Tribunal: TJMT
Processo: 1011922-67.2025.8.11.0000
Órgão julgador: RUI RAMOS RIBEIRO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-09-11
Data de publicação: 2025-09-19

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS DE PROCURADORES ADJUNTOS NO MUNICÍPIO. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL. ADVOCACIA PÚBLICA. FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. VEDAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES QUE CONSTITUAM FUNÇÕES TÍPICAS DO CARGO DE CARREIRA DE PROCURADOR MUNICIPAL, DE PROVIMENTO EFETIVO. CABIMENTO. AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT em face da Lei Complementar no 533, de 26 de março de 2025, do Município de Rondonópolis-MT, que alterou a Lei Complementar Municipal no 31/2005 para criar dois novos cargos de Procuradores Adjuntos na estrutura da Procuradoria-Geral do Município.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em determinar se os cargos de Procuradores Adjuntos criados pela Lei Complementar no 533/2025 do Município de Rondonópolis-MT possuem atribuições que correspondem a funções de direção, chefia e assessoramento, para as quais é permitida a criação de cargos em comissão, ou se correspondem a atividades técnico-jurídicas típicas dos Procuradores Municipais de carreira, que devem ser providas mediante concurso público.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. As atribuições dos cargos de Procurador(a) Geral Adjunto III e Procurador(a) Geral Adjunto IV, criados pela Lei Complementar no 533/2025, consistem essencialmente em funções de auxílio, acompanhamento e assessoramento ao Procurador-Geral do Município, além do exercício de funções de direção e chefia no âmbito da Procuradoria-Geral, não implicando na usurpação das funções típicas dos Procuradores Municipais efetivos.
4. A constitucionalidade da norma não significa que os ocupantes desses cargos possam exercer funções típicas da advocacia pública, como a representação judicial e extrajudicial do Município ou a emissão autônoma de pareceres jurídicos, que são reservadas aos procuradores concursados, organizados em carreira.
5. É possível o provimento, em comissão, dos cargos de Procurador-Geral do Município e de Procurador-Geral do Município Adjunto, Assessor Jurídico e Assistente Jurídico que possuem atribuições de direção, chefia e assessoramento, devendo ser declarados inconstitucionais os dispositivos da norma municipal impugnada que lhes atribuem funções típicas da carreira de Procurador Municipal, de provimento efetivo por meio de concurso público.
IV. DISPOSITIVO E TESE
6. Ação julgada parcialmente procedente.
Tese de julgamento: 1. É constitucional lei municipal que cria cargos em comissão de Procuradores Adjuntos na estrutura da Procuradoria-Geral do Município, desde que suas atribuições se limitem às funções de direção, chefia e assessoramento, sendo-lhes vedado o exercício de funções típicas da advocacia pública, como a representação judicial e extrajudicial do Município e a emissão autônoma de pareceres jurídicos.
________________________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II e V; CE/MT, art. 129, I e II; CE/MT, art. 215-A (introduzido pela EC no 6/2023).

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1011922-67.2025.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Criação / Extinção / Reestruturação de Orgãos ou Cargos Públicos, Inconstitucionalidade Material]
Relator:
Des(a).
RUI RAMOS RIBEIRO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO]

Parte(s):

[YANN DIEGGO SOUZA TIMOTHEO DE ALMEIDA - CPF: 725.043.901-49 (ADVOGADO), ASSOCIACAO DOS PROCURADORES MUNICIPAIS DO ESTADO DE MATO GROSSO - APM-MT - CNPJ: 42.404.275/0001-30 (AUTOR), CAMARA MUNICIPAL DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 00.177.279/0001-83 (REU), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (REU), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
AÇÃO JULGADA PROCEDENTE, EM PARTE, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. DECISÃO UNÂNIME.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS DE PROCURADORES ADJUNTOS NO MUNICÍPIO. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL. ADVOCACIA PÚBLICA. FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. VEDAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES QUE CONSTITUAM FUNÇÕES TÍPICAS DO CARGO DE CARREIRA DE PROCURADOR MUNICIPAL, DE PROVIMENTO EFETIVO. CABIMENTO.
AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE
.

I. CASO EM EXAME

1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT em face da Lei Complementar no 533, de 26 de março de 2025, do Município de Rondonópolis-MT, que alterou a Lei Complementar Municipal no 31/2005 para criar dois novos cargos de Procuradores Adjuntos na estrutura da Procuradoria-Geral do Município.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em determinar se os cargos de Procuradores Adjuntos criados pela Lei Complementar no 533/2025 do Município de Rondonópolis-MT possuem atribuições que correspondem a funções de direção, chefia e assessoramento, para as quais é permitida a criação de cargos em comissão, ou se correspondem a atividades técnico-jurídicas típicas dos Procuradores Municipais de carreira, que devem ser providas mediante concurso público.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. As atribuições dos cargos de Procurador(a) Geral Adjunto III e Procurador(a) Geral Adjunto IV, criados pela Lei Complementar no 533/2025, consistem essencialmente em funções de auxílio, acompanhamento e assessoramento ao Procurador-Geral do Município, além do exercício de funções de direção e chefia no âmbito da Procuradoria-Geral, não implicando na usurpação das funções típicas dos Procuradores Municipais efetivos.

