Tribunal: TJMT
Processo: 1008488-07.2024.8.11.0000
Órgão julgador: DEOSDETE CRUZ JUNIOR
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-11
Data de publicação: 2025-11-23

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO COM ENCARGO. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. ALIENAÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DO MUNICÍPIO. REVERSÃO DO BEM AO DOMÍNIO PÚBLICO. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Trata-se de recurso de agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento a agravo de instrumento, mantendo a decisão de primeira instância que determinou a reversão de imóvel ao domínio do Município de Rondonópolis, a desocupação da área pela empresa agravante e a restituição dos tributos decorrentes da transação anulada.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber se a alienação do bem público, realizada sem autorização prévia, formal e válida do ente municipal, impede a reversão do imóvel ao patrimônio público, ainda que o terceiro adquirente tenha supostamente cumprido a finalidade pública original.
III. Razões de decidir
3. A doação de bem público com encargo, acompanhada de cláusula resolutiva expressa, exige o cumprimento da finalidade estipulada como condição para a manutenção do negócio jurídico.
4. A alienação posterior do imóvel a terceiro, sem anuência formal da Administração Pública, caracteriza inadimplemento contratual e afronta ao princípio da legalidade, tornando juridicamente ineficaz o ato de disposição.
5. O documento apresentado pela agravante não supre a exigência legal de autorização por autoridade competente para a alienação de bem gravado com encargo resolutivo.
6. O descumprimento do encargo enseja reversão automática do bem ao patrimônio público, independentemente da boa-fé do terceiro adquirente.
7. A alegação de desproporcionalidade é afastada pela primazia do interesse público e pela natureza vinculada da atuação administrativa.
IV. Dispositivo e tese
8. Agravo interno desprovido.
Tese de julgamento: "1. A alienação de bem público doado com encargo, realizada sem autorização prévia, formal e válida do ente público, é juridicamente ineficaz e enseja a reversão automática do bem ao domínio público. 2. O inadimplemento de cláusula resolutiva prevista em contrato administrativo legitima a retomada do imóvel pelo poder público, independentemente da boa-fé do adquirente."

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

NÚMERO ÚNICO
: 1008488-07.2024.8.11.0000

CLASSE:
AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL (206)

ASSUNTO:
[ALIENAÇÃO]

RELATOR:
EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR

TURMA JULGADORA
:
[EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JUNIOR, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, EXMO. SR. DES. MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

PARTE(S):

[JOSE ARLINDO DO CARMO - CPF: 477.668.408-04 (ADVOGADO), CONSTRUTORA EGIDE LTDA - EPP - CNPJ: 00.364.895/0001-43 (AGRAVANTE), MUNICIPIO DE RONDONOPOLIS - CNPJ: 03.347.101/0001-21 (AGRAVADO), ROGERIO LUZ BORGES LEAL - CPF: 098.758.258-59 (ADVOGADO), ATACADO CENTRAL COMERCIO E DISTRIBUICAO LTDA - CNPJ: 00.793.249/0001-00 (TERCEIRO INTERESSADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), JOAO PAULO MORESCHI - CPF: 002.992.721-84 (ADVOGADO), RICARDO TURBINO NEVES - CPF: 000.084.161-76 (ADVOGADO), WILLIAM KHALIL - CPF: 842.967.121-87 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR MAIORIA, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR DEOSDETE CRUZ JÚNIOR, 1o VOGAL, EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA E 2a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO COM ENCARGO. DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. ALIENAÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DO MUNICÍPIO. REVERSÃO DO BEM AO DOMÍNIO PÚBLICO.
RECURSO DESPROVIDO
.

I. Caso em exame

Trata-se de recurso de agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento a agravo de instrumento, mantendo a decisão de primeira instância que determinou a reversão de imóvel ao domínio do Município de Rondonópolis, a desocupação da área pela empresa agravante e a restituição dos tributos decorrentes da transação anulada.

II. Questão em discussão

A questão em discussão consiste em saber se a alienação do bem público, realizada sem autorização prévia, formal e válida do ente municipal, impede a reversão do imóvel ao patrimônio público, ainda que o terceiro adquirente tenha supostamente cumprido a finalidade pública original.

III. Razões de decidir

A doação de bem público com encargo, acompanhada de cláusula resolutiva expressa, exige o cumprimento da finalidade estipulada como condição para a manutenção do negócio jurídico.

A alienação posterior do imóvel a terceiro, sem anuência formal da Administração Pública, caracteriza inadimplemento contratual e afronta ao princípio da legalidade, tornando juridicamente ineficaz o ato de disposição.

O documento apresentado pela agravante não supre a exigência legal de autorização por autoridade competente para a alienação de bem gravado com encargo resolutivo.

O descumprimento do encargo enseja reversão automática do bem ao patrimônio público, independentemente da boa-fé do terceiro adquirente.

A alegação de desproporcionalidade é afastada pela primazia do interesse público e pela natureza vinculada da atuação administrativa.

IV. Dispositivo e tese

Agravo interno desprovido
.

Tese de julgamento: "
1. A alienação de bem público doado com encargo, realizada sem autorização prévia, formal e válida do ente público, é juridicamente ineficaz e enseja a reversão automática do bem ao domínio público. 2. O inadimplemento de cláusula resolutiva prevista em contrato administrativo legitima a retomada do imóvel pelo poder público, independentemente da boa-fé do adquirente.
"

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O
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. D
ES
.

DEOSDETE CRUZ JÚNIOR

(RELATOR
):

Egrégia Câmara:

Trata-se de agravo interno interposto por
Construtora Égide Ltda. –
Epp

em face do
Município de Rondonópolis
, com o objetivo de reformar decisão monocrática que negou provimento ao agravo de instrumento, mantendo a determinação de reversão do domínio do imóvel ao Município, com a consequente desocupação da área pela empresa adquirente e restituição do ITBI.

Alega a agravante que a alienação do imóvel ocorreu mediante autorização formal do ente municipal. Sustenta, ainda, que a finalidade contratual foi integralmente cumprida, tendo a empresa adquirente efetivamente instalado atividade industrial com relevante impacto econômico e social, conforme constatado em auto de verificação judicial.

O pedido de tutela de urgência foi indeferido (Id. 269456760 e Id. 209279164).

Em contrarrazões, o agravado alegou inexistência de autorização formal e válida para a alienação do bem público. Argumenta que a transferência do imóvel ocorreu em afronta à Lei Municipal no 2.213/94 e ao contrato original, sem observância das condições resolutivas previstas e sem a devida sub-rogação dos encargos contratuais.

Sustenta, ainda, que a instalação da indústria por terceiro não convalida a conduta ilícita da agravante, a qual não cumpriu os encargos pactuados nem obteve anuência prévia do Município. Defende que a reversão decorre do inadimplemento de cláusula resolutiva expressa e de comando judicial.

Houve manifestação da Procuradoria de Justiça (Id. 218905152), que opinou pelo desprovimento do recurso, ressaltando que a decisão impugnada foi devidamente fundamentada pelo magistrado de primeiro grau, oportunidade em que entende não haver razões para sua reforma.

É o relatório.

SUSTENTAÇÃO ORAL

USOU DA PALAVRA O ADVOGADO KEN
N
EDY BISPO
SILVA
CONCEIÇÃO, OAB/MT 34.173

PARECER (ORAL)

EXMO. SR. DR. FLÁVIO CÉSAR FACHONE (PROCURADOR DE JUSTIÇA):

Ratifico o parecer escrito.

V O T O

EXM
O
. SR. DES.

DEOSDETE CRUZ JÚNIOR

(RELATOR):

Egrégia Câmara:

O presente agravo interno, interposto por
CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA. – EPP
, volta-se contra decisão monocrática que negou provimento ao agravo de instrumento, mantendo
incólume
a ordem judicial que determinou a reversão do domínio do imóvel ao Município de Rondonópolis, a desocupação da área pela empresa adquirente e a restituição dos tributos decorrentes do negócio jurídico impugnado.

A controvérsia estabelecida nos autos cinge-se à validade da alienação realizada pela agravante em favor de terceiro, sem a devida autorização prévia, expressa e válida do Poder Público Municipal, e à possibilidade de tal irregularidade impedir a reversão do bem ao domínio público, ainda que o terceiro adquirente, supostamente, tenha atendido à finalidade pública originária.

Em sua insurgência, a agravante sustenta, em síntese, que a alienação do bem foi legitimada por ofício expedido pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, o qual, em sua ótica, configuraria autorização formal do ente municipal.

Alega, ainda, que a finalidade contratual foi integralmente cumprida, uma vez que a empresa adquirente efetivamente instalou indústria no imóvel, gerando benefícios sociais e econômicos à coletividade. Aduz, por fim, que a reversão do bem seria desproporcional e contrária aos princípios da boa-fé objetiva, da proteção da confiança legítima e da segurança jurídica, sendo, portanto, manifestamente lesiva ao interesse público.

Não obstante o esforço argumentativo da Agravante, o inconformismo não merece guarida.

Com efeito, é incontroverso que o imóvel objeto da lide foi alienado pela Administração Pública à Construtora Égide com encargo específico e cláusula resolutiva expressa — qual seja, a implantação, pela donatária, de unidade industrial no prazo ajustado. Todavia, tal obrigação não foi cumprida.

Conforme se extrai da decisão proferida pelo juízo de origem (Id. 208550695), ao invés de cumprir o encargo assumido, a agravante alienou o bem a terceiro, sem anuência formal e expressa do Município ou de seu representante legal, violando frontalmente o contrato celebrado e a legislação municipal (Lei no 2.213/94).

Os documentos indicados pelo agravante não possuem a envergadura jurídica necessária para suprir o requisito de autorização formal exigido para a disposição de bens públicos gravados com encargos, tendo em vista que foram emitidos por servidor desprovido de competência legal para autorizar a transferência da titularidade de bens públicos vinculados a políticas públicas específicas.

Em hipóteses como a presente, não há espaço para presunções de regularidade baseadas na aparência de legalidade.

A Administração Pública atua sob o manto da legalidade estrita, sendo vedado ao particular — ciente das restrições legais e contratuais incidentes sobre o bem — invocar sua própria torpeza para se beneficiar de atos administrativos destituídos de eficácia jurídica. A alienação realizada sem autorização expressa e prévia carece de respaldo legal, sendo juridicamente ineficaz.

