ação tem como objeto a indenização dos 1.320,00 m2 expropriados por força da lei no 2.189/2000 do imóvel matriculado sob o no 13.349. Pedido este que
encontra-se

contido

no objeto da ação de n 0009882-80.2012.8.11.0002, em que o autor busca a indenização em razão de
suposta desapropriação indireta
da área total, qual seja, 1 ha 5375 m2, do imóvel matriculado sob o no 13.349”
(ID. 245635167 – 21.03.2024).

Sobreveio, então, a sentença proferida, em
29.07.2024,
que:
“JULGO PROCEDENTE o pedido inicial, com resolução do mérito, e CONDENO o Município de Várzea Grande ao pagamento de indenização no valor de R$ 269.280,00 (Duzentos e sessenta e nove mil, duzentos e oitenta reais) em razão da expropriação da área descrita na inicial”
(ID. 245635170).

Como dantes mencionado, no dia
31.05.2012
, BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS ajuizou a
“AÇÃO INDENIZATÓRIA POR APOSSAMENTO ADMINISTRATIVO (DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA) CUMULADA COM PEDIDO LIMINAR INCIDENTAL DE EXIBIÇÃO DE DOCUMENTOS”
n.o 0009882-80.2012.8.11.0002 – Código: 290276, visando a indenização da área de 1ha e 5.375m2, que foi objeto de expropriação, por meio da Lei. n.o 2.189/2000, e, posteriormente, declarada como Área de Preservação Permanente pela Lei n.o 3.727/2012 (cf. petição inicial de ID. 246605184 - Pág. 7/31).

Recebida a exordial, no dia 05.06.2012, o magistrado de primeiro grau
deferiu parcialmente o pedido liminar,
“para determinar ao Réu juntar aos presentes autos, no mesmo prazo da contestação, os seguintes documentos inerentes ao imóvel matrícula no 13.349 (1o Serviço Notarial de Várzea Grande) desapropriado por intermédio da Lei Municipal n.o 2.189/2000: Processos de análise ambiental e Projeto de Criação do Parque Ambiental e Área de Lazer”
(ID. 246605184 - Pág. 66/67).

Em cumprimento a ordem judicial, a Fazenda Pública pugna pelo anexo do relatório de vistoria, do parecer técnico jurídico e do parecer técnico ambiental (ID. 246605184 - Pág. 72/99) e da contestação (ID. 246605184 - Pág. 100/115).

A parte autora apresenta a impugnação (ID. 246605184 - Pág. 117/122).

Ato contínuo, intimados para especificar as provas que pretendem produzir, a parte requerente busca a produção de prova pericial (ID. 246605184 - Pág. 124/126) e o ente público, externa o desinteresse (ID. 246605184 - Pág. 142).

Na decisão datada de 1.o.04.2014, foi nomeado o perito judicial (ID. 246605184 - Pág. 144), e, em seguida, lançados os quesitos (ID. 246605184 - Pág. 145/146 e ID. 246605184 - Pág. 151/152).

O pleito de concessão das benesses da gratuidade judiciária foi indeferido (ID. 246605184 - Pág. 167), ensejando a interposição do
RAI n.o 79.668/2015
(ID. 246605185 - Pág. 10/14).

O ESTADO DE MATO GROSSO, na manifestação de 25.09.2020, questiona o
quantum
arbitrado a título de honorários periciais (ID. 246605186). Em resposta, o MM. Juiz de Direito chamou o feito

à ordem, para adequar o montante e a forma de pagamento, consoante decisão de 28.04.2023 (ID. 246605190).

No dia 14.08.2023, o magistrado de primeiro grau destituiu o perito anterior, diante da recusa do encargo, nomeando outro profissional

(ID. 246605194).

O laudo foi juntado (ID. 246605656 – 12.01.2024), e prestados os esclarecimentos do
expert
(ID. 246605665 – 17.04.2024).

Após, proferida sentença, em
29.07.2024,
que julgou improcedente o pedido inicial (ID. 246605667), com fundamento no fato de que:
“(...) a Área de Preservação Permanente instituída pela Lei 3.727/2012 (Lei do Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo) foi aprovada pelo Município, diante da fragilidade ambiental do local, bem como observância da legislação ambiental federal vigente, não implicando a demarcação da área depreservaçãopermanenteem perda da propriedade”,
logo, não configurado o dever de indenizar.

Inconformados, interposto recurso de apelação por BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS, o qual busca a indenização parcial da área (ID. 246605669) e pelo MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE (ID. 246605671), acerca da revogação do benefício da gratuidade.

Com essas considerações, passo à análise da insurgência recursal.

Do exame dos elementos e circunstâncias que envolvem a controvérsia, observa-se que a
desapropriação indireta
ocorre quando o poder público, sem observar o procedimento expropriatório regular e sem oferecer indenização, se apropria de fato de um imóvel para destiná-lo a finalidades públicas. Configura-se, assim, uma afronta ao direito de propriedade, garantido pelo artigo 5.o, incisos XXII e XXIV, da Constituição Federal.

A configuração da desapropriação indireta exige a demonstração de que houve uma apropriação de fato pelo poder público, com a destinação do imóvel a um fim público, a subtração do uso ou posse do proprietário e a ausência de um procedimento regular de desapropriação e indenização.