4. A constitucionalidade da norma não significa que os ocupantes desses cargos possam exercer funções típicas da advocacia pública, como a representação judicial e extrajudicial do Município ou a emissão autônoma de pareceres jurídicos, que são reservadas aos procuradores concursados, organizados em carreira.

5. É possível o provimento, em comissão, dos cargos de Procurador-Geral do Município e de Procurador-Geral do Município Adjunto, Assessor Jurídico e Assistente Jurídico que possuem atribuições de direção, chefia e assessoramento, devendo ser declarados inconstitucionais os dispositivos da norma municipal impugnada que lhes atribuem funções típicas da carreira de Procurador Municipal, de provimento efetivo por meio de concurso público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

6. Ação julgada parcialmente procedente.

Tese de julgamento:
1. É constitucional lei municipal que cria cargos em comissão de Procuradores Adjuntos na estrutura da Procuradoria-Geral do Município, desde que suas atribuições se limitem às funções de direção, chefia e assessoramento, sendo-lhes vedado o exercício de funções típicas da advocacia pública, como a representação judicial e extrajudicial do Município e a emissão autônoma de pareceres jurídicos.

________________________________________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II e V; CE/MT, art. 129, I e II; CE/MT, art. 215-A (introduzido pela EC no 6/2023).

R E L A T Ó R I O

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT em face da Lei Complementar no 533, de 26 de março de 2025, do Município de Rondonópolis-MT, que alterou a Lei Complementar Municipal no 31/2005 para criar dois novos cargos de Procuradores Adjuntos, totalizando 05 (cinco) Procuradores comissionados na estrutura da Procuradoria-Geral do Município, sendo 04 (quatro) Procuradores Adjuntos e 01 (um) Procurador-Geral.

O requerente sustenta sua legitimidade ativa afirmando que representa os procuradores públicos municipais e legislativos efetivos dos municípios do Estado de Mato Grosso, conforme estatuto social anexado aos autos. Aduz que a pertinência temática está demonstrada, uma vez que consta em seu estatuto social, como um dos objetivos da entidade,
"promover a defesa dos interesses da advocacia pública municipal no Estado de Mato Grosso"
e
"zelar pela probidade administrativa e pelo patrimônio público"
.

No mérito, alega que as prerrogativas dos procuradores efetivos vêm sendo reiteradamente desrespeitadas no Município de Rondonópolis, pois a representação extrajudicial do ente público municipal e a consultoria jurídica estão sendo realizadas por servidores não concursados, quais sejam, por Procuradores-Gerais Adjuntos que deveriam exercer apenas funções de chefia, direção ou assessoramento.

Argumenta que os cargos comissionados de Procuradores Adjuntos criados pela Lei Complementar no 533/2025 são manifestamente inconstitucionais, uma vez que suas atribuições correspondem integralmente às atividades técnico-jurídicas exercidas pelos Procuradores Efetivos, os únicos legitimados para representar judicialmente o Município e prestar assessoria jurídica à Administração Municipal.

Afirma que há vício de constitucionalidade material, haja vista que a nomeação de procuradores adjuntos sem concurso público, para o exercício de funções típicas da advocacia pública, violando a norma constitucional referente ao ingresso no serviço público por meio de concurso público, nos termos dos artigos 129, inciso I e II, e 136, da Constituição Estadual, c/c artigo 31, incisos I, II e V, da Constituição Federal.

Assevera que a emissão de pareceres técnicos jurídicos, sobretudo aqueles relacionados a licitações, contratos e emendas impositivas, vem sendo elaborada por advogados estranhos à carreira, nomeados livremente pelo Chefe do Poder Executivo, o que compromete a imparcialidade essencial a tais análises, expondo a Administração Pública a riscos significativos.

Faz referência à decisão do Supremo Tribunal Federal na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1037, na qual se consolidou o entendimento de que ocupantes de cargos em comissão, que não integram a carreira da Procuradoria Municipal, não podem exercer funções típicas dos Procuradores Municipais.

Requer, liminarmente, que o Município de Rondonópolis se abstenha de nomear profissionais estranhos à carreira (procuradores efetivos) para ocupar os cargos de Procuradores Adjuntos, em especial os criados pela lei objeto desta ADI. Subsidiariamente, pede que os Procuradores Adjuntos se abstenham de emitir pareceres jurídicos e que toda assessoria jurídica da Administração Pública seja feita exclusivamente pela Procuradoria Municipal já organizada em carreira, bem como que os honorários de sucumbência sejam destinados exclusivamente aos Procuradores Efetivos.

