Tribunal: TJMT
Processo: 1004304-71.2025.8.11.0000
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-17
Data de publicação: 2025-09-22

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. CONTROLE JUDICIAL DE ATO NORMATIVO MUNICIPAL CONCRETO. MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS EM PERÍODO VEDADO. LEGITIMIDADE DA VIA ELEITA. REQUISITOS DA TUTELA DE URGÊNCIA PRESENTES. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Agravo de instrumento interposto contra decisão que deferiu tutela de urgência em ação popular, suspendendo os efeitos das Leis Municipais no 1.089/2024 e no 1.090/2024, que majoraram os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, com fundamento na violação ao art. 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, por terem sido editadas nos 180 dias finais do mandato. O pedido principal da ação visa à declaração de nulidade das referidas leis, por afronta à legalidade fiscal, à moralidade administrativa e à vedação eleitoral.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há três questões em discussão: (i) definir se a ação popular é meio processual adequado para impugnar ato normativo municipal de conteúdo concreto que majora subsídios de agentes políticos; (ii) verificar se a expedição das leis impugnadas, dentro do período vedado pelo art. 21, II, da LRF, configura violação à legalidade administrativa e à moralidade pública; (iii) analisar a correção da decisão que deferiu a tutela de urgência, com base na presença dos requisitos do art. 300 do CPC.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A ação popular é meio constitucional idôneo para impugnar atos normativos concretos e de eficácia imediata que importem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa e à legalidade, conforme previsto nos arts. 1o e 2o da Lei no 4.717/1965 e no art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal.
A Lei Municipal no 13.956/2024, ao majorar subsídios de agentes políticos com efeitos financeiros diretos e destinatários determinados, configura norma de conteúdo concreto, afastando a alegação de que seria matéria restrita ao controle concentrado de constitucionalidade.
A edição das leis no período de 180 dias finais do mandato viola o art. 21, II, da LRF, que veda a simples expedição de atos que impliquem aumento de despesa com pessoal nesse intervalo, ainda que os efeitos financeiros se deem apenas na legislatura subsequente.
A jurisprudência do STJ reconhece a incidência da vedação prevista no art. 21 da LRF independentemente do momento da execução orçamentária, bastando a expedição do ato normativo no período vedado para caracterizar a ilegalidade (REsp 1.170.241/MS).
A tutela de urgência foi corretamente deferida, à luz do art. 300 do CPC, diante da probabilidade do direito (aumento dentro do prazo vedado, em afronta à LRF e aos princípios do art. 37 da CF) e do perigo de dano (risco de lesão irreversível ao erário, dada a irrepetibilidade da verba de subsídio).
A decisão recorrida observou a reversibilidade da medida (manutenção do pagamento nos valores anteriores), adotando providência típica e adequada no âmbito da ação popular, sem prejuízo do contraditório e da ampla instrução processual.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produza impacto direto no erário, desde que evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa.
A edição de norma que majora despesa com pessoal nos 180 dias finais de mandato, em afronta ao art. 21, II, da LC no 101/2000, enseja vício de legalidade suficiente a autorizar o controle judicial mediante ação popular.
A tutela de urgência em ação popular pode ser concedida para suspender efeitos de leis municipais com potencial lesivo ao erário, desde que presentes os requisitos do art. 300 do CPC, especialmente quando o risco for qualificado pela irreversibilidade da verba.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; art. 29, V e VI; art. 37, caput; LC no 101/2000, art. 21, II; Lei no 4.717/1965, arts. 1o, §1o, e 2o, alíneas "b", "c" e "e"; CPC, art. 300; Lei no 9.504/1997, art. 73, VIII.
Jurisprudência relevante citada: STF, Rcl no 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 15.12.2004; STJ, REsp 1.170.241/MS, Rel. Min. Castro Meira, j. 28.09.2010; TJMT, AI no 1003909-79.2025.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip, j. 20.02.2025; TJMT, Apelação/Remessa Necessária Cível no 1033477-68.2024.8.11.0003, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 09.04.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004304-71.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[ACIMA DE 1 MILHÃO DE REAIS]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[JACQUELINE CAVALCANTE MARQUES - CPF: 908.731.731-04 (ADVOGADO), CÂMARA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO CASCALHEIRA - MT (AGRAVANTE), YANN DIEGO SOUZA TIMÓTHEO DE ALMEIDA E OUTRO (AGRAVADO), YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (ADVOGADO), WARLLANS WAGNER XAVIER SOUZA - CPF: 063.721.281-95 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), CAMARA MUNICIPAL DE RIDEIRAO CASCALHEIRA - CNPJ: 24.990.152/0001-47 (AGRAVANTE)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, DESPROVEU O RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. CONTROLE JUDICIAL DE ATO NORMATIVO MUNICIPAL CONCRETO. MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE AGENTES POLÍTICOS EM PERÍODO VEDADO. LEGITIMIDADE DA VIA ELEITA. REQUISITOS DA TUTELA DE URGÊNCIA PRESENTES. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Agravo de instrumento interposto contra decisão que deferiu tutela de urgência em ação popular, suspendendo os efeitos das Leis Municipais no 1.089/2024 e no 1.090/2024, que majoraram os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, com fundamento na violação ao art. 21, inciso II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, por terem sido editadas nos 180 dias finais do mandato. O pedido principal da ação visa à declaração de nulidade das referidas leis, por afronta à legalidade fiscal, à moralidade administrativa e à vedação eleitoral.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há três questões em discussão: (i) definir se a ação popular é meio processual adequado para impugnar ato normativo municipal de conteúdo concreto que majora subsídios de agentes políticos; (ii) verificar se a expedição das leis impugnadas, dentro do período vedado pelo art. 21, II, da LRF, configura violação à legalidade administrativa e à moralidade pública; (iii) analisar a correção da decisão que deferiu a tutela de urgência, com base na presença dos requisitos do art. 300 do CPC.

