Tribunal: TJMT
Processo: 1034346-40.2024.8.11.0000
Órgão julgador: RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO
Órgão colegiado: Órgão Especial
Data de julgamento: 2025-05-15
Data de publicação: 2025-05-23

Ementa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONCESSÃO GRATUITA DE DIREITO REAL DE USO DE IMÓVEL PÚBLICO A ENTIDADE RELIGIOSA PRIVADA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE INTERESSE COLETIVO CONCRETO. INOBSERVÂNCIA DO DEVER DE LICITAÇÃO. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. LIDE PROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME
1. Ação Direta de Inconstitucionalidade Lei Municipal n. 2.522/2023, do Município de Nova Xavantina-MT, que autorizou a concessão gratuita de direito real de uso de imóvel público à Associação Missionária Evangélica Indígena e Outros – AMEIO.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Definir se é constitucional a concessão gratuita de direito real de uso de bem público a entidade privada, sem licitação, com base em suposto interesse público não demonstrado objetivamente.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A concessão de direito real de uso de bens públicos depende de processo seletivo competitivo, salvo nos casos em que se demonstre, de forma objetiva, o interesse da sociedade que legitime a medida.
4. A norma impugnada autoriza a concessão gratuita a entidade religiosa específica, sem processo licitatório e sem justificativa técnica idônea que evidencie a necessidade coletiva da medida, em violação aos princípios da impessoalidade e da legalidade.
5. A impessoalidade exige que os atos da Administração Pública sejam pautados por critérios objetivos e igualitários, não podendo favorecer beneficiário determinado em detrimento da coletividade.
6. A finalidade pública, como elemento indissociável do ato administrativo, não se presume e deve ser comprovada de modo concreto, especialmente quando se trata da utilização de bens públicos.
7. A concessão gratuita, direcionada e sem demonstração de interesse coletivo converte o bem público em instrumento de promoção de interesses particulares, inclusive de natureza religiosa, ocasionando desvio da finalidade administrativa.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Ação procedente.
Tese de julgamento:
1. A concessão de direito real de uso de bem pertencente ao Estado para entidade privada, sem prévia licitação, impõe a comprovação objetiva de interesse coletivo, sob pena de inconstitucionalidade.
2. A ausência de procedimento competitivo, aliada à destinação dirigida a beneficiário específico, contraria os princípios da legalidade, impessoalidade e finalidade pública.
3. A norma que permite a concessão gratuita de bem público, sem a devida demonstração de interesse coletivo, configura desvio de finalidade e afronta os preceitos da Constituição Estadual.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

ÓRGÃO ESPECIAL

Número Único
:

1034346-40.2024.8.11.0000
Classe:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (95)
Assunto:

[Concessão, Inconstitucionalidade Material, Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade]
Relator:
Des(a).
RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO

Turma Julgadora:

[DES(A). RUBENS DE OLIVEIRA SANTOS FILHO, DES(A). CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, DES(A). CLARICE CLAUDINO DA SILVA, DES(A). GILBERTO GIRALDELLI, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, DES(A). JUVENAL PEREIRA DA SILVA, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). MARCOS REGENOLD FERNANDES, DES(A). MARIA EROTIDES KNEIP, DES(A). NILZA MARIA POSSAS DE CARVALHO, DES(A). ORLANDO DE ALMEIDA PERRI, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO, DES(A). RUI RAMOS RIBEIRO]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (AUTOR), MUNICIPIO DE NOVA XAVANTINA - CNPJ: 15.024.045/0001-73 (REU), NOVA XAVANTINA CAMARA MUNICIPAL - CNPJ: 15.372.402/0001-94 (REU), DHIEGO AUGUSTO GONCALVES VILELA CASSIMIRO - CPF: 029.526.571-06 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a ÓRGÃO ESPECIAL do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

JOSE ZUQUIM NOGUEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE JULGOU PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR.

E M E N T A

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONCESSÃO GRATUITA DE DIREITO REAL DE USO DE IMÓVEL PÚBLICO A ENTIDADE RELIGIOSA PRIVADA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE INTERESSE COLETIVO CONCRETO. INOBSERVÂNCIA DO DEVER DE LICITAÇÃO. AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO. LIDE PROCEDENTE.

I. CASO EM EXAME

1.

