Tribunal: TJMT
Processo: 1054755-50.2020.8.11.0041
Órgão julgador: JOSE LUIZ LEITE LINDOTE
Órgão colegiado: Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-04-16
Data de publicação: 2025-04-28

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. ALIENAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO SEM LICITAÇÃO. DISTRITO INDUSTRIAL. LEI ESTADUAL DE FOMENTO. VENDA COM ENCARGO. POSSIBILIDADE. INTERESSE PÚBLICO COMPROVADO. VALIDADE DO NEGÓCIO JURÍDICO. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação cível interposta por Gilvando de Souza Félix contra sentença que julgou improcedente a Ação Declaratória de Nulidade de Compra e Venda de Imóvel Público, proposta em face do Estado de Mato Grosso e da empresa Colchões Pantanal Ltda. O autor alega que a alienação de imóvel público de 36.720 m2, formalizada em escritura pública em 19/03/2014, ocorreu sem prévia licitação ou avaliação adequada, em afronta aos arts. 37, XXI, da Constituição Federal e 17 da Lei no 8.666/93. Sustenta ainda ser possuidor da área e que a venda teria causado prejuízo ao erário. Requer a nulidade da escritura e a reversão do imóvel ao patrimônio público.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a alienação de imóvel público realizada com fundamento em legislação estadual de fomento industrial pode prescindir de licitação; (ii) apurar se houve prejuízo ao erário ou violação aos princípios constitucionais da administração pública que justifiquem a nulidade da venda.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A legislação estadual (Lei no 4.174/1980 e Decreto no 821/2007) autoriza a alienação com encargo de imóveis situados em distritos industriais, com vistas ao desenvolvimento econômico, mediante reserva de área, contrato de comodato, avaliação prévia e parecer favorável da Procuradoria-Geral do Estado.
4. A alienação atendeu aos requisitos legais e formalidades administrativas, com escritura pública lavrada e demonstração concreta do interesse público no fomento à atividade industrial, não se verificando má-fé, fraude ou desvio de finalidade.
5. A diferença entre o valor da venda e o valor atribuído ao imóvel em operação bancária posterior não configura, por si só, subavaliação, sendo justificada pela valorização decorrente do tempo e dos investimentos realizados pela adquirente.
6. A interpretação sistemática da Lei no 8.666/93 permite admitir, em caráter excepcional, a validade da venda com encargo, sobretudo quando fundada em legislação local, acompanhada de avaliação e vinculada a política pública de fomento, sendo inclusive alternativa menos onerosa ao erário que a doação com encargo prevista no art. 17, § 4o.
7. O Superior Tribunal de Justiça, no REsp 797.671/MG, enfrentou controvérsia análoga, afastando alegações de violação aos princípios da moralidade administrativa, legalidade, impessoalidade e obrigatoriedade da licitação, ao reconhecer a legalidade de alienação de imóvel público para instalação industrial, quando amparada em legislação local, com avaliação prévia, demonstração de interesse público e ausência de prejuízo ao erário.
8. O Supremo Tribunal Federal, na ADI no 927-MC, firmou entendimento no sentido de que a União não pode restringir, por norma geral, a autonomia de Estados e Municípios para dispor de seus próprios bens quando demonstrado o interesse público, afastando interpretação restritiva da Lei no 8.666/93 nesse contexto.
9. A eventual declaração de inconstitucionalidade das normas estaduais que autorizaram a alienação, com efeitos ex tunc, implicaria grave insegurança jurídica, pois diversas transações semelhantes foram realizadas em todo o território estadual com base na mesma legislação. Diante da consolidação, ao longo de décadas, de uma política pública voltada ao desenvolvimento industrial — com geração de empregos, atração de investimentos e ocupação produtiva de áreas públicas —, a decretação de nulidade, ainda que sob alegações de vício formal, mostra-se desarrazoada e contrária ao princípio da segurança jurídica, devendo prevalecer o interesse público concretamente realizado.
10. A jurisprudência da Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo deste Tribunal reconhece a validade de alienações de imóveis públicos em distritos industriais, mesmo sem licitação, desde que amparadas por legislação específica, precedidas de avaliação e motivadas por interesse público comprovado.
IV. DISPOSITIVO E TESE
11. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A venda com encargo de imóvel público localizado em distrito industrial, realizada com base em legislação estadual específica e mediante demonstração de interesse público, pode, excepcionalmente, ser efetivada sem licitação.
2. A valorização do imóvel decorrente do tempo e de investimentos realizados pela adquirente não configura, por si só, subavaliação ou lesão ao erário.
3. A autonomia legislativa dos entes federativos autoriza a adoção de políticas de fomento industrial, inclusive com previsão de alienações sem licitação, desde que respeitados os princípios constitucionais e os requisitos legais do procedimento.
________________________________________________________________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XXI; Lei no 8.666/1993, arts. 17 e 24; CC, art. 170; Lei Estadual no 4.174/1980; Decreto Estadual no 821/2007.
Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 797.671/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 05.06.2008, DJe 16.06.2008; STF, ADI no 927-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. 25.08.1993; TJMT, Apelação no 0015733-63.2013.8.11.0003, Rel. Des. Márcio Aparecido Guedes, j. 16.06.2021; TJMT, Apelação no 0009685-88.2013.8.11.0003, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 02.12.2019.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1054755-50.2020.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Compra e Venda, Nulidade do Decreto que autoriza a desapropriação]
Relator:
Des(a).
JOSE LUIZ LEITE LINDOTE