III. RAZÕES DE DECIDIR

A ação popular é meio constitucional idôneo para impugnar atos normativos concretos e de eficácia imediata que importem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa e à legalidade, conforme previsto nos arts. 1o e 2o da Lei no 4.717/1965 e no art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal.

A Lei Municipal no 13.956/2024, ao majorar subsídios de agentes políticos com efeitos financeiros diretos e destinatários determinados, configura norma de conteúdo concreto, afastando a alegação de que seria matéria restrita ao controle concentrado de constitucionalidade.

A edição das leis no período de 180 dias finais do mandato viola o art. 21, II, da LRF, que veda a simples expedição de atos que impliquem aumento de despesa com pessoal nesse intervalo, ainda que os efeitos financeiros se deem apenas na legislatura subsequente.

A jurisprudência do STJ reconhece a incidência da vedação prevista no art. 21 da LRF independentemente do momento da execução orçamentária, bastando a expedição do ato normativo no período vedado para caracterizar a ilegalidade (REsp 1.170.241/MS).

A tutela de urgência foi corretamente deferida, à luz do art. 300 do CPC, diante da probabilidade do direito (aumento dentro do prazo vedado, em afronta à LRF e aos princípios do art. 37 da CF) e do perigo de dano (risco de lesão irreversível ao erário, dada a irrepetibilidade da verba de subsídio).

A decisão recorrida observou a reversibilidade da medida (manutenção do pagamento nos valores anteriores), adotando providência típica e adequada no âmbito da ação popular, sem prejuízo do contraditório e da ampla instrução processual.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produza impacto direto no erário, desde que evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa.

A edição de norma que majora despesa com pessoal nos 180 dias finais de mandato, em afronta ao art. 21, II, da LC no 101/2000, enseja vício de legalidade suficiente a autorizar o controle judicial mediante ação popular.

A tutela de urgência em ação popular pode ser concedida para suspender efeitos de leis municipais com potencial lesivo ao erário, desde que presentes os requisitos do art. 300 do CPC, especialmente quando o risco for qualificado pela irreversibilidade da verba.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; art. 29, V e VI; art. 37, caput; LC no 101/2000, art. 21, II; Lei no 4.717/1965, arts. 1o, §1o, e 2o, alíneas "b", "c" e "e"; CPC, art. 300; Lei no 9.504/1997, art. 73, VIII.