Ação Direta de Inconstitucionalidade Lei Municipal n. 2.522/2023, do Município de Nova Xavantina-MT, que autorizou a concessão gratuita de direito real de uso de imóvel público à Associação Missionária Evangélica Indígena e Outros – AMEIO.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Definir se é constitucional a concessão gratuita de direito real de uso de bem público a entidade privada, sem licitação, com base em suposto interesse público não demonstrado objetivamente.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A concessão de direito real de uso de bens públicos depende de processo seletivo competitivo, salvo nos casos em que se demonstre, de forma objetiva, o interesse da sociedade que legitime a medida.

4.

A norma impugnada autoriza a concessão gratuita a entidade religiosa específica, sem processo licitatório e sem justificativa técnica idônea que evidencie a necessidade coletiva da medida, em violação aos princípios da impessoalidade e da legalidade.

5.

A impessoalidade exige que os atos da Administração Pública sejam pautados por critérios objetivos e igualitários, não podendo favorecer beneficiário determinado em detrimento da coletividade.

6.

A finalidade pública, como elemento indissociável do ato administrativo, não se presume e deve ser comprovada de modo concreto, especialmente quando se trata da utilização de bens públicos.

7.

A concessão gratuita, direcionada e sem demonstração de interesse coletivo converte o bem público em instrumento de promoção de interesses particulares, inclusive de natureza religiosa, ocasionando desvio da finalidade administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Ação procedente.

Tese de julgamento
:

1.

A concessão de direito real de uso de bem pertencente ao Estado para entidade privada, sem prévia licitação, impõe a comprovação objetiva de interesse coletivo, sob pena de inconstitucionalidade.

2.

A ausência de procedimento competitivo, aliada à destinação dirigida a beneficiário específico, contraria os princípios da legalidade, impessoalidade e finalidade pública.

3.

A norma que permite a concessão gratuita de bem público, sem a devida demonstração de interesse coletivo, configura desvio de finalidade e afronta os preceitos da Constituição Estadual.

R E L A T Ó R I O

Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 2.522/2023, de Nova Xavantina-MT, por suposta violação aos artigos 3o, incisos II e IV; 10, inciso I; 127; 129; 174, inciso VI; e 187, todos da Constituição do Estado de Mato Grosso.

O autor alega que a norma impugnada autoriza o Poder Executivo Municipal a conceder o direito real de uso de imóvel pertencente ao patrimônio público do município à Associação Missionária Evangélica Indígena e Outros (AMEIO), sem a prévia realização de procedimento licitatório, em afronta aos princípios constitucionais

que regem a administração pública.

Argumenta que a doação não foi motivada por interesse público, tampouco houve comprovação nesse sentido. Sustenta também que a lei fere o princípio da impessoalidade, pois beneficia apenas um particular em detrimento dos outros administrados.

Transcreve os artigos violados e conclui pela inconstitucionalidade da referida legislação.

Acrescenta, por fim, que este Tribunal de Justiça, em casos análogos, tem reconhecido a inconstitucionalidade de normas que permitem a doação de bens públicos sem observância da necessidade de licitação.

A Câmara Municipal de Nova Xavantina argui que a Lei Orgânica Municipal lhe confere competência privativa para autorizar a concessão de direito real de uso e de prestação de serviços públicos.

Acrescenta que o Município detém competência legislativa para dispor sobre matérias de interesse local, preservando sua autonomia administrativa.

Afirma não haver vício formal de inconstitucionalidade, uma vez que o Projeto de Lei impugnado foi regularmente elaborado e aprovado pelas autoridades competentes, conforme previsto no ordenamento jurídico vigente.

O Município de Nova Xavantina, por sua vez, reforça a tese de que a norma respeita as exigências formais da Constituição Estadual.

No aspecto material, diz que a concessão atende ao interesse público, ao destinar o bem para acolhimento e cuidado de população em situação de vulnerabilidade social.

Destaca que a atuação da AMEIO não se limita ao território municipal, alcançando também os municípios vizinhos de Campinápolis e Novo São Joaquim, que concentram expressiva população indígena não residentes em aldeia.

Parecer do Ministério Público pela improcedência da Ação, uma vez que o imóvel será utilizado para prestação de serviços públicos.

É o relatório.

Des. Rubens de Oliveira Santos Filho

Relator

V O T O R E L A T O R

Como relatado, a presente Ação visa declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 2.522/2023, do Município de Nova Xavantina-MT, que autorizou a concessão gratuita de direito real de uso de imóvel público à Associação Missionária Evangélica Indígena e Outros – AMEIO, a qual segue transcrita na íntegra:

“
LEI MUNICIPAL No 2.522, DE 25 DE ABRIL DE 2023.

