Tribunal: TJMT
Processo: 1013287-59.2025.8.11.0000
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-02
Data de publicação: 2025-09-16

Ementa:
Ementa: Direito administrativo. Agravo de instrumento. Licitação. Ata de registro de preços. Tutela de urgência indeferida. Ausência de lesividade comprovada. Recurso não provido.
I. Caso em exame
1. Agravo de instrumento interposto por cidadão contra decisão que indeferiu tutela de urgência em ação popular ajuizada com o objetivo de suspender item constante da Ata de Registro de Preços n. 13/2025, referente à aquisição de 700 unidades de erva-mate para chimarrão, ao custo de R$ 21.875,00. O agravante alegou risco ao interesse público e à moralidade administrativa diante da inclusão do item em contexto de contingenciamento orçamentário. O juízo de origem entendeu pela ausência de lesividade concreta ou iminente ao erário, indeferindo a medida liminar. Os agravados sustentam a legalidade da contratação e a inexistência de mácula no certame.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o beneficiário do certame licitatório ostenta legitimidade para figurar no polo passivo da ação popular; e (ii) estabelecer se a mera previsão de aquisição de produto em Ata de Registro de Preços, desacompanhada de comprovação de lesividade concreta ou risco iminente, autoriza a concessão de tutela de urgência em sede de ação popular.
III. Razões de decidir
3. A jurisprudência e o art. 6o da Lei no 4.717/1965 autorizam a inclusão, no polo passivo da ação popular, dos beneficiários diretos do ato impugnado, independentemente da prática de conduta dolosa ou culposa.
4. A Ata de Registro de Preços não impõe obrigação imediata de aquisição, sendo instrumento de planejamento administrativo previsto no art. 83 da Lei no 14.133/2021.
5. A concessão de tutela de urgência em ação popular exige demonstração, ainda que sumária, de plausibilidade do direito invocado e risco concreto de lesão ao erário ou à moralidade administrativa, nos termos do art. 300 do CPC e art. 5o, LXXIII, da CF.
6. A alegação genérica de desvio de finalidade ou imoralidade administrativa, sem prova mínima da ocorrência de superfaturamento ou ausência de interesse público, não é suficiente para justificar a medida pleiteada.
7. A justificativa apresentada pela Administração Pública – de que a aquisição reflete práticas culturais locais e que o preço ofertado se encontra abaixo do valor de referência – afasta, no caso concreto, a alegação de lesividade ao erário.
IV. Dispositivo e tese.
8. Recurso não provido.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, LXXIII; CPC, art. 300; Lei no 4.717/1965, art. 6o; Lei no 14.133/2021, art. 83.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 1.389.434/RS, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 26/09/2017; STJ, AREsp 1.408.660/SP, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 16/08/2022; TJMT, N.U 1013757-90.2025.8.11.0000, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 25/07/2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1013287-59.2025.8.11.0000
Classe:

AGRAVO DE INSTRUMENTO (202)
Assunto:

[Obrigação de Fazer / Não Fazer, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[PAULO MARCEL GRISOSTE SANTANA BARBOSA - CPF: 012.695.861-06 (ADVOGADO), PAULO MARCEL GRISOSTE SANTANA BARBOSA - CPF: 012.695.861-06 (AGRAVANTE), MUNICÍPIO DE SAPEZAL - CNPJ: 01.614.225/0001-09 (AGRAVADO), CLAUDIO JOSE SCARIOTE - CPF: 488.755.541-53 (AGRAVADO), CENTRO DE DISTRIBUICAO E COMERCIO DE PRODUTOS ALIMENTICIOS QUATRO AMIGOS LTDA - CNPJ: 00.528.286/0001-82 (AGRAVADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), WAGNER SANTOS COSTA - CPF: 021.459.751-28 (ADVOGADO), ANDRE VINICIO LONGA - CPF: 045.499.141-06 (ADVOGADO), PAULO MARCEL GRISOSTE SANTANA BARBOSA - CPF: 012.695.861-06 (AGRAVADO), PAULO MARCEL GRISOSTE SANTANA BARBOSA - CPF: 012.695.861-06 (ADVOGADO), MUNICÍPIO DE SAPEZAL - CNPJ: 01.614.225/0001-09 (AGRAVANTE), CLAUDIO JOSE SCARIOTE - CPF: 488.755.541-53 (AGRAVANTE), WAGNER SANTOS COSTA - CPF: 021.459.751-28 (ADVOGADO), CENTRO DE DISTRIBUICAO E COMERCIO DE PRODUTOS ALIMENTICIOS QUATRO AMIGOS LTDA - CNPJ: 00.528.286/0001-82 (AGRAVANTE), ANDRE VINICIO LONGA - CPF: 045.499.141-06 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