Jurisprudência relevante citada: STF, Rcl no 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j. 15.12.2004; STJ, REsp 1.170.241/MS, Rel. Min. Castro Meira, j. 28.09.2010; TJMT, AI no 1003909-79.2025.8.11.0000, Rel. Desa. Maria Erotides Kneip, j. 20.02.2025; TJMT, Apelação/Remessa Necessária Cível no 1033477-68.2024.8.11.0003, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 09.04.2025.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Cuida-se de
agravo de instrumento
interposto pela
CÂMARA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO CASCALHEIRA, em face de YANN DIEGO SOUZA TIMÓTHEO DE ALMEIDA e OUTRO,
contra decisão proferida nos autos da
Ação Popular n. 1000021-59.2025.8.11.0079
, que
deferiu tutela de urgência
para
suspender os efeitos
das
Leis Municipais n. 1.089/2024
e
1.090/2024
— as quais
majoraram os subsídios
do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais, Presidente da Câmara, Vereadores, Diretor e Chefe de Gabinete para a gestão/legislatura 2025/2028 — sob fundamento de
violação ao art. 21, II, da LRF
e a princípios do art. 37 da CF.

A inicial da ação popular narra que os diplomas foram
aprovados e sancionados em 19/08/2024
, dentro da janela dos
180 dias finais do mandato
, com
potencial impacto
estimado em
R$ 2.982.528,00
no quadriênio.

Em 1o grau, após manifestação do Município e
parecer do Ministério Público pela liminar
, a magistrada singular
recebeu a inicial
, enfrentou o pedido de tutela e, com base na LAP e no CPC,
concedeu a medida
para manter os subsídios nos patamares anteriores.

Nas razões recursais, a agravante sustenta, em síntese, (i) inadequação da via eleita; (ii) autonomia do Legislativo e observância do princípio da anterioridade (art. 29, V e VI, CF); (iii) inaplicabilidade/colisão do art. 21 da LRF; e (iv) ausência dos requisitos da tutela de urgência.

Contraminuta foi apresentada, pugnando pela
manutenção da liminar
, com apoio em
jurisprudência do STJ e deste Tribunal
quanto à incidência do art. 21 da LRF, inclusive quando os efeitos financeiros são projetados para a legislatura seguinte, e na
vedação do art. 73, VIII, da Lei 9.504/97
.

O
parecer da Procuradoria-Geral de Justiça
é pelo
desprovimento
, destacando que as leis impugnadas foram aprovadas em 19/08/2024 e que a LRF veda a majoração nos 180 dias finais do mandato.

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes Pares:

Presentes os pressupostos de conhecimento, conheço do recurso.

Cabimento da Ação Popular contra ato normativo concreto de eficácia imediata

A Ação Popular é meio constitucionalmente legítimo para a defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa e da legalidade, inclusive contra atos normativos concretos e imediatamente eficazes que produzam lesão — como as leis municipais que fixam/majoram subsídios de agentes políticos determinados (Prefeito, Vice, Secretários, Vereadores).

A decisão agravada, ao receber a inicial e enfrentar a liminar, realçou a vocação da LAP para a suspensão de atos lesivos:
“Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado”.

E, ao contextualizar a tutela de urgência, destacou a probabilidade do direito e o perigo de dano, pressupostos do art. 300 do CPC:

“Dispõe o art. 300, caput, do CPC que a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo do dano ou o risco ao resultado útil do processo”.

Também consignou que a ação popular é via idônea para o controle judicial da legalidade e moralidade administrativas:
“Tanto a legalidade quanto a moralidade administrativa [...] podem ser objeto de controle judicial, especialmente por meio de ação popular.”

A moldura legal e o contexto fático demonstram que o objeto litigioso (leis que majoram subsídios) se subsume ao campo de proteção da LAP (arts. 1o e 2o, “b” e “c”), como expressamente referiu a decisão: a verossimilhança “evidencia afronta [...] ao disposto no art. 2o, alíneas ‘b’ e ‘c’, da Lei 4.717/65”.