Turma Julgadora:

[DES(A). JOSE LUIZ LEITE LINDOTE, DES(A). HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, DES(A). RODRIGO ROBERTO CURVO]

Parte(s):

[GILVANDO DE SOUSA FELIX - CPF: 387.983.951-49 (APELANTE), AMANDA TONDORF NASCIMENTO - CPF: 015.339.051-42 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO/PROCURADORIA GERAL DO ESTADOS (APELADO), COLCHOES PANTANAL LTDA - CNPJ: 14.385.001/0001-06 (APELADO), ALEX SANDRO SARMENTO FERREIRA - CPF: 109.211.228-61 (ADVOGADO), ANDRE LUIZ CARDOZO SANTOS - CPF: 622.126.561-49 (ADVOGADO), INSTITUTO DE TERRAS DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.831.971/0001-71 (APELADO), SECRETÁRIA ESTADUAL DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO - CNPJ: 03.507.415/0024-30 (APELADO), ALBA COIMBRA MARQUES - CPF: 220.227.751-04 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO), INSTITUTO DE TERRAS DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.831.971/0001-71 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIA EROTIDES KNEIP, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. ALIENAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO SEM LICITAÇÃO. DISTRITO INDUSTRIAL. LEI ESTADUAL DE FOMENTO. VENDA COM ENCARGO. POSSIBILIDADE. INTERESSE PÚBLICO COMPROVADO. VALIDADE DO NEGÓCIO JURÍDICO. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta por
Gilvando
de Souza Félix contra sentença que julgou improcedente a Ação Declaratória de Nulidade de Compra e Venda de Imóvel Público, proposta em face do Estado de Mato Grosso e da empresa Colchões Pantanal Ltda. O autor alega que a alienação de imóvel público de 36.720 m2, formalizada em escritura pública em 19/03/2014, ocorreu sem prévia licitação ou avaliação adequada, em afronta aos
arts
. 37, XXI, da Constituição Federal e 17 da Lei no 8.666/93. Sustenta ainda ser possuidor da área e que a venda teria causado prejuízo ao erário. Requer a nulidade da escritura e a reversão do imóvel ao patrimônio público.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a alienação de imóvel público realizada com fundamento em legislação estadual de fomento industrial pode prescindir de licitação; (
ii
) apurar se houve prejuízo ao erário ou violação aos princípios constitucionais da administração pública que justifiquem a nulidade da venda.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A legislação estadual (Lei no 4.174/1980 e Decreto no 821/2007) autoriza a alienação com encargo de imóveis situados em distritos industriais, com vistas ao desenvolvimento econômico, mediante reserva de área, contrato de comodato, avaliação prévia e parecer favorável da Procuradoria-Geral do Estado.

4. A alienação atendeu aos requisitos legais e formalidades administrativas, com escritura pública lavrada e demonstração concreta do interesse público no fomento à atividade industrial, não se verificando má-fé, fraude ou desvio de finalidade.

5. A diferença entre o valor da venda e o valor atribuído ao imóvel em operação bancária posterior não configura, por si só, subavaliação, sendo justificada pela valorização decorrente do tempo e dos investimentos realizados pela adquirente.

6. A interpretação sistemática da Lei no 8.666/93 permite admitir, em caráter excepcional, a validade da venda com encargo, sobretudo quando fundada em legislação local, acompanhada de avaliação e vinculada a política pública de fomento, sendo inclusive alternativa menos onerosa ao erário que a doação com encargo prevista no art. 17, § 4o.

7. O Superior Tribunal de Justiça, no REsp 797.671/MG, enfrentou controvérsia análoga, afastando alegações de violação aos princípios da moralidade administrativa, legalidade, impessoalidade e obrigatoriedade da licitação, ao reconhecer a legalidade de alienação de imóvel público para instalação industrial, quando amparada em legislação local, com avaliação prévia, demonstração de interesse público e ausência de prejuízo ao erário.

8. O Supremo Tribunal Federal, na ADI no 927-MC, firmou entendimento no sentido de que a União não pode restringir, por norma geral, a autonomia de Estados e Municípios para dispor de seus próprios bens quando demonstrado o interesse público, afastando interpretação restritiva da Lei no 8.666/93 nesse contexto.

9. A eventual declaração de inconstitucionalidade das normas estaduais que autorizaram a alienação, com efeitos
ex

tunc
, implicaria grave insegurança jurídica, pois diversas transações semelhantes foram realizadas em todo o território estadual com base na mesma legislação. Diante da consolidação, ao longo de décadas, de uma política pública voltada ao desenvolvimento industrial — com geração de empregos, atração de investimentos e ocupação produtiva de áreas públicas —, a decretação de nulidade, ainda que sob alegações de vício formal, mostra-se desarrazoada e contrária ao princípio da segurança jurídica, devendo prevalecer o interesse público concretamente realizado.

10. A jurisprudência da Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo deste Tribunal reconhece a validade de alienações de imóveis públicos em distritos industriais, mesmo sem licitação, desde que amparadas por legislação específica, precedidas de avaliação e motivadas por interesse público comprovado.

