Tribunal: TJMT
Processo: 1022756-06.2025.8.11.0041
Órgão julgador: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-11
Data de publicação: 2025-11-25

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CASSAÇÃO DE CNH. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. ATO PRATICADO POR AUTORIDADE DE OUTRO ENTE FEDERATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE EMENDA DA INICIAL. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação Cível para reformar sentença que denegou a segurança em razão da ilegitimidade passiva ad causam e julgou extinto o feito, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC.
II. Questão em discussão
2. O ponto em análise consiste em duas hipóteses: (i) verificar se o DETRAN/MT detém legitimidade para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança que questiona ato administrativo praticado pelo DETRAN/MS; e (ii) analisar se seria admissível a emenda da petição inicial para inclusão do DETRAN/MS como autoridade coatora, diante da identificação de vício na indicação da autoridade.
III. Razões de decidir
3. O mandado de segurança deve ser direcionado exclusivamente contra a autoridade que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ameaça de lesão a direito líquido e certo, conforme art. 6o da Lei no 12.016/2009.
4. O ato de cassação da CNH do impetrante foi formalmente praticado pelo DETRAN/MS, não havendo ingerência do DETRAN/MT quanto à validade, revogação ou modificação do referido ato, o que afasta sua legitimidade passiva ad causam.
5. Não é admissível a emenda da petição inicial nos casos em que a correção do polo passivo implicaria alteração da competência absoluta entre diferentes entes federativos, o que inviabiliza a aplicação do art. 321 do CPC.
6. A teoria da encampação é inaplicável ao caso, pois ausentes seus requisitos cumulativos: inexistência de vínculo hierárquico entre DETRAN/MS e DETRAN/MT, ausência de manifestação sobre o mérito e modificação de competência federativa.
7. O art. 10 da Lei no 12.016/2009 não impõe ao magistrado o dever de oportunizar emenda da inicial quando há indicação de autoridade absolutamente incompetente, sobretudo quando a correção comprometer a competência do juízo.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso não provido.
Tese de julgamento: “1. A autoridade coatora em mandado de segurança deve ser aquela responsável direta pela prática do ato impugnado. 2. A indicação de autoridade vinculada a ente federativo diverso implica ilegitimidade passiva ad causam e acarreta incompetência absoluta do juízo, inviabilizando a emenda da inicial e afastando a aplicação da teoria da encampação.”.
________________
Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 321 e 485, VI; Lei no 12.016/2009, arts. 6o e 10.
Jurisprudência relevante citada: TJ/MT, RN 1001939-20.2018.8.11.0055, relatora Desembargadora Helena Maria Bezerra Ramos, 1a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 17.2.2021; TJ/MT, RN 1014783-15.2016.8.11.0041, relator Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.9.2019; STJ, EDcl no RMS 67101/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, 2a Turma, j. 14.12.2021; STJ, AgInt no MS 25945/DF, relator Ministro Gurgel de Faria, 1a Seção, j. 11.11.2020.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1022756-06.2025.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[CNH - Carteira Nacional de Habilitação]
Relator:
Des(a).
VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO

Turma Julgadora:

[DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[EZEQUIEL DE SOUZA SILVA - CPF: 063.842.731-28 (APELANTE), ADEMIR COSTA FRANCO - CPF: 928.408.922-00 (ADVOGADO), DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.829.702/0001-70 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA, DESA. VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CASSAÇÃO DE CNH. ILEGITIMIDADE PASSIVA
AD CAUSAM
. ATO PRATICADO POR AUTORIDADE DE OUTRO ENTE FEDERATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE EMENDA DA INICIAL. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação Cível para reformar sentença que denegou a segurança em razão da ilegitimidade passiva
ad causam
e julgou extinto o feito, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC.

II. Questão em discussão

2. O ponto em análise consiste em duas hipóteses: (
i
) verificar se o DETRAN/MT detém legitimidade para figurar como autoridade coatora em
mandado de segurança
que questiona ato administrativo praticado pelo DETRAN/MS; e (
ii
) analisar se seria admissível a emenda da petição inicial para inclusão do DETRAN/MS como autoridade coatora, diante da identificação de vício na indicação da autoridade.