No mérito, pleiteia a procedência da ação para declarar a inconstitucionalidade dos cargos de Procuradores Adjuntos previstos na Lei Complementar no 533/2025, e, subsidiariamente, requer a procedência da ação para conferir interpretação conforme, restringindo a nomeação para os cargos de procuradores adjuntos aos membros da carreira jurídica do município, vedando aos eventuais ocupantes de cargos comissionados o exercício da representação extrajudicial e judicial, bem como a emissão de pareceres e manifestações jurídicas.

Em despacho inicial, determinei a intimação da Prefeitura e da Câmara Municipal de Rondonópolis-MT para apresentarem informações no prazo legal, e, após, a manifestação do Procurador-Geral do Município e do Procurador-Geral de Justiça.

O Município de Rondonópolis, representado pelo Procurador-Geral, apresentou manifestação suscitando, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da Associação autora, alegando que esta não demonstrou representatividade em âmbito estadual, não havendo nos autos evidências de que possua filiados ou representação ativa em um número expressivo de municípios do estado. Sustenta, ainda, que não foi instruída a inicial com documentos essenciais, como procurações com poderes específicos para propor a ação ou a outorga em assembleia dos poderes para ajuizamento da demanda.

Informa que a discussão dos autos já foi objeto de outra ação anteriormente julgada improcedente, citando o Processo no 13511-88.2014.811.0003, que tramitou na Segunda Vara da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis, onde se discutiu exatamente a atuação dos Procuradores Adjuntos Municipais e dos Assessores Jurídicos Municipais, criados no âmbito da Procuradoria-Geral do Município, tendo a magistrada proferido decisão no sentido de que os cargos em comissão em cotejo têm atividades típicas de cargo em comissão, não havendo ilegalidade dos atos que criaram os cargos comissionados.

No mérito, argumenta que os cargos de Procurador-Geral e Procuradores Gerais Adjuntos exercem cargos com natureza da advocacia pública, haja vista as atribuições que lhes foram conferidas pela Lei Complementar no 31/2005, artigos 18 e 19, que guardam relação de confiança junto ao Chefe do Executivo, exercendo com autonomia a direção dos trabalhos da Procuradoria-Geral do Município.

Destaca que, de acordo com a Lei Municipal no 31/2005, o Procurador-Geral e os Procuradores Gerais Adjuntos ocupam cargo de consultoria e assessoramento jurídico (direto ao Chefe do Poder Executivo), assim como a direção da Procuradoria-Geral do Município, com base em relação de confiança qualificada a autorizar o provimento puramente comissionado, podendo ser livremente nomeado, entre servidores de carreira ou não.

Quanto aos cargos criados pela Lei Complementar no 533/2025 (Procurador(a) Geral Adjunto III e Procurador(a) Geral Adjunto IV), afirma que se trata de cargos de consultoria e assessoramento jurídico, bem como de auxílio na elaboração de pareceres e na condução de procedimentos administrativos, ressaltando que esses cargos permanecem vagos.

Ressalta que a Portaria no 38.590, de 25 de março de 2025, citada pela Autora na peça de ingresso, foi retificada pela Portaria no 38.590, de 26 de março de 2025, não constando mais entre as atribuições da servidora mencionada a emissão de pareceres jurídicos.

Em nova manifestação, o Município de Rondonópolis requereu a suspensão do presente feito até que seja regularizada a situação processual da parte autora ou cessados os efeitos da decisão que determinou sua suspensão, informando que a Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT teve suas atividades suspensas, conforme decisão proferida nos autos do processo no 1045780-63.2025.8.11.0041, em trâmite perante a 6a Vara Cível da Comarca de Cuiabá, inclusive no que se refere à sua capacidade de se manifestar em juízo.

A Câmara Municipal de Rondonópolis, apesar de intimada, não apresentou manifestação no prazo legal.

O Ministério Público, por meio do Subprocurador-Geral de Justiça Jurídica e Institucional Marcelo Ferra de Carvalho, manifestou-se, preliminarmente, pela legitimidade ativa da Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso para propor a presente ação, por se tratar de entidade de natureza civil que objetiva promover a defesa dos interesses da advocacia pública municipal no Estado de Mato Grosso, conforme consta no artigo 2o, inciso I, do seu Estatuto, além de ter apresentado Procuração
Ad Judicia
, com poderes especiais para ajuizar a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.

No mérito, opina pela improcedência da ação, entendendo que os cargos impugnados estão em conformidade com os dispositivos constitucionais, uma vez que desempenham atividades típicas de cargos em comissão, que exigem a especial confiança do nomeante para seu exercício. Argumenta que os cargos de Procurador Adjunto III e IV de Rondonópolis-MT cuidam de "auxiliar", "acompanhar", "prestar orientação", verbos que não denotam qualquer excesso em relação às atribuições do cargo comissionado, sendo claramente funções que não divergem das de assessoramento.