A propósito, trago à colação entendimento desta Corte:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL COM REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS . AUMENTO DE SUBSÍDIO DE AGENTES POLÍTICOS. EDIÇÃO EM PRAZO VEDADO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. VIA ADEQUADA. PROVIMENTO DO RECURSO . RETORNO DOS AUTOS PARA INSTRUÇÃO E JULGAMENTO. I. Caso em exame 1. Apelação cível e reexame necessário contra sentença que indeferiu a petição inicial da ação popular proposta por cidadãos, extinguindo o feito sem resolução de mérito, ao fundamento de inadequação da via eleita . 2. Ação popular proposta para anular a Lei Municipal no 13.956/2024, que majorou em 79,5% os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito do Município de Rondonópolis para o mandato 2025/2028, sancionada a apenas 16 dias do fim da legislatura, em violação ao art. 21, p .u., da LC no 101/2000 ( LRF). II. Questão em discussão 3 . A questão em discussão consiste em verificar a adequação da ação popular como instrumento hábil ao controle judicial de ato legislativo de conteúdo concreto, cuja edição viola preceitos da legalidade fiscal e da moralidade administrativa, em especial o art. 21, p.u., da LRF . III. Razões de decidir 4. A ação popular é meio constitucional legítimo para a defesa do patrimônio público, da moralidade administrativa e da legalidade, podendo ser utilizada contra atos normativos concretos e de eficácia imediata, como o que fixa subsídios para agentes políticos identificados. 5 . O conteúdo normativo da Lei Municipal no 13.956/2024 é concreto, possui destinatários definidos e efeitos financeiros diretos, afastando o argumento de que se trata de norma abstrata ou de controle exclusivo por ADI. 6. A edição da norma em período vedado pela LRF compromete sua validade sob a ótica da legalidade estrita, legitimando o controle por meio da ação popular, sem que isso implique afronta à competência do Supremo Tribunal Federal para o controle concentrado de constitucionalidade . 7. A jurisprudência do STF e do TJMT autoriza a impugnação judicial de atos legislativos de efeitos concretos por meio de ação popular, quando presentes indícios de lesividade ao erário e desrespeito à legislação fiscal. IV. Dispositivo e tese 8 . Recurso de apelação provido e reexame necessário com retificação da sentença, para cassar a decisão de indeferimento da petição inicial e determinar o regular prosseguimento da ação popular. Tese de julgamento: “1. A ação popular é instrumento processual adequado para impugnar ato normativo municipal de efeitos concretos, cujos destinatários estejam individualizados e que produza impacto direto no erário, desde que evidenciada violação à legalidade fiscal e à moralidade administrativa.” “2 . A edição de norma que majora despesa com pessoal nos 180 dias finais de mandato, em afronta ao art. 21, p.u., da LC no 101/2000, enseja vício de legalidade suficiente a autorizar o controle judicial mediante ação popular .”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; LC no 101/2000, art. 21, p.u .; L. no 4.717/1965, arts. 1o, § 1o, e 2o, alíneas c e e; CPC, art . 485, I e VI. Jurisprudência relevante citada: STF, Rcl no 664/RJ, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, j . 15.12.2004; TJMT, AI no 1003909-79.2025 .8.11.0000, Rel. Desa . Maria Erotides Kneip, j. 20.02.2025.”

(TJ-MT - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL: 10334776820248110003, Relator.: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 09/04/2025, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 10/04/2025)

Dessa forma, a ação popular constitui instrumento constitucional idôneo para a proteção do patrimônio público, da legalidade e da moralidade administrativa, sendo cabível inclusive contra atos normativos de natureza concreta e com eficácia imediata, como aqueles que estabelecem subsídios a agentes políticos determinados. Nesse contexto, a Lei Municipal no 13.956/2024 apresenta conteúdo normativo específico, dirigido a destinatários certos e com repercussão financeira direta, o que afasta a tese de que se trate de norma abstrata sujeita apenas a controle concentrado por ação direta de inconstitucionalidade.

Da Anterioridade (art. 29, V e VI, CF) e vedação fiscal-eleitoral (art. 21, II, LRF).

A agravante pretende opor o princípio da anterioridade à vedação do art. 21, II, da LRF. A leitura sistemática demonstra que as exigências se somam, não se excluem: a fixação para a legislatura subsequente deve respeitar a proibição de expedir ato que aumente despesa com pessoal nos 180 dias finais do mandato.