Inclusive, conforme destacado na decisão monocrática, a jurisprudência tem reiteradamente reconhecido que, nos casos de bens públicos vinculados a encargos resolutivos, como o ora analisado, o descumprimento contratual enseja reversão automática, por se tratar de efeito direto do inadimplemento.

Nesse sentido destacamos:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL CONTRATO DE DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. DESRESPEITO AO PACTUADO. REVERSÃO AO DOMÍNIO
PÚBLICO .
VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973 NÃO CARACTERIZADA. VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS DE LEI LOCAL. SÚMULA 280/
STJ .
1. O acórdão do Tribunal a quo acompanha a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça uma vez que
o desrespeito às regras pactuadas em contrato de doação de imóvel público com encargo - o que particularmente foi o arrendamento do bem a terceiros - enseja a reversão deste ao domínio público.
Precedente: REsp 1.087 .273/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
DJe
27/5/2009. 2. Não se configura a ofensa ao
art
. 535 do Código de Processo Civil/1973, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi apresentada. 3. Inviável a discussão em Recurso Especial acerca de suposta ofensa a dispositivos de lei municipal, o que é expressamente vedado pela Súmula 280/STJ.
4 .
Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1636696 PR 2016/0139682-7, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 06/12/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
19/12/2016)

[Destacamos]

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE
2015 .
APLICABILIDADE. DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL PÚBLICO. DESCUMPRIMENTO DO ENCARGO PELO BENEFICIÁRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA
N .
83/STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARADESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03 .2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in
casu
, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.
I - E pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual o descumprimento do encargo estabelecido em lei que determinara a doação de bem público enseja, por si só, a sua desconstituição.
II - O recurso especial, interposto pela alínea a e/ou pela alínea c, do inciso III, do
art
. 105, da Constituição da
Republica
, não merece prosperar quando o acórdão recorrido
encontra-se
em sintonia com a jurisprudência dessa Corte, a teor da Súmula n. 83/STJ. III - O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão agravada. IV - Agravo Interno improvido.

(STJ -
AgInt
no REsp: 1255350 MG 2011/0085593-0, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 21/03/2017, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação:
DJe
30/03/2017)

[Destacamos]

Do mesmo modo é o posicionamento desta Corte Estadual:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO DE REVERSÃO DE DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO – PREJUDICIAL DE MÉRITO DE PRESCRIÇÃO – REJEIÇÃO – IMPRESCRITIBILIDADE DO BEM PÚBLICO – DOAÇÃO MODAL DE BEM PÚBLICO - AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO, SEM MOTIVAÇÃO - OFENSA AOS ARTS. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGO 17, I, § 4o, DA LEI 8666/93 - MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA - ENCARGO NÃO CUMPRIDO – LEI LOCAL QUE RENOVA POSSIBILIDADE DE CUMPRIMENTO DOS ENCARGOS – ADMISSIBILIDADE – REITERAÇÃO DO NÃO CUMPRIMENTO – INTERESSE PÚBLICO NÃO ATINGIDO – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA.

1. É cediço que uma das características dos bens públicos é a imprescritibilidade, ou seja, eles não podem ser adquiridos pelo instituto da usucapião, o que vem expressamente vedado pelos artigos 183, § 3o, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal e 102 do Código Civil.

2. O descumprimento dos encargos estabelecidos na Lei de Doação de Bem Público implica na reversão, de forma automática, do bem ao patrimônio público, ou seja, se opera de pleno direito, não havendo, por essa razão também, como se falar ou admitir que se cogite a ocorrência de prescrição.

3 - Não constam do processo provas de que tenha sido realizada licitação, ou justificativa para eventual dispensa ou inexigibilidade do procedimento. Tais aspectos, por si sós, são motivos suficientes para se declarar a nulidade das avenças firmadas, pois ferem frontalmente nossa Constituição Federal, notadamente, o art. 37, XXI; bem como o artigo 17, I, § 4o da Lei de Licitações. Vale ressaltar, ainda, que tais matérias são de índole constitucional, de ordem pública, que envolvem o interesse público, dinheiro público, portanto podem e devem ser levantadas de ofício pelo Julgador.

4 - Não cumprida a finalidade social pela qual se destina a doação do imóvel público, aplicável a reversibilidade do bem ao patrimônio do ente doador.

(TJ/MT. N.U 0001413-87.2015.8.11.0051, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Vice-Presidência, Julgado em 20/10/2020,
Publicado
no DJE 20/10/2020)

[Destacamos]

Ainda que o adquirente tenha efetivamente instalado empreendimento industrial no local, tal fato, embora socialmente relevante, não convalida o ato praticado em desrespeito às exigências legais.

A função social da propriedade e o interesse público não se harmonizam com o descumprimento de procedimentos e condições contratuais previamente estabelecidos. O particular que se arroga o direito de dispor de bem público sem autorização do ente competente incorre em violação à boa-fé objetiva, não podendo invocá-la como escudo jurídico.

Ademais, conforme exaustivamente destacado, a jurisprudência deste Tribunal é pacífica ao reconhecer que o descumprimento de cláusula resolutiva em contrato administrativo autoriza a reversão automática do bem ao ente público. Vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO REVOGAÇÃO DE DOAÇÃO IMÓVEL PÚBLICO – DOAÇÃO COM ENCARGO – NÃO CUMPRIMENTO – PREVISÃO LEGAL – REVERSÃO – IMPRESCRITIBILIDADE –RECURSO DESPROVIDO.

1. Uma das características dos bens públicos é a imprescritibilidade, ou seja, eles não podem ser adquiridos pelo instituto da usucapião, o que vem expressamente vedado pelos artigos 183, § 3o, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal e 102 do Código Civil.

2. O descumprimento dos encargos estabelecidos na Lei de Doação de Bem Público implica na reversão, de forma automática, do bem, ao patrimônio público, ou seja, se opera de pleno direito, não havendo, por essa razão, também, se falar ou admitir que se cogite a ocorrência de prescrição.

(TJ/MT. N.U 1002877-45.2021.8.11.0011, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARCIO VIDAL, Vice-Presidência, Julgado em 09/08/2023,
Publicado
no DJE 09/08/2023)

Trata-se, pois, de consequência jurídica natural da inexecução da obrigação assumida, conforme amplamente sedimentado na jurisprudência e reiterado na decisão agravada.

De igual modo, não subsiste a alegação de nulidade por ausência de intimação do credor hipotecário (Banco do Brasil). A reversão ora discutida não decorre de execução judicial ou expropriação forçada, mas sim de resolução contratual por inadimplemento, o que enseja a reintegração automática do bem ao patrimônio público, nos termos já exaustivamente expostos.

Por derradeiro, a alegação de desproporcionalidade da medida não resiste ao crivo da juridicidade. O interesse público não pode ser relativizado à conveniência do particular infrator. A prevalência dos princípios da legalidade, moralidade administrativa e integridade do patrimônio público impõe a manutenção da decisão agravada como consequência lógica e necessária.

Ante o exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao agravo interno, mantendo-se, por seus próprios fundamentos, a decisão monocrática e, por conseguinte, a manutenção da decisão agravada que determinou a reversão do imóvel ao domínio público municipal, por inadimplemento contratual e ausência de autorização válida para sua alienação.

É como voto.

EXMO. SR. DES.
DEOSDETE CRUZ JÚNIOR

(RELATOR):

Eminentes pares,

Preciso fazer uma consideração. É bem verdade que os municípios, os estados, todos os entes públicos dispõem de ferramentas para fomentar e induzir a atividade econômica, pois esta é uma forte indutora da geração de riquezas, do recolhimento de impostos e da criação de postos de trabalho.

Contudo, o que não se pode admitir é que essa opção, confiada a estritos limites previstos em lei, possa ser fraudada. Quando o município escolhe o momento e o tempo, e confia a um particular o encargo, ele diz que quer aquela geração de empregos naquele determinado momento.

Se dermos provimento ao presente agravo, diremos que todo particular que receber uma doação, ainda que seja uma aquisição com encargo, pode descumprir o compromisso, aguardar o melhor momento de sua conveniência econômica, pegar aquele imóvel, que muitas vezes recebeu por um valor quase simbólico, porque a política pública tinha interesse naquele momento, e revendê-lo quando aparecer uma proposta de seu grande interesse.

A boa-fé aqui, com todo respeito ao douto advogado e ao brilhantismo de sua sustentação oral, é a boa-fé da sociedade que esperava, naquele momento, a construção da obra pela Construtora Égide e que os empregos fossem criados naquele momento, e não que se apropriassem desse imóvel e o vendessem, auferindo, evidentemente, lucro em um momento posterior.

Por esse motivo, nego provimento ao agravo interno e mantenho por seus próprios fundamentos a decisão monocrática que manteve a decisão interlocutória do Cumprimento de Sentença da Ação de Rescisão Contratual c/c Reversão de Bem Público e Indenização (Processo no 0003892-42.2011.8.11.0003) da 1a Vara Especializada da Fazenda Pública da Comarca de Rondonópolis.

DR. KENNEDY BISPO SILVA CONCEIÇÃO, OAB/MT 34.173 (ADVOGADO):

Apenas um esclarecimento de fato, sem qualquer questionamento.

O e. relator mencionou "donatário". Neste caso, apenas para esclarecer, estamos falando de um contrato de compra e venda original, portanto, não é um contrato de doação com encargo. O encargo decorre da lei, porque, na verdade, não constou no contrato inicial da Construtora Égide.

Apenas para esclarecer, é uma compra e venda.

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (RELATOR):

Exatamente. E se, eventualmente, o valor pelo qual a Construtora Égide vendeu para a Atacado Central Comércio e Distribuição Ltda fosse o mesmo, poderia ter devolvido o imóvel ao município. No entanto, não o fez, auferiu lucro, ganhou com o imóvel público e o vendeu a um terceiro.

E
XMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL):

Tenho algumas dúvidas.

Primeiro, é uma decisão interlocutória em cumprimento de sentença. Seria uma forma antecipatória?

DR. KENNEDY BISPO SILVA CONCEIÇÃO, OAB/MT 34.173 (ADVOGADO):

Pedimos a antecipação d
a
tutela.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL):

Há uma sentença
e não
uma decisão interlocutória?

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (RELATOR):

Já está em Cumprimento de Sentença.

DR. KENNEDY BISPO SILVA CONCEIÇÃO, OAB/MT 34.173 (ADVOGADO):

É
um Cumprimento de Sentença.