IV. DISPOSITIVO E TESE

11. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A venda com encargo de imóvel público localizado em distrito industrial, realizada com base em legislação estadual específica e mediante demonstração de interesse público, pode, excepcionalmente, ser efetivada sem licitação.

2. A valorização do imóvel decorrente do tempo e de investimentos realizados pela adquirente não configura, por si só, subavaliação ou lesão ao erário.

3. A autonomia legislativa dos entes federativos autoriza a adoção de políticas de fomento industrial, inclusive com previsão de alienações sem licitação, desde que respeitados os princípios constitucionais e os requisitos legais do procedimento.

________________________________________________________________

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, XXI; Lei no 8.666/1993,
arts
. 17 e 24; CC, art. 170; Lei Estadual no 4.174/1980; Decreto Estadual no 821/2007.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 797.671/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 05.06.2008,
DJe
16.06.2008; STF, ADI no 927-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, j. 25.08.1993; TJMT, Apelação no 0015733-63.2013.8.11.0003, Rel. Des. Márcio Aparecido Guedes, j. 16.06.2021; TJMT, Apelação no 0009685-88.2013.8.11.0003, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 02.12.2019.

R E L A T Ó R I O

EXMO. SR. DES. JOSÉ LUIZ LEITE LINDOTE

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de apelação interposto por
Gilvando
de Souza Félix contra a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na Ação Declaratória de Nulidade de Compra e Venda de Imóvel Público com Pedido de Liminar, proposta contra o Estado de Mato Grosso e a empresa Colchões Pantanal Ltda.

A ação de origem relata que, em 19 de março de 2014, o Estado de Mato Grosso teria formalizado escritura pública de compra e venda de imóvel público — área de 36.720,00 m2, matriculada sob o no 92.682 no 5o Serviço Notarial e Registro de Imóveis de Cuiabá/MT — ao arrepio dos
arts
. 37, inciso XXI, da Constituição e 17 da Lei no 8.666/93.

O autor alega que não houve prévia licitação ou avaliação adequada, tampouco demonstração de interesse público; entende que o bem, alienado por R$ 613.312,13, teria sido oferecido alguns meses depois ao Banco do Brasil como garantia de R$ 3.228.094,95, demonstrando a subavaliação.

Argumenta ainda que era possuidor do imóvel, pois tramitava no INTERMAT o processo administrativo no 327233/2011 para legitimação de posse, inviabilizado logo após a venda.

Por isso, pleiteou a declaração de nulidade do negócio jurídico, sob fundamento de violação de princípios como moralidade, legalidade, probidade e publicidade.

Citado, o Estado de Mato Grosso, juntamente com o INTERMAT, apresentou contestação, sustentando a observância das normas estaduais específicas (Lei no 4.174/1980 e Decreto no 821/2007), que regem a alienação de áreas em distritos industriais. Apontou-se a existência de reserva de área aprovada pelo CEDEM, publicação no Diário Oficial, elaboração de contrato de comodato, execução parcial das obras e pagamento do preço com cláusula de reversão devidamente lavrada em escritura pública. Afirmou-se que a alienação se deu em consonância com o fomento ao desenvolvimento industrial, gerando interesse público e cumprimento de requisitos administrativos, inclusive com análise e aprovação da Procuradoria-Geral do Estado. O autor, segundo esses réus, ocupava de modo irregular, sem cumprir requisitos de legitimação fundiária, motivo pelo qual o INTERMAT indeferiu seu pedido (
Id. 219292169
).

A empresa Colchões Pantanal Ltda. corroborou tal versão, enfatizando a legalidade do procedimento e a inexistência de fraude, sustentando que o autor tentou, indevidamente, anular a transação para postergar o andamento de uma ação reivindicatória já ajuizada contra ele. Argumentou que a reserva de área, o contrato de comodato, a análise e aprovação dos órgãos estaduais e a avaliação prévia constituíram a base do negócio, sem que se verificasse ofensa ao art. 37, inciso XXI, da Constituição ou ao art. 17 da Lei no 8.666/93 (
Id. 219292172
).

Em réplica, o autor retomou a tese de subavaliação e afronta ao regime jurídico dos bens públicos, asseverando que a legislação estadual não poderia afastar a necessidade de licitação (
Id. 219292177
).

Por sua vez, o Ministério Público opinou pela improcedência dos pedidos, destacando que a venda teve por objetivo a implantação de empreendimento industrial, dentro de um contexto de política pública de desenvolvimento e, ainda, que fora instaurado inquérito civil sem indícios de irregularidade, resultando em arquivamento (
Id. 219292180
).

Sobreveio sentença julgando improcedentes os pleitos iniciais. O juízo de origem concluiu que o procedimento administrativo de alienação se fundamentou em lei estadual compatível com a política de implantação de distritos industriais, incluindo parecer favorável da Procuradoria-Geral do Estado, contrato de comodato prévio e reserva de área aprovada. Assinalou-se que as provas exibidas demonstram a legalidade da transferência, sem violação aos princípios constitucionais, e que a pretensa posse do autor não se enquadrava na finalidade industrial do imóvel, motivo pelo qual o INTERMAT não reconheceu legitimidade para sua regularização fundiária (
Id. 219292190
).

