Tribunal: TJMT
Processo: 1017049-62.2022.8.11.0041
Órgão julgador: GILBERTO LOPES BUSSIKI
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-13

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA DO PROCON. REGULARIDADE DA CDA. COMPETÊNCIA DO PROCON. CONTROLE JUDICIAL LIMITADO À LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DO VALOR DA MULTA. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta pelo Banco BMG S.A. contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal opostos em face do Estado de Mato Grosso, mantendo a exigibilidade de multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT no valor histórico de R$ 80.000,00, em razão de suposta alteração unilateral da denominação de desconto em folha de pagamento, de "consignação BMG" para "cartão BMG", sem prévia comunicação ou autorização da consumidora.
II. Questão em discussão
2. Há quatro questões em discussão: (i) determinar se a Certidão de Dívida Ativa preenche os requisitos legais; (ii) definir se o PROCON possui legitimidade para aplicar multas administrativas em casos de conflitos inter partes; (iii) estabelecer se ocorreu prática abusiva por parte do apelante; e (iv) verificar se o valor da multa aplicada atende aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
III. Razões de decidir
3. A Certidão de Dívida Ativa contém todos os elementos exigidos pela legislação, como a indicação precisa da natureza da dívida, sua fundamentação legal e referência ao processo administrativo originário, permitindo ao executado o pleno conhecimento da origem do débito, o que afasta a alegação de nulidade.
4. O PROCON, enquanto órgão integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, detém competência para fiscalização das relações de consumo e aplicação de sanções administrativas quando constatadas infrações às normas de proteção e defesa do consumidor, não havendo que se falar em usurpação das funções do Poder Judiciário.
5. O controle judicial dos atos administrativos limita-se à análise de sua legalidade, não cabendo ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito do ato administrativo, substituindo o juízo discricionário da Administração pelo seu próprio, salvo em caso de flagrante ilegalidade ou erro grosseiro.
6. A multa administrativa foi fixada em conformidade com os parâmetros legais estabelecidos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, considerando a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, não havendo que se falar em desproporcionalidade ou irrazoabilidade.
IV. Dispositivo e tese
7. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A Certidão de Dívida Ativa goza de presunção de certeza e liquidez quando contém a indicação da natureza da dívida, sua fundamentação legal e referência ao processo administrativo de origem.
2. O PROCON, como órgão integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, possui competência para fiscalizar relações de consumo e aplicar sanções administrativas nas hipóteses de infrações às normas consumeristas.
3. O controle judicial dos atos administrativos limita-se à análise de sua legalidade, não podendo o Poder Judiciário adentrar no mérito do ato administrativo, salvo em caso de flagrante ilegalidade.
4. A multa administrativa fixada em conformidade com os parâmetros estabelecidos no art. 57 do CDC, considerando a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, atende aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

1017049-62.2022.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Efeitos, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
GILBERTO LOPES BUSSIKI

Turma Julgadora:

[DES(A). GILBERTO LOPES BUSSIKI, DES(A). EULICE JAQUELINE DA COSTA SILVA CHERULLI, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[BANCO BMG SA - CNPJ: 61.186.680/0001-74 (APELANTE), JOSE GUILHERME CARNEIRO QUEIROZ - CPF: 272.010.118-47 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O RELATOR EXMO. SR. DES. GILBERTO LOPES BUSSIKI, 1o VOGAL EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL EXMA. SRA. DESA. EULICE JAQUELINE DA COSTA SILVA CHERULLI.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA DO PROCON. REGULARIDADE DA CDA. COMPETÊNCIA DO PROCON. CONTROLE JUDICIAL LIMITADO À LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DO VALOR DA MULTA. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação interposta pelo Banco BMG S.A. contra sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal opostos em face do Estado de Mato Grosso, mantendo a exigibilidade de multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT no valor histórico de R$ 80.000,00, em razão de suposta alteração unilateral da denominação de desconto em folha de pagamento, de "consignação BMG" para "cartão BMG", sem prévia comunicação ou autorização da consumidora.

II. Questão em discussão

2. Há quatro questões em discussão: (i) determinar se a Certidão de Dívida Ativa preenche os requisitos legais; (ii) definir se o PROCON possui legitimidade para aplicar multas administrativas em casos de conflitos inter partes; (iii) estabelecer se ocorreu prática abusiva por parte do apelante; e (iv) verificar se o valor da multa aplicada atende aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

III. Razões de decidir

3. A Certidão de Dívida Ativa contém todos os elementos exigidos pela legislação, como a indicação precisa da natureza da dívida, sua fundamentação legal e referência ao processo administrativo originário, permitindo ao executado o pleno conhecimento da origem do débito, o que afasta a alegação de nulidade.