Ressalta que os servidores ocupantes desses cargos não possuem o poder de representatividade que o Procurador do Município detém, pois suas funções estão mais ligadas às atividades administrativas e internas, e que é fato notório que as demandas crescem de forma desenfreada, sendo natural que a Procuradoria do Município de Rondonópolis busque ampliar seu quadro de assessoramento para atender, com equidade e celeridade, os interesses do ente municipal. Concluindo que os cargos impugnados estão em conformidade com os dispositivos constitucionais mencionados, sendo passíveis de provimento por meio de nomeação em comissão ou função gratificada.

É o relatório.

Peço data para julgamento.

V O T O R E L A T O R

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pela Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT em face da Lei Complementar no 533, de 26 de março de 2025, do Município de Rondonópolis-MT, que alterou a Lei Complementar Municipal no 31/2005 para criar dois novos cargos de Procuradores Adjuntos na estrutura da Procuradoria-Geral do Município.

1. DAS QUESTÕES PRELIMINARES

1.1 Da suspensão do processo em razão da suspensão das atividades da entidade autora

De início, cumpre apreciar o pedido formulado pelo Município de Rondonópolis para suspensão do presente feito até que seja regularizada a situação processual da parte autora ou cessados os efeitos da decisão que determinou sua suspensão, tendo em vista que a Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT teria suas atividades suspensas por decisão proferida nos autos do processo no 1045780-63.2025.8.11.0041, em trâmite perante a 6a Vara Cível da Comarca de Cuiabá.

Entendo que o pedido não merece acolhimento. Isso porque, tratando-se de ação direta de inconstitucionalidade, que tem natureza objetiva e busca a defesa da ordem jurídica, e não de interesses subjetivos, uma vez proposta e admitida a ação, eventuais questões supervenientes relacionadas à capacidade processual da parte autora não prejudicam o seu regular processamento.

Em razão dessa natureza objetiva, a doutrina e a jurisprudência têm consolidado o entendimento de que, uma vez proposta e conhecida a ação direta de inconstitucionalidade, eventual modificação superveniente na situação jurídica do proponente não tem o condão de afetar o regular prosseguimento do feito.

Este entendimento encontra eco na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, em mais de uma oportunidade, assentou que a legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade deve ser aferida no momento da propositura da ação, sendo irrelevantes as alterações fáticas ou jurídicas posteriores que possam afetar a capacidade postulatória da parte autora.

De fato, tal posicionamento decorre da própria teleologia do controle concentrado de constitucionalidade, que visa, primordialmente, à preservação da supremacia da Constituição e da higidez do ordenamento jurídico, transcendendo os interesses subjetivos do autor da ação.

No caso dos autos, ainda que se admita, para fins de argumentação, que a Associação autora tenha sofrido alguma restrição em sua capacidade de atuar em juízo em momento posterior ao ajuizamento da presente ação, tal circunstância não seria apta a obstar o regular processamento e julgamento desta ADI, uma vez que, como já exposto, a legitimidade ativa deve ser aferida no momento da propositura da ação.

Ademais, cumpre observar que os documentos juntados pelo Município requerido para fundamentar seu pedido de suspensão do feito (ID 293394378, referido como "Doc. 03") não permitem aferir, com a necessária segurança, o teor exato e a extensão da decisão que teria determinado a suspensão das atividades da Associação autora, nem mesmo se tal decisão transitou em julgado ou se está sendo objeto de recursos.

Pelo exposto, indefiro o pedido de suspensão do feito formulado pelo Município de Rondonópolis-MT, determinando o prosseguimento do julgamento.

1.2 Da legitimidade ativa da Associação autora

No que concerne à preliminar de ilegitimidade ativa suscitada pelo Município de Rondonópolis, entendo que não merece acolhimento.

A Constituição do Estado de Mato Grosso, em seu artigo 124, inciso VIII, estabelece que são partes legítimas para propor a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição Estadual as
"federações sindicais ou entidades de classe de âmbito estadual"
.

No caso em análise, a Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT demonstrou ser uma entidade de classe que tem por objetivo, conforme seu estatuto social,
"promover a defesa dos interesses da advocacia pública municipal no Estado de Mato Grosso"
, evidenciando, assim, a existência de pertinência temática entre suas finalidades institucionais e o objeto da presente ação.

A alegação do Município de que a Associação requerente não comprovou sua representatividade em âmbito estadual não se sustenta, pois, conforme afirmado na petição inicial e não contestado de forma específica, a entidade conta com mais de 100 associados, de diversos municípios no âmbito estadual, assim como fazem parte tanto procuradores jurídicos como procuradores legislativos.

Quanto à suposta ausência de autorização dos associados para o ajuizamento da ação, é importante ressaltar que, em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade, que possui natureza objetiva e visa à defesa da ordem jurídica constitucional, não se aplica o entendimento jurisprudencial que exige autorização expressa dos associados ou deliberação assemblear para a propositura de ações coletivas em defesa de direitos individuais homogêneos, como ocorre nas ações civis públicas.