No caso
,
verifica-se que o imóvel denominado como “Usina São Gonçalo”, com a extensão de 1ha e 5.375m2 (um hectare e cinco mil e trezentos e setenta e cinco metros quadrados), registrado sob a Matrícula n.o 13.349, do 1o Serviço Notarial de Várzea Grande, MT, pertence à Sra. BARTOLINA MARIA DE CAMPOS.

Consta da matrícula, a averbação de que:
“a
área com 1.320,00m2
de propriedade da
Sr.a
BARTOLINA MARIA DE CAMPOS,
foi
expropriada pelo Munícipio de Várzea Grande/MT, conforme Registro: 1.44.541 em 19/05/2003
deste Primeiro Serviço Notarial e de Registros desta Comarca de Várzea Grande”
(ID. 246605184 - Pág. 39/40), questionada no proc. n.o 0009882-80.2012.8.11.0002.

Infere-se, ainda, que a proprietária outorgou procuração, concedendo poderes para vender, receber e dar quitação, outorgar e assinar a competente escritura, em 31.05.1985 (ID. 246605184 - Pág. 37/38). Entre os anos de 1989 até 1992, foram vendidas parcelas do imóvel (238,00m
2
; 600,00 m
2
; 600,00m
2
; 287,00m
2
; 306,00 m
2
e 435,00 m
2)
, para IRIA MARIA DA SILVA, ASTROGILDA ANA MORAIS DE OLIVEIRA, JOSE MARTINS DE MENEZES, NILCE DA SILVA, GILSON DE LIMA GONÇALVES e ADILSON MOREIRA DUTRA, respectivamente (ID. 246605184 - Pág. 39/40). Ela, também, cedeu os direitos de ação para o seu irmão, o Sr. BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS, no dia 20.04.2012 (ID. 246605184 - Pág. 35/36).

A Lei Municipal n.o 2.189, editada em 06.06.2000,
“dispõe sobre autorização para expropriação de área de propriedade de
Bartolina
Maria de Campos, e dá outras providências”
(ID. 246605184 - Pág. 45/46), foi publicada no jornal “Correio Várzea-Grandense”, de 14.06.2000 (ID. 246605184 - Pág. 47/48).

Já, a Lei Complementar no 3.727, de 16.02.2012,
“dispõe sobre o zoneamento de uso e ocupação do solo urbano do município de várzea grande e dá outras providências”
(ID. 246605184 - Pág. 51/65).

Com efeito, o art. 35, inciso II, da referida lei, classificou a “Lagoa do Jacaré” como zona de Conservação e Preservação Ambiental 2 (ZCP 2), definida como:

“Art. 22. As Zonas de Conservação e Preservação Ambiental (ZCP) são zonas destinadas a contribuir para manutenção e o equilíbrio ecológico, paisagístico e cênico no território do Município, classificam-se em 02 (duas) subcategorias:

I - Zona de Conservação e Proteção Ambiental 1 (ZPC-1): São zonas constituídas por áreas públicas ou privadas com excepcional potencial ambiental e paisagístico nas quais o adensamento deve ser controlado, visando manter baixa a densidade demográfica.

II - Zona de Conservação e Proteção Ambiental 2 (ZPC-2):
São zonas formadas por áreas públicas ou privadas, com excepcional potencial ambiental e paisagístico, com presença de maciços de vegetação, cursos d`água ou nascentes, para as quais existe o interesse do poder público em transformá-las em unidades de conservação de domínio público ou, que já sejam unidades de conservação
.”

Observa-se que o referido diploma legal foi revogado pela Lei Complementar n.o 4700, de 22.01.2021, todavia, reafirmada a importância das zonas de conservação e preservação ambiental, nível 2, na medida em que:
“destinada a contribuir para o equilíbrio ecológico e cênico no território área com restrição de uso em função de características paisagísticas e ambientais relevantes”.
Veja-se:

“Art. 12. A Zona de Conservação e Preservação Ambiental - ZCP, correspondendo às áreas urbanas que guardam características naturais, ambientais e cênicas relevantes, subdividindo-se em:

I - Zona de Conservação e Preservação Ambiental 1 - ZCP 1, destinada à conservação do meio ambiente e voltada à proteção dos recursos naturais, com uso racional e sustentável; e

II - Zona de Conservação e Preservação Ambiental 2 - ZCP 2, destinada à preservação da natureza, evitando-se interferências humanas.”

Ainda sobre o valor da área, o
“RELATÓRIO TÉCNICO DE VISTORIA n.o 309/2010”,
elaborado pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente de Mato Grosso (SEMA), aponta que:
“A região da Lagoa do Jacaré é considerada de importância ambiental para a área de seu entorno, pois se trata de uma bacia de recepção de águas pluviais da região do bairro Cristo Rei. Além disso,
esta
lagoa tem uma grande influência no microclima local, pois é responsável pela melhoria da umidade relativa do ar no período de estiagem. Durante a vistoria foi observado aves aquáticas e conforme informação dos moradores, em período chuvoso é frequente a presença de jiboias e sucuris”
(ID. 246605184 - Pág. 74/87).