Autoriza o Poder Executivo Municipal a dar a concessão de direito real de uso de um imóvel de propriedade do Município à Associação Missionária Evangélica Indígena e outros – AMEIO, e dá outras providências.

Art. 1o Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a conceder para fins de direito real de uso a Associação Missionária Evangélica Indígena e outros – AMEIO, inscrita no CNPJ sob o n.o48.591.356/0001-73, com sede na Rua Amado Rosa Aires, no 1622, bairro Olaria, Nova Xavantina/MT, 01 (um) lote de terras, com superfície de 1.04 ha (um hectare e quatro ares) de propriedade do Município, conforme memorial descrito anexo à este Lei.

§ 1o A concessão de direito real de uso a que se refere o caput deste artigo, consiste em uma área de propriedade do Município de Nova Xavantina – MT, inicia-se a descrição deste perímetro no ponto P01, de coordenadas N 8.375.092,329m e E 353.665,838m; deste segue confrontando, com azimute de 183°20'37,102" por uma distância de 106,483m, até o ponto P02, de coordenadas N 8.374.986,027m e E 353.659,627m ; deste segue com azimute de 267°27'44,959" por uma distância de 105,678m, até o ponto P03, de coordenadas N 8.374.981,348m e E 353.554,053m; deste segue com azimute de 353°39'35,534" por uma distância de 75,465m, até o ponto P04, de coordenadas N 8.375.056,352m e E 353.545,719m; deste segue com azimute de 95°04'43,664" por uma distância de 56,286m, até o ponto P05, de coordenadas N 8.375.051,369m e E 353.601,784m ; deste segue com azimute de 7°08'04,931" por uma distância de 23,766m, até o ponto P06, de coordenadas N 8.375.074,951m e E 353.604,736m ; deste segue com azimute de 20°54'52,137" por uma distância de 30,436m, até o ponto P07, de coordenadas N 8.375.103,382m e E 353.615,601m ; deste segue com azimute de 102°24'30,762" por uma distância de 51,438m, até o ponto P01, onde teve início essa descrição.

§ 2o A concessão autorizada por esta lei é gratuita com finalidade exclusiva e específica para instalação e funcionamento da sede da Associação Missionária Evangélica Indígena e outros - AMEIO, através de contrato de concessão de direito real de uso, pelo prazo de 10 (dez) anos, prorrogável por até igual período, contados da data da assinatura do contrato.

§ 3o A prorrogação prevista no § 2o deste artigo deverá ser feita mediante notificação escrita da concessionária ao município, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias antes do vencimento do contrato.

Art. 2o A área de que trata o art. 1o desta Lei, destinar-se-á exclusivamente a instalação e funcionamento da sede da Associação Missionária Evangélica Indígena e outros - AMEIO, que terá por objetivo específico desenvolver trabalhos de evangelização, alfabetização, tratamentos médicos diversos, tratamento de índios com dependência alcoólica, apoio a maternidade e demais serviços de apoio a comunidade indígena local.

§ 1o O imóvel terá sua destinação exclusivamente destinado à Associação e as atividades acima descritas, sendo vedada a sua utilização para quaisquer outras finalidades, bem como a transferência da execução de serviços a terceiros.

§ 2o O descumprimento do disposto neste artigo e a inobservância pela concessionária de suas obrigações ensejará a reversão do bem e quaisquer benfeitorias ao Patrimônio Público Municipal, independentemente de qualquer tipo de indenização.

Art. 3o A concessionária para toda e qualquer edificação, construção, benfeitorias, instalação de equipamentos, deverá:

I - licenciar o projeto junto aos órgãos competentes; II - obter prévia aprovação do projeto pelo Poder Executivo, quando exigido em lei municipal; III - dar destinação adequada aos resíduos decorrentes das construções, na forma da legislação ambiental vigente; e IV - responder individual e exclusivamente pelos danos ambientais eventualmente produzidos no desenvolvimento das atividades no imóvel concedido.