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (RELATOR):

E o magistrado determinou a reversão.

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL):

Então há uma sentença transitado em julgado.

DR. KENNEDY BISPO SILVA CONCEIÇÃO, OAB/MT 34.173 (ADVOGADO):

Isso, há um questionamento em
querelas
nul
l
itatis

da sentença,

mas não é no presente agravo

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL):

Não teve o recurso de apelação sobre essa sentença?

DR. KENNEDY BISPO SILVA CONCEIÇÃO, OAB/MT 34.173 (ADVOGADO):

No presente caso não, acho que já foi transitado em julgado
, são duas ações

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (RELATOR):

São duas ações paralelas, aqui estamos em Cumprimento de Sentença e o advogado entrou com a
querela
nullitatis
pediu a tutela antecipada,
mas até então não
tinha sido d
eferida.

DR. KENNEDY BISPO SILVA CONCEIÇÃO, OAB/MT 34.173 (ADVOGADO):

Não existiu essa análise na
querela
nullitatis
,
penso eu que ainda vai ser analisado.

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (RELATOR):

Ou seja,
existe uma outra ação em que vai se discutir
no
próprio processo
.

DR. KENNEDY BISPO SILVA CONCEIÇÃO, OAB/MT 34.173 (ADVOGADO):

Teve uma análise recente dessa tutela antecipada e está no prazo recursal do agravo, lá na
querela
nullitatis
.

Aqui é a compra e venda, que indeferida inicialmente por ausência de risco.

V O T O

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL):

Peço vista dos autos para melhor análise da matéria.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO (2a VOGAL):

Aguardo o pedido de vista.

SESSÃO DE 24 DE OUTUBRO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (VISTA)

EXMO. SR. DES. MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA (1o VOGAL):

Egrégia Câmara:

Como se vê do relatório, cuida-se de agravo interno interposto pela
CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA. – EPP
em face do
Município de Rondonópolis
, com o objetivo de reformar decisão monocrática que negou provimento ao agravo de instrumento, mantendo a determinação de reversão do domínio do imóvel ao Município, com a consequente desocupação da área pela empresa adquirente e restituição do ITBI.

Na última sessão, pedi vênia ao relator para reanalisar melhor o meu voto, levando em consideração que a controvérsia aqui repousa em um Cumprimento de Sentença onde o Togado Singular decretou a reversão do domínio do imóvel ao Município de Rondonópolis.

A celeuma em julgamento então consiste em saber se é ou não legítima a alienação do imóvel para a empresa ATACADO CENTRAL, com a manutenção do encargo de construção do empreendimento industrial voltado ao desenvolvimento local e geração de emprego para a população, assim como saber se houve ou não a autorização e ciência do MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT, em consideração a suposta autorização fornecida pela Secretaria
Municipal.

O caso é bastante específico e, por este motivo, impende retornar a análise do início.

O processo de origem trata de Ação de Resolução Contratual, Reversão de bem Público, cumulada com Indenização”, ajuizada pelo
Município de Rondonópolis/MT
contra a CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA, interposta no dia 05/05/2011.

Na petição inicial (id. 85508073), o
Município de Rondonópolis/MT
argumenta que “
o Poder Público Municipal alienou à empresa ré a quadra IND2, lote 15, com área de 4.500
mts
2, e a quadra IND2, Lote 16, com área de 18.000
mts
2, pelo preço total de R$63.000,00 (sessenta e três mil reais), como se observa da cópia do anexo contrato de alienação de bem imóvel número 023/2005, firmado em 26.08.2005
”

Sobre o encargo, explica que “
ficou consignado no referido instrumento que as mencionadas áreas
destinavam-se
a "instalação de Indústria de Artefatos de Cimento em Geral, localizado no Distrito Industrial, Zona Urbana de Rondonópolis/MT
”.

Afirma que a CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA não cumpriu com o encargo de instalar a indústria de Artefatos de Cimento em Geral no local e, ao final, pede que “
seja julgada procedente a ação, para declarar a rescisão do contrato de número 23/2005, celebrado entre as partes, bem como a reversão do domínio ao Município autor dos imóveis objetos do mesmo, bem como condenar a ré ao pagamento de indenização ao autor
”.

Ao contestar essa ação, a CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA trouxe defesa dilatória em sede de preliminar e no mérito argumentou em favor da legalidade e validade do Instrumento Particular firmado com o ente público, ressaltando que não logrou êxito em implementar a indústria devido ao fato de que o Município não lhe transferiu a propriedade, impedindo de tomar financiamentos (id. 85509496).

Disse que “
devido aos descasos da própria Prefeitura não conseguiu "
startar
" seu empreendimento em decorrência da burocracia que encontra pela frente em se tratando da Prefeitura de Rondonópolis, pois
a mesma
é tratada como "espólio" da guerra política do prefeito atual com o então prefeito derrotado nas últimas eleições municipais
” (id. 85509496, pág. 4, SIC). Trouxe na contestação várias outras situações que ocorreram paulatinamente no curso desse negócio.

Pediu a improcedência da ação e do pedido de reversão.

Na mesma oportunidade, protocolou RECONVENÇÃO contra a AÇÃO proposta pelo ente público, em síntese, defendendo o direito adjudicação compulsória do imóvel em sua propriedade, pois alegava ter adimplido o preço da avença (id. 85509531, página. 17).

Ao final, após trazer a fundamentação pautada no direito privado de propriedade, pois teria adimplido o preço integral, pediu “
liminarmente a adjudicação da escritura definitiva do imóvel objeto do Compromisso de Venda e Compra em nome do réu/reconvindo, tendo em vista a recusa do requerente/reconvindo em não conceder
”, com o julgamento “procedente” da ação “ratificando a liminar” (página. 15).

Muito bem.

Instaurada a lide principal e secundária, o juízo
a quo
realizou a instrução do processo e abriu prazo para a apresentação de MEMORIAIS FINAIS. Concluída a fase instrutória, em relação a lide principal e em relação a lide secundária (RECONVENÇÃO), sobreveio a seguinte sentença (id. 85514174, PÁG. 20, e Id. 85514180, PÁG. 1 a 8):

“Pelo exposto,
JULGO IMPROCEDENTE
os pedidos formulados pelo
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS
em face da
CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA
, na ação

de rescisão contratual e reversão de bem público, cumulada com indenização, o que faço para julgar extinto o processo com resolução de mérito, com fulcro no artigo 269, I, do Código de Processo Civil.

Condeno o Município ao pagamento de honorários advocatícios devidos ao patrono da ré, que arbitro em R$ 3.000,00 (três mil reais), consoante dispõe o art. 20, § 4°, do Código de Processo Civil.

Quanto à
lide secundária
(ação de reconvenção), ajuizada pela
CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA
em face do
MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE
, para determinar a escrituração dos imóveis descritos no contrato de alienação no 23/2005 em nome da Construtora Égide Ltda, devendo ser averbada na matrícula dos imóveis que, no prazo de 4 (quatro) anos, se a obrigação consignada no contrato não for cumprida (instalação de indústria), os registros das alienações serão cancelados, revertendo os imóveis ao domínio do Município de Rondonópolis, prevalecendo, quanto aos demais termos, o disposto no contrato de fls. 15/18.”

O
Município de Rondonópolis/MT
apelou da sentença para o Tribunal de Justiça, pedindo em seu recurso para “
reformar a sentença recorrida, determinando que as despesas decorrentes da escrituração corram por parte do apelado conforme pactuado em contrato, como também se reduza a verba honorária para R$500,00 (quinhentos reais)
” (ID. 85514183, PÁG. 2).

Vindos os autos a este Sodalício, o Excelentíssimo Desembargador
Luis
Carlos da Costa (in
memorian
) julgou monocraticamente o Apelo, enfatizando que na
sentença não havia nenhuma ordem para que o Município arcasse com as custas da escrituração, assim como estabeleceu que os honorários fixados eram razoáveis
(id. 85514189, PÁG. 3-7).

A decisão transitou em julgado no dia 16 de dezembro de 2017 (id. 85514892).

Feito todo este escorço fático acerca do impulsionamento processual, verifica-se que a controvérsia recursal então gira em torno do fato de que a CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA obteve na lide secundária a adjudicação compulsória do imóvel, mas não teria cumprido a cláusula resolutiva lançada na sentença, mais especificamente no dispositivo da reconvenção: “
devendo ser averbada na matrícula dos imóveis que, no prazo de 4 (quatro) anos, se a obrigação consignada no contrato não for cumprida (instalação de indústria), os registros das alienações serão cancelados, revertendo os imóveis ao domínio do Município de Rondonópolis, prevalecendo, quanto aos demais termos, o disposto no contrato de fls. 15/18
” (Sentença, Id. 85514180, PÁG. 1 a 8).

O
Município de Rondonópolis/MT
peticionou perante o Juiz a quo no dia 27/10/2022, afirmando que “se passaram 07 (sete) anos sem o devido cumprimento da r. sentença do ID 85514180, fl. 274, requerendo a reversão do imóvel ao domínio do Município de Rondonópolis” (id. 102551586, PÁG. 3).

O Magistrado então proferiu uma decisão fundamentando, em apertada síntese, que não houve o cumprimento do encargo e que o imóvel foi alienado para a ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA
sem o conhecimento do Município
. Assim, mandou averbar na matrícula a existência da ação e a realização de Auto de Constatação. (decisão proferida dia 10/08/2023, lançada no ID. 125860613).