Não encontrado, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

Direito
administrativo.
Agravo de instrumento. Licitação. Ata de registro de preços. Tutela de urgência indeferida. Ausência de lesividade comprovada. Recurso não
provido.

I. Caso em exame

1.

Agravo de instrumento interposto por cidadão contra decisão que indeferiu tutela de urgência em ação popular ajuizada com o objetivo de suspender item constante da Ata de Registro de Preços n. 13/2025, referente à aquisição de 700 unidades de erva-mate para chimarrão, ao custo de R$ 21.875,00. O agravante alegou risco ao interesse público e à moralidade administrativa diante da inclusão do item em contexto de contingenciamento orçamentário. O juízo de origem entendeu pela ausência de lesividade concreta ou iminente ao erário, indeferindo a medida liminar. Os agravados
sustentam
a legalidade da contratação e a inexistência de mácula no certame.

II. Questão em discussão

2.

Há duas questões em discussão: (i) definir se o beneficiário do certame licitatório ostenta legitimidade para
figurar no polo passivo da ação popular; e (
ii
) estabelecer se a mera previsão de aquisição de produto em Ata de Registro de Preços, desacompanhada de comprovação de lesividade concreta ou risco iminente, autoriza a concessão de tutela de urgência em sede de ação popular.

III. Razões de decidir

3.

A jurisprudência e o art. 6o da Lei no 4.717/1965 autorizam a inclusão, no polo passivo da ação popular, dos beneficiários diretos do ato impugnado, independentemente da prática de conduta dolosa ou culposa.

4.
A Ata de Registro de Preços não impõe obrigação imediata de aquisição, sendo instrumento de planejamento administrativo previsto no art. 83 da Lei no 14.133/2021.

5.
A concessão de tutela de urgência em ação popular exige demonstração, ainda que sumária, de plausibilidade do direito invocado e risco concreto de lesão ao erário ou à moralidade administrativa, nos termos do art. 300 do CPC e art. 5o, LXXIII, da CF.

6.
A alegação genérica de desvio de finalidade ou imoralidade administrativa, sem prova mínima da ocorrência de superfaturamento ou ausência de interesse público, não é suficiente para justificar a medida pleiteada.

7.
A justificativa apresentada pela Administração Pública – de que a aquisição reflete práticas culturais locais e que o preço ofertado
se
encontra
abaixo do valor de referência – afasta, no caso concreto, a alegação de lesividade ao erário.

IV. Dispositivo
e tese
.

8
.

Recurso
não
provido
.

Dispositivos relevantes citados:

CF/1988, art. 5o, LXXIII; CPC, art. 300; Lei no 4.717/1965, art. 6o; Lei no 14.133/2021, art. 83.

Jurisprudência relevante citada:

STJ,
AgInt
no REsp 1.389.434/RS, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma,
DJe
26/09/2017; STJ,
AREsp
1.408.660/SP, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 16/08/2022; TJMT, N.U 1013757-90.2025.8.11.0000, Rel. Des. Márcio Vidal, j. 25/07/2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Agravo de Instrumento
interpost
o por
Paulo Marcel
Grisoste
Santana Barbosa, contra a decisão do Juízo da Vara Única da Comarca de Sapezal, nos autos da ação popular n. 1003998-76.2025.8.11.0041, que indeferiu o pedido de tutela de urgência voltado à suspensão do item 167 da Ata de Registro de Preços n. 13/2025, concernente à previsão de aquisição de 700 unidades de erva-mate para chimarrão (
Ilex

paraguariensis
), ao custo total de R$ 21.875,00 (vinte e um mil oitocentos e setenta e cinco reais).

