Tribunal: TJMT
Processo: 1022588-30.2025.8.11.0000
Órgão julgador: MARIA EROTIDES KNEIP
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-12-17
Data de publicação: 2026-01-22

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO DE MEDIDA LIMINAR. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA E DE RISCO DE DANO IRREPARÁVEL. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido liminar em mandado de segurança impetrado para suspender os efeitos de auto de infração lavrado pelo Município, em razão de suposta ocupação irregular de área pública no Mercado do Porto. O agravante alegou possuir autorização para a instalação de estrutura na área externa e sustentou que a interdição administrativa causaria prejuízos econômicos irreparáveis.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se estão presentes os requisitos legais para a concessão de liminar em mandado de segurança, nos termos do art. 7o, III, da Lei no 12.016/2009; e (ii) definir se a decisão que indeferiu a medida liminar deve ser reformada em sede de agravo de instrumento.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A concessão de liminar em mandado de segurança exige prova pré-constituída e documentalmente idônea do direito líquido e certo alegado, o que não se verifica nos autos, dada a ilegitibilidade de parte da documentação e a ausência de autorização formal para a ocupação da área pública.
4. A Administração Municipal seguiu procedimento administrativo regular, conforme a Lei Complementar Municipal no 04/1992, tendo notificado o agravante, oportunizado defesa, prorrogado prazos e emitido parecer técnico antes da autuação.
5. A ausência de interposição de recurso administrativo previsto na legislação local reforça a presunção de legitimidade do ato administrativo impugnado e afasta a alegação de cerceamento de defesa.
6. A menção genérica à metragem no alvará de localização não configura autorização expressa para uso de espaço público externo, sendo necessária permissão específica, sobretudo em se tratando de bem público de uso especial.
7. O alegado prejuízo econômico não se reveste de urgência suficiente para caracterizar periculum in mora, por não configurar risco irreversível à esfera jurídica do agravante.
8. A jurisprudência consolidada do STJ exige a demonstração inequívoca e cumulativa do fumus boni iuris e do periculum in mora para a concessão de liminar em mandado de segurança, o que não se verifica no caso concreto.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A liminar em mandado de segurança exige prova documental pré-constituída e robusta do direito líquido e certo alegado, não sendo admitida dilação probatória.
2. A ausência de autorização formal para ocupação de bem público de uso especial inviabiliza a demonstração do fumus boni iuris.
3. Prejuízo econômico decorrente de ato administrativo não configura, por si só, periculum in mora apto a justificar a concessão de medida liminar em sede mandamental.
Dispositivos relevantes citados: Lei no 12.016/2009, art. 7o, III; LC Municipal no 04/1992, arts. 748 e seguintes.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no MS 28306/DF, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, Corte Especial, j. 10.10.2023, DJe 17.10.2023; STJ, AgInt no RMS 61917/SE, Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, j. 04.05.2020, DJe 07.05.2020.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1022588-30.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Efeitos, Liminar, Revisão/Desconstituição de Ato Administrativo]
Relator:
Des(a).
MARIA EROTIDES KNEIP

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[IVANILDO DE ALMEIDA - CPF: 012.109.261-56 (ADVOGADO), JORGE ANTONIO LEMOS JUNIOR - CPF: 003.715.361-70 (AGRAVANTE), FRANCISCO ANIS FAIAD - CPF: 495.976.049-49 (ADVOGADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (AGRAVADO), SECRETÁRIO MUNICIPAL DE ORDEM PÚBLICA E DEFESA CIVIL (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO DE MEDIDA LIMINAR. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA E DE RISCO DE DANO IRREPARÁVEL. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Agravo de instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido liminar em mandado de segurança impetrado para suspender os efeitos de auto de infração lavrado pelo Município, em razão de suposta ocupação irregular de área pública no Mercado do Porto. O agravante alegou possuir autorização para a instalação de estrutura na área externa e sustentou que a interdição administrativa causaria prejuízos econômicos irreparáveis.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) verificar se estão presentes os requisitos legais para a concessão de liminar em mandado de segurança, nos termos do art. 7o, III, da Lei no 12.016/2009; e (ii) definir se a decisão que indeferiu a medida liminar deve ser reformada em sede de agravo de instrumento.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A concessão de liminar em mandado de segurança exige prova pré-constituída e documentalmente idônea do direito líquido e certo alegado, o que não se verifica nos autos, dada a ilegitibilidade de parte da documentação e a ausência de autorização formal para a ocupação da área pública.

4.

A Administração Municipal seguiu procedimento administrativo regular, conforme a Lei Complementar Municipal no 04/1992, tendo notificado o agravante, oportunizado defesa, prorrogado prazos e emitido parecer técnico antes da autuação.

5.

A ausência de interposição de recurso administrativo previsto na legislação local reforça a presunção de legitimidade do ato administrativo impugnado e afasta a alegação de cerceamento de defesa.

6.

A menção genérica à metragem no alvará de localização não configura autorização expressa para uso de espaço público externo, sendo necessária permissão específica, sobretudo em se tratando de bem público de uso especial.