Igualmente, o
“PARECER TECNICO n.o 256/2012”
esclarece que:
“de acordo com vistoria
in loco
a Lagoa do Jacaré apresenta dois cursos d'água que flui para o Rio Cuiabá através do Córrego Jacaré, adentrando na área da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO) e posteriormente o seu curso segue na região da comunidade do
Engordador
”,
logo, em virtude dessas características, trata-se de
“Zona de Conservação e Preservação Ambiental 2 (ZCP 2), de acordo com a Lei no 1389/1994 Lei de Zoneamento do Município, Uso e Ocupação do Solo”.

Acrescenta que:
“(...) esta área não poderá
se
ocupada, nem ao menos exercer nenhuma atividade na Área de Preservação Permanente (APP), que é de 50 m (cinquenta metros) da margem da Lagoa (Faixa Laranja), mantendo-a preservada
conforme o art. 2o da Lei 4771, de 15 de setembro de 1965”
(ID. 246605184 - Pág. 96/99).

Conforme o art. 3.o, inciso II, da Lei n.o 12.651/2012, entende-se por Área de Preservação Permanente (APP):
“área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”.

Por sua vez, o art. 4o, inciso I, alínea “b”, do Código Florestal preconiza que, considera-se área de preservação permanente, as faixas marginais de qualquer curso d’agua natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura – repetindo o conceito já dado pelo art. 2.o, alínea “a”, “2”, do Código Florestal de 1965.

O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento de recursos repetitivos (Tema 1.010), firmou a tese de que:
“Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012
), a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d'água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4o, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e
e
, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente protegidos
e, por conseguinte, à coletividade”
.

Do exame dos autos, verifica-se que o laudo pericial corroborou a tese do MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE, ao averiguar que a área foi declarada como APP em conformidade com a legislação ambiental vigente, sendo essa restrição decorrente de norma geral e abstrata, que não transfere propriedade ao ente público, mas apenas limita o exercício pleno do direito de propriedade. Confira-se (ID. 246605656):

“
Trata-se de uma área APP, com pouco menos que 01ha (um hectare), parte da área total da matrícula 13.349. Área pertencente ao norteamento parcial, dentro do zoneamento de Conservação / Preservação do município denominado como a microbacia lagoa do Jacaré, localizada na área urbana de Várzea Grande.
Sua topografia é plana com leve declive.

Para entendimento da área avaliada, o objeto de lide,
foi-se delimitado dentro da área total da matrícula 13.349, a área pertencente ao zoneamento de conservação e preservação, resultando numa área de 9.893m2.

(...)

Diante do fato da área ser pertencente à zona de conservação e preservação ambiental, conclui-se que o imóvel, objeto de avaliação, possui liquidez baixa, em razão de restrições ambientais que impossibilitem utilização ou aproveitamento econômico.
”

Desse modo, coaduno com o relatório da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU), de que não há falar em desapropriação indireta, mas sim, em limitação administrativa, porquanto:
“(...) o Município, apenas cercou a área pela necessidade de preservação do meio ambiente, uma vez que trata-se de área com fragilidade ambiental, e com a anuência do Ministério Público Estadual, que legalmente seria de responsabilidade do proprietário zelar e manter a integridade da mesma, e existem ocupações de terceiros, que não foram assentados pelo Município (...)”
(ID. 246605661).

Importante consignar que a limitação administrativa é uma das formas restritivas de intervenção na propriedade. É exercida pelo Poder Público em qualquer ordem política, seja federal, estadual, municipal ou distrital, e tem origem constitucional, pois decorre do princípio de disciplinar o uso do bem privado, tendo em vista sua função social. É materializada na imposição de obrigações gerais a proprietários indeterminados, em benefício do interesse geral abstratamente considerado, portanto, realiza-se mediante normas gerais e abstratas.

Segundo Hely Lopes Meirelles:
“(...) Limitação administrativa é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem-estar social. As limitações administrativas são preceitos de ordem pública. Derivam, comumente, do poder de polícia inerente e indissociável da Administração e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a tríplice modalidade positiva (fazer), negativa (não fazer) ou permissiva (deixar fazer).”
(
in
Direito Administrativo Brasileiro, 33a. ed., São Paulo, Malheiros: in 2007, p. 632-633).

A restrição afeta o caráter absoluto do direito de propriedade, limitando a liberdade que o proprietário tem sobre seu bem, no entanto, em regra, não é caso de indenização, já que representa carga geral imposta a todas as propriedades, é ato geral, não instituindo uma restrição em um determinado patrimônio.

Sobre o tema, ensina Marçal
Justen
Filho:

“Limitação administrativa à propriedade consiste na restrição às faculdades de usar e fruir de bem imóvel, que dá configuração ao direito privado de propriedade, mediante ato administrativo unilateral de cunho geral.

(...)

A limitação à propriedade não pode desnaturar a essência econômica do direito. A natureza geral da determinação e seu cunho de conformação conduzem à ausência de dano indenizável em virtude da limitação. Ademais, a limitação atinge todos os integrantes da sociedade de igual maneira, o que também justifica a ausência de dano indenizável.

Se a restrição administrativa produzir efeitos de tamanha extensão que resultem na desnaturação da propriedade privada, não se configurará uma mera limitação. Surgirá direito de indenização para o proprietário.
Essa situação se verificará nos casos em que a limitação produzir efeito diferenciado em face de determinadas propriedades ou se acarretar a eliminação do conteúdo econômico da propriedade.

(...)