Nas razões recursais, o agravante sustenta que a decisão atacada incorreu em equívoco ao condicionar a concessão da tutela à demonstração de lesividade concreta ao erário. Alega que a ação popular tem por escopo o controle preventivo de atos lesivos ao patrimônio público e à moralidade administrativa, e que a inclusão do item impugnado na ata de registro de preços, ainda que sem obrigatoriedade de aquisição, revela risco à legalidade e ao interesse público, especialmente em razão do contexto de restrição orçamentária vigente no Município de Sapezal (
Id
283029850).

A liminar foi deferida, suspendendo a eficácia do item 167 da Ata de Registro de Preços, determinando que o Município de Sapezal não promovesse a aquisição de erva-mate (Id
283312884
).

Em sede de contrarrazões, o Centro de Distribuição e Comércio de Produtos Alimentícios Quatro Amigos Ltda. requer o desprovimento do
recurso, argumentando ilegitimidade passiva e ressaltando que apenas participou do certame licitatório, tendo ofertado o menor preço, inexistindo qualquer irregularidade em sua conduta (
Id
300162862).

Cláudio José
Scariote
e Mauro Antônio Galvão também pugnam pelo desprovimento do recurso, sob o argumento de inexistência de lesividade concreta ao erário, ausência de dolo ou mácula no procedimento licitatório, bem como a legalidade da aquisição pretendida e a inexistência de risco irreparável ao interesse público (
Id
300361358).

A Procuradoria-Geral de Justiça opin
ou
pelo desprovimento do recurso

(
Id
301439354).

É o relatório.

Inclua-se em pauta
.

V O T O R E L A T O R

VOTO
PRELIMINAR – ILEGITIMIDADE PASSIVA
.

EXMO. SR. DES. JONES GATTASS DIAS

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Agravo de Instrumento

interpost
o

contra
a decisão que indeferiu a liminar
na ação popular de
n
.
1003998-76.2025.8.11.0041.

Consta da
inicial
o seguinte relato (Id
283029850
):

O juízo a quo fundamentou o indeferimento da tutela na suposta inexistência de lesividade concreta ou iminente, sob o argumento de que a Ata de Registro de Preços (ARP) não gera obrigação imediata de aquisição pela Administração, conforme o art. 83 da Lei no 14.133/2021. Todavia, com a devida vênia, tal fundamentação incorre em equívoco de premissa fática e jurídica.

A decisão agravada incorre em equívoco ao condicionar a concessão da tutela de urgência à demonstração de dano material efetivo ou iminente ao erário, ignorando que a ação popular é instrumento de controle não apenas sobre lesões patrimoniais, mas
também sobre que atentem a moralidade administrativa, nos termos do art. 5o, inciso LXXIII, da CF
: (...)

Ademais, a imoralidade e o desvio de finalidade são vícios formais e substanciais que invalidam o ato administrativo em sua origem, mesmo quando este ainda está em fase preparatória.

E no final das contas, qual seria a justificativa relacionada à função pública (
ex
: refeições institucionais, eventos pedagógicos com motivação educativa/cultural, grupos de assistência etc.).

A Prefeitura Municipal de Sapezal/MT, emitiu uma nota sobre os fatos1, que foi publicada na sua rede social, confirmando a existência do produto na ARP no. 13/2025, e justifica que o chimarrão faz parte da cultura local, e que o quantitativo de 700kg é para aquisições no decorrer do ano (justificativa totalmente genérica), e comparam o produto com “café e o chá-mate”

Antes de adentrar ao mérito recursal, cumpre analisar a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelo agravado CENTRO DE DISTRIBUIÇÃO E COMÉRCIO DE PRODUTOS ALIMENTÍCIOS QUATRO AMIGOS LTDA em suas contrarrazões.

