Tribunal: TJMT
Processo: 1031408-38.2025.8.11.0000
Órgão julgador: CLARICE CLAUDINO DA SILVA
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-11-13
Data de publicação: 2025-11-25

Ementa:
Direito Constitucional. Ação Direta De Inconstitucionalidade. Lei Municipal De Iniciativa Parlamentar. Atendimento Odontológico De Urgência E Emergência Nas Upas. Vício Formal De Iniciativa. Criação De Obrigações E Despesas Ao Executivo. Inconstitucionalidade Material. Usurpação De Competência Legislativa. Medida Cautelar Deferida.
I. Caso em exame
1. Prefeito de Rondonópolis ajuizou ADI em virtude da Lei Municipal no 14.330/2025, de iniciativa parlamentar, que institui atendimento odontológico obrigatório de urgência e emergência nas UPAs.
2. Alegou vícios formais e materiais, por usurpação da iniciativa privativa do Executivo, criação de despesas sem estimativa de impacto financeiro e invasão de competência da União em matéria de saúde pública.
II. Questão em discussão
3. A questão controvertida consiste em verificar: (i) se a lei municipal padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa e criação de despesas ao Executivo; e (ii) se há inconstitucionalidade material por invasão de competência legislativa da União e afronta à repartição constitucional de competências em saúde.
III. Razões de decidir
4. Norma municipal de iniciativa parlamentar que cria obrigações à Administração e gera despesas continuadas viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo (CF, art. 61, §1o, II, “b”; CE/MT, art. 195, p.u., III e IV).
5. A falta de estimativa de impacto orçamentário e financeiro contraria o art. 113 do ADCT e os arts. 16 e 17 da LRF.
6. A competência para legislar sobre saúde é concorrente entre União e Estados (CF, art. 24, XII), cabendo aos Municípios apenas suplementar, não lhes sendo permitido inovar na formulação de políticas nacionais do SUS.
7. Presentes a fumaça do bom direito e o perigo da demora, impõe-se a suspensão cautelar da norma para resguardar a ordem administrativa e financeira municipal.
IV. Dispositivo e tese
8. Medida cautelar deferida para suspender a eficácia da Lei Municipal no 14.330/2025, com efeitos ex nunc, até julgamento final.
Tese de julgamento: "Há aparente inconstitucionalidade de lei municipal, de iniciativa parlamentar, que cria obrigações administrativas e despesas continuadas ao Executivo em matéria de saúde pública, por vício formal de iniciativa e invasão de competência legislativa."
___________________________
Dispositivos relevantes citados: CF, arts. 2o, 23, II, 24, XII, 30, II, 61, §1o, II, “b”; ADCT, art. 113; LRF, arts. 16 e 17; CE/MT, art. 195, p.u., III e IV.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, ADI 1013631-11.2023.8.11.0000.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1031408-38.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
CLARICE CLAUDINO DA SILVA

Turma Julgadora:

[DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[CLAUDIO FERREIRA DE SOUZA - CPF: 705.510.651-68 (AUTOR), LUIS HENRIQUE NUCCI VACARO - CPF: 576.868.316-04 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (TERCEIRO INTERESSADO), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
Á UNANIMIDADE CONCEDEU A LIMINAR, NOS TERMOS DO VOTO DA RELATORA.

E M E N T A

Direito Constitucional. Ação Direta De Inconstitucionalidade. Lei Municipal De Iniciativa Parlamentar. Atendimento Odontológico De Urgência E Emergência Nas Upas. Vício Formal De Iniciativa. Criação De Obrigações E Despesas Ao Executivo. Inconstitucionalidade Material. Usurpação De Competência Legislativa.
Medida Cautelar Deferida
.

I. Caso em exame

1.
Prefeito de Rondonópolis ajuizou ADI
em virtude

d
a Lei Municipal no 14.330/2025, de iniciativa parlamentar, que institui atendimento odontológico obrigatório de urgência e emergência nas
UPAs
.

2.
Alegou vícios formais e materiais, por usurpação da iniciativa privativa do Executivo, criação de despesas sem estimativa de impacto financeiro e invasão de competência da União em matéria de saúde pública.