Na data de 22/09/2023, o Auto de Constatação foi realizado, tendo este certificado que:

“[...], Constatando que no imóvel se encontra
instalada a empresa ATACADO CENTRAL COMERCIO E DISTRIBUICAO LTDA
, CNPJ 00.793.249/0001-00, tendo como atividade principal o COMÉRCIO ATACADISTA DE MERCADORIAS EM GERAL, COM PREDOMINÂNCIA DE PRODUTOS ALIMENTÍCIO, sendo atendido por seu sócio, Sr. Carlos Alberto
Backes
,
declarando que empresa adquiriu o imóvel há cerca de dois anos da “família
Bigolin
de Cuiabá”, constatando que no imóvel funciona no primeiro terço um pátio de manobra de caminhões, um tanque de combustível de grande porte instalado e acesso a câmara fria, no segundo terço, ao centro, instalada uma câmara fria de grande porte, medindo aproximadamente 30mx50m, totalizando 1.500m2 metros quadrados, para armazenamento de carnes e frios, e uma estação de energia solar, estando estas duas primeiras partes fechadas com muro de placas de cimento
, e na última terça parte, localizada na esquina, não há edificações, medindo aproximadamente 87mx80m, totalizando 6.960m2, cercado com postes de concreto e cerca de arrame , estando esta parte do terreno inteiramente limpa, tendo o proprietário da empresa que se trata de área para a futura expansão das atividades, tudo conforme anexo.
O imóvel possui asfaltamento na parte lateral da Avenida Senador Atílio Fontana e na parte da Rua Joaquim Amâncio Filho (antiga Rua M), não possui pavimento asfáltico. Por fim, o proprietário da empresa instalada no imóvel declarou que possui escritura do imóvel, e que a parte administrativa e depósito seco, mais antiga da empresa
, se encontra instalada no imóvel vizinho a área objeto do mandado (lote 2B). (id. 129887958)

Intimada da decisão, a CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA apresentou petição no dia 21/11/2023, alegando que não era verdadeira a premissa de que a alienação do imóvel ocorreu sem conhecimento do Município. Com a petição, juntou Contrato de Compra e Venda com a ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA e uma Autorização para a Construção e Ampliação do Empreendimento, emitida pelo Município de Rondonópolis (id. 134903825, 134903824).

O Magistrado ordenou que o Município se manifestasse.

Em sua petição de manifestação, o
Município de Rondonópolis/MT,
lançada no ID. 140016567, argumentou que o documento não autoriza a venda do imóvel, assim como não é possível desconsiderar que o Gerente e o Servidor da respectiva Secretaria Municipal seriam pessoas leigas e que houve indução do Servidor à erro, “
uma vez que não foi consultado a Procuradoria sobre a existência da presente ação
” (id. 140016567).

Sobreveio então a decisão ora agravada, proferida no dia 30/03/2024, no ID. 147887974, do qual se extrai que:

"[...]Nesse contexto CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA
não tinha poder de dispor do bem, sem o conhecimento do Município
.

Também
não demonstrou que o município tinha ciência da transação de venda do bem a terceiro
, pois nos requerimentos para expedição de alvará para construção e aprovação do projeto, realizados pela empresa ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA, em nenhum momento, consta que referido imóvel é o mesmo do objeto do contrato originário de alienação no 23/2005, ou que se encontrava
sub judice
(em fase de cumprimento de sentença).

Diante dessas informações, se infere que a requerida não só deixou de implantar na área a atividade comercial imposta no contrato de compra e venda e sentença, como também vendeu o imóvel assim que regularizou a matrícula em seu nome, sem autorização, infringindo não só as Leis Municipais no 4.177/2004 e no 2.213/94, como, também, a sentença proferida nestes autos.

Portanto, considerando que ainda recai sobre o imóvel em questão, encargos impostos nas Leis Municipais no 4.177/2004 e no 2.213/94 e decisão judicial,
declaro
a irregularidade do contrato de compra e venda celebrado com o terceiro ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA
(id. 134903824), devendo o bem ser revertido ao patrimônio público, ao estado que era antes.

Assim, diante do descumprimento das condições impostas na sentença e nas leis municipais no 4.177/2004 e no 2.213/94,
determino
a reversão do domínio ao Município de Rondonópolis do
lote 15 da quadra IND2, situado no Distrito Industrial (contrato de alienação no 23/2005), descrito na matrícula no 132183 do Cartório de Registro de Imóveis de Rondonópolis
(id. 125860616)” (destaquei).

Nessa decisão, ordenou-se ainda a intimação da empresa ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA para
desocupar o imóvel
no prazo de 30 (trinta) dias.

Intimada, a ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA veio aos autos argumentando que o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT deveria buscar vias ordinárias para obter anulação do contrato firmado entre ela e a CONSTRUTORA ÉDIGE LTDA. Disse, ainda, que a alienação atendeu a sua finalidade social de geração de emprego.

Disse, ainda, que havia sim obtido junto à municipalidade uma Autorização para a Compra e Construção da Área. Juntou uma “Carta de Anuência”, representada no “Ofício n.o 202/2022/GAB/SMDS”, datado de 23 de maio de 2022, lavrada pela Gerência do Departamento de Indústria e Comércio da Secretaria de Desenvolvimento Econômico (id. 148830101 e 148830107, pág. 2). Além disso, traz ainda vários registros fotográficos de ampla estrutura e muitos funcionários trabalhando no local controvertido (id. 148830116).

Intimado para apresentar contrarrazões, o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT nada disse sobre a Carta de Anuência (id. 152343479).

O Magistrado "a quo" decidiu
rejeitar
os Embargos de Declaração, com o fundamento de que “
todas essas questões já foram decidas,
inclusive, quanto a ausência de ciência e autorização do município sobre a transação de venda do bem a empresa embargante
, sendo a alegação repetitiva
” (id. 152591770 - Decisão, 16/04/2024).

O Agravo de Instrumento é interposto pela CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA argumentando que a transação com a ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA seria válida, bem como ocorreu com a ciência plena do MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT.

Nestes autos, em momento posterior, pleiteou a Antecipação da Tutela para suspender a ordem de desocupação (id. 263598761). Trouxe, na ocasião, Auto de Constatação, Ato Administrativo de Anuência do Município e Decisão Judicial que determinou a averbação da reversão na matrícula do imóvel.

O pedido de antecipação de tutela restou indeferido. Quando julgou o recurso, o e. Relator, Exmo. Des.
Deosdete
Cruz Junior, o fez monocraticamente, na decisão do dia 15/03/2025, como cito:

“Desde a celebração do contrato de alienação n.o 23/2005 com o Município,
a agravante tinha pleno conhecimento de que a manutenção do domínio do imóvel estava condicionada à efetiva implantação de atividade industrial
, no prazo judicialmente estabelecido (quatro anos).

Contudo, a própria agravante deixou de cumprir a obrigação principal — a instalação da indústria — e, em vez disso, alienou o imóvel a terceiro, sem qualquer comunicação prévia ao juízo ou ao Município e, mais grave ainda, dias após ter peticionado nos autos requerendo nova prorrogação de prazo. [...].

É incontroverso,
à luz dos documentos e da própria confissão da parte, que à época da alienação não houve qualquer manifestação ou prova de sub-rogação das obrigações contratuais
, tampouco foi solicitada anuência judicial.

Assim, a tese de anuência tácita não se sustenta.

A jurisprudência tem reiteradamente reconhecido que, nos casos de bens públicos vinculados a encargos resolutivos, o descumprimento contratual enseja reversão automática, independentemente de ação anulatória, por se tratar de efeito direto do inadimplemento. [...].

De outro lado,
os documentos apresentados pela agravante — como ofícios ou autorizações para construção — não comprovam autorização para alienação, tampouco referem o processo judicial em curso ou as obrigações pendentes
.

Tais
documentos foram emitidos por servidores sem competência jurídica para tal e sem o conhecimento da Procuradoria Municipal
, a qual, inclusive, refuta categoricamente, nas contrarrazões (Id. 216473160), a existência de qualquer autorização válida.”.

Irresignada, a agravante maneja o regimental argumentando que:

1o - “
a decisão monocrática incorreu em FLAGRANTE ERROR IN JUDICANDO ao afirmar que “a CONSTRUTORA ÉGIDE não logrou demonstrar a existência de autorização formal, específica e válida do Município” quando OS PRÓPRIOS AUTOS CONTÊM DOCUMENTO OFICIAL que a concede expressamente, vide id. 263598764
”.

2o - “
A Construtora Égide e o Atacado Central agiram de absoluta boa-fé, confiando na validade dos atos administrativos oficiais expedidos pelo próprio Município
”

Ao julgar no Colegiado, o eminente Relator, Exmo. Des.
Deosdete
Cruz Junior, fundamentou ponto a ponto das teses recursais, esclarecendo que o documento emitido por Servidor Incompetente não ilide a obrigação legal e que a boa-fé não pode ser suscitada em seu favor.

Como disse nas últimas sessões, com a apresentação das considerações pela defesa técnica da CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA, pedi vistas para analisar melhor o processo. Apresentei o histórico detalhado porque me chamou atenção o fato de que toda essa celeuma em torno da suposta ausência de competência do servidor, com a devida vênia, não é fundamento nem da decisão agravada, nem do recurso interposto.

Explico.

Pelo que compulsei dos autos, depois da interposição do Agravo de Instrumento, nos autos de origem, a CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA novamente provocou o Juízo em uma petição de CHAMAMENTO DO FEITO À ORDEM. Na oportunidade, reiterou o argumento da ATACADO CENTRAL naqueles primeiros Embargos de Declaração, no sentido de que havia sido obtida a Carta de Anuência, conforme consta da petição id. 186788943, em 12/03/2025.

O MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT manifestou enfatizando que “
o pedido chamamento do feito a ordem não merece ser acolhido pois a coisa julgada é indiscutível e imutável
” (id. 187439453, em 18/03/2025).

Na sequência, o juízo determina a intimação do MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT para, novamente, “
manifestar sobre a outorga de anuência concedida
a empresa ATACADO CENTRAL DE UM FUTURO, em 22 de maio de 2022, para a aquisição e utilização do imóvel
”. (id. 188780192, em 28/03/2025).

Ciente, manifesta-se o município nos ids. 189262263 e 192850582, nada dizendo a respeito da anuência.

Após um novo pedido de Antecipação de Tutela formulado pela CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA, onde novamente ela peticiona requerendo o reconhecimento da regularidade da compra e venda (id. 193554742), veio o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT requerer a dilação de prazo para se manifestar sobre um ofício enviado ao Secretário Municipal, em que se questionava sobre a possibilidade de eventual acordo com a CONSTRUTORA ÉGIDE (id. 193615620).

O
Juizo
, então, profere uma nova decisão concedendo a dilação do prazo para manifestação sobre o acordo. No mesmo ato, manda que o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT se manifeste “
expressamente sobre a validade e os efeitos da carta de anuência
(Id. 186788946), que autorizaria a aquisição e utilização do imóvel objeto da lide
” (id. 193829100, em 13/05/2025).

Nesse contexto, vem aos autos o “Ofício n.o 220/2025/GAB/SGPPIC/SEDEC”, onde o Secretário Municipal de Desenvolvimento Econômico, Sr. Wesley Lopes da Silva Martins, argumenta que a anuência não seria válida, visto que emitida por um servidor incompetente. O documento é juntado no id. 195894748, em 30/05/2025.