A questão da legitimidade passiva em ação popular é disciplinada pelo art. 6o da Lei no 4.717/65, que dispõe:

Art. 6o A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1o, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos
do mesmo
.

Da leitura do dispositivo legal, depreende-se que figuram no polo passivo da ação popular: (i) as pessoas jurídicas de direito público ou privado em nome das quais foi praticado o ato impugnado; (
ii
) as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissão, tiverem dado oportunidade à lesão; e (
iii
) os beneficiários diretos do ato impugnado.

No caso em análise, o
Centro
de
Distribuição
e
Comércio
de
Produtos Alimentícios Quatro Amigos
LTDA figura como potencial beneficiário direto do ato impugnado, uma vez que, sendo vencedor do certame licitatório quanto ao item questionado, seria o fornecedor do produto à Administração Pública, auferindo o respectivo lucro decorrente da contratação.

Não se discute, neste momento processual, se houve ou não conduta ilícita por parte da empresa agravada, mas apenas se ela ostenta legitimidade para figurar no polo passivo da demanda, o que se confirma pela sua condição de beneficiária direta do ato administrativo impugnado.

Ademais, a jurisprudência pátria é pacífica no sentido de que, em sede de ação popular, os beneficiários do ato impugnado devem compor o polo passivo da demanda, independentemente da existência de conduta dolosa ou culposa de sua parte, pois o que se busca é a anulação do ato lesivo e a consequente recomposição do patrimônio público, e não a responsabilização pessoal dos réus
:

Segundo preceitua o art. 6o da Lei n. 4.717/1965, aação popularserá proposta em desfavor, entre outros, das 'autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos deste'. [...] No escólio de Rodolfo de Camargo Mancuso, a mens
legislatoris
daquele preceito é 'estabelecer um espectro o mais abrangente possível, de modo a empolgar no polo passivo não só o causador ou produtor direto do ato ou conduta sindicados, mas também todos aqueles que, de algum modo, para eles contribuíram poraçãoou omissão, e bem assim os que dele se tenham beneficiado diretamente' (inAção Popular,São Paulo, SP: Revista dos Tribunais, 2015, 8a edição, pág. 203) (
AgInt
no REsp 1.389.434/RS, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma,
DJe
26/09/2017).

(
AREsp
n. 1.408.660/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/8/2022)

Assim, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada.

É como o voto.

VOTO
.

Superada a preliminar arguida, passa-se ao exame do mérito.

A
controvérsia cinge-se à análise da presença ou não dos requisitos autorizadores da concessão da tutela de urgência pleiteada pelo agravante, consistente na suspensão do item 167 da Ata de Registro de Preços no 13/2025, que prevê a aquisição de erva-mate para chimarrão.

Nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, a tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.

No caso dos autos, o juízo indeferiu a tutela de urgência sob o fundamento de que a Ata de Registro de Preços não gera obrigação imediata de aquisição pela Administração Pública, não havendo, portanto, lesividade concreta ou iminente a justificar a concessão da medida pleiteada.

Após detida análise dos autos e das manifestações das partes, especialmente do parecer ministerial, entendo que assiste razão ao juízo de primeiro grau.

A ação popular, prevista no art. 5o, LXXIII, da Constituição Federal, é instrumento de controle jurisdicional dos atos administrativos,
tendo por objeto a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

Embora a Constituição Federal de 1988 tenha ampliado o objeto da ação popular, incluindo expressamente a proteção à moralidade administrativa como bem jurídico tutelado por esse instrumento processual, não dispensou a demonstração, ainda que em sede de cognição sumária, da plausibilidade das alegações e da existência de lesividade ao erário municipal ou à moralidade administrativa.

No caso em análise, a pretensão do agravante carece de provas da lesividade
.

