Tribunal: TJMT
Processo: 1025147-57.2025.8.11.0000
Órgão julgador: RODRIGO ROBERTO CURVO
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-24
Data de publicação: 2025-10-07

Ementa:
E M E N T A
DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE SANEADORA. PRELIMINARES DE DEFESA. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame:
1. Agravo de instrumento interposto pela parte ré contra decisão que rejeitou preliminares e declarou saneado o feito em ação de improbidade administrativa.
II. Questão em discussão:
2. A questão em discussão consiste em determinar se devem ser acolhidas as preliminares de: (i) prescrição; (ii) ilegitimidade passiva ad causam; (iii) inépcia da inicial por ausência de individualização da conduta; e (iv) ofensa à coisa julgada material decorrente de decisão em ação de cobrança.
III. Razões de decidir:
3. Quanto à prescrição, aplica-se o art. 23 da Lei n. 8.429/1992 na redação vigente à época dos fatos, sendo o termo inicial o fim do mandato do ex-Prefeito em 31 de dezembro de 2016, e a ação foi ajuizada em 2 de dezembro de 2021, dentro do prazo legal de cinco anos.
4. A petição inicial, que delimita a situação fática e a participação da parte ré no suposto esquema ilícito, com descrição das condutas e enquadramento nos tipos legais, atende aos requisitos de individualização, permitindo o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa.
5. O enquadramento das condutas nos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, com indicação dos fundamentos jurídicos e do valor correspondente ao alegado dano, afasta a alegação de inépcia da inicial.
6. Questões atinentes à comprovação do ato ímprobo, da participação dos agentes e da extensão do dano constituem matérias que se confundem com o próprio mérito da causa, devendo ser elucidadas na fase de instrução.
7. Inexiste ofensa à coisa julgada quando a demanda anterior possui objeto e fundamentos jurídicos distintos da ação de improbidade administrativa, ainda que envolvam as mesmas partes e relações contratuais subjacentes.
IV. Dispositivo e tese:
8. Recurso não provido.
Tese de julgamento: “1. Para atos de improbidade administrativa imputados a agentes políticos e terceiros a eles vinculados, o termo inicial do prazo prescricional é o fim do mandato do agente político; 2. A descrição da situação fática com enquadramento legal adequado satisfaz o requisito de individualização da conduta em ação de improbidade administrativa. 3. A indicação dos fundamentos jurídicos e do valor do dano alegado afasta a inépcia da inicial. 4. Objetos e fundamentos distintos entre ações impedem o reconhecimento de ofensa à coisa julgada material.”
Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992, arts. 9o, 10, caput e incisos I, X, XI e XII, e 23.
Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1199.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1025147-57.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
RODRIGO ROBERTO CURVO

Turma Julgadora:

[DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP]

Parte(s):

[NATANAEL CASAVECHIA - CPF: 419.757.581-53 (TERCEIRO INTERESSADO), SANDRA FRANCO CASAVECHIA - CPF: 443.141.830-04 (TERCEIRO INTERESSADO), ANTONIO AECIO LEMES DOURADO - CPF: 329.027.351-20 (TERCEIRO INTERESSADO), EDMAR CORREA - CPF: 368.578.661-04 (TERCEIRO INTERESSADO), COOPERATIVA DE TRABALHO DOS PRESTADORES DE SERVICOS DE SORRISO - COOPSERV S - CNPJ: 02.355.192/0001-84 (TERCEIRO INTERESSADO), REGIANE DA SILVA - CPF: 568.549.941-87 (TERCEIRO INTERESSADO), RAFAEL AMARAL DE SOUZA - CPF: 018.338.970-05 (ADVOGADO), EDMAR CORREA - CPF: 368.578.661-04 (AGRAVANTE), MILTON CARDOSO BRITO - CPF: 975.644.861-04 (AGRAVANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AGRAVADO), ELBIO DE MENDONCA SENNA - CPF: 365.129.900-72 (ADVOGADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FASE SANEADORA. PRELIMINARES DE DEFESA. RECURSO NÃO PROVIDO.

I. Caso em exame
:

1. Agravo de instrumento interposto pela parte ré contra decisão que rejeitou preliminares e declarou saneado o feito em ação de improbidade administrativa.

II. Questão em discussão
:

2. A questão em discussão consiste em determinar se devem ser acolhidas as preliminares de: (i) prescrição; (ii) ilegitimidade passiva
ad causam
; (iii) inépcia da inicial por ausência de individualização da conduta; e (iv) ofensa à coisa julgada material decorrente de decisão em ação de cobrança.