Este, portanto, é o histórico processual que revisei e esses são os fatos que
tramitaram em paralelo

com o julgamento deste Agravo de Instrumento, sendo certo para meu juízo que toda essa questão em torno da (in)competência é uma tese que apenas surge nos autos originários com a última manifestação do Secretário Municipal.

A decisão recorrida no Agravo de Instrumento afirma que não há validade na alienação, pois inexistiu ciência do município e autorização judicial expressa. Na mesma esteira, a decisão do eminente Relator é no sentido de que não há validade na anuência concedida por servidor incompetente. Ao refletir sobre o caso e examinar as provas, formei o meu convencimento, com a devida vênia, em sentido contrário, o qual passo a expor.

De início, destaco que não há como subsistir a afirmação de que a alienação do imóvel se deu sem autorização formal do ente municipal. Ao examinar os documentos juntados no ID. 208759194, constato que o
Município de Rondonópolis
, por meio da sua Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico — autoridade competente para tanto, nos termos da legislação local que lhe atribui a função de gerir e implementar políticas de fomento industrial,
autorizou a aquisição e utilização do imóvel
, vinculando-a, inclusive, à finalidade pública de geração de empregos e incremento da atividade econômica.

Com efeito, a administração pública não pode a cada momento criar um fundamento para sustentar a validade dos seus atos, ou, como no caso em apreço, a nulidade deles.

No caso, o ensinamento clássico sobre a nulidade do ato administrativo é muito esclarecedor. Sobre a nulidade dos atos administrativos, tenho as palavras de Celso Antônio Bandeira de Melo:

Assim, o administrado, para insurgir-se ou para ter elementos de insurgência contra atos que o afetem pessoalmente, necessita conhecer as razões de tais atos na ocasião em que são expedidos. Igualmente, o Judiciário não poderia conferir-lhes a real justeza se a Administração se omitisse em enunciá-los quando da prática do ato.
É que, se fosse dado ao Poder Público aduzi-los apenas serodiamente, depois de impugnada a conduta em juízo, poderia fabricar razões ad hoc, "construir" motivos que jamais ou dificilmente se saberia se eram realmente existentes e/ou se foram deveras sopesados à época em que se expediu o ato questionado
. Assim, atos administrativos praticados sem a tempestiva e suficiente motivação são ilegítimos e invalidáveis pelo Poder Judiciário toda vez que sua fundamentação tardia, apresentadas apenas depois de impugnados em juízo, não possa oferecer segurança e certeza
que
os motivos aduzidos efetivamente existiam ou foram aqueles que embasaram a providência contestada. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 112).

In
casu
, o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS/MT alegou que inexistiria ciência do ente público porque a sua Procuradoria Jurídica não havia sido notificada. Depois, manteve-se silente em diversas oportunidades para manifestar sobre a Carta de Anuência. Finalmente, nas vésperas do julgamento deste Agravo de Instrumento, vem aos autos originários um Ofício do Secretário Municipal dizendo que, na verdade, o ato autorizativo anterior era nulo em função da pessoa.

Esse argumento apenas veio aos autos após uma manifestação do novo Secretário da pasta, o qual, ao que tudo indica, não participou do processo de emissão da Carta de Anuência.

A princípio, a Carta de Anuência foi emitida em procedimento administrativo iniciado pela ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA. Em outros termos, estamos debatendo a validade de um documento que repercute em sua esfera jurídica. Embora ela tenha manifestado em Embargos de Declaração, verifica-se que não há nem mesmo sua inclusão nos autos como terceira interessada, faculdade do art. 109, §2o, CPC, ou intimação das decisões.

Isso implica que, a priori, a declaração de nulidade da Carta de Anuência não pode vir em autos de Cumprimento de Sentença, sem regular formação do contraditório, com a garantia dos princípios constitucionais da ampla defesa e o devido processo legal.

Sem embargos dessa constatação, verificou desde logo que a Carta de Anuência consta com uma afirmação expressa de que a Secretaria local promoveu inclusive vistoria
in loco
naquele imóvel – e isso consta declarado no próprio documento –, impossibilitando trazer qualquer alegação de que referida autorização tenha sido expedida sem conhecimento sobre a demanda em perspectiva, mesmo porque a matrícula do imóvel constava com as anotações passadas a respeito da existência da ação.

Assim, a questão gira em torno de saber se seria válido anular esse documento que produziu efeitos na realidade local, com base exclusiva na alegação da Procuradoria do Município de que não teria sido notificada previamente sobre a prática do ato pela Secretaria local. Neste sentido, alguns princípios devem ser levados em consideração.

O primeiro, é a proteção da confiança legítima e imposição de boa-fé objetiva, também nos atos praticados pela administração pública. No caso em julgamento, não se pode dizer que o jurisdicionado agiu à revelia do conhecimento público, na clandestinidade.

Pelo que consta, houve expressa provocação da administração, a qual, com seus procedimentos próprios, promoveu vistorias
in loco
e conferência da documentação. Após esse procedimento, houve uma autorização. Ao contestar o seu próprio ato, a administração afirma o desconhecimento dos seus documentos, mas, contraditoriamente, até o momento, não buscou nenhuma via judicial adequada para declarar a sua nulidade, optando por arguir o seu desconhecimento no
processo que tem por objeto
uma finalidade diversa.

Na minha visão, esse é um comportamento que não poderia prevalecer em circunstância alguma, porque equivaleria a dizer que a administração pode, na via extrajudicial, expedir atos que, após gerarem efeitos no mundo fenomênico, ser contestados por ela própria com simples petições alegando o desconhecimento,
em total desconsideração
aos
efeitos promovidos
,
as expectativas geradas
e as
ações individuais tomadas com base na manifestação
do Poder Público.

Já em relação ao princípio da confiança, como cediço,
pode-se dizer que se trata de um dos princípios constitucionais de que mais carece o País para obter a estabilidade em termos duradouros, atraindo investimentos produtivos e viabilizando sadias parcerias público-privadas de longo prazo
” (FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais, p. 60).

O Supremo Tribunal Federal já interpretou que “em sua perspectiva subjetiva, a segurança jurídica protege a confiança legítima, procurando preservar fatos pretéritos de eventuais modificações na interpretação jurídica, bem como resguardando efeitos jurídicos de atos considerados inválidos por qualquer razão. Em última análise, o
princípio da confiança legítima destina-se precipuamente a proteger expectativas legitimamente criadas em indivíduos por atos estatais
” (STF -
AgR
ARE: 823985 MG Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 23/03/2018, Primeira Turma, Data de Publicação: 12-04-2018).

Não se trata, portanto, de ato desprovido de eficácia jurídica ou emanado por agente incompetente, mas sim de manifestação inequívoca da Administração, a qual, inclusive, não foi até o momento desconstituída por ação própria, em observância ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa de todos os interessados.

O Município não só anuiu, mas formalizou sua intenção de permitir a aquisição para se fomentar a atividade econômica naquela localidade, circunstância que afasta qualquer presunção de irregularidade ou clandestinidade.

Por assim ser, observo que a finalidade contratual foi integralmente atingida. O auto de verificação judicial e a documentação acostada aos autos demonstram que a empresa adquirente
efetivamente instalou empreendimento industrial na área, gerando empregos e promovendo investimentos compatíveis com a política pública de desenvolvimento econômico municipal
. Nesse cenário, não há como ignorar que o interesse público buscado pela alienação — isto é, a dinamização da economia local e a geração de empregos — foi plenamente atendido.

Diferentemente do que afirma o voto do eminente Relator, permissa vênia, não se pode afirmar que a atuação da agravante configuraria mera “invocação de torpeza própria”. Ao revés, a empresa adquiriu o imóvel sob anuência expressa do Município, que reconheceu a pertinência do empreendimento e sua relevância social. A boa-fé objetiva e a proteção da confiança legítima — princípios que regem tanto o direito administrativo quanto o contratual — devem ser preservados em favor daquele que
se pautou em ato autorizativo válido e que cumpriu, na prática, a finalidade pública da avença
.

Ressalto, ainda, que o argumento de ausência de licitação ou de nulidade formal não pode se sobrepor ao núcleo da questão: a Administração Municipal, ao autorizar a utilização do bem, exerceu o poder discricionário que lhe é conferido para a condução da política pública de fomento econômico.
Não há nulidade quando o ato administrativo produz os efeitos sociais e econômicos desejados pelo próprio ente público, cuja anuência expressa está documentada nos autos
e não restou questionada em ação própria.

Quanto à alegada necessidade de reversão automática do bem, friso que tal solução mostra-se desproporcional e contrária ao princípio da função social da propriedade. A reversão pura e simples do imóvel, quando já implementado o empreendimento industrial com geração de empregos e investimentos, como
soi
no presente caso,
não atende ao interesse público primário, mas apenas cria instabilidade jurídica e desestimula futuros investimentos privados em parceria com o poder público
.

Não é demais relembrar que as determinações legais e judiciais existem para uma finalidade específica e, neste caso concreto, a finalidade que se buscava com a decisão judicial era a efetivação do desenvolvimento econômico e social na localidade. Considerando a finalidade a que se destinava a cláusula resolutiva, aplicar pura e simplesmente a reversão neste contexto, em que houve expressa concordância da municipalidade, implicaria em um prejuízo sem sentido.

Neste cenário, urge mencionar o art. 5o da LINDB, o qual nos orienta que
“na aplicação da lei, o juiz atenderá os fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum”
. Na mesma direção, o art. 8o do Novo CPC dispõe que
“ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e observando a proporcionalidade, a razoabilidade, a legalidade, a publicidade e a eficiência”
.

Com efeito, impende destacar o julgamento do RE 684.612/RJ, onde a Corte Suprema fixou o Tema no 698, voltado a delimitar o campo de atuação judicial no controle da efetivação das políticas públicas. A propósito:

“
13. Além disso, a atuação judicial em demandas individuais acaba por colocar em posição de vantagem aqueles que pertencem às classes mais favorecidas. De fato, nessas hipóteses, quando o Judiciário assume o papel de protagonista na implementação dessas políticas, privilegia aqueles que possuem acesso qualificado à Justiça, seja por conhecerem seus direitos, seja por poderem arcar com os custos do processo judicial.

14. Portanto, nessa seara,
o Judiciário certamente não pode ser menos do que deve ser, deixando de tutelar direitos fundamentais que seriam promovidos com a sua atuação
.
Mas também não deve querer ser mais do que pode ser, presumindo demais de si mesmo e, a pretexto de promover os direitos fundamentais de uns, acabar causando grave lesão a direitos da mesma natureza de outros tantos
”.