Inconformado,
Gilvando
de Souza Félix interpôs o presente recurso de apelação, reiterando que a transferência do imóvel público teria afrontado o art. 37, inciso XXI, da CF, pois, em seu entender, não haveria possibilidade de dispensar a concorrência em casos como este. Aponta, ainda, diferença desproporcional entre o valor de alienação e o valor atribuído como garantia ao banco, reafirmando a tese de prejuízo ao erário. Sustenta igualmente a má-fé do Estado, em virtude de estar simultaneamente conduzindo procedimento de legitimação de posse favorável ao apelante e, após, vender a mesma área a terceiro. Requer, ao final, a nulidade da escritura e o retorno do imóvel ao patrimônio público, além de condenação dos réus em custas e honorários (
Id. 219292191
).

Em contrarrazões, o Estado de Mato Grosso defende a manutenção integral da sentença, destacando que o apelante não logrou demonstrar qualquer vício insanável no procedimento adotado para implantar o empreendimento industrial. A Procuradoria-Geral do Estado rememora a observância do Decreto no 821/2007, enfatizando que a venda foi precedida de reserva de área, avaliação, aprovação do CEDEM e lavratura de escritura pública após parecer favorável, tudo de forma compatível com a legislação estadual e com o interesse público na industrialização local (
Id. 219292194
).

A empresa Colchões Pantanal Ltda., de igual maneira, pugna pelo improvimento do recurso e pela manutenção do julgado, argumentando que o recorrente repete alegações afastadas pela sentença, sem demonstrar desrespeito ao regime constitucional de licitações em se tratando de políticas de fomento industrial. Salienta, ainda, que o Ministério Público, tanto em inquérito civil quanto no processo judicial, concluiu pela ausência de irregularidades, reforçando o entendimento de que não se configurou qualquer violação aos princípios constitucionais, nem à legislação federal (
Id. 219292197
).

A Procuradoria-Geral de Justiça manifestou-se pela ausência de interesse público que justificasse a intervenção ministerial no feito
(Id. 229653683
).

É o relatório.

Desembargador
JOSÉ LUIZ LEITE LINDOTE

Relator

V O T O R E L A T O R

EXMO. SR. DES. JOSÉ LUIZ LEITE LINDOTE

Egrégia Câmara:

DA PRELIMINAR DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE ARGUIDA EM CONTRARRAZÕES

Rejeito a preliminar de ausência de dialeticidade suscitada pela parte apelada, pois, embora o recurso reproduza algumas alegações contidas na petição inicial, verifica-se que o Apelante expressamente manifesta inconformismo com a sentença, apresentando fundamentos jurídicos e fáticos voltados à demonstração de suposta nulidade da alienação discutida, de modo que não se pode considerar inobservado o princípio da dialeticidade, nos termos da orientação firmada pelo Superior Tribunal de Justiça e por esta Corte, segundo a qual a repetição de argumentos anteriores não afasta, por si só, o conhecimento do recurso quando as razões recursais estão vinculadas ao conteúdo da decisão impugnada.

DO MÉRITO RECURSAL

De início, reconheço presentes os pressupostos de admissibilidade, o que justifica o conhecimento do recurso.

Como visto do relatório, trata-se de Recurso de Apelação interposto por
Gilvando
de Souza Félix contra a sentença que julgou improcedentes os pedidos de nulidade da compra e venda de imóvel público, realizada entre o Estado de Mato Grosso e a Colchões Pantanal Ltda. em 19/03/2014.

A controvérsia gira em torno de saber se é juridicamente possível anular a alienação de bem público realizada com fundamento na legislação estadual de fomento industrial (Lei no 4.174/1980 e Decreto no 821/2007), que admitiu transações em distritos industriais, supostamente dispensando a licitação exigida pelo art. 37, XXI, da CF/88 e pela Lei no 8.666/93, em nome do interesse público e do desenvolvimento econômico. Discute-se, assim, se essa hipótese de dispensa licitatória se encontra amparada no ordenamento e, de resto, assegura estabilidade às inúmeras operações similares já concretizadas em todo o território estadual ou se, ao contrário, viola os princípios constitucionais aplicáveis, impondo a necessidade de ampla concorrência na alienação de bens públicos — cuja eventual declaração de invalidez, por força do efeito
ex

tunc
, acarretaria inevitável insegurança jurídica e grave repercussão em diversos atos consolidados.

Pois bem.

É incontroverso que houve lei autorizadora (Lei no 4.174/1980 e Decreto no 821/2007) e avaliação prévia do bem (Id. 219292157). Antes de tudo, não se revela qualquer subvalorização evidente, pois não se pode desprezar que, posteriormente à aquisição, a própria compradora promoveu benfeitorias e edificações destinadas à instalação de sua unidade industrial, o que, naturalmente, eleva o valor do imóvel ao longo do tempo. Por conseguinte, a simples disparidade entre o preço inicial de aquisição e a quantia indicada pela instituição bancária cerca de sete meses depois não demonstra, por si só, lesão ao erário, sendo razoável atribuir tal diferença a valorização decorrente do tempo e do investimento feito pela adquirente em conformidade com a obrigação de fomentar a indústria, delineada na legislação local e no contrato firmado.