Analisando o caso concreto sob o prisma desses requisitos, verifico que a Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT preenche as condições necessárias para ser considerada legitimada para a propositura da presente ação.

Primeiramente, trata-se de entidade de classe, pois congrega profissionais que exercem a mesma atividade laborativa, qual seja, a advocacia pública municipal, representando especificamente os procuradores públicos municipais e legislativos efetivos dos municípios do Estado de Mato Grosso.

Em segundo lugar, resta demonstrada a pertinência temática, uma vez que o estatuto social da Associação prevê, entre seus objetivos, "promover a defesa dos interesses da advocacia pública municipal no Estado de Mato Grosso" e "zelar pela probidade administrativa e pelo patrimônio público". A norma impugnada, por sua vez, ao criar cargos de Procuradores Adjuntos no âmbito da Procuradoria-Geral do Município de Rondonópolis-MT, afeta diretamente os interesses da advocacia pública municipal, evidenciando o liame entre as finalidades institucionais da autora e o objeto da presente ação.

Quanto ao caráter estadual da entidade, embora o Município requerido alegue que a Associação não teria comprovado sua representatividade em âmbito estadual, verifico que a petição inicial assevera que a APM-MT conta com mais de 100 associados, distribuídos por diversos municípios do Estado de Mato Grosso. Tal afirmação, não refutada de modo específico pelo requerido mediante contraprova, permite inferir o alcance estadual da entidade, considerando a natureza da categoria representada e suas peculiaridades.

A exigência de comprovação documental exaustiva da representatividade estadual não se coaduna com a natureza objetiva do processo de controle concentrado, sendo suficiente a demonstração razoável do âmbito de atuação da entidade e da adequação entre suas finalidades institucionais e o objeto da ação.

Ademais, cumpre ressaltar que este Tribunal de Justiça já reconheceu a legitimidade ativa da Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT em outros processos de controle concentrado de constitucionalidade, conforme mencionado na petição inicial e corroborado pelo parecer ministerial, em específico na ADI n. 1006405-86.2022.8.11.0000, circunstância que, por coerência e segurança jurídica, não pode ser ignorada no presente julgamento.

No que concerne à alegada ausência de documentos essenciais, como procurações com poderes específicos ou outorga assemblear para o ajuizamento da ação, entendo que tal exigência é descabida no âmbito do processo objetivo de controle de constitucionalidade. Diferentemente do que ocorre nas ações coletivas para a defesa de direitos individuais homogêneos, nas ações diretas de inconstitucionalidade não se exige autorização específica dos associados ou deliberação assemblear para sua propositura, bastando que o estatuto social confira ao representante legal da entidade os poderes necessários para representá-la judicialmente.

No caso em tela, conforme se depreende dos documentos que instruem a inicial, a Associação autora está devidamente constituída, com estatuto social registrado, e representada por seu vice-presidente, que possui poderes para tanto.

Por todo o exposto, reconheço a legitimidade ativa da Associação dos Procuradores Municipais do Estado de Mato Grosso – APM/MT para propor a presente ação direta de inconstitucionalidade, rejeitando a preliminar suscitada pelo Município de Rondonópolis-MT.

Por tais fundamentos, rejeito a preliminar de ilegitimidade ativa suscitada pelo Município de Rondonópolis.

2. MÉRITO

No mérito, a questão central a ser analisada diz respeito à constitucionalidade da Lei Complementar no 533, de 26 de março de 2025, do Município de Rondonópolis-MT, que alterou a Lei Complementar Municipal no 31/2005 para criar dois novos cargos de Procuradores Adjuntos na estrutura da Procuradoria-Geral do Município.

Conforme relatado, a Associação autora sustenta que os cargos de Procuradores Adjuntos criados são manifestamente inconstitucionais, por corresponderem integralmente às atividades técnico-jurídicas exercidas pelos Procuradores Efetivos, os únicos legitimados para representar judicialmente o Município e prestar assessoria jurídica à Administração Municipal.

Para a análise adequada da questão, é necessário examinar: (1) as normas constitucionais que regem o acesso aos cargos públicos e, em especial, o regime jurídico da advocacia pública; (2) o conteúdo da Lei Complementar Municipal impugnada; e (3) a jurisprudência sobre o tema.

2.1 Regime constitucional de acesso aos cargos públicos e da advocacia pública

A Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso II, estabelece como regra geral o acesso aos cargos públicos mediante concurso público de provas ou de provas e títulos:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

...

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;...”

Essas nomeações para cargo em comissão, que constituem exceção à regra do concurso público, são reguladas pelo inciso V do mesmo artigo, que estabelece:

“V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;”

A Constituição do Estado de Mato Grosso reproduz essas disposições em seus artigos 129, incisos I e II:

“Art. 129. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes do Estado obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional no 84/2019)

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei;

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;”

Quanto ao regime da advocacia pública, a Constituição Federal a insere entre as funções essenciais à justiça, prevendo, em seu artigo 131, a Advocacia-Geral da União, e, no artigo 132, as Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal:

“Art. 131. A Advocacia-Geral da União é a instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.