II. Questão em discussão

3
. A questão controvertida consiste em
verificar
:
(i) se a lei municipal padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa e criação de despesas ao Executivo; e (
ii
) se há inconstitucionalidade material por invasão de competência legislativa da União e afronta à repartição constitucional de competências em saúde.

III. Razões de decidir

4. Norma municipal de iniciativa parlamentar que cria obrigações à Administração e gera despesas continuadas viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo (CF, art. 61, §1o, II, “b”; CE/MT, art. 195,
p.u
., III e IV).

5. A
falta
de estimativa de impacto orçamentário e financeiro contraria o art. 113 do ADCT e os
arts
. 16 e 17 da LRF.

6. A competência para legislar sobre saúde é concorrente entre União e Estados (CF, art. 24, XII), cabendo aos Municípios apenas suplementar, não lhes sendo permitido inovar na formulação de políticas nacionais do SUS.

7. Presentes
a fumaça do bom direito
e o peri
go da de
mora, impõe-se a suspensão cautelar da norma para resguardar a ordem administrativa e financeira
municipal.

IV. Dispositivo e tese

8
.
Medida cautelar deferida para suspender a eficácia da Lei Municipal no 14.330/2025, com efeitos

ex
nunc
,

até julgamento final.

Tese de julgamento:
"
Há aparente inconstitucionalidade de lei municipal, de iniciativa parlamentar, que cria obrigações administrativas e despesas continuadas ao Executivo em matéria de saúde pública, por vício formal de iniciativa e invasão de competência legislativa
."

___________________________

Dispositivos relevantes citados
:

CF,
arts
. 2o, 23, II, 24, XII, 30, II, 61, §1o, II, “b”; ADCT, art. 113; LRF,
arts
. 16 e 17; CE/MT, art. 195,
p.u
., III e IV.

Jurisprudência relevante citada
:

TJMT, ADI 1013631-11.2023.8.11.0000.

R E L A T Ó R I O

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
N
.
o

1031408-38.2025.8.11.0000

EXMA. SRA. DESA. CLARICE CLAUDINO DA SILVA (RELATORA)

Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo
Prefeito do Município de Rondonópolis-MT
, com fundamento no art. 125, §2o, da Constituição Federal e no art. 195 da Constituição do Estado de Mato Grosso, visando à declaração de inconstitucionalidade da
Lei Municipal n.o 14.330/2025
, que institui o atendimento odontológico de urgência e emergência nas Unidades de Pronto Atendimento – UPA 24h.

Aleg
ou
que a lei
municipal
, de iniciativa parlamentar, extrapol
ou
a competência suplementar do Município, infring
iu
o princípio da separação dos poderes, viol
ou
a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo, cri
ou
despesas sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro e usurp
ou
a competência legislativa da União em matéria de saúde pública.

Argument
ou, ainda,
que a norma impugnada gera ingerência indevida na estrutura da Administração Pública municipal,
já que
imp
ôs
obrigações técnicas e operacionais às Secretarias Municipais de Saúde, com impacto direto sobre a organização dos serviços públicos e sobre o erário.

Forte nesses argumentos, pediu a concessão de medida cautelar para suspender, de imediato, a eficácia da Lei no 14.330/2025, de modo a evitar prejuízos irreversíveis à ordem administrativa, sanitária e financeira do Município.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Eminentes Pares,

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo
Prefeito do Município de Rondonópolis
, por meio da Procuradoria-Geral Munic
i
p
al
, em
virtude
da
Lei Municipal no 14.330/2025
, de iniciativa parlamentar, a qual institui o atendimento odontológico de urgência e emergência nas Unidades de Pronto Atendimento – UPA 24h do município.

A pretensão deduzida repousa na
tese
de que a norma impugnada incorre em flagrantes vícios de ordem formal e material, passíveis de acarretar sua nulidade.

D
o ponto de vista
formal
, sustent
ou
que apesar de ter origem no Poder Legislativo, a lei questionada

dispõe sobre organização administrativa e atribuições da Secretaria Municipal de Saúde,
cuja
matéria
é
submetida à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, conforme estabelecem a Constituição Federal (art. 61, § 1o, II, “b”),
reproduzida n
a Constituição Estadual de Mato Grosso (art. 195,
p.u
., III e IV) e a Lei Orgânica Municipal (art. 79, VII).