As decisões judiciais que versam sobre políticas públicas devem ser pautadas no controle de legalidade e eficácia das medidas adotadas pelos Poderes competentes e, neste particular, não identifico a ilegalidade na alienação, tampouco a ineficácia da política pública, especialmente porque a finalidade restou, ao que tudo indica, atendida.

Dizer que a política pública deveria ser efetivada exclusivamente pela agravante, e não por terceiros, embora a administração tenha autorizado expressamente aquisição da área e implementação da indústria por uma outra empresa, implicaria em suprimir o legítimo juízo do gestor público.

O instrumento contratual originalmente firmado com o MUNICÍPIO – Contrato n.o 23/2005 – continha cláusula dispondo que “
o presente negócio é pactuado com cláusula de irretratabilidade e irrevogabilidade, devendo ser
respeitado pelas partes contratantes por si, seus herdeiros e sucessores, a qualquer título
, que comprometem a fazê-lo sempre válido, lícito e eficaz
” (anexo da inicial, nos autos originários).

Ao alienar o imóvel, em contrato com a ATACADO CENTRAL, previu-se no instrumento firmado entre os particulares que “
a empresa compradora
possui ciência e, assume integralmente a responsabilidade contraída pela empresa vendedora junto ao município de Rondonópolis
, para realizar edificações na área, assim como a geração de empregos renda e arrecadação de impostos, sub-rogando-se todos s direitos e obrigações da vendedora quanto ao imóvel deste instrumento, inclusive em relação aos prazos estabelecidos pelo ente público
”.

Assim, manteve-se a vinculação aos sucessores nesse imóvel, não prosperando o fundamento de que
“à época da alienação não houve qualquer manifestação ou prova de sub-rogação das obrigações contratuais”
.

Essa realidade em nada fragiliza a autoridade da coisa julgada firmada nos autos originário, porque é certo que mesmo após o trânsito em julgado, as partes podem entrar em composição sobre a efetivação da condenação, medida expressa no art. 3o, § 3o, do CPC.

Se a administração, na via extrajudicial, decidiu autorizar a efetivação dessa política pública vinculada ao imóvel pela terceira pessoa solicitante, não parece haver nenhuma afronta à autoridade deste Poder Judiciário e das suas decisões, porque equivaleria
à
uma autocomposição das partes quanto a esse pedido, na medida em que houve requerimento de uma parte e anuência da outra.

De se compreender e respeitar o posicionamento do eminente Relator, cujos fundamentos se mostram consistentes, todavia, não se pode ignorar a existência, nos autos, de documento público que expressamente autorizou a instalação do empreendimento no imóvel em debate. Trata-se de prova inequívoca, emanada da própria Administração, que confere lastro jurídico ao ato praticado e deve, necessariamente, orientar a apreciação da controvérsia.

Julgo, pois, em estrita observância às provas constantes dos autos e aos princípios da boa-fé objetiva, da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, assim como em observância aos limites jurisdicional do controle de políticas públicas.

Por tais razões, com a devida vênia ao eminente Relator, entendo que o recurso deve ser
PROVIDO
, a fim de reformar a decisão agravada,
afastando
a reversão do “
lote 15 da quadra IND2, situado no Distrito Industrial (contrato de alienação no 23/2005), descrito na matrícula no 132183 do Cartório de Registro de Imóveis de Rondonópolis
”,
reconhecendo
o cumprimento da condição que lhe foi imposta na sentença, visto que a indústria já foi instalada no local, bem como, foram sub-rogados todos os direitos e obrigações com a anuência.

É como voto.

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (RELATOR):

Senhor Presidente,

Ouvi atentamente o voto de Vossa Excelência, e alguns pontos que traz em seu voto, confesso que até então não havia me atido a eles
.

Já expressei no julgamento deste caso, que a minha preocupação é a consequência de que o Município, na tentativa de induzir um comportamento que gere empregos
, renda
para as pessoas e desenvolvimento social e econômico, possa se deparar com a conduta daquele que ao invés de cumprir o en
cargo, opte por não o cumprir e alienar posteriormente o imóvel na tentativa de obter algum lucro
.

Por outro lado, Vossa Excelência traz aqui um ponto que preciso refletir melhor, que é a qualidade desse documento, emitido pela própria Secretaria
Municipal e se seria suficiente
para suprir aquela rescisão do contrato pelo descumprimento do encargo.

Por isso, peço vênia à Vossa Excelência e a Desembargadora Maria Aparecida Ferreira Fago, para revisitar os autos
.

SESSÃO DE 11 DE NOVEMBRO DE 2025 (CONTINUAÇÃO DE JULGAMENTO)

V O T O (COMPLEMENTAR
- RATIFICADO
)

EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR (RELATOR):

Egrégia Câmara:

Após a elucidativa e minuciosa manifestação do Desembargador Vogal Mário Roberto Kono de Oliveira, procedeu-se à revisitação detida e meticulosa dos autos, a fim de aferir a pertinência dos argumentos expendidos. Ressalte-se, desde logo, que a presente revisitação decorre de reflexão provocada por ocasião do pedido de vista, o qual suscitou ponderações relevantes acerca da existência de documento emitido pela Administração Pública Municipal.

Com efeito, conforme destacado pelo Excelentíssimo Desembargador Vogal, a controvérsia demanda análise aprofundada sobre: (i) a validade jurídica da Carta de Anuência emitida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico (Ofício n.o 202/2022/GAB/SMDS); (
ii
) a aplicabilidade dos princípios da proteção da confiança legítima e da boa-fé objetiva aos atos praticados pela agravante e pelo terceiro adquirente; (
iii
) a impossibilidade de declaração de nulidade de ato administrativo em sede de cumprimento de sentença, sem a observância do devido processo legal, contraditório e ampla defesa; (
iv
) o cumprimento da finalidade pública mediante a instalação de empreendimento industrial pela empresa adquirente; (v) a alegada sub-rogação das obrigações contratuais; e (vi) os limites do controle jurisdicional sobre políticas públicas municipais.

Estabelecida essa premissa, passa-se à análise acerca da validade da carta de anuência e, por consequência, da regularidade da alienação do bem público a terceiro.

DA CARTA DE ANUÊNCIA: INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO AGENTE SIGNATÁRIO

A primeira questão que se impõe examinar diz respeito à natureza jurídica e à validade formal do documento apresentado pela agravante como suposta autorização municipal para a alienação do imóvel público.

Consta dos autos o Ofício n.o 202/2022/GAB/SMDS (Id. 208759194, pág. 02), datado de 23 de maio de 2022, subscrito pelo Gerente do Departamento de Indústria e Comércio da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, no qual se declara, em síntese, que a Secretaria teria realizado vistoria
in loco
e concordado com a aquisição do imóvel pela empresa ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA.

Ocorre que, conquanto o documento esteja formalmente revestido de aparência de oficialidade, carece por completo de validade jurídica, por padecer de vício insanável de incompetência absoluta do agente signatário.

A alienação de bens imóveis pertencentes ao patrimônio público municipal submete-se a regime jurídico de direito público, caracterizado pela indisponibilidade do interesse público e pela legalidade estrita.

Nesse sentido, a Constituição Federal, em seu art. 37, caput, consagra como princípios basilares da Administração Pública a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Ademais, o art. 183, §3o, da Carta Magna veda expressamente a usucapião de bens públicos, ratificando a proteção constitucional ao patrimônio público.

No plano infraconstitucional, a Lei Federal no 8.666/93, em seu art. 17, vigente à época, estabelecia que a alienação de bens imóveis públicos depende de:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública,
subordinada à existência de interesse público devidamente justificado
, será
precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas
:

I -
quando
imóveis
,
dependerá de autorização legislativa
para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada
esta
nos seguintes casos: [...]

[Destacamos]

A Lei Orgânica do Município de Rondonópolis reproduz e densifica essa exigência constitucional e legal. Conforme preceituam os
arts
. 27 e 146 da Lei Orgânica Municipal, compete privativamente à Câmara Municipal autorizar, mediante lei específica, a alienação de bens imóveis do patrimônio público municipal.

Destaco:

Art. 27 Cabe à Câmara de Vereadores, com sanção do prefeito, apreciar todas as matérias de interesse local, especialmente:

[...] X - autorizar a alienação de bens imóveis;

Art. 146 A alienação de bens municipais, subordinada a existência de interesse público devidamente justificado, será sempre precedida de avaliação e aprovação pelo Legislativo.

§ 1o O Município, preferentemente a venda ou doação de seus bens imóveis, outorgará concessão de direito real de uso mediante prévia autorização legislativa e concorrência.

§ 2o A concorrência poderá ser dispensada por lei, quando o uso se destinar a entidades assistenciais, ou quando houver relevante interesse público, devidamente justificado.

§ 3o A venda aos proprietários de imóveis lindeiros de áreas urbanas remanescentes e inaproveitáveis para edificação de obra pública, dependerá de lei e as áreas resultantes de modificação de alinhamento serão alienadas nas mesmas condições, quer sejam
aproveitável
ou não.

Observa-se, portanto, da legislação anteriormente destacada que a alienação de bem imóvel público configura ato complexo, que demanda: i) autorização legislativa (competência da Câmara Municipal);
ii
) Sanção do Prefeito (competência do Chefe do Poder Executivo);
iii
) Avaliação prévia do imóvel;
iv
) Procedimento licitatório (salvo hipóteses legais de dispensa ou inexigibilidade); e v) Formalização mediante contrato administrativo.

Cuida-se de procedimento administrativo vinculado, insuscetível de simplificação ou supressão de formalidades essenciais.

No caso dos autos, a pretensa "autorização" municipal consubstanciou-se em ofício subscrito por Gerente de Departamento, ou seja, por agente público hierarquicamente subordinado, desprovido de competência legal para representar formalmente a Secretaria Municipal e, muito menos, o Município.

E mesmo que fosse editado pelo chefe da pasta, cumpre destacar que ainda assim fora editado por secretaria municipal que não possui competência administrativa para organizar a administração dos imóveis públicos municipais.

A estrutura administrativa do Município de Rondonópolis encontra-se disciplinada pela Lei Complementar Estadual no 31/2005, que estabelece as atribuições das Secretarias Municipais.