Art. 4o Será obrigatório constar no contrato de concessão de direito real de uso resolúvel, além de outros, as seguintes obrigações da concessionária:

I - cumprir fielmente, sob pena de resolução da concessão de direito real de uso resolúvel, o disposto nesta lei, nas normas ambientais, fiscais, tributárias, sanitárias, empresariais e outras em vigor atinentes à sua atividade; II - construir um imóvel destinado à finalidade descrita no art. 2o desta Lei; III - obter o HABITE-SE imediatamente ao término da construção; IV – cumprir as obrigações pertinentes à natureza e finalidade desta concessão; e, V – demais normas pertinentes à concessão de direito de uso real.

§ 1o As construções, instalações e benfeitorias realizadas no imóvel, seja pela concessionária ou por alguém por ela autorizado, observado o art. 3o desta Lei, integrarão o imóvel e com ele deverão ser devolvidas ao município ao final da concessão.

§ 2o Os bens móveis, utensílios e equipamentos adquiridos pela concessionária ou por alguém por ela autorizado, e empregados no imóvel objeto desta concessão de direito real de uso resolúvel, pertencerão à mesma, e serão retirados por esta ao fim do período da concessão, sem prejuízo das construções e edificações.

Art. 5o Ao término do contrato de concessão de direito real de uso resolúvel, sem prorrogação, a concessionária desocupará o imóvel, independentemente de qualquer aviso, notificação, interpelação ou protesto, observado o disposto nesta Lei, devolvendo-o ao município com todas as edificações, construções, instalações e benfeitorias existentes no imóvel. Parágrafo único. A devolução do imóvel ao término do prazo de vigência da concessão não ensejará qualquer indenização à concessionária pelas construções, instalação, edificações e benfeitorias realizadas no mesmo, não tendo direito de retenção.

Art. 6o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 7o Revogam-se as disposições em contrário.

Palácio dos Pioneiros, Gabinete do Prefeito Municipal, Nova Xavantina – MT, 25 de abril de 2023”
.

A concessão de direito real de uso sobre bens públicos configura modalidade específica de utilização do patrimônio comum por particulares, disciplinada pelo Decreto-Lei n. 271/1967 e, no âmbito municipal, pela respectiva Lei Orgânica.

Contudo, a eficácia de tais concessões está condicionada à observância dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, especialmente os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e finalidade pública, conforme estabelece o art. 129,
caput
, da Constituição Estadual.

No caso em exame, a concessão foi conferida diretamente a uma entidade privada específica, sem a realização de procedimento licitatório e sem a demonstração objetiva de atendimento ao interesse público.

A ausência de processo competitivo ou de justificativa técnica que comprove a promoção do interesse coletivo configura afronta à Constituição Estadual, visto que direciona o benefício a um destinatário determinado, sem a adoção de critérios claros.

Portanto, a

Lei impugnada infringe os princípios da impessoalidade e da legalidade, ao excluir potenciais interessados e desconsiderar o dever da Administração de assegurar o interesse público.

Tais princípios não se limitam a enunciados de natureza programática, mas constituem normas cogentes que orientam a conduta da Administração.

Nesse sentido, o Ministro do STF Gilmar Ferreira Mendes e o Procurador-Geral da República, Paulo Gustavo Gonet Branco, esclarecem:

“
Corolário do princípio republicano, a impessoalidade manifesta-se como expressão de não protecionismo e de não perseguição, realizando, no âmbito da Administração Pública, o princípio da igualdade, previsto na Constituição Federal em seu art. 5o, caput. Em razão do princípio da impessoalidade, não há relevância jurídica na posição pessoal do administrador ou servidor público, pois a vontade do Estado independe das preferencias subjetivas do servidor ou da própria Administração
”.

A Lei n. 2.522/2023 promoveu, sem amparo técnico e sem processo licitatório, a transferência da utilização de bem público a entidade religiosa, em nítido desvio de finalidade.

Não há nos autos elementos que evidenciem a imprescindibilidade do serviço supostamente por ela prestado, tampouco se verifica a busca pela utilização de instrumento jurídico mais adequado, como, por exemplo, o chamamento público previsto na Lei n. 13.019/2014 (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil), que garantiria critérios objetivos de seleção e a delimitação dos compromissos assumidos.

Ao contrário, o Estatuto Social da AMEIO revela como missão institucional o “
serviço ao Reino de Deus
”, mediante ações de evangelização, discipulado, capacitação de líderes e criação de ministérios, atividades que não se caracterizam como prestação de serviço público (Id 272449866).

Ademais, a gratuidade e a destinação específica da concessão impugnada acentuam a inconstitucionalidade do ato, ao converter patrimônio público em instrumento de promoção de interesses setoriais e restringir o acesso e o benefício à coletividade.