§ 1o - A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da União, de livre nomeação pelo Presidente da República dentre cidadãos maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação ilibada.

§ 2o - O ingresso nas classes iniciais das carreiras da instituição de que trata este artigo far-se-á mediante concurso público de provas e títulos.

§ 3o - Na execução da dívida ativa de natureza tributária, a representação da União cabe à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei.

Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.

Parágrafo único. Aos procuradores referidos neste artigo é assegurada estabilidade após três anos de efetivo exercício, mediante avaliação de desempenho perante os órgãos próprios, após relatório circunstanciado das corregedorias...”

A Constituição do Estado de Mato Grosso, por sua vez, prevê em seu artigo 110 que
“A Procuradoria Geral do Estado é instituição necessária à Administração Pública Estadual e função essencial à administração da Justiça, responsável, em toda sua plenitude e a título exclusivo, pela advocacia do Estado...”
.

2.2 Conteúdo da Lei Complementar Municipal impugnada

A Lei Complementar no 533, de 26 de março de 2025, do Município de Rondonópolis-MT, conforme se extrai dos autos, alterou a Lei Complementar Municipal no 31/2005 para criar dois novos cargos de Procuradores Adjuntos (Procurador(a) Geral Adjunto III e Procurador(a) Geral Adjunto IV) na estrutura da Procuradoria-Geral do Município.

Prevê a Lei Complementar no 533:

“Art.

À Procuradoria Geral, órgão subordinado ao Prefeito Municipal, compete:

...

A Procuradoria-Geral terá:

§ 1o Um Procurador-Geral Adjunto, a quem compete atuar em parceria com o Procurador-Geral e substituí-lo em suas ausências e impedimentos.

§ 2o Um Procurador Adjunto Fiscal, a quem compete atuar especificadamente em matéria fiscal/tributária em parceria com o Procurador-Geral e substituí-lo em suas ausências e impedimentos...”

Procuradoria Geral do Município – Finalidade e Atribuições dos Cargos

Cargo: Procurador geral Adjunto III

Coordenas os trabalhos de setor compreendido; Auxiliar na elaboração de pareceres nos processos e procedimentos administrativos comuns das Secretarias Municipais; Acompanhar a legalidade dos atos administrativos levados a efeito pelas Secretarias Municipais; prestar todas as informações quanto a legalidade/ilegalidade dos atos administrativos e indicar os meios para saneamento dos vícios; e Exercer a função substitutiva por ordem do Procurador Geral, quando necessário.

Cargo: Procurador Geral Adjunto IV

Coordenar os trabalhos de Assuntos Legislativos; Auxiliar na elaboração de projetos de lei e decretos municipais, acompanhando a tramitação destes na Câmara Municipal; Acompanhar a legalidade e constitucionalidade das Leis e, quando necessário, sugerir a sua revogação ou a propositura da ação judicial competente; providenciar o compêndio de Leis Municipais, bem como informações ás Secretarias Municipais acerca das leis sancionadas; e exercer a função substitutiva por ordem do Procurador Geral, quando necessário.

Assim, as atribuições desses cargos são:

"Procurador(a) Geral Adjunto III e Procurador(a) Geral Adjunto IV:

•

Auxiliar no acompanhamento dos processos judiciais de interesse do Município de Rondonópolis;

•

Prestar orientação sobre matérias jurídico-administrativas pertinentes à sua área de atuação;

•

Acompanhar a publicação de normas jurídicas de interesse do Município;

•

Auxiliar na condução de procedimentos administrativos;

•

Acompanhar e colaborar nas reuniões referentes ao desenvolvimento dos trabalhos da Procuradoria-Geral do Município, quando requisitado pelo Procurador-Geral;

•

Exercer funções de direção e chefia no âmbito da Procuradoria-Geral do Município, quando designado;

•

Assessorar o Procurador-Geral do Município em questões relacionadas à sua área de atuação;

•

Desempenhar outras funções correlatas à natureza do cargo e conforme designação do Procurador-Geral do Município."

2.3 Análise da constitucionalidade da Lei Complementar Municipal impugnada

A controvérsia central reside em determinar se os cargos de Procuradores Adjuntos criados pela Lei Complementar no 533/2025 possuem atribuições que correspondem a funções de direção, chefia e assessoramento, para as quais é permitida a criação de cargos em comissão, ou se, ao contrário, correspondem a atividades técnico-jurídicas típicas dos Procuradores Municipais de carreira, que devem ser providas mediante concurso público.

Para tanto, é necessário examinar a jurisprudência sobre o tema, em especial a do Supremo Tribunal Federal e deste Tribunal de Justiça.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário no 1.041.210/SP, com repercussão geral reconhecida (Tema 1010), fixou as seguintes teses sobre a criação de cargos em comissão:

“EMENTA Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese:
a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.