7.

O alegado prejuízo econômico não se reveste de urgência suficiente para caracterizar periculum in mora, por não configurar risco irreversível à esfera jurídica do agravante.

8.

A jurisprudência consolidada do STJ exige a demonstração inequívoca e cumulativa do
fumus boni iuris
e do
periculum in mora
para a concessão de liminar em mandado de segurança, o que não se verifica no caso concreto.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1.

A liminar em mandado de segurança exige prova documental pré-constituída e robusta do direito líquido e certo alegado, não sendo admitida dilação probatória.

2.

A ausência de autorização formal para ocupação de bem público de uso especial inviabiliza a demonstração do fumus boni iuris.

3.

Prejuízo econômico decorrente de ato administrativo não configura, por si só, periculum in mora apto a justificar a concessão de medida liminar em sede mandamental.

Dispositivos relevantes citados
: Lei no 12.016/2009, art. 7o, III; LC Municipal no 04/1992, arts. 748 e seguintes.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no MS 28306/DF, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, Corte Especial, j. 10.10.2023, DJe 17.10.2023; STJ, AgInt no RMS 61917/SE, Rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, j. 04.05.2020, DJe 07.05.2020.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESA. MARIA EROTIDES KNEIP

Egrégia Câmara:

Cuidam os autos de Agravo de Instrumento interposto por
JORGE ANTÔNIO LEMOS JÚNIOR, em face do MUNICÍPIO DE CUIABÁ,
contra a decisão proferida pelo Juízo da 4a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Cuiabá, que, nos autos do Mandado de Segurança no 1056488-75.2025.8.11.0041, indeferiu o pedido liminar formulado para suspender os efeitos de decisão administrativa emanada pela Secretaria Municipal de Ordem Pública e Defesa Civil, a qual determinara a retirada de plantas, ornamentos e estrutura denominada “estufa” da área externa dos boxes ocupados pelo impetrante no Mercado do Porto.

O agravante sustenta, em apertada síntese, que é permissionário regular do Mercado Varejista Antônio Moisés Nadaf há quase quinze anos, exercendo suas atividades nos boxes 25 e 36, possuindo alvará de localização e funcionamento que abrangeria área total de 145 m2, incluindo o espaço externo frontal onde expõe suas mercadorias.

Afirma que sempre utilizou tal área sem oposição do Poder Público, promovendo inclusive eventos e exposições, e que a estufa ali instalada teria sido previamente autorizada pela Secretaria de Obras do Município.

Alega arbitrariedade da Administração ao exigir a desocupação da área externa e defende a presença dos requisitos para a concessão da medida liminar, porquanto a retirada das estruturas inviabilizaria seu negócio.

Requer, assim, seja reformada a decisão agravada para conceder efeito ativo ao recurso e, ao final, assegurar a manutenção de suas atividades nos 145 m2.

Foram apresentadas contrarrazões pelo Município de Cuiabá, sustentando, em suma, que a área externa é bem público de uso especial, cuja utilização exige autorização formal e específica, inexistente nos autos; que o processo administrativo observou contraditório e ampla defesa; que o agravante não exauriu a via administrativa, deixando de interpor recurso hierárquico previsto na legislação municipal; e que não se encontram presentes os requisitos autorizadores da tutela recursal.

A Procuradoria-Geral de Justiça, por seu turno, opinou pelo desprovimento do recurso, destacando a insuficiência de prova pré-constituída do alegado direito líquido e certo, bem como a regularidade do processo administrativo e a ausência de demonstração concreta de risco de dano irreparável.

É o relatório.

VOTO

Exma. Sra. Desa. MARIA EROTIDES KNEIP (Relatora)

Eminentes Pares:

O agravo de instrumento, como cediço, limita-se a aferir o acerto ou desacerto da decisão impugnada, em juízo de cognição estritamente sumária, sem avançar sobre o mérito da ação mandamental de origem, que será oportunamente apreciado pelo juízo competente. Importa analisar, pois, se, à luz das razões recursais e dos elementos constantes dos autos, estavam presentes, no momento da decisão agravada, os requisitos exigidos pelo art. 7o, III, da Lei no 12.016/2009 para a concessão da medida liminar, quais sejam: a relevância dos fundamentos (
fumus boni iuris
) e o risco de ineficácia da ordem (
periculum in mora
), caso concedida somente ao final.

A leitura atenta da decisão recorrida revela que o magistrado de origem indeferiu a liminar por não vislumbrar elementos suficientes a demonstrar, de plano, o direito líquido e certo alegado pelo impetrante, destacando inclusive que parte dos documentos anexados, como o Termo de Interdição e peças do processo administrativo, encontravam-se ilegíveis nos autos eletrônicos.

Essa circunstância, por si, impede a formação do juízo positivo de verossimilhança apto a justificar a tutela de urgência em sede mandamental, considerando-se que o mandado de segurança exige prova pré-constituída e documentalmente idônea, sob pena de inviabilidade da medida excepcional.