No que concerne à exigência de licitação, a Lei no 8.666/93 elenca hipóteses específicas de dispensa em seus
arts
. 17 e 24. É fato que a legislação federal, em princípio, não contempla a “venda com encargo” como forma de alienação direta, mas apenas refere a doação com encargo (art. 17, §4o). Todavia, à falta de previsão explícita, torna-se pertinente uma interpretação sistemática e teleológica: se a doação com encargo pode ocorrer sem licitação, havendo demonstração de interesse público justificado, não há incongruência em admitir o mesmo tratamento para a venda com encargo, principalmente quando a lei local — editada à luz da autonomia dos entes federados — expressamente acolhe essa dispensa para dar continuidade ao projeto industrial.

Afinal, se o ordenamento federal admite a possibilidade de doar um bem público sem qualquer receita imediata à Administração, mediante encargo de interesse coletivo, com maior razão se mostra legítima a venda onerosamente condicionada, que oferece, inclusive, contraprestação financeira ao Poder Público. Nesse sentido, a melhor doutrina ensina que a doação com encargo, autorizada pela Lei 8.666/93, é figura até mais gravosa ao erário; logo, a venda com encargo não contradiz o propósito geral de proteção do patrimônio público, mas sim constitui alternativa até mais vantajosa, desde que haja lei autorizadora, avaliação e finalidade pública demonstrada.

Como se sabe, a doação — inclusive com encargos — é uma das formas legalmente reconhecidas de alienação de bens públicos, conforme sublinha Hely Lopes Meirelles
(Direito Administrativo Brasileiro, 43. ed., p. 682). E, no caso em tela, o encargo (ou seja, a obrigação de desenvolver atividades industriais no local) se encontra presente e fundamenta a dispensa de licitação, pois está consagrado na Lei Estadual no 4.174/1980 e no Decreto no 821/2007, conferindo legitimidade ao procedimento seguido.

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça, em precedente relatado pelo Ministro Luiz Fux (REsp 797.671/MG), apreciou situação análoga, onde o Município alienara terrenos a determinada empresa para incentivar a implantação de unidade fabril, sem certame licitatório. Naquela oportunidade, afastou-se a tese de lesão aos princípios constitucionais da moralidade, impessoalidade e obrigatoriedade da licitação, pois se demonstrou o interesse público no fomento industrial, a avaliação prévia e a regularidade das formalidades locais. Sublinhe-se que, em tal julgado, considerou-se também a falta de prejuízo ao erário, uma vez que a finalidade pública restou cumprida mediante geração de empregos e receita. A propósito trago a ementa do referido julgado:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. DISPENSA DE LICITAÇÃO. COMPRA E VENDA E DOAÇÃO DE IMÓVEIS REALIZADOS PELO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO AGENTE PÚBLICO. VIOLAÇÃO DOS VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. NÃO COMPROVADOS. DANO EFETIVO. AUSÊNCIA. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. SÚMULA 07/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 535, I e II, DO CPC. NÃO CONFIGURADA. 1. A compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia, não carece de
licitação ,
ante a
ratio
do art. 24 da Lei 8666/93. 2. O Recurso Especial não é servil ao exame de questões que demandam o revolvimento de contexto fático-probatório dos autos, em face do óbice erigido pela Súmula 07/STJ. 3. Ação Civil Pública ajuizada por Ministério Público Estadual em face de ex-Prefeito, objetivando a anulação de contrato de compra e venda de lotes, localizados no Distrito Industrial da municipalidade, para fins de doação à indústria que quisesse se instalar no Município, com vistas à implementação do programa de incentivo ao desenvolvimento industrial. 4. In
casu
, a conclusão da Corte de origem de que a dispensa de licitação para a aquisição de terrenos no Distrito Industrial para doação à indústria que quisesse se instalar no Município, com vistas à implementação do programa de incentivo ao desenvolvimento industrial, não ensejou prejuízo ao erário, além do fato de que "(..)a finalidade da doação foi plenamente atendida como se vê dos documentos de f. 333/349, através dos quais se observa que, efetivamente, a indústria foi instalada, está dando retorno de impostos, fornecendo mão-de-obra e, consequentemente, fazendo girar mais riquezas no Município com o recebimento de salário de seus empregados(..)"(fl. 740), resultou do exame do contexto fático-probatório engendrado nos autos, o que denota a
insindicabilidade
do tema pelo STJ, ante o óbice erigido pela Súmula 07 desta Corte. 5. A título de argumento
obiter