A decisão recorrida harmonizou os dispositivos, citando a jurisprudência do STJ (REsp 1.170.241/MS), no sentido de que:
“A LRF é expressa ao vedar a mera expedição, nos 180 dias anteriores ao final do mandato, de ato que resulte aumento de despesa com pessoal [...] pouco importa se o resultado [...] virá na próxima gestão.”

Nessa linha, a própria decisão concluiu pela verossimilhança da violação à LRF (art. 21, II).

Da moralidade/isonomia eleitoral (art. 73, VIII, Lei 9.504/97)

Embora o eixo jurídico da decisão esteja na LRF, é pertinente recordar a vedação eleitoral: o art. 73, VIII, da Lei 9.504/97 impede revisões remuneratórias acima da mera recomposição inflacionária no ano eleitoral, reforçando a tutela da moralidade/isonomia — ponto igualmente desenvolvido pelos agravados.

Dos requisitos da tutela de urgência (art. 300, CPC) e acerto da decisão agravada.

A decisão singular identificou, com acerto, probabilidade do direito e
periculum in mora
qualificado:

Probabilidade: aumento aprovado dentro dos 180 dias finais; incidência do art. 21, II, LRF; afronta aos princípios do art. 37 CF.

Periculum in mora
: risco de lesão ao erário dada a irrepetibilidade da verba de subsídios; reversibilidade da medida (pagamento futuro com atualização). A decisão foi expressa:

“Se o aumento for pago, haverá potencial risco de lesão ao erário, dado o caráter irrepetível da verba [...] a medida é perfeitamente reversível.”

E arrematou, fixando o exato alcance da cautela:

“Frise-se, não se trata de determinar que o subsídio não seja pago, mas sim de suspender o aumento [...] em desacordo com a LRF.”

Por tais fundamentos, deferiu a liminar para suspender os efeitos das Leis 1.089/2024 e 1.090/2024 e determinar a manutenção dos valores anteriores — providência típica e adequada em sede de LAP, como já visto.

Esse juízo de probabilidade e urgência está alinhado com a orientação desta Corte e de outros Tribunais, inclusive quando há alegação de anterioridade: vedação da mera expedição do ato dentro dos 180 dias e proteção da moralidade/impessoalidade.

Destarte, a Ação Popular é via adequada para controle de legalidade/moralidade de atos normativos concretos e imediatamente eficazes que importem despesa com pessoal (subsídios de agentes políticos). Há plausibilidade do direito e perigo de dano ao erário.

A anterioridade (art. 29, V e VI, CF) não afasta a LRF; as exigências cumulam-se. A jurisprudência do STJ veda a expedição de atos que aumentem despesa com pessoal nos 180 dias finais, ainda que os efeitos ocorram na legislatura seguinte.

O
periculum in mora
e a reversibilidade foram corretamente reconhecidos na origem.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao agravo de instrumento, mantendo integralmente a decisão que suspendeu os efeitos das Leis Municipais n. 1.089/2024 e 1.090/2024, com a manutenção dos subsídios nos valores anteriores, pelos seus próprios fundamentos.

É como voto.

V O T O S V O G A I S

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (2o VOGAL)

Egrégia Câmara
,

A ação popular, nos termos do art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal e da Lei n. 4.717/1965, destina-se precipuamente à anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, pressupondo inexoravelmente a existência de ato administrativo concreto e específico que ocasione lesão aos bens jurídicos constitucionalmente tutelados.

Na origem, os autores, ora agravados, objetivam, em última análise, o afastamento da aplicação das Leis Municipais no 1.089/2024 e 1.090/2024, que fixaram verba indenizatória para agentes políticos municipais.

Não obstante sustentem os autores tratar-se de lei de efeitos concretos, a pretensão deduzida na inicial da ação popular configura controle abstrato de constitucionalidade de norma, função essa constitucionalmente reservada à ação direta de inconstitucionalidade e à ação declaratória de constitucionalidade.

Com efeito, a declaração de inconstitucionalidade da lei municipal não constitui causa de pedir, senão que configura o próprio pedido formulado na inicial.