Não se caracteriza limitação à propriedade quando a medida adotada extrapolar os limites antes referidos. Se a providência administrativa impuser vedação absoluta à fruição da coisa ou retirar seu conteúdo econômico, não haverá limitação. Estará configurada uma outra figura jurídica – a desapropriação, examinada a seguir, o que significará ou a invalidade da providência adotada a título de limitação ou a necessidade de indenização ao particular.

Ressalte-se que o vínculo necessário entre a limitação e a satisfação de interesses coletivos não afasta o eventual direito à indenização em prol do particular. Se a limitação desnaturar o direito de propriedade, equivalerá à desapropriação e estará sujeita a idêntico regime”

(in Curso de Direito Administrativo. 4a edição. São Paulo, 2016, cap. 9.15)

No mesmo caminho, as lições de Matheus Carvalho:

“Com efeito, as limitações decorrem do exercício do poder de polícia do Estado, ensejando a limitação do uso de bens privados, como forma de os adequarem às necessidades públicas.

(...)

Por ter caráter normativo e geral, as limitações administrativas, a princípio, não geram danos específicos; logo, não ensejam o dever de indenização do proprietário do bem. Com efeito, trata-se de restrição aplicável a todas as propriedades, não havendo a configuração do prejuízo individual de determinado patrimônio.

(
in
Manual de Direito Administrativo. 3 ed. rev.
ampl
. e atual. Salvador.
JusPODIVM
, 2016. p. 1015/1015).

Nas hipóteses das limitações administrativas com o intuito de preservação ambiental, leciona Fernanda Marinela que:

“A intervenção na propriedade pode ser conceituada como toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por objetivo ajustá-la à função social à qual está condicionada ou condicioná-la ao cumprimento de uma finalidade de interesse público.

Diversas são as modalidades de intervenção, porém, para fins didáticos, o ideal é separá-las em duas formas básicas:

a. Intervenção restritiva – hipótese em que o Estado impõe restrições e condiciona o uso da propriedade, sem, no entanto, retirá-la de seu dono. O proprietário, apesar de conservar a propriedade, não poderá utilizá-la a seu exclusivo critério, devendo subordinar-se às imposições emanadas Pelo Poder Público.
Elencam-se nesse conceito as seguintes modalidades:
limitação administrativa,
servidão administrativa, requisição, ocupação temporária e tombamento;

b. Intervenção supressiva – hipótese em que o Estado transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiro, em virtude de um dos fundamentos previstos pela lei.

Vale lembrar que, nas inúmeras formas de intervenção, o Poder Público vai atingir elementos diferentes do direito de propriedade, o que significa dizer que a restrição ora atinge o caráter absoluto, restringindo a liberdade do proprietário em face do bem, ora atinge a exclusividade,
Por
fim, e no mais deixando o proprietário de ter o seu uso exclusivo. extremo dos casos, a intervenção estatal poderá atingir a perpetuidade, hipótese na qual o proprietário perderá o seu direito e o bem será transferido para o Estado.

(...)

N
o que tange ao direito à indenização, por se tratar de condição inerente ao exercício do direito de propriedade, não há que se falar em indenização, vez que a limitação administrativa representa carga geral imposta a todas as propriedades, é ato geral, não instituindo uma restrição em um determinado patrimônio. Sendo assim, atinge toda uma categoria de bens, não tendo a definição individualizada dos prejuízos. As normas genéricas, obviamente, não visam a uma determinada restrição nesta ou naquela propriedade, abrangem quantidade indeterminada de propriedades.

(...)

A proteção jurídica dispensada às coberturas vegetais que revestem as propriedades imobiliárias não impedem
que o proprietário promova, dentro dos limites autorizados pelo Código Florestal, o adequado e racional aproveitamento econômico das arvores nelas existentes.
A jurisprudência do STF e dos Tribunais em geral, tendo presente a garantia constitucional que protege o direito de propriedade, firmou-se no sentido de proclamar a plena
indenizabilidade
das matas e revestimentos florestais que recobrem áreas de domínio privado e que foram objeto de apossamento estatal, via desapropriação, ou que estiverem sujeitas a restrições administrativas impostas pelo Poder Público em razão de limitação administrativa.

Assim, é possível concluir que
as restrições instituídas para preservar o meio ambiente podem gerar dois tipos de intervenção na propriedade privada: a intervenção restritiva
utilizando para tanto a limitação administrativa, hipótese em que o Poder Público define o uso sustentável do bem sem impedir o exercício do direito de propriedade, apesar de se admitir certa redução de seu valor econômico, o que deve ser indenizado pelo Estado;
noutro passo, também é possível a intervenção supressiva do bem, hipótese em que a atuação estatal impede o uso e o gozo do direito de propriedade, caracterizando desapropriação indireta, com indenização.
”

(
in
Direito Administrativo. 11a edição. São Paulo: Saraiva, 2017, ps. 936/940)

De natureza igual, firmou-se a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentindo de que:
“(...) não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público.
Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta.
O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação em face de desapropriação indireta”
(STJ,
AgRg
nos
EDcl
no
AREsp
n.o 457.837/MG, Relator: Ministro HUMBERTO MARTINS, Segunda Turma,
DJe
de 22/05/2014) (grifei).