4. O PROCON, enquanto órgão integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, detém competência para fiscalização das relações de consumo e aplicação de sanções administrativas quando constatadas infrações às normas de proteção e defesa do consumidor, não havendo que se falar em usurpação das funções do Poder Judiciário.

5. O controle judicial dos atos administrativos limita-se à análise de sua legalidade, não cabendo ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito do ato administrativo, substituindo o juízo discricionário da Administração pelo seu próprio, salvo em caso de flagrante ilegalidade ou erro grosseiro.

6. A multa administrativa foi fixada em conformidade com os parâmetros legais estabelecidos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, considerando a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, não havendo que se falar em desproporcionalidade ou irrazoabilidade.

IV. Dispositivo e tese

7. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A Certidão de Dívida Ativa goza de presunção de certeza e liquidez quando contém a indicação da natureza da dívida, sua fundamentação legal e referência ao processo administrativo de origem.

2. O PROCON, como órgão integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, possui competência para fiscalizar relações de consumo e aplicar sanções administrativas nas hipóteses de infrações às normas consumeristas.

3. O controle judicial dos atos administrativos limita-se à análise de sua legalidade, não podendo o Poder Judiciário adentrar no mérito do ato administrativo, salvo em caso de flagrante ilegalidade.

4. A multa administrativa fixada em conformidade com os parâmetros estabelecidos no art. 57 do CDC, considerando a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, atende aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

R E L A T Ó R I O

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de Apelação interposto pelo BANCO BMG S.A. contra sentença proferida pelo Juízo do Núcleo de Justiça Digital de Execuções Fiscais Estaduais 4.0 da Comarca da Capital do Estado do Mato Grosso, que julgou improcedentes os Embargos à Execução opostos pelo ora apelante, mantendo integralmente a execução fiscal promovida pelo ESTADO DE MATO GROSSO para cobrança de multa administrativa aplicada pelo PROCON-MT.

O juízo
a quo
julgou improcedentes os Embargos à Execução, afirmando que a CDA preenche todos os requisitos legais, que o PROCON possui competência para aplicação de sanções, que não compete ao Poder Judiciário adentrar no mérito administrativo, salvo em caso de flagrante ilegalidade, e que a multa foi aplicada dentro dos parâmetros legais, em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Em suas razões recursais, o apelante sustenta, preliminarmente, a nulidade das Certidões de Dívida Ativa por ausência dos requisitos essenciais legalmente exigidos. No mérito, reitera a inexistência de infrações ao Código de Defesa do Consumidor, alega a incompetência do PROCON para aplicação de multas administrativas em caso de conflito
inter
partes, e defende a desproporcionalidade e irrazoabilidade do valor da multa aplicada, requerendo sua reforma para afastar a exigibilidade da multa ou, subsidiariamente, sua redução.

Não foram apresentadas contrarrazões pelo Estado de Mato Grosso, apesar de devidamente intimado.

O Ministério Público não se manifestou nos autos por não se tratar de hipótese que justifique sua intervenção em execução fiscal.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

V O T O

EXMO. SR. DR. GILBERTO LOPES BUSSIKI (RELATOR)

Egrégia Câmara:

Na origem, o Estado de Mato Grosso ajuizou Execução Fiscal em face do Banco BMG S.A., com fundamento na Certidão de Dívida Ativa no 2021451169, que representa crédito oriundo de multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT no processo administrativo no 0115-015.610-9, no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), atualizado para R$ 328.366,73 (trezentos e vinte e oito mil, trezentos e sessenta e seis reais e setenta e três centavos).

O apelante opôs Embargos à Execução garantindo o juízo por meio de seguro garantia, alegando, em síntese: (i) nulidade das Certidões de Dívida Ativa por ausência dos requisitos legais exigidos; (ii) inocorrência de infrações ao Código de Defesa do Consumidor; (iii) incompetência do PROCON para aplicação da multa; (iv) ilegalidade manifesta por desvio de finalidade do ato administrativo praticado; e (v) falta de razoabilidade e proporcionalidade na aplicação da multa.

Ab initio
, impende proceder à análise técnico-jurídica pormenorizada da controvérsia sub examine, com o escopo de estabelecer as premissas fundamentais que nortearão o deslinde da quaestio.

No que concerne à preliminar de nulidade da Certidão de Dívida Ativa suscitada pelo apelante, imperioso ressaltar que tal arguição não merece guarida. A análise acurada do título executivo permite verificar, com clareza, que este se encontra devidamente instruído com todos os elementos formais exigidos pelo ordenamento jurídico pátrio, notadamente aqueles prescritos no art. 2o, §5o, da Lei de Execuções Fiscais.