Ademais, observa-se que a atuação da Administração Municipal decorreu de procedimento administrativo formal, instaurado com base na Lei Complementar Municipal no 04/1992, que rege o Código de Posturas, o Código de Obras e o Código de Defesa do Meio Ambiente.

O agravante foi notificado, apresentou defesa administrativa, teve seu pedido analisado e, após pareceres técnicos, foi-lhe concedido inclusive prazo adicional para regularizar a situação antes da lavratura do Auto de Infração no 2706.

Não bastasse, o Município informa que o agravante deixou de interpor o recurso administrativo previsto nos arts. 748 e seguintes da LC 04/1992, circunstância que elimina alegações de supressão de defesa e reforça a presunção de legitimidade e validade do ato administrativo impugnado.

No que concerne ao alegado
fumus boni iuris
, o agravante baseia-se essencialmente na metragem constante do alvará de localização e funcionamento. Ocorre que o simples fato de o documento mencionar “145 m2” não autoriza, automaticamente, a ocupação de área externa pertencente ao patrimônio público sem autorização formal específica.

A utilização de bem público de uso especial, como as áreas comuns de mercado municipal, depende de ato administrativo expresso, justamente porque tais espaços não se submetem ao regime jurídico dos bens privados, e sua destinação deve ser compatível com a ordem urbanística e administrativa. Tanto é assim que a Secretaria de Turismo e Desenvolvimento Econômico, responsável pela gestão do Mercado do Porto, emitiu parecer técnico pela improcedência da pretensão do agravante, reforçando a ausência de autorização formal para a estrutura instalada.

Acresça-se que, embora o agravante sustente a existência de autorização para a construção da estufa, não há nos autos prova documental inequívoca nesse sentido, sendo certo que a Administração, ao analisar sua defesa, concluiu expressamente pela ausência de qualquer permissão válida para ocupação daquela área.

Em sede de cognição sumária, especialmente quando se trata de mandado de segurança, a prova há de ser robusta e pré-constituída, não se admitindo dilação probatória para verificar fatos controvertidos, o que inviabiliza a concessão de liminar fundada em alegações não comprovadas.

Também não se encontra presente o requisito do
periculum in mora
na extensão necessária à concessão da medida liminar. Ainda que a restrição de uso da área externa possa trazer impactos econômicos ao agravante, tal circunstância não configura, por si só, dano irreparável ou de difícil reparação, sobretudo porque eventual procedência da ação mandamental permitirá a recomposição da situação jurídica se constatada a ilegalidade do ato administrativo.

A jurisprudência pátria é firme no sentido de que prejuízos patrimoniais, mesmo significativos, não autorizam, isoladamente, a concessão de liminar em mandado de segurança quando o direito alegado não se apresenta claro e evidente.

A propósito:

“AGRAVO INTERNO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR INDEFERIDA. MANUTENÇÃO DA DECISÃO . FUMUS BONI IURIS NÃO DEMONSTRADO. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. A concessão de medida liminar em mandado de segurança exige a satisfação cumulativa do fumus boni iuris, caracterizado pela relevância jurídica dos argumentos apresentados, bem como do periculum in mora, consubstanciado na possibilidade do perecimento do bem jurídico tutelado . 2. Em uma análise sumária, verifica-se que o fumus boni iuris não está evidenciado. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (STJ - AgInt no MS: 28306 DF 2021/0408307-9, Relator.: Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, Data de Julgamento: 10/10/2023, CE - CORTE ESPECIAL, Data de Publicação: DJe 17/10/2023)

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO LIMINAR. REQUISITOS . AUSÊNCIA. 1. Recurso em mandado de segurança interposto contra decisão que negou provimento a agravo de instrumento que questionava decisão que homologou cálculos periciais, em fase de liquidação de sentença. 2 . O deferimento de tutela liminar pressupõe a presença de dois requisitos, quais sejam: (i) a probabilidade de êxito na demanda após cognição exauriente; e (ii) o risco de dano irreparável ou de difícil reparação a quem, ao fim, sagre-se titular do direito 3. Na hipótese, não houve o preenchimento dos requisitos necessários. 4. Agravo interno não provido.” (STJ - AgInt no RMS: 61917 SE 2019/0290480-6, Relator.: Ministra NANCY ANDRIGHI, Data de Julgamento: 04/05/2020, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/05/2020)

Assim, examinando o conjunto probatório disponível e a motivação exposta pelo juízo de primeiro grau, não se verifica ilegalidade, teratologia ou manifesta irrazoabilidade aptas a justificar a reforma da decisão agravada.

A negativa da liminar apoia-se na ausência de demonstração suficiente do direito invocado e na inexistência de risco concreto de dano irreversível, fundamentos que se coadunam com a legislação de regência e com a orientação reiterada deste Tribunal no sentido de que a medida liminar em sede mandamental deve ser deferida apenas quando clara e objetivamente demonstrados seus pressupostos.

Por essas razões, e sem prejuízo da ulterior análise do mérito pelo juízo natural da causa,
NEGO PROVIMENTO ao Agravo de Instrumento
, mantendo-se incólume a decisão que indeferiu o pedido liminar.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 17/12/2025