Ainda segundo o entendimento pacífico da Corte Superior,
“
a) as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não configuram desapropriação indireta, a qual só ocorre quando existe o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público;
b) o prazo prescricional para exercer a pretensão de ser indenizado por limitações administrativas é quinquenal, nos termos do art. 10 do Decreto-Lei 3.365/1941, disposição de regência específica da matéria”
(STJ, REsp n.o 1.784.226/RJ, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma,
DJe
de 12/03/2019).

Na hipótese, não ficou comprovado que o simples advento da Lei Municipal n.o 3.727/2012 implicou em prejuízo à parte autora/apelante, ao limitar a utilização da propriedade, dado que a área a ser preservada (APP) não engloba a totalidade do imóvel, tal como esclarecido pelo
expert
(o perito aponta que a área vindicar corresponde ao total de 9.893m2 e não 1ha e 5.375m2, como consta na exordial).

Ademais, vê-se que o autor não demonstrou de maneira inequívoca que a superveniência da APP comprometeu a totalidade da utilidade da propriedade, razão, pela qual, inclusive, na fase recursal, postula
“indenização parcial da área, entre os pedidos elencados na Petição Inicial”
(ID. 246605669), ou tampouco o apossamento pelo MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE.

Não se pode olvidar que o ônus de provar o nexo causal entre o ato administrativo e o prejuízo material alegado é da parte autora, conforme dispõe o artigo 373, inciso I, do CPC.

Com base no exposto, a mera edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade - desacompanhadas do efetivo apossamento do imóvel - é limitação administrativa, diferencia-se do desapossamento típico da desapropriação indireta e, dessa forma, não enseja ao proprietário o direito à indenização.

A propósito, não destoa a jurisprudência pátria:

APELAÇÃO – ADMINISTRATIVO – LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA – INDENIZAÇÃO – DESCABIMENTO
– São Bernardo do Campo – Imóvel localizado em Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais Hídricos da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings – APRM-B – Área em que são permitidas atividades classificadas dentro da subcategoria de uso não residencial tolerável (indústria, comércio e serviços, nas condições ali estabelecidas) e implantação de atividades como agricultura, pecuária e extração mineral, respeitadas as normais estaduais e municipais pertinentes – Poder de limitação administrativa ao particular – Inteligência dos
arts
. 30, inc. I, e 182 da CF –
Ausência de demonstração de que as aludidas limitações administrativas impedem o exercício dos direitos inerentes à propriedade, notadamente por meio de prova pericial – Aquisição do imóvel ocorrida quando já eram conhecidas as limitações administrativas incidentes sobre o bem – Inviabilidade de indenização – Precedentes
– Sentença de improcedência mantida – Recurso improvido.

(TJ-SP - Apelação n.o 1010702-47.2020.8.26.0564, Relator: Des. Maurício Fiorito, Sexta Câmara de Direito Público, Data de Julgamento: 10/02/2023, Data de Publicação: 10/02/2023)

EMENTA 1)
DIREITO ADMINISTRATIVO. PRETENSÃO DE INDENIZAÇÃO POR DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. IMÓVEL LOCALIZADO TOTALMENTE NA FAIXA MARGINAL DE 30 METROS DE CÓRREGO. IMPOSSIBILIDADE DE CONSTRUÇÃO ADVINDA DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL (LEI FEDERAL No 7.511/1986). HIPÓTESE DE LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA, PORQUE AUSENTE APOSSAMENTO PELO MUNICÍPIO
. AÇÃO DE NATUREZA PESSOAL, SUJEITA AO PRAZO PRESCRICIONAL DE CINCO ANOS, JÁ ESCOADO ANTES DO AJUIZAMENTO DA AÇÃO. a) No caso, a controvérsia se cinge à existência, ou não, do dever do Município de Ponta Grossa de indenizar os Autores, ora Apelantes, por desapropriação indireta do imóvel de propriedade deles. b) Nesse imóvel, havia uma casa, cuja demolição foi autorizada pelo Município em 2013. Ademais, não há provas de que os Apelantes formularam pedido de alvará para construção de nova residência no local. c) Além disso, segundo a prova pericial: (i) todo o terreno está localizado dentro da faixa marginal de 30 (trinta) metros do córrego, ou seja, não há área disponível para construção devido a restrições ambientais; e (
ii
) o imóvel foi adquirido pelos Apelantes em 1990, quando já vigente a Lei Federal no 7.511/1986, que instituiu Área de Preservação Permanente (APP) em toda a faixa de extensão de 30 (trinta) metros dos cursos d’água, de modo que não poderiam ter construído no local.
d) Então, o caso é de limitação administrativa, ou seja, restrição de caráter geral e gratuita imposta pelo Poder Público, e não de desapropriação indireta, porque inexistente o imprescindível requisito de desapossamento pelo Município de Ponta Grossa. e) Em outros termos, as restrições ao direito de propriedade advindas de normas ambientais, ainda que esvaziem seu conteúdo econômico, não se
tratam
de desapropriação indireta, mas de limitação administrativa, justamente porque não há efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Precedentes.

(...)