Com efeito, a Certidão de Dívida Ativa questionada contém a indicação precisa da natureza da dívida (multa administrativa), sua fundamentação legal (dispositivos do Código de Defesa do Consumidor e do Decreto no 2.181/97), bem como referência ao processo administrativo originário (no 0115-015.610-9), permitindo ao executado o pleno conhecimento da origem do débito e assegurando-lhe o exercício do direito constitucional ao contraditório e à ampla defesa, não havendo que se falar em nulidade.

Nesse diapasão, revela-se plenamente acertado o entendimento esposado pelo magistrado singular ao afastar a preliminar de nulidade do título executivo, porquanto inexistente qualquer mácula capaz de comprometer sua exigibilidade.

Adentrando ao cerne da controvérsia meritória, observa-se que a matéria controvertida gravita em torno da legitimidade da multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT ao ora apelante, bem como da proporcionalidade e razoabilidade do quantum fixado, cuja solução demanda a aplicação sistemática dos institutos jurídicos pertinentes à espécie.

Cumpre estabelecer as premissas teóricas que fundamentam a presente análise. O poder de polícia administrativa, no âmbito das relações de consumo, caracteriza-se, consoante magistério doutrinário consolidado, como a prerrogativa conferida aos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor para fiscalizar e aplicar sanções administrativas aos fornecedores de produtos e serviços que infrinjam as normas protetivas do consumidor.

Nesse contexto, o PROCON, enquanto órgão integrante do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, detém competência para fiscalização das relações de consumo e aplicação de sanções administrativas, quando constatadas infrações às normas de proteção e defesa do consumidor, consoante se depreende da exegese sistemática do Código de Defesa do Consumidor e do Decreto no 2.181/97.

O apelante sustenta a incompetência do PROCON para aplicação de multas em conflitos inter partes, aduzindo que tal atribuição seria exclusiva do Poder Judiciário. Tal argumentação, entretanto, não encontra lastro no ordenamento jurídico, porquanto a atuação fiscalizatória e sancionatória do PROCON não se confunde com a prestação jurisdicional.

In casu
, da análise acurada dos elementos fático-probatórios carreados aos autos, verifica-se que o PROCON/MT, no exercício regular de sua competência fiscalizatória, instaurou procedimento administrativo em face do ora apelante, em razão de reclamação formulada por consumidora que alegou alteração unilateral da denominação do desconto em folha de pagamento, de "consignação BMG" para "cartão BMG", sem prévia comunicação ou autorização.

No curso do processo administrativo, foi assegurado ao apelante o exercício do contraditório e da ampla defesa, tendo este apresentado defesa técnica, na qual sustentou que o objeto da reclamação seria o cartão BMG CARD firmado originalmente em 20/03/2012, com limite de R$ 6.587,00 e margem consignável para desconto de R$ 356,07, e que o saldo devedor se referia a saques autorizados nos valores de R$ 5.768,00 em 21/03/2021 e R$ 1.316,22 em 30/09/2013, ambos creditados na conta da reclamante.

Após regular tramitação, a autoridade administrativa, em decisão fundamentada, concluiu pela existência de infração às normas consumeristas e aplicou a sanção pecuniária ora questionada. Contra tal decisão, o apelante interpôs recurso administrativo, que foi desprovido, mantendo-se a penalidade aplicada.

Impende consignar que o controle jurisdicional dos atos administrativos, conforme pacífico entendimento doutrinário e jurisprudencial, limita-se à análise de sua legalidade, não cabendo ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito do ato administrativo, substituindo o juízo discricionário da Administração pelo seu próprio.

A hermenêutica jurídica aplicável à espécie, em uma interpretação sistemático-teleológica, conduz à compreensão de que, não havendo demonstração inequívoca de ilegalidade no procedimento administrativo ou na decisão que culminou com a aplicação da multa, deve prevalecer a presunção de legitimidade dos atos administrativos.

Na hipótese, não logrou êxito o apelante em demonstrar a existência de vícios de legalidade no procedimento administrativo que culminou com a aplicação da multa questionada. Ao revés, os elementos constantes dos autos evidenciam que o PROCON/MT atuou nos estritos limites de sua competência legalmente estabelecida, assegurando ao administrado as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.

No que tange à alegação de desproporcionalidade e irrazoabilidade do valor da multa aplicada, cumpre observar que os parâmetros para sua fixação encontram-se estabelecidos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, que determina sua graduação de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, respeitados os limites legais.

O apelante sustenta que o valor da multa é excessivo e desproporcional, pugnando por sua redução. Contudo, tal argumentação não encontra respaldo nos elementos constantes dos autos, que evidenciam que a autoridade administrativa, ao fixar o quantum da penalidade, observou os critérios legalmente estabelecidos, considerando a natureza e gravidade da infração, bem como a capacidade econômica do infrator, não havendo que se falar em desproporcionalidade ou irrazoabilidade.