(RE 1041210 RG, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 27-09-2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-107 DIVULG 21-05-2019 PUBLIC 22-05-2019)

Mais recentemente, o STF, no julgamento da ADPF no 1037, em agosto de 2024, fixou o entendimento de que, quando criada uma Procuradoria Municipal, deve ser observada a unicidade institucional, com exclusividade do exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem como de representação judicial e extrajudicial. Decidiu-se, ainda, pela impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais.

“Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Art. 43, V, §§ 4o e 5o, da Lei Complementar 136/2020, do Município de Macapá/AP. 3. Municípios não são obrigados a instituir Advocacia Pública Municipal. Liberdade de conformação. 4. Criada Procuradoria Municipal, há de observar-se a unicidade institucional. Exclusividade do exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem assim de representação judicial e extrajudicial. Ressalvadas as hipóteses excepcionais, conforme a jurisprudência do STF. 5. Impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais. 6. Parcial procedência do pedido.”
(ADPF 1037, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19-08-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n

DIVULG 21-08-2024

PUBLIC 22-08-2024)

Este Tribunal de Justiça, por sua vez, no julgamento da ADI no 1010454-44.2020.8.11.0000, relatada pelo Desembargador Orlando de Almeida Perri, decidiu que:

“
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL N. 1.755/2018, DE PRIMAVERA DO LESTE, QUE INSTITUI E REGULAMENTA A PROCURADORIA-GERAL DO MUNICÍPIO –
PRELIMINARES

DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E DE LITISPENDÊNCIA REJEITADAS
- CARGOS COMISSIONADOS DE PROCURADOR-GERAL, PROCURADOR-GERAL ADJUNTO E ASSESSOR JURÍDICO – POSSIBILIDADE – VEDAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES QUE CONSTITUAM FUNÇÕES TÍPICAS DO CARGO DE CARREIRA DE PROCURADOR MUNICIPAL, DE PROVIMENTO EFETIVO – CABIMENTO –
AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE
.

Se a ação manejada se limita à discussão acerca da constitucionalidade dos cargos criados por lei municipal, não há necessidade de revolvimento de substrato fático. Preliminar rejeitada.

É possível o provimento, em comissão, dos cargos de Procurador-Geral do Município e de Procurador-Geral do Município Adjunto, Assessor Jurídico e Assistente Jurídico que possuem atribuições de direção, chefia e assessoramento, devendo ser declarados inconstitucionais os dispositivos da norma municipal impugnada que lhes atribuem funções típicas da carreira de Procurador Municipal, de provimento efetivo por meio de concurso público.

Deve ser dada interpretação conforme a Constituição ao dispositivo da lei municipal que prevê o rateio dos honorários sucumbenciais, para limitar tal verba aos Procuradores Municipais, que exercem a Advocacia Pública, com observância do teto remuneratório.”

No mesmo sentido, no julgamento da ADI no 1011500-39.2018.8.11.0000, relatada pelo Desembargador Marcos Machado, este Tribunal entendeu que:

“
As atribuições dos cargos de “procuradores-adjuntos chefes” envolvem exercício de funções de direção e chefia [coordenação de trabalhos, servidores e prazo; avocação de processos, dentre outras], bem como de assessoramento [assessorar o Procurador-Geral do Município em demandas relacionadas à sua área de atuação]. Além disso, são de confiança e todos os cargos estão vinculados ao Procurador-Geral do Município, o qual, por sua vez, está subordinado ao Prefeito Municipal; guardam proporcionalidade ao número de procuradores efetivos e possuem atribuições devidamente descritas no ato normativo impugnado.”

Analisando o caso concreto à luz desses precedentes, verifico que as atribuições dos cargos de Procurador(a) Geral Adjunto III e Procurador(a) Geral Adjunto IV, criados pela Lei Complementar no 533/2025, do Município de Rondonópolis-MT, envolvem primordialmente funções de auxílio, acompanhamento e orientação, além de expressamente preverem o exercício de funções de direção e chefia no âmbito da Procuradoria-Geral do Município, quando designados, e o assessoramento ao Procurador-Geral do Município em questões relacionadas à sua área de atuação.

Essas atribuições, conforme descritas na lei, não configuram usurpação das funções típicas dos Procuradores Municipais efetivos, mas sim atividades de natureza auxiliar, de acompanhamento e assessoramento, que não implicam na representação judicial ou extrajudicial do Município, nem na emissão autônoma de pareceres jurídicos.

Da análise da Lei Complementar no 533/2025, que descreve as atribuições dos cargos de Procurador(a) Geral Adjunto III e Procurador(a) Geral Adjunto IV, verifica-se que estas consistem, essencialmente, em funções de auxílio, acompanhamento e assessoramento ao Procurador-Geral do Município, além do exercício de funções de direção e chefia no âmbito da Procuradoria-Geral, quando designados.