Não se dirigindo a pretensão à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento da invalidade da legislação que aumentou os subsídios dos agentes políticos por alegada violação ao art. 21, II, da Lei Complementar n. 101/2000, o ajuizamento de ação popular com o escopo de obter a inaplicabilidade da norma municipal constitui verdadeiro sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, em flagrante afronta ao princípio da reserva de jurisdição para o controle concentrado de constitucionalidade.

A natureza genérica e abstrata da norma impugnada não se altera pelo fato de possuir destinatários determinados ou de produzir efeitos patrimoniais específicos. O caráter normativo da lei permanece íntegro, estabelecendo regras gerais para a remuneração de agentes políticos durante toda a legislatura, não configurando ato administrativo de execução concreta e imediata, passível de impugnação pela via da ação popular.

Por outro lado, a circunstância de a norma produzir efeitos diretos sobre pessoas determinadas não desnatura sua essência legislativa, tampouco a converte em ato administrativo concreto.

Nesse sentido, têm decidido as cc. Câmaras de Direito Público e Coletivo deste e. Tribunal, reconhecendo que a ação popular não constitui meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas.

“
Em conformidade com a jurisprudência pátria, a ação popular não é meio processual adequado para o controle abstrato de constitucionalidade de normas, função essa reservada a ações de competência exclusiva dos órgãos de cúpula do Judiciário, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), conforme disposto nos artigos 102 e 103 da Constituição Federal.

Não se dirigindo a pretensão do autor à nulidade de ato lesivo concreto ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, mas ao reconhecimento, de forma indireta, da inconstitucionalidade da legislação que aumentou os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, por ferir o princípio da anterioridade da legislatura, correta a sentença que reconheceu a inadequação da ação popular e extinguiu o processo sem resolução do mérito
.” (TJ-MT, N.U 1006213-80.2023.8.11.0013, Rel. Desa. MARIA APARECIDA RIBEIRO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 11.12.2024, publicado no DJE em 19.12.2024).

“
A Ação Popular, conforme estabelece a Constituição Federal e a Lei no 4.717/1965, destina-se à anulação de atos lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente e ao patrimônio cultural, não sendo substitutiva de outras ações constitucionais, como a Ação Direta de Inconstitucionalidade
.” (TJ-MT, N.U 1005066-95.2024.8.11.0041, Rel. Desa. ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 29.10.2024, publicado no DJE em 11.11.2024).

Em recente julgamento, esta c. Câmara decidiu no mesmo sentido:

“
A ação popular não se presta ao controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos, cuja análise compete exclusivamente às vias próprias do controle concentrado
.” (TJ-MT, N.U 1000534-56.2025.8.11.0037, Rel. Des. RODRIGO ROBERTO CURVO, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, julgado em 9.4.2025, publicado no DJE em 22.4.2025).

Ademais, os referidos precedentes deste e. Tribunal de Justiça se coadunam com o entendimento do c. Superior Tribunal de Justiça sobre os limites da ação popular.

“
Como ensina MARÇAL JUSTEN FILHO, ‘a ação popular não é meio para o controle em abstrato da constitucionalidade de atos legais’ e, por isso, o ‘ato impugnado por meio de ação popular deve ter sido praticado por agente público no exercício de competência administrativa’ (Curso de direito administrativo.
13. ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2018, p. 1196).
” (STJ, REsp 1.870.470/RJ, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 22.9.2020, publicado no DJe em 7.10.2020).

Dessa forma, impõe-se o reconhecimento da inadequação da via processual eleita para a postulação deduzida, sob pena de transmutação da natureza jurídica da ação popular em sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, com consequente subversão do sistema constitucional de controle de constitucionalidade.

Diante de tais premissas, com a devida vênia da i. Desembargadora Relatora, de ofício,
RECONHEÇO
a inadequação da via processual eleita no juízo de origem e, por consequência,
JULGO EXTINTO
o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.

Por derradeiro,
JULGO PREJUDICADO
o presente agravo de instrumento.

Isento os autores do pagamento de custas e de honorários advocatícios, por força do disposto no art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal e no art. 10, XXII, da Constituição do Estado de Mato Grosso.

É como voto
.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/09/2025