III. Razões de decidir

3. O mandado de segurança deve ser direcionado exclusivamente contra a autoridade que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ameaça de lesão a direito líquido e certo, conforme art. 6o da Lei no 12.016/2009.

4. O ato de cassação da CNH do impetrante foi formalmente praticado pelo DETRAN/MS, não havendo ingerência do DETRAN/MT quanto à validade, revogação ou modificação do referido ato, o que afasta sua legitimidade passiva
ad causam
.

5. Não é admissível a emenda da petição inicial nos casos em que a correção do polo passivo implicaria alteração da competência absoluta entre diferentes entes federativos, o que inviabiliza a aplicação do art. 321 do CPC.

6. A teoria da encampação é inaplicável ao caso, pois ausentes seus requisitos cumulativos: inexistência de vínculo hierárquico entre DETRAN/MS e DETRAN/MT, ausência de manifestação sobre o mérito e modificação de competência federativa.

7. O art. 10 da Lei no 12.016/2009 não impõe ao magistrado o dever de oportunizar emenda da inicial quando há indicação de autoridade absolutamente incompetente, sobretudo quando a correção comprometer a competência do juízo.

IV. Dispositivo e tese

8. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “1
. A autoridade coatora em mandado de segurança deve ser aquela responsável direta pela prática do ato impugnado. 2. A indicação de autoridade vinculada a ente federativo diverso implica ilegitimidade passiva ad causam e acarreta incompetência absoluta do juízo, inviabilizando a emenda da inicial e afastando a aplicação da teoria da encampação
.”.

________________

Dispositivos relevantes citados
: CPC, arts. 321 e 485, VI; Lei no 12.016/2009, arts. 6o e 10.

Jurisprudência relevante citada
: TJ/MT, RN 1001939-20.2018.8.11.0055, relatora Desembargadora Helena Maria Bezerra Ramos, 1a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 17.2.2021; TJ/MT, RN 1014783-15.2016.8.11.0041, relator Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.9.2019; STJ, EDcl no RMS 67101/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, 2a Turma, j. 14.12.2021; STJ, AgInt no MS 25945/DF, relator Ministro Gurgel de Faria, 1a Seção, j. 11.11.2020.

R E L A T Ó R I O

RELATÓRIO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

EGRÉGIA CÂMARA

Trata-se de Recurso de Apelação interposto por
Ezequiel de Souza Silva
contra a sentença que, nos autos do
mandado de segurança
impetrado em face de ato do
Diretor de Habilitação e Veículos do Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso (DETRAN/MT)
, denegou a segurança
em razão da ilegitimidade passiva
ad causam
e julgou extinto o feito, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, VI, do Código de Processo Civil.

Aduz que o ato de cassação de sua Carteira Nacional de Habilitação (CNH) definitiva, embora originado no Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso do Sul (DETRAN/MS), produziu efeitos públicos e operacionais no Estado de Mato Grosso, por intermédio do Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso (DETRAN/MT), o qual manteve ativa a restrição no Registro Nacional de Condutores Habilitados (RENACH).

Assevera que, por esse motivo, o DETRAN/MT é parte legítima para figurar no polo passivo da ação mandamental, uma vez que atua como executor do ato impugnado ao obstar, no âmbito do território estadual, o exercício do direito de dirigir.

Afirma que, ainda que se reconheça a necessidade de inclusão do DETRAN/MS como autoridade coatora legítima, deveria ter sido oportunizada a emenda da petição inicial, nos termos do artigo 10 da Lei no 12.016, de 7 de agosto de 2009, e do artigo 321 do Código de Processo Civil, a fim de permitir a regularização da demanda.

Ao final, requer o provimento do recurso para reconhecer a legitimidade DETRAN/MT e determinar o prosseguimento do feito ou, subsidiariamente, autorizar a emenda da inicial para a inclusão do DETRAN/MS.