O agravante questiona a inclusão, em Ata de Registro de Preços, de item referente à aquisição de erva-mate para chimarrão, em quantidade de 700 kg e em contexto de contingenciamento orçamentário municipal, alegando ausência de interesse público na aquisição, desvio de finalidade e possível superfaturamento.

Contudo, não trouxe aos autos elementos probatórios mínimos que demonstrem a plausibilidade de suas alegações.

Ao contrário, como destacado pel
a Procuradoria de Justiça
, o que se observa é uma simples discordância pessoal baseada em reclamações promovidas em redes sociais por usuários, sem qualquer esforço de aprofundamento ou diligência investigativa quanto à realidade da Administração Pública de Sapezal.

Ademais, o Município de Sapezal, em suas contrarrazões, apresentou justificativa plausível para a inclusão do item na Ata de Registro de Preços, ressaltando que a aquisição do item é legítima e reflete valores, costumes e práticas culturais da região, apontando como referência a aquisição de café e guaraná ralado pelos órgãos do executivo e judiciário como valorização cultural e bem-estar institucional.

Quanto ao alegado contingenciamento orçamentário, o Município esclareceu que a contingência de gastos invocada pelo agravante vigorou até o exercício de 2024, ou seja, a norma seria limitada ao exercício daquele ano, não se aplicando, portanto, ao exercício atual.

No que concerne ao suposto superfaturamento, o
Centro
de
Distribuição
e
Comércio
de
Produtos Alimentícios Quatro Amigos
LTDA demonstrou que o valor ofertado (R$ 31,25) estava abaixo do valor de balizamento (R$ 31,86), não havendo, portanto, indícios concretos de sobrepreço.

Importante ressaltar, ainda, que a Ata de Registro de Preços, por sua natureza jurídica, não gera obrigação imediata de aquisição pela Administração Pública, conforme disposto no art. 83 da Lei no 14.133/2021.

Trata-se de instrumento de planejamento que permite à Administração registrar preços para contratações futuras, conforme sua conveniência e oportunidade, dentro do prazo de validade da ata.

Assim, a mera inclusão do item na Ata de Registro de Preços, sem a demonstração concreta de que sua aquisição violaria princípios
constitucionais ou causaria lesão ao erário, não justifica a concessão da tutela de urgência pleiteada pelo agravante.

Segundo a jurisprudência deste Tribunal de Justiça:

“
A estimativa de gastos públicos, desacompanhada de demonstração técnica de desvio de finalidade, superfaturamento ou ilegalidade manifesta, não é suficiente para configurarlesãoao erário.
”
(N.U 1013757-90.2025.8.11.0000,
Marcio Vidal
, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/07/2025)

Como bem pontuado pelo Ministério Público, em situações como a dos autos, quando ausentes elementos probatórios mínimos, o ordenamento jurídico oportuniza ao cidadão o acionamento dos órgãos republicanos de controle, como o Ministério Público, os Tribunais de Contas, as Controladorias

– Id

301439354
:

Em situações como as enfrentados no caso, quando ausentes elementos probatórios mínimos, o ordenamento jurídico oportuniza ao cidadão o acionamento dos órgãos republicanos de controle – como o Ministério Público, os Tribunais de Contas, as Controladorias e os próprios

poderes legislativo e executivo -, os quais dispõem de poderes instrutórios e requisitórios para apuração necessárias dos fatos junto à Administração Pública.

Diante desse contexto, entendo que não estão presentes os requisitos autorizadores da concessão da tutela de urgência pleiteada pelo agravante, devendo ser mantida a decisão agravada.

Ante o exposto,
rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva
suscitada pelo agravado
Centro
de
Distribuição
e
Comércio
de
Produtos Alimentícios Quatro Amigos
LTDA e, no mérito, voto pelo

NÃO PROVIMENTO

do recurso, revogando a tutela anteriormente concedida
no Id
283312884
,
mantendo a decisão agravada em todos os seus termos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/09/2025