Tribunal: TJMT
Processo: 0003276-22.2015.8.11.0005
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-09
Data de publicação: 2026-01-21

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM CONCURSO PÚBLICO. EXTRAPOLAÇÃO DO LIMITE DE DESPESA COM PESSOAL. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE PREJUÍZO EFETIVO AO ERÁRIO. NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente pedido formulado em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida em face de Aluízio Carvalho Júnior, então Presidente da Câmara Municipal de Alto Paraguai nos exercícios de 2009 e 2010. A ação teve como objeto a contratação direta de profissionais para exercer funções de contador e assessor jurídico sem prévia aprovação em concurso público e a alegada extrapolação do limite constitucional de 70% da receita da Câmara com despesas de pessoal. O Ministério Público sustentou a prática de atos dolosos causadores de dano ao erário.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
A questão em discussão consiste em verificar se houve dolo específico e prejuízo efetivo ao erário na contratação de pessoal sem concurso público e em desacordo com os requisitos legais, bem como na extrapolação do limite constitucional de despesa com pessoal.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A nova redação da Lei no 8.429/1992, dada pela Lei no 14.230/2021, exige a presença de dolo específico para a configuração de ato de improbidade administrativa, afastando a responsabilização por culpa.
Conforme decidido pelo STF no Tema 1199 da repercussão geral, as normas mais benéficas da nova Lei de Improbidade Administrativa possuem aplicação retroativa aos processos em curso, inclusive quanto à exigência de dolo específico e prejuízo efetivo ao erário, quando exigido.
A contratação direta, embora juridicamente inadequada, foi motivada por carência de estrutura funcional da Câmara Municipal, conforme demonstrado por resolução administrativa, não havendo elementos probatórios que indiquem intenção dolosa de lesar o erário ou violar princípios da Administração Pública.
O dolo não pode ser presumido, devendo ser demonstrado por prova concreta de que o agente agiu com vontade consciente e dirigida à prática do ato ímprobo, o que não restou evidenciado nos autos.
A extrapolação do limite de despesas com pessoal, isoladamente, não configura ato de improbidade administrativa na ausência de prova de conduta dolosa.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, sendo necessário, e nas hipóteses do art. 10 da Lei no 8.429/1992, o prejuízo efetivo ao erário.
A contratação de pessoal sem concurso público, ainda que irregular, não configura improbidade administrativa quando ausente dolo e quando motivada por deficiência estrutural da Administração.
A extrapolação do limite de despesa com pessoal, por si só, não demonstrada a intenção dolosa e o dano patrimonial para a configuração de ato de improbidade administrativa.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003276-22.2015.8.11.0005
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Improbidade Administrativa]
Relator:
Des(a). DEOSDETE CRUZ JUNIOR

Turma Julgadora:

[DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), ALUIZIO CARVALHO JUNIOR - CPF: 522.480.031-53 (APELADO), FABRICIO CARVALHO DE SANTANA - CPF: 831.345.811-91 (ADVOGADO), JUSCILEIDE GOMES DA CRUZ - CPF: 442.338.171-00 (APELADO), EDSON VIEIRA NOIA - CPF: 293.255.011-04 (ADVOGADO), RODRIGO TOBIAS CHAVES DA SILVA - CPF: 045.644.001-18 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DIRETA SEM CONCURSO PÚBLICO. EXTRAPOLAÇÃO DO LIMITE DE DESPESA COM PESSOAL. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE PREJUÍZO EFETIVO AO ERÁRIO. NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente pedido formulado em Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa movida em face de Aluízio Carvalho Júnior, então Presidente da Câmara Municipal de Alto Paraguai nos exercícios de 2009 e 2010. A ação teve como objeto a contratação direta de profissionais para exercer funções de contador e assessor jurídico sem prévia aprovação em concurso público e a alegada extrapolação do limite constitucional de 70% da receita da Câmara com despesas de pessoal. O Ministério Público sustentou a prática de atos dolosos causadores de dano ao erário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

A questão em discussão consiste em verificar se houve dolo específico e prejuízo efetivo ao erário na contratação de pessoal sem concurso público e em desacordo com os requisitos legais, bem como na extrapolação do limite constitucional de despesa com pessoal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A nova redação da Lei no 8.429/1992, dada pela Lei no 14.230/2021, exige a presença de dolo específico para a configuração de ato de improbidade administrativa, afastando a responsabilização por culpa.