(TJ-PR – Apelação n.o 0021869-14.2018.8.16.0019, Relator: LEONEL CUNHA, Quinta Câmara Cível, Data de Julgamento: 19/09/2022, Data de Publicação: 23/09/2022)

APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. IPTU.
INSERÇÃO DE ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. RESTRIÇÃO AMBIENTAL GERAL. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA.
DESCONSTITUIÇÃO DE IPTU. IMPOSSIBILIDADE.
AUSÊNCIA DE DESAPROPRIAÇÃO.
CASSAÇÃO DA SENTENÇA. PROSSEGUIMENTO DO FEITO. A controvérsia consiste na incidência de IPTU sobre propriedade localizada em área de proteção ambiental, com esvaziamento econômico do bem e retirada do exercício dos atributos do domínio como uso e gozo do imóvel.
A jurisprudência do STJ consolidou o entendimento de que restrições decorrentes de leis ambientais não acarretam
na
desapropriação indireta do bem, mas mera limitação administrativa. Isso porque a desapropriação indireta deve advir do efetivo apossamento do bem, e não apenas da limitação de seu uso, ainda que caracterize o esvaziamento econômico completo do bem. Nesse sentido, inexistindo perda da propriedade do imóvel, mas limitação administrativa de uso e gozo, igualmente, não se afasta a incidência do IPTU.
A limitação dos atributos do domínio pode gerar a revisão do valor venal do bem para redução do IPTU, mas jamais a não incidência tributária, considerando a ausência de retirada da propriedade, fato gerador do tributo. Jurisprudência do STJ. Recurso provido.

(TJ-RJ – Apelação n.o 0027328-45.2016.8.19.0031, Relator: Desa. RENATA MACHADO COTTA, Terceira Câmara Cível, Data de Julgamento: 20/06/2022, Data de Publicação: 28/06/2022)

REMESSA NECESSÁRIA.
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA DE ORDEM AMBIENTAL.

1. Trata-se de ação de desapropriação indireta tendo em vista o fato de a propriedade dos autores, por estar inserida em zona de especial interesse ambiental, mais precisamente em subzona ambiental caracterizada por intocabilidade e proibição de uso para qualquer fim, perdeu seu conteúdo econômico.

2. Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. O que ocorre com a edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade é a limitação administrativa. Pacífica a jurisprudência nesse sentido.

3. Em que pese a limitação administrativa, de regra, não gere direito à indenização, existem casos em que a limitação é de tamanha envergadura - como no caso em que a propriedade perde totalmente seu conteúdo econômico - que torna a indenização justificada.

(...)

(TJ-RJ – Remessa necessária n.o: 0002469-58.2010.8.19.0068, Relator: Des. ANTONIO ILOIZIO BARROS BASTOS, Quarta Câmara Cível, Data de Julgamento: 11/05/2022, Data de Publicação: 13/05/2022)

APELAÇÃO - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO - DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA – NÃO CABIMENTO – AUSÊNCIA DE DESAPOSSAMENTO – LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA - AFASTAMENTO DO LAUDO PERICIAL APRESENTADO – LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL No 160/2006 – INSTITUIÇÃO ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – USO NÃO URBANO DA ÁREA PERMITIDO – AUSÊNCIA DE ESVAZIAMENTO ECONÔMICO DO BEM – IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO DO PODER PÚBLICO AO PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO - RECURSO DA RÉ PROVIDO. RECURSO DA AUTORA DESPROVIDO.

(TJ-SP – Apelação n.o 0008552-62.2011.8.26.0197, Relator: Desa. ANA LIARTE, Quarta Câmara de Direito Público, Data de Julgamento: 14/04/2020, Data de Publicação: 14/04/2020)

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE GRAMADO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. INDENIZAÇÃO DESCABIDA.

1. Embora a pretensão do autor esteja fundada em desapropriação indireta, a hipótese é de limitação administrativa, consistente na impossibilidade de edificação no local.

2. Trata-se de limitação administrativa imposta em face da existência de norma que prevê a instituição de zona de proteção ambiental, a qual veda a existência de edificações do local.

3. Quando da compra do imóvel, a área já era considerada de preservação permanente, conforme a Lei no 4.771/65. A superveniente Lei no 12.651/12 (Novo Código Florestal) e
, no âmbito local, a Lei Municipal no 2497/2006 e posterior Lei Municipal no 3.296/2014, somente corroboraram aquela circunstância, a qual se presume de conhecimento dos adquirentes.

4. Constatando-se que a restrição ao uso da propriedade (impossibilidade de edificação) atualmente oposta decorre da inserção do terreno em área de preservação permanente, não prospera a pretensão indenizatória.
NEGARAM PROVIMENTO À APELAÇÃO.

(TJ-RS – Apelação n.o 70082698572 RS, Relator: Desa. MATILDE CHABAR MAIA, Terceira Câmara Cível, Data de Julgamento: 30/01/2020, Data de Publicação: 10/02/2020)

DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA VERSUS LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA
- MUNICÍPIO DE JOAÇABA -
IMÓVEL SITUADO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL POSTERIORMENTE DENOMINADA ZONA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE
- AUSÊNCIA DE VERO DESAPOSSAMENTO - PREJUÍZO EFETIVO NÃO DEMONSTRADO - INDENIZAÇÃO INDEVIDA.

1. Limitação administrativa não rende indenização. É ônus geral e impessoal, suportável como decorrência da regulamentação própria de direitos. Desapropriação indireta, por outro lado, gera a prerrogativa de indenização na perspectiva de ter ocorrido irregularidade quanto aos atos expropriatórios em si, ou quando repousem restrições tamanhas que retirem a potencial viabilidade econômica do bem.