dictum
merece destaque as situações fáticas,
insindicáveis
nesta Corte, assentadas pelo Tribunal local:"(...)O Município de Elói Mendes, interessado em atrair para o seu Distrito Industrial a empresa Souza & Cambos Confecções Ltda., que prometia a geração de 100 novos empregos com a instalação de uma filial, criou, por ato de seu Prefeito - Portaria 0020/97 (f. 88) -, uma comissão especial para aquisição de terreno a ser doado àquela Indústria, que, após concluídos os seus trabalhos, ofereceu o parecer de f. 90, sugerindo a aquisição do imóvel constituído de 9.064 m2, situado no Distrito Industrial e pertencente à firma Transportes Biagini Ltda., avaliado em R$45.320,00, ou R$5,00 o m2, mais benfeitorias avaliadas em R$12.224,00, totalizando o preço de R$57.544,00; pelo parecer de f. 89, verifico que foi instalado processo licitatório para o mister, de no 054/97, com sugestão de dispensa de licitação, fundamentado no art. 24, X, da Lei 8.666/93; o Presidente da Comissão de Licitação do Município ofereceu o parecer de f. 91, pela dispensa da licitação, sob o mesmo fundamento, parecer este que foi ratificado pelo Sr. Prefeito Municipal, como se vê a f. 92; o Município fez a aquisição do terreno, como se vê pelo contrato particular de compra e venda de fl. 94, pelo preço certo de R$51.000,00 para pagamento em 3 parcelas de R$17.000,00, sendo certo que a f. 194/197, há notícia de que do preço da venda, R$11.000,00 foram pagos pela donatária, que teria assumido o preço das benfeitorias. A operação está amparada na Lei municipal no 540, de 29 de julho de 1997 - f. 46/47, que autoriza o Poder Executivo a abrir crédito especial de R$56.000,00 destinado a aquisição de terrenos no Distrito Industrial para doação a indústrias que quisessem se instalar no Município e pela Lei municipal 564, de 04 de dezembro de 1997 - f. 56 -, que autoriza a doação do terreno à Souza & Cambos Confecções Ltda., sob as condições nela previstas. De se observar, ainda, que o terreno doado é composto de 8 lotes da quadra 4, do Distrito Industrial de Elói Mendes, num total de 9.064,49 m2, avaliado pela CDI - Companhia de Distritos Industriais de Minas Gerais a R$5,00 o m2, como se vê a f.325. Em se considerando que o Município despendeu R$40.000,00 para aquisição do mesmo, uma vez que os R$11.000,00 foram suportados
pela
donatária - f. 196/197 - ele pagou o m2 a R$4,41, de conseguinte, preço inferior ao da avaliação tanto da comissão constituída pela Portaria 20/97, como pela CDI(..)" fls. 739/740 6. Ad
argumentandum
tantum, ainda que ultrapassado o óbice erigido pela Súmula 07/STJ, no mérito, melhor sorte não assiste ao recorrente, mormente porque a abalizada doutrina sobre o
thema

decidendum
, especialmente no que
pertine
à dispensa de licitação, assenta que: "
(...) As
diferenças entre inexigibilidade e dispensa de licitação são evidentes. Não se trata de questão irrelevante ou meramente retórica, mas de alternativas distintas em sua própria natureza, com regime jurídico diverso. A inexigibilidade é um conceito logicamente anterior ao da dispensa. Naquela, a licitação não é instaurada por inviabilidade de competição. Vale dizer, instaurar a licitação em caso de dispensa significaria deixar de obter uma proposta ou obter uma proposta inadequada. Na dispensa, a competição é viável e, teoricamente, a licitação poderia ser promovida. Não o é, diante das circunstâncias, a lei reputa que a licitação poderia conduzir à seleção de solução que não seria a melhor, tendo em vista circunstância peculiares. Em suma a inexigibilidade é uma imposição da realidade
extranormativa
, enquanto a dispensa é uma criação legislativa. Como decorrência direta, o elenco de causas de inexigibilidade contido na Lei tem cunho meramente exemplificativo. Já os casos de dispensa são exaustivos, o que não significa afirmar que todos se encontram na Lei n° 8.666. Outras leis existem, prevendo casos de dispensa de licitação. Como decorrência, a conclusão acerca da caracterização da inexigibilidade faz-se em momento logicamente anterior ao do reconhecimento da dispensa. Num primeiro momento, avalia-se se a competição é ou não é viável. Se não for, caracteriza-se a inexigibilidade. Se houver viabilidade de competição, passa-se à verificação da existência de alguma hipótese de dispensa " Marçal
Justen
Filho, in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Ed. Dialética, São Paulo, 2005 7. Nada obstante, sobreleva notar, a dispensa de licitação para a compra dos imóveis in foco, sob o pálio da Lei Municipal no 540, de 29 de julho de 1997, que autoriza o Poder Executivo a abrir crédito especial de R$56.000,00 destinado a aquisição de terrenos no Distrito Industrial para doação a indústrias que quisessem se instalar no Município (fls. 46/47) e da Lei Municipal 564, de 04 de dezembro de 1997, que autoriza a doação do terreno à Souza & Cambos Confecções Ltda, sob as condições nela previstas (f. 56), decorreu de estudo realizado pela Comissão de Licitação, consoante se infere do excerto do voto condutor,
verbis
: " (...)Após a análise dos autos verifica-se que, efetivamente, a Administração municipal, após o levantamento realizado pela Comissão Especial instaurada com o objetivo de estudar a viabilidade da compra de terrenos no Distrito Industrial, concluiu pela dispensa de licitação para a aquisição dos referidos lotes, conforme se constata pelo documento de fl. 424-TJ. No entanto, extrai-se que a dispensa de licitação e a posterior compra do terreno foi precedida de um estudo realizado pela referida Comissão, conforme se vê as f.127, a qual informou que "foram visitados vários terrenos, dentre os quais foi considerado o mais apropriado para futuras instalações da empresa Souza e Cambos Ltda, levando-se em conta a localização e
infra estrutura
", concluindo que o terreno escolhido era aquele pertencente à empresa Transporte Biagini Ltda (...) 14. Recurso especial parcialmente conhecido, e nessa parte, desprovido. (REsp 797.671/MG, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/06/2008,
DJe
16/06/2008)