III. Razões de decidir
:

3. Quanto à prescrição, aplica-se o art. 23 da Lei n. 8.429/1992 na redação vigente à época dos fatos, sendo o termo inicial o fim do mandato do ex-Prefeito em 31 de dezembro de 2016, e a ação foi ajuizada em 2 de dezembro de 2021, dentro do prazo legal de cinco anos.

4. A petição inicial, que delimita a situação fática e a participação da parte ré no suposto esquema ilícito, com descrição das condutas e enquadramento nos tipos legais, atende aos requisitos de individualização, permitindo o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa.

5. O enquadramento das condutas nos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, com indicação dos fundamentos jurídicos e do valor correspondente ao alegado dano, afasta a alegação de inépcia da inicial.

6. Questões atinentes à comprovação do ato ímprobo, da participação dos agentes e da extensão do dano constituem matérias que se confundem com o próprio mérito da causa, devendo ser elucidadas na fase de instrução.

7. Inexiste ofensa à coisa julgada quando a demanda anterior possui objeto e fundamentos jurídicos distintos da ação de improbidade administrativa, ainda que envolvam as mesmas partes e relações contratuais subjacentes.

IV. Dispositivo e tese
:

8. Recurso não provido.

Tese de julgamento: “1. Para atos de improbidade administrativa imputados a agentes políticos e terceiros a eles vinculados, o termo inicial do prazo prescricional é o fim do mandato do agente político; 2. A descrição da situação fática com enquadramento legal adequado satisfaz o requisito de individualização da conduta em ação de improbidade administrativa. 3. A indicação dos fundamentos jurídicos e do valor do dano alegado afasta a inépcia da inicial. 4. Objetos e fundamentos distintos entre ações impedem o reconhecimento de ofensa à coisa julgada material.”

Dispositivos relevantes citados: Lei n. 8.429/1992, arts. 9o, 10,
caput
e incisos I, X, XI e XII, e 23.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1199.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Trata-se de agravo de instrumento interposto por
EDMAR CORREA
e
MILTON CARDOSO BRITO
contra decisão proferida pelo Juízo da Segunda Vara da Comarca de São José do Rio Claro (MT) que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 1001841-96.2021.8.11.0033, proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra os agravantes,
COOPERATIVA DE TRABALHO DOS PRESTADORES DE SERVIÇOS – COOPSERV’S
,
NATANAEL CASAVECHIA
,
SANDRA FRANCO CASAVECHIA
,
ANTÔNIO AÉCIO LEMES DOURADO
e
REGIANE DA SILVA SANTOS
,

rejeitou as preliminares arguidas pelos réus, declarando saneado o feito.

Em suas razões recursais, os agravantes sustentam, em síntese, a necessidade de reforma da decisão, para serem acolhidas as preliminares de prescrição; de ilegitimidade passiva
ad causam
; de inépcia da inicial por ausência de individualização da conduta; e de ofensa à coisa julgada material em virtude de decisão proferida em anterior ação de cobrança que teria reconhecido a efetiva prestação dos serviços.

Com base nesses fundamentos, requer o provimento do recurso para reformar a decisão agravada, acolhendo-se integralmente as teses recursais deduzidas.

Diante da inexistência de pedido de efeito suspensivo ou de antecipação de tutela recursal, determinou-se o processamento do recurso (Id. 306260353).

Contrarrazões apresentadas pelo agravado no Id. 310182363, pugnando pelo não provimento do recurso.

A d. Procuradoria-Geral de Justiça apresentou parecer no Id. 312273369, manifestando-se pelo não provimento do recurso.

É o relatório.

V O T O

EXMO. SR. DES. RODRIGO ROBERTO CURVO (RELATOR)

Egrégia Câmara,

Conforme relatado, trata-se de agravo de instrumento interposto por
EDMAR CORREA
e
MILTON CARDOSO BRITO
contra decisão proferida pelo Juízo da Segunda Vara da Comarca de São José do Rio Claro (MT) que, nos autos da ação de improbidade administrativa n. 1001841-96.2021.8.11.0033, proposta pelo
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO
contra os agravantes,
COOPERATIVA DE TRABALHO DOS PRESTADORES DE SERVIÇOS – COOPSERV’S
,
NATANAEL CASAVECHIA
,
SANDRA FRANCO CASAVECHIA
,
ANTÔNIO AÉCIO LEMES DOURADO
e
REGIANE DA SILVA SANTOS
,

rejeitou as preliminares arguidas pelos réus, declarando saneado o feito.

Na origem, alega-se que agentes públicos e políticos, em conluio com a cooperativa, teriam praticado diversas ilegalidades na celebração e execução de contratos para fornecimento de mão de obra ao Município de São José do Rio Claro (MT), entre os anos de 2015 e 2016, o que, segundo o autor, teria configurado atos de improbidade administrativa que causaram prejuízo ao erário e atentaram contra os princípios da Administração Pública.