Nos termos do art. 20, inciso V, da referida Lei Complementar, vigente à época (em que o agente público editou a “carta de anuência”), compete à Secretaria Municipal de Administração a gestão operacional relacionada à "
alienação, permissão e cessão de uso de bens municipais
". Por sua vez, o art. 26 atribui à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico competências voltadas ao "
estímulo do desenvolvimento local, incluindo a orientação à iniciativa privada e fomento ao agronegócio e à indústria
".

Dada a importância para o caso em apreço, destaco os dispositivos municipais citados anteriormente:

Art. 20. À Secretaria Municipal de Administração, órgão subordinado ao Prefeito Municipal, compete: (Redação dada pela Lei Complementar no 229/2016):

[...] V -
aorganização
e a manutenção dos serviços de protocolo, tramitação e distribuição de documentos, correspondências e processos e a prestação dos serviços de manutenção e conservação de prédios públicos, locação, alienação, permissão e cessão de uso de bens municipais e a negociação para uso de imóveis de propriedade da União, do Estado ou de terceiros, pelo Município; (Redação dada pela Lei Complementar no 229/2016)

Art. 26 À Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico, órgão subordinado ao Gabinete do Prefeito compete:

I -
a
formular, a elaborar e a implementar projetos estratégicos de desenvolvimento local bem como a coordenação e a implementação de ações de estímulo e apoio ao desenvolvimento dos setores produtivos nas áreas da indústria, do comércio, dos serviços, turismo e agronegócio;

II -
coordenar
, supervisionar, avaliar e divulgar as políticas da Secretaria e unidades vinculadas;

III - propor, formalizar, acompanhar e avaliar as diretrizes de atuação da Secretaria, bem como estabelecer sistemática de avaliação e acompanhamento dos processos internos e dos planos de trabalhos anuais;

IV -
promover
a disseminação das informações relativas aos produtos, serviços e procedimentos da Secretaria com o objetivo de aprimorar os resultados institucionais e fortalecer a credibilidade do prefeito junto à sociedade;

V -
incentivar e orientar
a instalação, localização, ampliação e diversificação de indústrias que utilizem tecnologias e mão de obra e insumos locais, bem como o desenvolvimento de programas e projetos de fomento a outras atividades produtivas e comerciais compatíveis com o Município;

VI -
orientar
a iniciativa privada para captação de empreendimentos de interesse econômico para o Município, em especial a implementação de projetos voltados para a expansão dos segmentos industrial e de agronegócio;

VII - incentivar e apoiar a pequena e média empresa em suas áreas de atuação e o estímulo à localização, manutenção e desenvolvimento de empreendimentos agropecuários, agroindustriais, industriais, comerciais e de serviços no Município;

VIII - formular e implementar projetos para incentivar
empreendimentos
produtivos que envolvam a comunidade científica e acadêmica local, para estabelecimento de parcelas no sentido de aplicação de ciência e tecnologia para otimizar, modernizar e racionalizar processos de produção;

IX -
formular
e implementar políticas referentes à indústria, comércio, turismo e agronegócio;

X -
subsidiar
o segmento empresarial com informações sobre políticas, programas e incentivos, com a finalidade de fomentar e dinamizar o desenvolvimento econômico do Município;

XI - promover gestões, objetivando a articulação das atividades dos distritos, áreas ou zonas industriais e comerciais;

XII - analisar e avaliar os termos de intercâmbio existentes, nos comércios internos, nacionais e internacionais;

XIII - promover os estudos de mercado existentes em potencial, bem como a criação de novas áreas de consumo da produção municipal;

XIV - propor políticas de fomento para o setor da indústria, comércio, serviços e agronegócio, articulando a participação do Governo Municipal e do setor privado;

XV -
acompanhar
programas e projetos desenvolvidos nas esferas estadual e federal e relacionados ao desenvolvimento dos setores da indústria, do comércio, do turismo e do agronegócio, para identificação de oportunidades de expansão ou instalação de novos empreendimentos no Município;

XVI - elaborar estudos e diagnósticos relacionados à geração de oportunidades de investimento e melhoria da competitividade das empresas.

XVII - o investimento na melhoria dos ambientes locais, institucional e organizacional, com vista a estimular interesses de empreendedores e promover a atração de investimentos para o Município;

XVIII - a estruturação de sistemas locais de produção integrada tendo
por
fim a diversificação produtiva, o fortalecimento do sistema agroindustrial e o desenvolvimento de produtos de alto valor agregado e acesso ao mercado;

XIX - o incentivo e a orientação para a instalação, localização, ampliação e diversificação de indústrias que utilizem tecnologias e mão-de-obra e insumos locais nem como o desenvolvimento de programas e projetos de fomento a outras atividades produtivas e comerciais compatíveis com o Município;

XX -
a
orientação à iniciativa privada para captação de empreendimentos de interesse econômico para o Município, em especial a implementação de projetos voltados para a expansão dos segmentos industrial e de agronegócios;

XXI - a promoção de medidas para atração de interessados em instalar atividades empresariais no Município, em articulação com os setores locais, estaduais e nacionais;

XXII - o incentivo e apoio à pequena e média empresa em suas áreas de atuação e o estímulo à localização, manutenção e desenvolvimento de empreendimentos agropecuários, agroindustriais, industriais, comerciais e de serviços no Município;

XXIII - a formulação e implementação de projetos para incentivar
empreendimentos
produtivos que envolvam a comunidade científica e acadêmica local, para estabelecimento de parcerias no sentido de aplicação de ciência e tecnologia para otimizar, modernizar e racionalizar processos de produção;

XXIV - o fomento e incentivo à instalação de novos negócios e investimentos para valorização e exploração do potencial de turismo de negócios e do turismo rural, no Município;

XXV - o incentivo e orientação ao desenvolvimento do associativismo para a formação de associações e cooperativas e outras modalidades de organizações voltadas para o desenvolvimento local integrado e formação de uma cultura de cooperação, trabalho e renda;

XXVI - a articulação com órgãos e entidades do Estado e da União para formulação de diretrizes e execução de programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da produção familiar, do abastecimento alimentar e do desenvolvimento técnico-econômico dos agricultores familiares em geral bem como da organização das comunidades rurais;

XXVII - executar outras atribuições relacionadas como o desenvolvimento econômico do município. (Redação dada pela Lei Complementar no 229/2016)

Depreende-se, portanto, que a Secretaria Municipal de Administração possui atribuição para executar procedimentos de alienação, mas não para autorizar a alienação. Além disso, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico possui atribuição para fomentar políticas públicas de desenvolvimento, mas não para dispor de bens públicos.

Desta forma, em ambos os casos, cuida-se de competência executiva secundária, subordinada à prévia autorização legislativa e à decisão do Chefe do Poder Executivo (Prefeito).

Ainda que se admitisse, para argumentar, que a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico possuísse alguma competência concorrente ou subsidiária para manifestar-se sobre a destinação de imóveis afetados à política industrial, tal competência jamais poderia ser exercida por Gerente de Departamento, mas, no mínimo, pelo Secretário Municipal, titular da pasta.

A propósito, a Lei Federal no 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, mas cujos princípios são aplicáveis aos demais entes federativos, estabelece em seu art. 11 que a competência administrativa é irrenunciável e só pode ser objeto de delegação quando expressamente prevista em lei.

Aliás, conforme o brilhante magistério de Celso Antônio Bandeira de Mello, inclusive citado pelo Desembargador Vogal, é oportuno destacar que uma das características da competência, no âmbito do direito administrativo, reside na irrenunciabilidade, mas também na intransferibilidade e impossibilidade de modificação pela vontade do agente público, vejamos:

"[...] As competências são: a)
de exercício obrigatório
para os órgãos e agentes públicos. Vale dizer: exercitá-las não é questão entregue à livre decisão de quem as
titularize
. Não está em pauta um problema "pessoal" do sujeito, ao qual ele possa dar a solução que mais lhe apraz. Está sotoposto ao dever jurídico de atender à finalidade legal e, pois, de deflagrar os poderes requeridos para tanto sempre que presentes os pressupostos de seu desencadeamento; b)
irrenunciáveis
,
significando isto que seu titular não pode abrir mão delas enquanto as
titularizar
; c)
intransferíveis
, vale dizer, não podem ser objeto de transação, de tal sorte que descaberia repassá-las a outrem, cabendo, tão somente, nos casos previstos em lei, delegação de seu exercício, sem que o delegante, portanto, perca, com isto, a possibilidade de
retomar-lhes
o exercício, retirando-o do delegado; d)
imodificáveis pela vontade do próprio titular
, o qual, pois, não pode dilatá-las ou restringi-las, pois sua compostura é a que decorre de lei. A lei pode, contudo, admitir hipóteses de avocação. Esta é a episódica absorção, pelo superior, de parte da competência de um subordinado, ainda assim restrita a determinada matéria e somente nos casos previstos em lei; e)
imprescritíveis
, isto é,
inocorrendo
hipóteses de sua utilização, não importa por quanto tempo, nem por isto deixarão de persistir existindo. "

(DE MELLLO, Celso
Antonio
Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 32a ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2015. p. 149 e 150).

No caso dos autos, inexiste qualquer ato formal de delegação de competência que autorizasse o Gerente do Departamento de Indústria e Comércio a manifestar-se, em nome da Secretaria Municipal ou do Município, sobre a alienação de bem público gravado com encargo resolutivo e objeto de ação judicial.

Consequentemente, o ofício subscrito pelo referido Gerente padece de vício insanável de incompetência, nos termos do art. 2o, alínea "b", da Lei no 4.717/65 (Lei de Ação Popular), que tipifica como nulo o ato administrativo praticado por agente incompetente. Destaco:

Art. 2o São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

[...] b) vício de forma;

Poder-se-ia argumentar que o ato administrativo, ainda que viciado, teria produzido efeitos concretos no mundo fenomênico e, por conseguinte, mereceria proteção jurídica com base nos princípios da segurança jurídica, proteção da confiança legítima e boa-fé objetiva.

Todavia, com a devida vênia, tal entendimento não se sustenta diante da natureza do vício que macula o ato em análise.

A doutrina administrativista distingue os atos anuláveis dos atos nulos. Enquanto os primeiros comportam convalidação, os segundos são insanáveis e devem ser extirpados do ordenamento jurídico, independentemente dos efeitos produzidos.