Conforme decidido pelo STF no Tema 1199 da repercussão geral, as normas mais benéficas da nova Lei de Improbidade Administrativa possuem aplicação retroativa aos processos em curso, inclusive quanto à exigência de dolo específico e prejuízo efetivo ao erário, quando exigido.

A contratação direta, embora juridicamente inadequada, foi motivada por carência de estrutura funcional da Câmara Municipal, conforme demonstrado por resolução administrativa, não havendo elementos probatórios que indiquem intenção dolosa de lesar o erário ou violar princípios da Administração Pública.

O dolo não pode ser presumido, devendo ser demonstrado por prova concreta de que o agente agiu com vontade consciente e dirigida à prática do ato ímprobo, o que não restou evidenciado nos autos.

A extrapolação do limite de despesas com pessoal, isoladamente, não configura ato de improbidade administrativa na ausência de prova de conduta dolosa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

A configuração de ato de improbidade administrativa exige a demonstração de dolo específico, sendo necessário, e nas hipóteses do art. 10 da Lei no 8.429/1992, o prejuízo efetivo ao erário.

A contratação de pessoal sem concurso público, ainda que irregular, não configura improbidade administrativa quando ausente dolo e quando motivada por deficiência estrutural da Administração.

A extrapolação do limite de despesa com pessoal, por si só, não demonstrada a intenção dolosa e o dano patrimonial para a configuração de ato de improbidade administrativa.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra Aluízio Carvalho Júnior, com o objetivo de reformar a sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Diamantino, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, que julgou improcedente o pedido inicial em relação ao recorrido, sob fundamento de ausência de dolo e de prejuízo ao erário.

O recorrente sustenta que o apelado, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Alto Paraguai nos exercícios de 2009 e 2010, praticou atos de improbidade administrativa ao realizar a contratação de profissionais para funções típicas de servidores efetivos, como contador e assessor jurídico, por meio de cartas-convite, sem concurso público, classificando os gastos de forma a dissimular a natureza das despesas. Aponta que tais contratações, registradas como correspondentes a pagamento de pessoa física sem vínculo, comprometeram a regularidade da folha de pagamento e resultaram na extrapolação do limite de 70% da receita municipal com despesas de pessoal, estabelecido no art. 29-A, §1o da Constituição Federal. De acordo com a inicial, a despesa total alcançou 78,65% da receita da Câmara, totalizando R$ 357.257,44, com excesso de R$ 39.299,72, valor que, com juros e correção monetária, atingiria R$ 100.600,84.

O Ministério Público alega que houve fraude nos procedimentos licitatórios do tipo convite n. 02/2009 e 03/2009, e que os serviços contratados eram permanentes, não se enquadrando nas hipóteses legais de contratação temporária. Sustenta que a conduta demonstra dolo do agente ao burlar normas constitucionais e infralegais que impõem a realização de concurso público para o provimento de cargos. Requer, ao final, a condenação do apelado por ato de improbidade administrativa nos termos dos artigos 10,
caput
, IX e X, e 11,
caput
, II, da Lei n. 8.429/92 (na redação anterior à Lei n. 14.230/2021), além do ressarcimento integral ao erário, no valor correspondente ao excesso de despesa apurado.

Em contrarrazões, Aluízio Carvalho Júnior se

manifestou pela manutenção da sentença.

A Procuradoria de Justiça apresentou parecer pelo desprovimento do recurso, sob o argumento de que não houve demonstração de prejuízo ao erário nem dolo específico. A Procuradoria reconheceu a reprovabilidade das condutas, mas destacou que, com a nova sistemática da Lei n. 8.429/92, modificada pela Lei n. 14.230/2021, irregularidades ou ilegalidades isoladas não configuram ato de improbidade administrativa sem o elemento volitivo e o efetivo dano patrimonial. Reforçou, ainda, que o próprio Tribunal de Contas aplicou sanção administrativa, sem, contudo, evidenciar prejuízo concreto e mensurável ao erário.

Eis o relatório.