A decisão agravada, em sede de saneamento e organização do processo, rejeitou as questões preliminares suscitadas pelos agravantes, especialmente as de prescrição; de ilegitimidade passiva
ad causam
; de inépcia da inicial por ausência de individualização da conduta; e de ofensa à coisa julgada material em virtude de decisão proferida em anterior ação de cobrança que teria reconhecido a efetiva prestação dos serviços.

Pois bem.

No que concerne à alegação de prescrição, não se aplica à hipótese o disposto no art. 206 do Código Civil, tampouco o art. 1o do Decreto n. 20.910/1932.

De fato, a matéria é regida pelo art. 23 da Lei n. 8.429/1992 e pela tese firmada pelo c. Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema n. 1.199 de Repercussão Geral, que decidiu pela irretroatividade do novo regime prescricional instituído pela Lei n. 14.230/2021.

A Lei n. 8.429/1932, com a redação vigente à época dos fatos (2015 e 2016), dispunha que:

“
Art. 23.
As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas
:

I -
até cinco anos após o término do exercício de mandato
, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei
.”
[sem destaque no original]

No caso, o d. Juízo
a quo
aplicou corretamente o entendimento consolidado de que, para atos de improbidade administrativa imputados a agentes políticos e terceiros a eles vinculados, o termo inicial do prazo prescricional é o fim do mandato do ex-Prefeito do Município de São José do Rio Claro (MT), ora corréu Natanael Casavechia, cujo mandato findou em 31 de dezembro de 2016.

A ação de improbidade administrativa foi ajuizada em 2 de dezembro de 2021, dentro, portanto, do prazo legal.

Ademais, o novo prazo prescricional de 8 (oito) anos instituído pela Lei n. 14.230/2021 é mais gravoso e desfavorável aos agravantes, o que também afastaria a prescrição alegada.

Quanto à conduta imputada aos agravantes, Edmar Correa e Milton Cardoso Brito, respectivamente, Presidente e Diretor da cooperativa, em tese, beneficiada pela suposta fraude, a inicial registra o seguinte:

“
No bojo do procedimento administrativo em estudo, constatou-se que, apesar de ter sido realizado concurso público para o provimento de vários cargos municipais, cujos aprovados poderiam ter sido nomeados e convocados para as respectivas funções públicas [até porque vários concorrentes permaneceram em cadastro de reserva], foi efetivada a contratação da empresa Cooperativa de Trabalho dos Prestadores de Serviços de Sorriso que, através dos seus respectivos presidente e diretor Edmar Corrêa e Milton Cardoso Brito, responsabilizou-se pelo fornecimento de mão de obra para atendimento das necessidades das Secretarias de Administração, Promoção e Assistência Social, Saúde e Saneamento, Educação e Cultura, Infraestrutura e Secretaria de Agricultura do Município.

Assim,
a acionada Cooperativa de Trabalho dos Prestadores de Serviços de Sorriso, por intermédio dos termos de referência no 56/2015 e no 01/2016, que foram aditivados e vigoraram até o dia 31/12/2016, firmados pelo então gestor Natanael Casavechia e pelo presidente da pessoa jurídica requerida, Edmar Corrêa [que, por sua vez,

atuou sob o aval do diretor da empresa, o demandado Milton Cardoso Brito, também diretamente beneficiado], passou a ser a responsável pela contratação de pessoas físicas visando o fornecimento de vários serviços, os quais eram inerentes à máquina administrativa
.

[...]

De acordo com os termos pactuados, as pessoas físicas que prestariam serviços à prefeitura de São José do Rio Claro por intermédio da cooperativa demandada desenvolveriam atividades específicas, delineadas no termo contratual, e seriam pagas por ‘horas trabalhadas’, que possuíam, de acordo com o primeiro contrato formalizado, o valor total inicialmente ‘estimado’ de R$ 529.337,20 [...].

Embora patente a ilegalidade da pactuação em estudo, o negócio jurídico foi novamente ajustado através do contrato firmado no início do ano seguinte [2016] em valor ainda superior, que somou o já elevado montante ‘estimado’ de R$ 3.955.777,28 [...].

E como dito alhures, o contrato suso mencionado foi novamente prorrogado e perdurou até a finalização do mandato do ex-prefeito demandado, que se deu em 31/12/2016, período derradeiro em que estranhamente foi retirado montante ainda mais considerável dos cofres públicos [isso tudo sem o desconto sequer dos impostos municipais [...], justamente em período de recesso e quando não seriam pagos valores decorrentes de encargos trabalhistas, já que o pagamento dos colaboradores, em tese, deveria se dar por horas efetivamente trabalhadas, pois não contratados com remuneração fixa mensal.