2. A Administração restringiu em caráter geral o direito de propriedade visando à sua função social por questões ambientais. Não ficou demonstrado que a limitação pela modificação do zoneamento tenha causado prejuízo (no plano fático, não abstratamente) ao
acionante
.

3. Situação, porém, que, vindo efetivamente de norma precedente, já estaria atingida pela prescrição de cinco anos que abrange as limitações administrativas.

4. Recurso desprovido.

(TJ-SC – Apelação n.o 0000135-24.2001.8.24.0037, Relator: Des. HÉLIO DO VALLE PEREIRA, Quinta Câmara de Direito Público, Data de Julgamento: 21/11/2019,)

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. RECURSO DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS. IMÓVEL QUE, EMBORA INTEGRANTE DE LOTEAMENTO REGISTRADO, ESTÁ LOCALIZADO EM ÁREA DE MANGUE E/OU RESTINGA.
ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE ASSIM DEFINIDA DESDE O CÓDIGO FLORESTAL DE 1965. NEGATIVA DE AUTORIZAÇÃO PARA EDIFICAÇÃO. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA QUE NÃO ENSEJA INDENIZAÇÃO. SENTENÇA REFORMADA.
REDISTRIBUIÇÃO DOS HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. ART. 86,
CAPUT,
DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. INCABÍVEIS HONORÁRIOS RECURSAIS.

1. A inviabilidade de construção no local não decorreu de ato municipal, mas de ato legislativo federal em muito anterior à aquisição do terreno pelo autor.
À época da aquisição (1986) a área já era classificada como de preservação permanente (Código Florestal de 1965), inexistindo motivos para reconhecer ter havido qualquer ato ilegal praticado pelo município.

2. "A restrição de uso oriunda da legislação ambiental é limitação administrativa, diferencia-se do desapossamento típico da desapropriação indireta e, dessa forma, não enseja ao proprietário o direito à indenização, principalmente se o imóvel foi adquirido após a entrada em vigência da norma de proteção ao meio ambiente, o que fulmina qualquer pretensão de boa-fé objetiva do atual titular do domínio"(RESP 1081257/SP, REL. MIN. OG FERNANDES). RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

(TJ-SC – Apelação n.o 0011668-66.1994.8.24.0023, Relatora: Desa. VERA LÚCIA FERREIRA COPETTI, Quarta Câmara de Direito Público, Data de Julgamento: 17/11/2022)

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - DIREITO AMBIENTAL - MUNICÍPIO DE UBERLÂNDIA -
DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA - REQUISITOS AUSENTES - ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP) - LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA - AQUISIÇÃO DE IMÓVEL APÓS A RESTRIÇÃO DE USO - INDENIZAÇÃO INDEVIDA.

1- As Áreas de Preservação Permanente - APPS instituídas por lei independem da prática de ato administrativo específico para a sua criação, pois operam ope legis, constituindo limitação administrativa, e não desapropriação indireta.

2- A limitação administrativa oriunda de legislação ambiental não confere ao proprietário o direito à indenização se a aquisição do imóvel ocorreu após a entrada em vigor da norma protetiva do meio ambiente.

(TJ-MG – Apelação n.o 5004148-33.2018.8.13.0702, Relator: Des.(a) JAIR VARÃO, Terceira Câmara Cível, Data de Julgamento: 27/09/2018, Data de Publicação: 28/09/2018)

Com essas considerações, a improcedência do pedido inicial de indenização deve ser mantida.

DO RECURSO DO MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE

Como já mencionado, a Fazenda Pública busca a revogação da gratuidade concedida à parte autora. Para fundamentar o pleito, acosta cópias do extrato bancário (ID. 246605672) e da Declaração do Imposto de Renda, exercício 2023, ano-calendário 2022 (ID. 246605673), disponibilizados nos autos n.o 1010301-43.2024.8.11.0041, em trâmite na 7a Vara Cível da Comarca de Cuiabá, MT.

A Constituição Federal definiu em seu art. 5.o, inciso LXXIV, que o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. Tal previsão visa dar efetividade ao devido processo legal, garantindo o direito à ampla defesa e ao contraditório, como destacado pelo ministro Jorge Mussi.

O Código de Processo Civil disciplina a matéria nos artigos 98 e 99, estipulando que a gratuidade de justiça pode ser concedida a qualquer momento do processo, inclusive em fase recursal, desde que comprovada a insuficiência de recursos.

O §3.o, do art. 98 estabelece que, na hipótese de modificação das condições econômicas da parte, o benefício pode ser revogado se forem apresentadas provas que indiquem essa alteração:

“Art. 98. A pessoa natural ou jurídica, brasileira ou estrangeira, com insuficiência de recursos para pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios
tem
direito à gratuidade da justiça, na forma da lei.

(...)

§ 3o Vencido o beneficiário, as obrigações decorrentes de sua sucumbência ficarão sob condição suspensiva de exigibilidade
e somente poderão ser executadas se, nos 5 (cinco) anos subsequentes ao trânsito em julgado da decisão que as certificou, o credor demonstrar que deixou de existir a situação de insuficiência de recursos que justificou a concessão de gratuidade,
extinguindo-se, passado esse prazo, tais obrigações do beneficiário.”