Por outro lado, ainda que se admitisse a possibilidade de revisão judicial do valor da multa administrativa, o que se admite apenas para fins dialéticos, tal medida somente se justificaria diante de manifesta desproporcionalidade entre a conduta e a sanção aplicada, situação não verificada no caso concreto, onde o valor da multa foi fixado dentro dos parâmetros legais e em consonância com a natureza e gravidade da infração, bem como com a capacidade econômica do infrator.

Nesse diapasão, considerando os elementos constantes dos autos e a ausência de demonstração inequívoca de ilegalidade no procedimento administrativo ou na fixação do quantum da multa, forçoso reconhecer o acerto da sentença que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal.

Em corroboração ao entendimento ora exposto, convém trazer à colação a jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça, que, em casos análogos, tem reiteradamente reconhecido a legitimidade da atuação sancionatória do PROCON, bem como os limites do controle judicial sobre tais atos administrativos:

"APELAÇÃO CÍVEL - PROCON - AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO - MULTA ADMINISTRATIVA - PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL ADMINISTRATIVO - OBSERVADOS - PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE - MULTA MANTIDA - RECURSO PROVIDO. 1.Não incumbe ao Poder Judiciário analisar o mérito administrativo, quando os processos administrativos tenham se desenvolvido em observância aos princípios da ampla defesa e do contraditório e inexistindo vícios hábeis a ensejar a sua nulidade. 2.Não há que se falar em redução do valor da multa quando aplicada dentro dos parâmetros estabelecidos no art. 57 do Código de Defesa do Consumidor e em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 3.Apelo provido.
" (N.U 0013414-71.2014.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA EROTIDES KNEIP, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/05/2023, Publicado no DJE 29/05/2023)

"EMENTA AGRAVO DE INSTRUMENTO - ANULAÇÃO DE INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA - PROCON - CRÉDITOS DECORRENTES DE MULTA APLICADA PELO PROCON/MT - PRETENSÃO DE SUSPENDER A EXIGIBILIDADE DE TAIS DÉBITOS - APLICAÇÃO ANALÓGICA DO ART. 151, II, DO CTN - OBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA DIREITO DO CONSUMIDOR - TUTELA DE URGÊNCIA - MÉRITO ADMINISTRATIVO - RECURSO DESPROVIDO. 1 - Impossibilidade de revisão do mérito administrativo do órgão de defesa do consumidor pelo Poder Judiciário, exceto em caso de erro grosseiro ou flagrante ilegalidade, pela presunção de legitimidade dos atos administrativos. Entendimento em contrário implicaria violação à independência dos poderes. 2 - Ausente indicação de mácula no procedimento adotado pela administração para aplicação da multa, inviável a suspensão dos efeitos da sanção em sede de tutela de urgência. 3 - O simples temor verificado com a ameaça de um processo executivo não é motivo suficiente para impedir a Fazenda Pública de completar a formalização do título, com a consequência inscrição do débito inadimplido em dívida ativa
." (N.U 1006169-42.2019.8.11.0000, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 17/02/2020, Publicado no DJE 21/02/2020)

"APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO ANULATÓRIA - PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO NA APELAÇÃO - NECESSIDADE DE REQUERIMENTO AUTÔNOMO - NÃO CONHECIDO - MULTA APLICADA PELO PROCON CONTRA SEGURADORA DPVAT - AUSÊNCIA DE RELAÇÃO CONSUMERISTA - POSSIBILIDADE DE REVISÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO - CONSTATADO AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE - SENTENÇA REFORMADA - RECURSO DO AUTOR CONHECIDO E PROVIDO - RECURSO DA FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL PREJUDICADO. 1. "Se o ato administrativo é praticado em observância à lei, qualquer manifestação do judiciário acerca dos mesmos importaria em análise do mérito administrativo, o que não é admitido, exceto se flagrante nulidade ou irregularidade". (N.U 0013766-97.2012.8.11.0041, GILBERTO LOPES BUSSIKI, SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 02/08/2019, Publicado no DJE 15/08/2019) 2. Constatada a irregularidade no procedimento administrativo, por inexistir qualquer falha na prestação do serviço, é cabível a sua anulação, com a consequente extinção do executivo fiscal. 3. Recurso do autor conhecido e provido. Recurso do Estado prejudicado
." (N.U 0048699-91.2015.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, EDSON DIAS REIS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 14/03/2023, Publicado no DJE 12/04/2023)

Ante o exposto, voto pelo
desprovimento
do recurso, mantendo-se integralmente a sentença recorrida por seus próprios fundamentos.

Em razão da sucumbência recursal e nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios fixados na sentença em 2% (dois por cento) sobre o valor da causa, observando-se, se for o caso, as disposições do art. 98, §3o, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 09/06/2025