Aduziu que
a Câmara Municipal extrapolou os limites de sua atuação ao interferir na estrutura da Administração, criando obrigações e despesas sem a participação do Prefeito, a quem compete, com exclusividade, propor leis nesse domínio.

Arguiu, ainda,
a inconstitucionalidade
material
, uma vez que a norma local invadiu campo legislativo reservado à União e, de forma suplementar, aos Estados.

Advertiu que
a Constituição Federal (
arts
. 23, II; 24, XII; 30, II) estabeleceu repartição clara das competências em matéria de saúde
, da seguinte maneira
: cabe à União editar normas gerais, aos Estados
-membros
legislar de forma suplementar e aos Municípios apenas executar políticas públicas e, eventualmente, suplementar a legislação existente, sem inovar em temas regulados em nível nacional.

Salientou que, a
o determinar o atendimento odontológico obrigatório nas
UPAs
municipais, a lei usurpou competência federal
e, também
, interferiu diretamente na política nacional de saúde bucal e na Rede de Atenção às Urgências, ambas estruturadas pelo Ministério da Saúde.

Arguiu que
a lei
questionada
afronta o princípio da separação dos poderes (CF, art. 2o; CE/MT, art. 9o), porquanto revela ingerência indevida do Legislativo em esfera típica do Executivo, ao impor atribuições administrativas e técnicas que repercutem na gestão direta dos serviços públicos de saúde.

Aliado a
isso
, afirmou que a Câmara Municipal criou despesa sem
prévia
estimativa do impacto orçamentário e financeiro
no ente municipal
, em descumprimento ao art. 113 do ADCT e aos
arts
. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o que reforça a invalidade da norma por violar regras de responsabilidade fiscal e equilíbrio orçamentário.

O Município
apresentou inúmeros
precedentes que têm declarado a inconstitucionalidade de leis municipais
,
de iniciativa parlamentar
,
qu
e
criam despesas obrigatórias ou atribuições administrativas ao Executivo sem observância das regras de competência e sem previsão orçamentária.

Diante desse quadro, pediu a concessão de
medida cautelar
para suspender a eficácia da Lei no 14.330/2025 de modo a evitar prejuízos irreversíveis à ordem administrativa, sanitária e financeira do Município.

Ao final, requer
eu
a
confirmação da medida cautelar com a consequente
declaração de inconstitucionalidade da norma municipal, por vício formal e material, exclu
indo
seus efeitos do ordenamento jurídico.

À luz do art. 172, § 1o, do Regimento Interno desta Corte, passo a examinar o pedido de medida cautelar.

Com efeito, a
concessão de medida cautelar em sede de controle concentrado de constitucionalidade exige a presença simultânea d
a fumaça do bom direito
e do peri
go da demora
, conforme art. 10 da Lei 9.868/99, aplicável ao caso por simetria.

Na espécie, a

Lei Municipal n.o 14.330/2025, de iniciativa do Vereador
Vinicius Amoroso
, institui o atendimento odontológico de urgência e emergência
, de caráter obrigatório,
na UPA 24h do município
de Rondonópolis/MT
.

Re
ferida lei determina que o atendimento seja feito por profissional habilitado
e
que os casos de menor complexidade sejam encaminhados
à
s
unidades de referência
, para acompanhamento do “Odontólogo da Família”
.

Ainda segundo a norma municipal,
a execução
deverá
observ
ar
diretrizes do Ministério da Saúde e da política nacional “Brasil Sorridente”, com financiamento federal específico.

O
exame preliminar da norma impugnada revela aparente inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa.

A despeito de ter sido
redigida sob o pretexto de atender ao interesse público local,
salvo melhor análise aprofundada,
cri
ou
obrigações diretas à Administração Pública municipal, como a prestação de serviços especializados de odontologia em regime de urgência e emergência na UPA 24h,
o que
exig
e
estrutura funcional específica, recursos humanos qualificados e dotação orçamentária própria.

É importante recordar que
o art. 195, parágrafo único, incisos III e IV, da Constituição do Estado de Mato Grosso, e o art. 61, §1o, II, “b” da Constituição Federal,
estabelece
compet
ência
privativa
d
o Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre a estrutura e funcionamento da Administração Pública e criem ou modifiquem despesa pública continuada.