Vale lembrar que o Supremo Tribunal Federal, ao examinar a ADI no 927-MC
, suspendeu disposições da Lei no 8.666/93 no que cerceavam a possibilidade de Estados, Distrito Federal e Municípios disporem de seus bens para fins de interesse público, reforçando a autonomia federativa para legislar sobre a doação ou venda de imóveis quando há autorização e motivação específica. Isso deixou claro que a União não pode, por meio de norma geral, proibir categoricamente tais transações destinadas a incentivar o desenvolvimento local.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI no 927-MC, conferiu interpretação conforme ao dispositivo “
para esclarecer que a vedação tem aplicação no âmbito da União Federal, apenas
”. Na ocasião, entenderam os Ministros que o Poder Constituinte conferira ao legislador federal competência para traçar normas gerais de

licitação e contratos, não para dispor sobre bens estaduais e municipais. “
No ponto, a lei trataria mal a autonomia estadual e a autonomia municipal, se interpretada no sentido de proibir a doação a não ser para outro órgão ou entidade da Administração
Pública
. Uma tal interpretação, constituiria vedação aos Estados e Municípios de disporem de seus bens, a impedir, por exemplo, a realização de programas de interesse público, tal como ocorre, no caso, conforme noticiado na inicial
” (trecho do voto do relator Ministro Carlos Velloso).

Assim, com base na legislação local que disciplina a implantação de distritos industriais, e na ausência de prova de ofensa a princípios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência — todos insculpidos no art. 37, caput, da Constituição Federal —
ou de
danos
ao erário, entendo que o ato jurídico questionado preservou o interesse público, já que possibilitou a instalação de empreendimento gerador de empregos e arrecadação. Se, de fato, a lei estadual autoriza a dispensa licitatória em tais circunstâncias, não se vislumbra vício que justifique a nulidade do negócio.

De mais a mais, a incidência do art. 170 do Código Civil, combinado com o art. 54 da Lei no 8.666/93, permitiria, em tese, até mesmo a convalidação do ato, caso fosse verificada alguma nulidade formal, especialmente se o negócio ostentar os mesmos requisitos de uma doação com encargo (considerada hipótese excepcional de dispensa de licitação). Todavia, sequer se faz necessário recorrer a tal raciocínio, pois, conforme demonstrado, a venda com encargo encontra sustentação tanto na lei local quanto no interesse público devidamente justificado, e ainda se mostra menos gravosa ao patrimônio público do que uma hipótese de doação pura.

A jurisprudência desta Corte já reconheceu, em outros casos análogos, a validade dessas alienações realizadas sem licitação, respaldadas pela lei local e sob um interesse público específico, afastando qualquer irregularidade.

A propósito, essa é a jurisprudência pacífica desta egrégia Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, em casos semelhantes:

APELAÇÃO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ALIENAÇÃO DE IMÓVEIS PÚBLICOS – IMPLANTAÇÃO DO DISTRITO INDUSTRIAL – VENDA SEM PRÉVIA LICITAÇÃO OU APRECIAÇAO DO CODIP – VALIDADE E LEGALIDADE JÁ RECONHECIDA POR ESTE SODALÍCIO – ATO ÍMPROBO NÃO CONFIGURADO – RECURSO DESPROVIDO. A validade e legalidade das alienações dos lotes da Quadra Industrial 5, do Distrito Industrial, pertencentes ao Município de Rondonópolis, já foi declarada por este Sodalício quando do julgamento do recurso de Apelação/Remessa Necessária n. 165687/2016 afigurando-se, assim, manifestamente contraditório reconhecer, com base nelas, a prática de improbidade administrativa. (N.U 0015733-63.2013.8.11.0003, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO APARECIDO GUEDES, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 16/06/2021,
Publicado
no DJE 22/06/2021)