Importante registrar que este Tribunal já apreciou situações análogas, entendendo ser imprescindível a demonstração concreta do
interesse público primário, sob pena de inconstitucionalidade da norma autorizadora.
Confira-se:

“
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEIS MUNICIPAIS 1.599/2011, 1.876/2013, 1.877/2013, 1.878/2013, 1.879/2013, 1.880/2013, 1.927/2013, 1.928/2013, 1.929/2013 e 1.951/2013 – BENS IMÓVEIS PÚBLICOS DOADOS PARA PARTICULARES COM A FINALIDADE DE CONSTRUÇÃO DE SEDES SOCIAIS DE ASSCOCIAÇÕES E TEMPLOS MAÇÔNICOS – INEXISTÊNCIA DE PROVA DE INTERESSE PÚBLICO – AFRONTA AOS ARTS. 3o, IV, 10, I, E 129, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DE MATO GROSSO E PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE ADMINISTRATIVA E EFICIÊNCIA NORTEADORES DOS ATOS DO PODER PÚBLICO – PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE COM EFEITOS EX NUNC.

1. “A doação de bem público a particular necessita observar, dentre os requisitos, o indispensável interesse público devidamente justificado, sob pena de afronta aos princípios legais da impessoalidade e moralidade, afastando-se do interesse público e do princípio fundamental da isonomia”. (TJ-MT - ADI: 10135385820178110000 MT, Relator: CARLOS ALBERTO ALVES DA ROCHA, Data de Julgamento: 11/07/2019, Vice-Presidência, Data de Publicação: 17/07/2019). No caso concreto, não se verifica qualquer interesse público na doação de extensas áreas urbanas para a edificação de sedes sociais de associações e templos maçônicos, de modo que as Leis efetivamente afrontam os princípios constitucionais citados.

2- Em atenção aos precedentes desta Corte Estadual, considerando que “os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente” (art. 926, CPC), a declaração de inconstitucionalidade deve produzir efeitos a partir do trânsito em julgado do Acórdão. Pedido acolhido, com a declaração de inconstitucionalidade das Leis, assegurado aos donatários a permanência nos imóveis até que o Município promova o necessário processo licitatório, com retenção das benfeitorias realizadas, restituindo-lhes os valores gastos com a edificação e a ressalva de que, caso não seja realizado procedimento licitatório no prazo de 02 (dois) anos, a contar do trânsito em julgado do Acórdão, o Município deverá indenizar os valores despendidos pelos donatários e retomar a propriedade dos imóveis
”.
(N.U 1026780-79.2020.8.11.0000, Desa. Clarice Claudino da Silva, Órgão Especial, j. 10-6-2021, DJE 28-9-2021)”.

“
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL QUE AUTORIZA A DOAÇÃO COM ENCARGO DE BEM PÚBLICO PARA UNIDADES INDUSTRIAIS, COMERCIAIS E PRESTADORES DE SERVIÇO – ALEGAÇÃO DE GERAÇÃO DE EMPREGO E RENDA – NÃO COMPROVADO – AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO OBJETIVAMENTE IDENTIFICADO – AFRONTA AOS ARTS. 3o, INC. II E IV, 10, INC. I, 127, 129, CAPUT, 174, INC. IV E 187, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – AÇÃO PROCEDENTE.

A doação de bem público a particular necessita observar, dentre os requisitos, o indispensável interesse público devidamente justificado, sob pena de afronta aos princípios legais da impessoalidade e moralidade, afastando-se do interesse público e do princípio fundamental da isonomia.

Na espécie, a norma legal questionada não demonstra a existência de finalidade que ultrapasse o interesse privado de determinados grupos, sobretudo porque trata de doação com encargo de bens imóveis para unidades industriais, comerciais e prestadores de serviço, mencionando, de forma genérica, a possível geração de renda e emprego para o Município, contudo, sem comprovação cabal, situação, essa, que realmente viola os princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública, haja vista a obrigatoriedade de atendimento do interesse público, o que não se verificou no caso
”.

(
N.U 1013538-58.2017.8.11.0000, Des. Carlos Alberto Alves da Rocha, Órgão Especial, j. 11-7-2019, DJE 17-7-2019)”.

Pelo exposto,

em dissonância com o parecer ministerial, julgo
procedente esta ADIN
para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 2.522/2023, do Município de Nova Xavantina-MT.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 15/05/2025