Já o
Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso (DETRAN/MT)
, em contrarrazões, argumenta que o ato impugnado teve origem no DETRAN/MS, competindo exclusivamente àquele ente federativo a respectiva revisão ou eventual anulação, o que tornaria ilegítima a pretensão dirigida contra si, motivo pelo qual o recurso não merece provimento (Id. 315597363).

A Procuradoria-Geral de Justiça, no parecer do doutor Marcelo Ferra de Carvalho (Id. 320988388), manifestou pelo não provimento do recurso, uma vez que ficou demonstrado que o DETRAN/MT apenas replicou informação oriunda do banco de dados nacional, sendo o ato administrativo de cassação da CNH praticado pelo DETRAN/MS, não se podendo imputar ao órgão mato-grossense qualquer responsabilidade pela medida impugnada.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

VOTO

DESA. VANDYMARA G. R. PAIVA ZANOLO

Ezequiel de Souza Silva
impetrou
mandado de segurança
contra ato do
Diretor de Habilitação e Veículos do Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso (DETRAN/MT)
que determinou a cassação de sua Carteira Nacional de Habilitação (CNH) definitiva em razão de infrações cometidas à época em que, supostamente, ainda possuía apenas a Permissão para Dirigir (PPD).

A sentença denegou a segurança em razão da ilegitimidade passiva
ad causam
do DETRAN/MT e julgou extinto o feito, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, VI, do Código de Processo Civil (Id. 315597361).

O ponto controvertido reside na verificação da legitimidade passiva do DETRAN/MT, bem como na possibilidade de concessão de prazo para emenda da petição inicial, a fim de incluir o DETRAN/MS como autoridade coatora.

Nos termos do artigo 6o da
Lei no 12.016, de 7 de agosto de 2009
, o mandado de segurança deve ser impetrado contra autoridade que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ameaça de lesão a direito líquido e certo:

Art. 6o A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições.

[...]

§ 3o
Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática
. [...].

Consta dos autos que o ato de cassação da CNH definitiva do Impetrante, ora Apelante, foi formalmente praticado pelo DETRAN/MS, em 26 de março de 2023 (Id. 315596889). Trata-se, portanto, de ato administrativo originado por
autoridade vinculada a ente federativo diverso
, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional ao DETRAN/MT.

A atuação do DETRAN/MT limita-se a registrar os efeitos de ato praticado por autoridade de outro Estado, sem qualquer ingerência quanto à sua validade, revogação ou modificação. Diante disso,
resta caracterizada a ilegitimidade passiva
ad causam
da autoridade indicada na presente ação mandamental
.

Inclusive, em situações análogas, as Câmaras de Direito Público e Coletivo deste Tribunal já se manifestaram nesse mesmo sentido:

[...]
Falece competência à Justiça Estadual de Mato Grosso para apreciar multas aplicadas por autoridades federais ou de outros estados membros da federação
. [...]. (TJ/MT, RN 1001939-20.2018.8.11.0055, relatora Desembargadora Helena Maria Bezerra Ramos, 1a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 17.2.2021). [grifo nosso]

[...]
O CTB traça a competência de cada ente da federação nas fiscalizações de trânsito e afasta a responsabilidade da autoridade coatora para figurar no polo passivo de processo que não deu causa. Penalidades aplicadas por órgãos de outro Estado não são de competência desta Justiça Estadual
. (TJ/MT, RN 1014783-15.2016.8.11.0041, relator Desembargador Mário Roberto Kono de Oliveira, 2a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 19.9.2019). [grifo nosso]

[...]
é cediço que a Justiça Estadual é incompetente para declarar qualquer ilegalidade ou nulidade das multas ocorridas em rodovias federais ou em outros Estados da Federação
. [...]. (TJ/MT, Quarta Câmara Cível, Reexame Necessário 93558/2011, relator Desembargador Mariano Alonso Ribeiro Travassos, julgamento em 15/5/2012). [...]. (TJ/MT, RN 1014847-25.2016.8.11.0041, relatora Desembargadora Maria Erotides Kneip, 1a Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 30.4.2019). [grifo nosso]

Ademais, em razão da indicação de autoridade absolutamente incompetente, pertencente a ente federativo diverso daquele responsável pelo ato impugnado,
não se admite a emenda da petição inicial com fundamento no artigo 321 do Código de Processo Civil
.