REMESSA NECESSÁRIA E RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO DE RESCISÃO CONTRATUAL C/C DECLARATÓRIA DE NULIDADE C/C REVERSÃO DE BENS AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. IMPROCEDÊNCIA DAS PRETENSÕES. ANULAÇÃO DE CONTRATO DE BEM IMÓVEL. VENDA SEM PRÉVIA APRECIAÇAO DO CODIP. ÓRGÃO CONSULTIVO. DESNECESSIDADE. ALIENAÇAO A TERCEIRO ESTRANHO AO CONTRATO. TRANSAÇÃO EFETUADA DE ACORDO COM A LEI MUNICIPAL N. 4.177/2004. CONTRATO ADMINISTRATIVO UNIFORME. REGRAS PRÉ-FIXADAS. CESSÃO DE DIREITOS. REQUISITOS CUMPRIDOS. NECESSIDADE DE LICITAÇÃO. VENDA COM ENCARGO. DISPENSA. INTERESSE PÚBLICO JUSTIFICADO. IMPLANTAÇÃO DE DISTRITO INDUSTRIAL. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA RATIFICADA EM REMESSA NECESSÁRIA. A Lei Municipal n. 4.177/2004, que dispõe sobre a autorização para alienação de lotes de terra no Distrito Industrial do município de Rondonópolis, vigente à época da realização do negócio jurídico, dispensava a manifestação do referido Órgão Consultivo, de modo que venda dos lotes, doados pelo Estado de Mato Grosso, por meio da Lei n. 7.996/2003, prescindia a submissão prévia ao CODIPI. A regra constitucional definida no artigo 54, inciso I, a, proíbe o agente político no exercício do mandato e seus parentes, até o segundo grau, de firmar ou manter contrato com o Município. A finalidade do preceito, ao que se afigura, é preservar a integridade do exercício do mandato, afastando situações que poderiam redundar em
autofavorecimento
incompatível com a moralidade pública. Todavia, nos termos do art. 81, I, in fine, e §2o da Lei Orgânica do Município de Rondonópolis, a proibição não alcança os contratos constituídos com cláusulas uniformes, ou seja, aqueles cujo conteúdo é predeterminado por um dos contratantes, em que todas as cláusulas são fixadas unilateralmente pela Administração, cujas regras são sempre as mesmas, quaisquer que sejam os demais contratantes. Não há óbice na formalização da cessão de direitos entre a empresa adquirente originária dos lotes alienados pelo município e terceiro cessionário do bem, por ser negócio jurídico entabulado entre particulares, totalmente permitido, desde que, haja anuência do ente político.
Recurso desprovido. Sentença ratificada em remessa necessária. (N.U 0009685-88.2013.8.11.0003
, ,
HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 02/12/2019,
Publicado
no DJE 22/01/2020)

Dessarte, à vista da regulamentação estadual, da ausência de ilegalidade no procedimento de avaliação e autorização, bem como da inexistência de prejuízo ao erário ou desvio de finalidade, concluo que a sentença recorrida se encontra em harmonia com a Constituição Federal e a Lei no 8.666/93, além de respeitar a autonomia do Estado de Mato Grosso para dispor de seu patrimônio segundo políticas legítimas de fomento industrial.

Por oportuno, cumpre acrescentar que a eventual declaração de inconstitucionalidade das normas estaduais que autorizaram a alienação, com efeitos retroativos, acarretaria grave instabilidade, pois inúmeras transações semelhantes foram consumadas ao longo dos anos em todo o território estadual, com base na mesma regulamentação. Diante da consolidação, por décadas, de uma política pública voltada ao fomento industrial — implicando geração de empregos, atração de investimentos e aproveitamento produtivo de áreas públicas —, a decretação de nulidade por suposto vício formal provocaria situação desarrazoada e contrária ao princípio da segurança jurídica, devendo-se salvaguardar o interesse público efetivamente concretizado. Anular em bloco tais contratos, após consolidados os investimentos e resultados benéficos, ensejaria consequências negativas tanto ao erário quanto à coletividade.

Em suma, a lei estadual e seu decreto regulamentador, respaldados no interesse público de desenvolvimento setorial, constituem fundamento idôneo para a dispensa de licitação nesse contexto de venda com encargo. Aliado a isso, não se identificou qualquer prejuízo efetivo ao erário ou violação concreta à moralidade administrativa, tampouco se demonstrou descumprimento das finalidades industriais a que se propôs o adquirente.

Por fim, não possui guarida a tese recursal de que o apelante teria posse anteriormente reconhecida e estaria aguardando legitimação junto ao INTERMAT, o que supostamente inviabilizaria a alienação do imóvel. Em primeiro lugar, a mera existência de um processo administrativo objetivando regularizar ocupação não confere, por si só, garantia de aquisição do domínio. Nem a lei nem a jurisprudência reputam tal procedimento, ainda em tramitação ou pendente de decisão favorável, como fundamento bastante para invalidar a alienação promovida pela Administração.

Além disso, conforme demonstrado nos autos, o INTERMAT sequer concluiu pela aptidão do apelante à legitimidade de posse, haja vista que a destinação estritamente industrial do imóvel colide com a alegada ocupação. A própria documentação acostada, inclusive, indica que as autoridades fundiárias estaduais consideraram inviável a regularização pretendida, justamente em razão do projeto de desenvolvimento econômico que já vinha sendo implantado na área.

Dessa forma, não se vislumbra nenhum direito pré-constituído do autor capaz de se sobrepor à venda realizada com fundamento na legislação de fomento industrial. A hipótese, pois, não envolve posse mansa e pacífica titularizada pelo recorrente, mas sim área vinculada
a
programa público específico, destinado à implantação de unidade empresarial e estímulo à atividade econômica, o que de pronto afasta a alegação de legitimação fundiária em benefício do apelante.

Em conclusão, a eventual tramitação administrativa de legitimação não configura óbice eficaz para nulificar a alienação, tampouco se evidencia que o Estado de Mato Grosso agiu em contradição ou má-fé. Restam mantidos, assim, os fundamentos de improcedência quanto a esse ponto, permanecendo válida a transferência em tela, tal como consignado na sentença recorrida.

Ante o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação.

Em atenção ao art. 85, § 11, do CPC, majoro a verba honorária sucumbencial em 1%, suspensa a exigibilidade, nos termos do art. 98, § 3o, do CPC, ante a gratuidade de justiça deferida ao apelante.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/04/2025