Acontece que os elevados valores acima discriminados tampouco foram respeitados, uma vez que a contratação em tela acabou por representar prejuízo bastante superior ao montante especificado contratualmente [...].

Nessa perspectiva de ideias, extrai-se que a contratação em pauta nunca teve como finalidade o cumprimento das suas cláusulas, porquanto visava tão somente diminuir o gasto referente à folha de pagamento de pessoal e, concomitantemente, desviar verba pública [...].

O cofre municipal, portanto, passou a constituir um verdadeiro ‘banco’ para a empresa jurídica ré e os demais acionados que concorreram para as condutas ímprobas, já que aquela ‘sacava’ mensalmente valor que era arbitrariamente por ela determinado, sem qualquer espécie de controle pelos agentes públicos acionados, que proporcionaram prejuízo em larga escala que tampouco foi possível mensurar pela controladora municipal, até porque muitas das relações encaminhadas pela cooperativa ré sequer mencionavam os colaboradores que haviam prestado o serviço. [...].
” (autos de origem, Id. 71739540 – Págs. 4/14).
[com destaque no original e acréscimo]

Assim, diferentemente do que sustentam os agravantes, a petição inicial delimita com suficiente clareza a situação fática e sua participação no suposto esquema ilícito, qual seja: a condição de beneficiários diretos e partícipes na apresentação de planilhas que, segundo o agravado, continham informações, em tese, falsas sobre os serviços prestados e as horas trabalhadas.

Logo, a individualização da conduta permite o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa.

Ademais, o agravado, na inicial, promoveu o enquadramento das condutas nos tipos previstos na Lei n. 8.429/1992, imputando aos réus a prática de atos que, em tese, configurariam enriquecimento ilícito (art. 9o) e prejuízo ao erário (art. 10,
caput
e incisos I, X, XI e XII), inclusive com a indicação do valor global que corresponderia ao dano.

Como bem assentou o d. Juízo
a quo
, “
inépcia existe se faltam fatos, fundamentos e pedido, ou se não há conexão lógica entre esses três segmentos do discurso. Esse claramente não é o caso presente, em que os fatos, fundamentos e pedido exigíveis circunscrevem-se ao âmbito da discussão trazida a Juízo
” (trecho da decisão agravada, autos de origem, Id. 188761025 – Pág. 8).

Por outro lado, questões atinentes à comprovação exaustiva do ato ímprobo, da participação dos agentes (legitimidade passiva), do dolo e da exata extensão do dano são matérias que se confundem com o próprio mérito da causa, a serem elucidadas na fase de instrução, não sendo o caso de rejeição liminar da ação de improbidade administrativa, porquanto, como pontuado na decisão agravada, “
a análise da presença do dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa [...] envolvem alegações de mérito, e como tais serão analisadas por ocasião da sentença, após a devida instrução do feito
” (trecho da decisão agravada, autos de origem, Id. 188761025 – Págs. 7/8).

No que concerne à alegação de ofensa à coisa julgada em razão do decidido nos autos n. 0002910-25.2017.8.11.0033, a ação de cobrança teve como finalidade a análise de relação obrigacional de inadimplemento contratual entre a Cooperativa de Trabalho dos Prestadores de Serviços – COOPSERV’S e o Município de São José do Rio Claro (MT), não havendo relação direta com o objeto dos autos de origem, que se funda na alegação de prática de ato de improbidade administrativa, visando à aplicação das sanções previstas na Lei n. 8.429/1992.

A decisão agravada, ao concluir pela existência de demandas com objetos e fundamentos jurídicos manifestamente distintos, foi precisa ao consignar que “
aquela ação se limitou a analisar a documentação atinente à contratação entre a pessoa jurídica e o ente municipal, a prestação de serviço e a obrigação de pagamento, mas isso sem avaliar a legalidade dos termos contratuais e suas consequências, inclusive para efeitos de responsabilização, o que é discutido apenas nesta ação
” (trecho da decisão agravada, autos de origem, Id. 188761025 – Págs. 8/9).

De fato, a circunstância de a decisão proferida nos autos da ação de cobrança n. 0002910-25.2017.8.11.0033 ter reconhecido a prestação de serviços não obsta a apuração da legalidade e da probidade dos atos administrativos que lhe são subjacentes, matéria esta estranha ao objeto daquela lide.

Diante do exposto e em consonância com a fundamentação
supra
,
NEGO PROVIMENTO
ao agravo de instrumento interposto, por conseguinte, mantenho incólume a conclusão alcançada pelo d. Juízo
a quo
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/09/2025