V O T O R E L A T O R

Como relatado, trata-se de apelação interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que, nos autos da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa, julgou improcedente o pedido em relação a Aluízio Carvalho Júnior, então Presidente da Câmara Municipal de Alto Paraguai nos exercícios de 2009 e 2010.

A ação versa sobre contratações realizadas por meio da modalidade convite de profissionais para exercerem as funções de contador e assessor jurídico, sem prévia aprovação em concurso público e ausência de situação de serviços temporários. O Ministério Público sustenta, ainda, a configuração de improbidade administrativa, alegando a prática de atos dolosos que resultaram em dano ao erário, consistentes na extrapolação do limite de 70% da receita com despesas de pessoal.

Com a devida vênia, não assiste razão ao apelante.

A controvérsia centra-se na caracterização ou não de ato de improbidade administrativa, conforme previsão dos artigos 10 e 11 da Lei n.o 8.429/92, na redação vigente à época dos fatos e à luz das alterações promovidas pela Lei n.o 14.230/2021, em especial quanto à exigência de dolo específico e efetivo prejuízo ao erário. A leitura sistemática da nova redação legal e o julgamento do Tema 1199 da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal impõem ao julgador a aplicação retroativa das normas mais benéficas, o que atrai a incidência da exigência do dolo específico, não mais se admitindo responsabilização na modalidade culposa ou fundada em mera irregularidade formal.

A sentença recorrida bem delineou esse aspecto, assentando que “as condutas narradas na inicial por si só, sem a demonstração do liame subjetivo de vontade do requerido, não são suficientes para se evidenciar a prática de ato ímprobo, principalmente considerando a novação legislativa sobre a temática”.

Com efeito, ainda que se reconheça a irregularidade na contratação de pessoas físicas para o desempenho de funções permanentes, não restou evidenciado nos autos qualquer elemento probatório seguro que demonstre a existência de dolo, entendido este como a vontade livre e consciente de lesar o erário ou de atentar contra os princípios que regem a Administração Pública.

A análise dos elementos dos autos revela que a motivação para as contratações se ancorou na carência de estrutura funcional da Câmara Municipal à época, conforme se extrai da própria Resolução n.o 002/2009, que buscava suprir carências administrativas mediante contratação de profissionais para assessoramento jurídico e contábil. A iniciativa, embora juridicamente inadequada sob a ótica da obrigatoriedade do concurso público, não se reveste de elemento volitivo doloso, necessário à configuração do ato ímprobo.

O dolo não pode ser presumido. Deve ser demonstrado de forma concreta, com base em elementos probatórios que revelem não apenas o conhecimento da ilicitude da conduta, mas também de má-fé.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO . ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO. 1. A ilegalidade, por si só, não é suficiente para configurar a conduta ímproba. No caso, o próprio Tribunal de origem concluiu que o agente público atuou sem o especial fim de agir, sem intenção clara de burlar as regras de contratação temporária. 2. Não demonstrada a existência clara do elemento subjetivo doloso, qualificado pela má-fé, não é possível responsabilizar o agente público por de ato de improbidade administrativa. 3. Agravo Interno a que se nega provimento. (STF - ARE: 1436192 SP, Relator.: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 22/08/2023, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRONICO DJe-s/n DIVULG 28-08-2023 PUBLIC 29-08-2023)

Ademais, não se vislumbra a ocorrência de dano ao erário, conforme destacado no parecer da douta Procuradoria de Justiça, “o ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário exige efetivo e comprovado desvio ou perda patrimonial, requisitos não evidenciados na demanda”.

Apenas o fato de a despesa com pessoal ter extrapolado o limite constitucional previsto no art. 29-A, §1o da Constituição Federal, não autoriza, por si só, a conclusão de que houve dano ao erário e conduta dolosa. Isso porque o excesso orçamentário, embora reprovável, pode decorrer de má gestão, erro técnico ou omissão administrativa, situações que, na ausência de prova do dolo, não se subsumem às hipóteses de improbidade.

Dessa forma, diante da ausência de demonstração do elemento subjetivo dolo e da inexistência de prova de prejuízo efetivo ao erário, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência.

Pelo exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso do Ministério Público, em consonância com o parecer da Procuradoria de Justiça.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/12/2025