A substituição da autoridade coatora, no presente caso, implicaria modificação da competência absoluta do juízo, deslocando-a da Justiça Estadual de Mato Grosso para a de Mato Grosso do Sul, dado que se trata de autoridade vinculada a outro Estado.

A jurisprudência é pacífica ao afirmar que a emenda da petição inicial não é admitida quando o vício compromete a competência funcional ou absoluta, como nos mandados de segurança, cuja competência é determinada em razão da autoridade coatora devidamente indicada.

[...] No voto condutor do acórdão embargado, o Superior Tribunal de Justiça, de ofício, jugou extinto o Mandado de Segurança, sem resolução do mérito, e julgou prejudicado, em consequência, o Recurso Ordinário, com fundamento na atual jurisprudência desta Corte, no sentido de que o Secretário de Estado da Fazenda não possui legitimidade para figurar, como autoridade coatora, em mandado de segurança que visa afastar a exigência de tributo reputada ilegítima, sendo inaplicável, outrossim, a teoria da encampação. A propósito da questão suscitada nos presentes Declaratórios, consta do acórdão embargado precedente de cuja ementa destaca-se o entendimento de que ‘
não é possível facultar a emenda da inicial para que a parte indique corretamente a autoridade indicada como coatora quando tal modificação implicar alteração da competência jurisdicional para processamento da impetração
’ (STJ, AgInt no RMS 35.432/RJ, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 19/11/2020). [...]. (STJ, EDcl no RMS 67101/RJ, relatora Ministra Assusete Magalhães, 2a Turma, j. 14.12.2021). [grifo nosso]

[...]
Somente se admite a emenda da petição inicial de mandado de segurança, para fins de correção da autoridade coatora, quando o órgão jurisdicional em que a demanda tenha sido proposta for competente para o conhecimento do
writ
, o que não se verifica no presente caso
. [...]. (STJ, AgInt no MS 25945/DF, relator Ministro Gurgel de Faria, 1a Seção, j. 11.11.2020). [grifo nosso]

Também não se aplica, no caso, a teoria da encampação, por ausência dos requisitos cumulativos exigidos pela Súmula no 628 do Superior Tribunal de Justiça:

[...] A teoria da encampação é aplicada no mandado de segurança quando presentes, cumulativamente, os seguintes requisitos:

a) existência de vínculo hierárquico entre a autoridade que prestou informações e a que ordenou a prática do ato impugnado;

b) manifestação a respeito do mérito nas informações prestadas; e

c) ausência de modificação de competência estabelecida na Constituição Federal.

Nenhum desses requisitos se verifica, pois inexiste vínculo hierárquico entre o DETRAN/MT e o DETRAN/MS, não houve manifestação de mérito nos autos e a substituição da autoridade coatora resultaria em alteração da competência entre entes federativos distintos, violando o item
c
da súmula mencionada.

Por fim, não há que se falar em descumprimento do
artigo 10 da Lei no 12.016, de 7 de agosto de 2009
, que prevê o indeferimento da petição inicial quando ausentes os requisitos legais do mandado de segurança. O dispositivo não impõe ao magistrado o dever de intimar a parte para emenda quando indicada autoridade absolutamente incompetente ou quando o erro comprometer a competência funcional ou federativa.

Portanto, diante da ilegitimidade passiva
ad causam
do DETRAN/MT, da incompetência absoluta da Justiça Estadual de Mato Grosso para processar e julgar o feito, da impossibilidade de emenda da inicial para substituição da autoridade coatora por outra vinculada a ente federativo distinto, e da inaplicabilidade da teoria da encampação, impõe-se
a manutenção da sentença que extinguiu o processo sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, VI, do Código de Processo Civil
.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/11/2025