No caso concreto, é legítimo o pedido de revogação realizado pelo ente público, uma vez que a benesse não gera direito adquirido e pode ser revista mediante apresentação de elementos que afastem a presunção de necessidade.

Em outras palavras, o pleito de revogação formulado no âmbito do recurso de apelação é admissível e encontra respaldo tanto na legislação quanto no entendimento jurisprudencial.

O exame do pedido deve ser feito com base nas provas apresentadas pela parte recorrente. Caso se comprove a ausência de hipossuficiência econômica, impõe-se o afastamento do benefício, com o consequente restabelecimento da exigibilidade das obrigações processuais.

BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS
,
em contrarrazões, argumenta que:
“o Recorrido de 72 anos de idade, recebe atualmente R$ 5.500,00 por mês”
e
“só de UNIMED é pago pelo Recorrido R$ 1.666,00 todo mês, cito o extrato bancário onde consta tais valores”
(ID. 246605676).

Nota-se que o autor era funcionário público, integrando os quadros da COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DE MATO GROSSO (CODEMAT), no período de 09/1981 até 10/2019, desempenhando a função de “topógrafo”.

Atualmente, está aposentado pelo Fundo do Regime Geral de Previdência Social (FRGPS) e possui os seguintes bens: a) um apartamento, avaliado em R$ 85.000,00 (oitenta e cinco mil reais); b) uma casa, estimada em R$ 900.000,00 (novecentos mil reais); c) um automóvel, de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) e, d) cotas de capital no Sicredi, no além de aplicação automática do dinheiro disponível na conta corrente(
Invest
Fácil Bradesco) (ID. 246605672).

Considerando que a suspensão do pagamento de custas e verba honorária foi motivada pela concessão inicial da gratuidade
de forma tácita
(ou seja, quando o juiz não rejeita expressamente o pedido de justiça gratuita – ID. 246605184 - Pág. 66/67, embora, tenha negado a isenção em relação aos honorários periciais – ID. 246605184 - Pág. 167), cabível a revogação da gratuidade anteriormente concedida.

De igual forma, o deferimento na outra ação indenizatória baseou-se:
“(...) nos termos do art. 4o da Lei 1.060/50, “a parte gozará dos benefícios da assistência judiciária, mediante simples afirmação, na própria petição inicial”, defiro o pedido de assistência judiciária gratuita”
(ID. 245634677 – lide n.o 0007467-27.2012.8.11.0002).

Outrossim, no julgamento dos agravos de instrumento n.o 1003515-87.2016.8.11.0000 e n.o 79.668/2015, decidiu-se que, havendo a necessidade da prova técnica, competirá ao Estado suportar os honorários e despesas periciais porventura devidos pela parte que goza da benesse da gratuidade (artigo 95, parágrafo 3.o, inciso II, do CPC).

Diante dos fatos expostos, nota-se que o benefício da gratuidade de justiça foi concedido sem a análise aprofundada da real situação financeira do recorrido, que, pelas evidências juntadas aos autos, demonstra possuir condições econômicas para arcar com as despesas processuais sem comprometer seu sustento.

Sobre a temática controvertida, sabe-se que a simples declaração formal de que a parte não possui meios para “pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios” só deve ser recepcionada, de plano, pelo julgador quando ausente circunstância objetiva que comprometa a veracidade dessa afirmação, ou seja, enquanto o magistrado não dispuser de fundadas razões para indeferir o pedido, nos termos do art. 5.o, da Lei n.o 1.060/50.

A exigência comprobatória da situação de miserabilidade econômica decorre expressamente do texto constitucional, a saber, o art. 5.o, inciso LXXIV, da Constituição Federal, prescreve que: “o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos”.

É importante ressaltar que o referido benefício não se restringe à esfera de interesses dos litigantes, já que as custas judiciais constituem tributo, mais especificamente, taxa devida para a remuneração dos serviços judiciários (art. 145, inciso II, da CF e art. 77, do CTN). Há, portanto, evidente interesse público a justificar a exigência da comprovação da alegada hipossuficiência, nos moldes do art. 99, § 2.o, do CPC.

Com a revogação da assistência judiciária gratuita, as obrigações processuais anteriormente suspensas – notadamente o pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios sucumbenciais – tornam-se exigíveis, em conformidade com a sentença que julgou improcedente o pedido inicial.

Pelo o
exposto e ante tudo mais que dos autos consta,
CONHEÇO
e

NEGO PROVIMENTO
ao recurso interposto por
BENEDITO JOSÉ DE CAMPOS
, e,
DOU PROVIMENTO
ao apelo do
MUNICÍPIO DE VÁRZEA GRANDE
, para revogar o benefício da gratuidade de justiça concedido à parte autora, determinando o pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, nos termos fixados na sentença.

É como voto.

V

O

T

O

EXMO. SR. DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (
2
o VOGAL):

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

V

O

T

O

EXM
O
. SR. D
R
.
AGAMENON ALCÂNTARA
MORENO JÚNIOR

(
1o
VOGAL
- CONVOCADO
):

A
guardo o pedido de vista.

SESSÃO DE 11 DE MARÇO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO):

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (2o VOGAL):

Acomp
anho o voto da relatora.

V O T O

EXMO. SR. DR. AGAMENON ALCÂNTARA MORENO JÚNIOR (1oVOGAL
- C
ONVOCADO
):

Acompanho o voto da relatora.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/03/2025