Tais atribuições, em princípio, não parecem extrapolar o âmbito próprio dos cargos em comissão, pois não implicam na usurpação das funções típicas dos Procuradores Municipais efetivos, como a representação judicial e extrajudicial do Município ou a emissão autônoma de pareceres jurídicos. Ao contrário, as funções descritas são de natureza auxiliar e de assessoramento, pressupondo uma relação de confiança com o Procurador-Geral do Município e o alinhamento com suas diretrizes.

É certo que algumas das atribuições previstas, como
"auxiliar no acompanhamento dos processos judiciais"
e
"prestar orientação sobre matérias jurídico-administrativas"
, poderiam, em tese, confundir-se com atividades técnico-jurídicas próprias dos procuradores efetivos. No entanto, a forma como estão redigidas, enfatizando o caráter auxiliar e orientador, e não a atuação direta e autônoma, sugere que se trata de funções de assessoramento ao Procurador-Geral, e não de substituição dos procuradores de carreira.

Essa interpretação é reforçada pela informação, trazida pelo Município requerido, de que a Portaria que atribuía à ocupante do cargo de Procuradora Geral Adjunta a emissão de pareceres jurídicos foi retificada, excluindo-se tal atribuição, o que demonstra a preocupação da administração municipal em delimitar adequadamente as funções dos cargos em comissão, evitando a usurpação de competências dos procuradores efetivos.

Outro ponto a ser considerado é que, segundo informado pelo Município requerido, os cargos criados pela Lei Complementar impugnada (Procurador(a) Geral Adjunto III e IV) permanecem vagos, não tendo havido, até o momento, nomeações para seu preenchimento. Tal circunstância reforça a tese de que não está em curso uma tentativa de estabelecer uma "procuradoria paralela", como alegado pela Associação autora.

Além disso, é importante considerar que a própria Constituição Federal, ao tratar da Advocacia-Geral da União, prevê que seu chefe, o Advogado-Geral da União, será de livre nomeação pelo Presidente da República, sem exigir que seja membro da carreira. Por simetria, esse modelo pode ser estendido às Procuradorias Municipais, permitindo que o Procurador-Geral do Município e seus auxiliares diretos (Procuradores Adjuntos) sejam de livre nomeação pelo Prefeito.

Nesse sentido, é relevante mencionar que o princípio da simetria constitucional, frequentemente invocado para estender aos municípios as regras aplicáveis à União e aos Estados, deve ser aplicado com a devida cautela, respeitando-se a autonomia municipal e as peculiaridades locais. Não se pode impor aos municípios, especialmente aos de menor porte, estruturas administrativas idênticas às da União ou dos Estados, sob pena de inviabilizar sua gestão.

Ademais, é preciso considerar que a jurisprudência deste Tribunal de Justiça, em casos análogos, tem reconhecido a constitucionalidade de leis que criam cargos em comissão de Procurador-Geral, Procurador-Geral Adjunto e outros cargos de direção na Procuradoria Municipal, desde que suas atribuições se limitem às funções de direção, chefia e assessoramento.

Nesse contexto, analisando as atribuições dos cargos criados pela Lei Complementar no 533/2025, conforme descritas em seu anexo II, verifico que estas se enquadram, predominantemente, nas funções de direção, chefia e assessoramento, não configurando usurpação das competências próprias dos procuradores efetivos.

No entanto, é preciso ressalvar que a constitucionalidade da norma não significa que os ocupantes desses cargos possam exercer funções típicas da advocacia pública, como a representação judicial e extrajudicial do Município ou a emissão autônoma de pareceres jurídicos, que são reservadas aos procuradores concursados, organizados em carreira.

Por todo o exposto, entendo que a Lei Complementar no 533, de 26 de março de 2025, do Município de Rondonópolis-MT, que criou os cargos de Procurador(a) Geral Adjunto III e Procurador(a) Geral Adjunto IV na estrutura da Procuradoria-Geral do Município, não padece de inconstitucionalidade material, desde que interpretada conforme a Constituição, no sentido de que os ocupantes desses cargos somente poderão exercer funções de direção, chefia e assessoramento, sendo-lhes vedado o exercício de funções típicas da advocacia pública, como a representação judicial e extrajudicial do Município e a emissão autônoma de pareceres jurídicos.

Ante o exposto, rejeito as preliminares suscitadas e, no mérito,
julgo parcialmente procedente
a ação para conferir interpretação conforme à Constituição à Lei Complementar no 533, de 26 de março de 2025, do Município de Rondonópolis-MT, estabelecendo que os ocupantes dos cargos de Procurador(a) Geral Adjunto III e Procurador(a) Geral Adjunto IV somente poderão exercer funções de direção, chefia e assessoramento, sendo-lhes vedado o exercício de funções típicas da advocacia pública, como a representação judicial e extrajudicial do Município e a emissão autônoma de pareceres jurídicos, que são reservadas aos procuradores concursados, organizados em carreira.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/09/2025