A jurisprudência do
STJ e do
s Tribunais
de Justiça
é pacífica em reconhecer
a
inconstitucional
idade de
norma oriunda do Legislativo que interf
ere
na organização da máquina administrativa do Executivo,
com a criação de
obrigações e despesas sem respaldo orçamentário ou autorização específica
.

A título de exemplo
, trago o seguinte julgado desta Corte
:

A
ÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI 3.072/2023 DO MUNICÍPIO DE JUARA – NORMA ORIGINÁRIA DO PODER LEGISLATIVO– CONCESSÃO DE AUXÍLIO FINANCEIRO AOS ATLETAS QUE PARTICIPAREM DE EVENTOS E COMPETIÇÕES ESPORTIVAS REPRESENTANDO O MUNICÍPIO DE JUARA– USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA –MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO– PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL –MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO–INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 190 E 195, PARÁGRAFO ÚNICO DA CE/MT–AUMENTO DE DESPESA SEM A DEVIDA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA– INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL–OFENSA AO DISPOSTO NO ART. 165, INCS. I, II E V, DA CE/MT– PEDIDO JULGADO PROCEDENTE, COM EFEITOS EX NUNC.

1. Segundo o princípio da simetria, as regras do processo legislativo federal se aplicam ao processo legislativo estadual e municipal, de tal forma que a Constituição Estadual e as leis municipais sejam simétricas à Constituição Federal. Logo, se o legislativo apresenta projeto de lei cuja iniciativa cabia ao chefe do poder executivo municipal, ou seja, ao Prefeito, está patente o vício de iniciativa, que consubstancia inconstitucionalidade formal subjetiva.

2. Se a norma que implica aumento das despesas públicas municipais não vem acompanhada da indicação dos recursos disponíveis para atender aos novos encargos, isto é, de prévia dotação orçamentária ou autorização específica na LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) municipal, também deve ser reconhecida sua inconstitucionalidade material.
(
TJMT -
ADI 1013631-11.2023.8.11.0000
– rela. Desa. Maria Erotides Kneip – julgado em
29/04/2024).

Além disso, constata-se que a norma não foi instruída com estimativa de impacto orçamentário e financeiro, em possível desrespeito ao art. 113 do ADCT e aos
arts
. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), que impõem a obrigatoriedade de tal estudo como condição prévia para a criação de despesa pública obrigatória ou continuada.

No que se refere à competência legislativa, o art. 24, XII, da Constituição Federal confere à União, aos Estados e ao Distrito Federal competência concorrente para legislar sobre saúde pública.

Aos municípios, cabe apenas suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II, CF), respeitando os limites das normas gerais já estabelecidas.

No caso concreto,
pelo menos em tese,
a Lei Municipal no 14.330/2025 inov
ou
no ordenamento municipal ao disciplinar diretamente o conteúdo da política de saúde bucal e sua operacionalização em unidade pública de urgência, sem respaldo nas diretrizes nacionais do Sistema Único de Saúde (SUS).

Quanto ao peri
go da demora
, verifica-se risco à ordem administrativa e financeira do Município, diante da iminente obrigação de cumprir norma que acarreta impacto orçamentário relevante, sem respaldo legal e sem planejamento financeiro, podendo comprometer o equilíbrio fiscal e o funcionamento dos serviços públicos.

Feitos esses esclarecimentos,

com fundamento nos
arts
. 10 e 11 da Lei 9.868/99, e art. 172, §1o, do Regimento Interno deste Egrégio Tribunal
,

defiro
a medida cautelar para suspender a eficácia da Lei Municipal no 14.330/2025, do Município de Rondonópolis-MT,
com efeitos
ex
nunc
,

até o julgamento final da
demanda de controle concentrado
.

Determino que se requisite informações à
Câmara Municipal de Rondonópolis-MT
, autoridade da qual emanou o ato normativo impugnado, no prazo de 10 (dez) dias, contados da intimação
(
art. 61 da Lei 9.868/99
e 172, § 1o, RITJMT)
.

C
om ou sem resposta, encaminhem-se os autos à Procuradoria-Geral de Justiça, para manifestação.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 13/11/2025