Segundo Marçal
Justen
Filho, a nulidade absoluta pode ser identificada:

“[...] quando o defeito lesiona interesses indisponíveis ou interesses disponíveis de sujeitos indeterminados, o que impõe o dever-poder de a Administração Pública pronunciar o vício de ofício, com efeitos geralmente retroativos à data em que se configurou o defeito."

(JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 14a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023. p. 413).

No caso dos autos, o vício de incompetência absoluta, qual seja, ato administrativo praticado por agente público hierarquicamente subordinado (gerente de departamento), sem delegação formal, manifestando-se sobre matéria afeta à competência legislativa e do Chefe do Poder Executivo (Prefeito), não comporta convalidação.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme nesse sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL - AÇÃO POPULAR VISANDO ANULAÇÃO DE CONTRATO - PROJETO SIVAM - FALTA DE PREQUESTIONAMENTO (SÚMULA 282/STF) - VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC - FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE (SÚMULA 284/STF) - REVISÃO DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS (SÚMULA 5/STJ) - REVOLVIMENTO DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO (SÚMULA 7/STJ) - CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS - IMPOSSIBILIDADE DIANTE DE IMPUGNAÇÃO JUDICIAL - CONDIÇÃO DA AÇÃO POPULAR - LESIVIDADE - COMPROVAÇÃO. [...].
5 .
Somente são passíveis de convalidação os atos da Administração que não foram impugnados administrativa ou judicialmente. 6. Tem a ação popular como requisito a lesão ao patrimônio público e a outros bens, como estabelecido constitucionalmente (art. 5o, inciso LXXIII)
7 .
Recurso da RAYTHEON COMPANY conhecido em parte e, nessa parte, improvido e recursos da UNIÃO, da FUNDAÇÃO APLICAÇÕES DE TECNOLOGIAS CRÍTICAS - ATECH e de MAURO JOSÉ MIRANDA GANDRA parcialmente conhecidos e, nessa parte, providos

(STJ - REsp: 719548 PR 2005/0009564-0, Relator.: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 03/04/2008, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: -->
DJe
21/11/2008, -->
DJe
21/11/2008)

Portanto, a Carta de Anuência (Ofício n.o 202/2022/GAB/SMDS – Id. 208759194, pág. 02) emitida pelo Gerente do Departamento de Indústria e Comércio não possui eficácia jurídica para autorizar a alienação do bem público, sendo absolutamente nula e insuscetível de produzir efeitos no ordenamento jurídico.

PARALELISMO DAS FORMAS E DA IMPRESCINDIBILIDADE DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA

Superada a questão da incompetência do agente signatário, impõe-se analisar se a alienação do imóvel público a terceiro poderia, em tese, ser validamente realizada mediante simples ato administrativo ou se, ao contrário, demandaria observância do mesmo rito formal exigido para a alienação originária.

Cuida-se de aplicação do princípio do paralelismo das formas, segundo o qual o ato que desfaz, modifica ou substitui outro deve observar a mesma forma e solenidade do ato originário.

Conforme se extrai dos autos originários, o imóvel objeto da controvérsia foi alienado pela Administração Pública à CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA mediante lei municipal específica e contrato administrativo (Contrato de Alienação no 23/2005), firmado em 26 de agosto de 2005 e a Lei Municipal no 4.177 de 31 de março de 2004.

A legislação municipal que autorizou a alienação estabeleceu encargo resolutivo expresso, consistente na obrigação de a donatária instalar edificação no imóvel. Conforme se extrai da parte dispositiva da sentença nos autos originários, o encargo consistiu na instalação de indústria, no prazo estipulado, sob pena de reversão automática do bem ao patrimônio público.

Trata-se, portanto, de alienação condicionada, na qual o domínio transferido à particular subordina-se ao cumprimento de finalidade pública específica, não configurando alienação plena e irrestrita.

Estabelecida essa premissa, questiona-se: pode o particular adquirente de bem público gravado com encargo resolutivo alienar o imóvel a terceiro sem observância do mesmo rito formal exigido para a alienação originária?

A resposta é inequivocamente negativa.

O princípio do paralelismo das formas constitui corolário lógico-jurídico do princípio da legalidade administrativa e visa assegurar a segurança jurídica, a isonomia e a transparência nos atos que envolvem o patrimônio público.

Aliás, ao tratar sobre a formalização como pressuposto formalístico do ato administrativo, Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que:

"[...] 53. Formalização é a específica maneira pela qual o ato deve ser externado. Com efeito: ademais de exteriorizado, cumpre que o seja de um dado modo, isto é, segundo uma certa aparência externa. Enquanto a forma significa exteriorização, formalização significa o modo específico, o modo próprio, desta exteriorização. 54. Normalmente, a formalização do ato administrativo é escrita, por razões de segurança e certeza jurídicas. Entretanto, há atos expressos por via oral (por exemplo, ordens verbais para assuntos rotineiros) ou por gestos (ordens de um guarda sinalizando o trânsito), o que, todavia, é exceção, ou, até mesmo, por sinais convencionais, como é o caso dos sinais semafóricos de trânsito. A formalização, evidentemente, deve obedecer às exigências legais, de maneira a que o ato seja
expressado
tal como a lei impunha que o fosse. Assim, como já se deixou dito, a motivação do ato é importante requisito de sua formalização."

(DE MELLLO, Celso
Antonio
Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 32a ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2015. p. 419 e 420).

As razões pelas quais o nobre administrativista destaca a importância da formalização, reside nas implicações e efeitos do ato administrativo nas garantidas do administrado, para além da preservação do interesse público. Isto porque a forma é o meio de exteriorização do ato.

Aplicando-se o princípio do paralelismo de forma ao caso concreto, tem-se que a alienação originária ocorreu por meio de Lei Municipal e fora celebrada por Contrato Administrativo, tendo sido definido em ambos os instrumentos um encargo resolutivo. Nesse sentido, a alienação subsequente pretendida se deu mediante autorização realizada por ofício emitido por Gerente de Departamento.

A flagrante disparidade entre os instrumentos formais evidencia a violação ao paralelismo das formas e, por consequência, a nulidade da alienação realizada pela agravante.

Ademais, cumpre ressaltar que o bem objeto da controvérsia não é bem particular, mas bem público afetado à política pública de desenvolvimento industrial, cuja alienação foi condicionada ao cumprimento de encargo resolutivo.

No caso dos autos, a Lei Municipal no 2.213/94, que regulamenta a política de desenvolvimento industrial do Município de Rondonópolis, estabelece expressamente, em seu art. 6o, que eventual sucessor do beneficiário original somente gozará dos benefícios concedidos se cumprir integralmente as obrigações assumidas pela empresa beneficiária. Ademais,
o mesmo
diploma legal, em seu art. 34, condiciona a livre disposição do imóvel ao decurso de dez anos de funcionamento contínuo da indústria, com o integral cumprimento das obrigações contratuais.

Depreende-se, portanto, que a legislação municipal veda expressamente a alienação do bem antes do cumprimento integral do encargo, salvo se houver nova autorização legislativa que reconheça a possibilidade de sub-rogação das obrigações.

No caso dos autos, não houve qualquer autorização legislativa para a alienação do imóvel a terceiro. Ao contrário, a agravante alienou o bem unilateralmente, sem sequer comunicar o Juízo ou o Município, e poucos dias após ter peticionado nos autos requerendo nova prorrogação de prazo para cumprimento do encargo.

Tal conduta revela, inequivocamente, intuito especulativo e descumprimento deliberado das obrigações contratuais e legais, sendo incompatível com os princípios da boa-fé objetiva e da função social da propriedade.

Desta forma, o princípio do paralelismo das formas impõe que o mesmo instrumento administrativo ou legislativo utilizado para a criação deve ser utilizado para a extinção, sendo assim, o ato de alienação deve observar idêntico rito formal, sob pena de violação à legalidade estrita e à isonomia.

DA INAPLICABILIDADE DOS PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ OBJETIVA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA

O Desembargador Vogal fundamentou seu voto divergente, em parte, na proteção da confiança legítima e na boa-fé objetiva dos particulares (agravante e terceiro adquirente), argumentando que teriam agido com base em manifestação oficial da Administração Pública e que a reversão do bem causaria instabilidade jurídica e prejuízos desproporcionais.

Não obstante a respeitabilidade do entendimento, com a devida vênia, tais princípios não se aplicam ao caso concreto.

A boa-fé objetiva, como princípio geral do direito, pressupõe que as partes atuem com lealdade, transparência e respeito às legítimas expectativas criadas no curso da relação jurídica.

Todavia, conforme pacificado pela doutrina e pela jurisprudência, não age de boa-fé aquele que conhece ou deveria conhecer a ilegalidade ou irregularidade do ato praticado.

No caso dos autos, a agravante tinha pleno conhecimento de que o imóvel foi adquirido com encargo resolutivo expresso, consistente na obrigação de instalar indústria no prazo estipulado. Inclusive, a sentença proferida nos autos originários estabeleceu cláusula resolutiva expressa, determinando que, caso a obrigação não fosse cumprida no prazo de quatro anos, os registros das alienações seriam cancelados, revertendo os imóveis ao domínio do Município.

A Lei Municipal no 2.213/94 condiciona expressamente a livre disposição do imóvel ao cumprimento integral do encargo e ao decurso de dez anos de funcionamento contínuo da indústria.

Portanto, não pode a agravante invocar boa-fé quando tinha ciência inequívoca das restrições legais e contratuais incidentes sobre o bem e, ainda assim, alienou o imóvel a terceiro sem autorização formal do Município ou do Juízo, e poucos dias após ter peticionado nos autos requerendo prorrogação de prazo para cumprimento do encargo.

Aliás, é oportuno destacar o trecho da decisão agravada na qual o magistrado de origem reforça a ausência de boa-fé objetiva da agravante:

“[...] No curso do processo de execução, a CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA requereu a unificação dos lotes 15 e 16, bem como a transferência dos bens para seu nome sob a justificativa de viabilizar obra de instalação de comércio, o que foi deferido por este juízo. Em consulta a matrícula no 132183, verificou-se que, em janeiro de 2022, os lotes e 15 e 16 foram unificados, passando a pertencer a uma só matrícula em nome da CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA (cópia anexa). Como se vê, desde janeiro/2022, não existia mais nenhum óbice burocrático para que a exequente cumprisse a obrigação que lhe foi imposta no contrato de alienação no 23/2005 e na sentença, mas ao contrário, em 23 de junho de 2022, vendeu o imóvel para ATACADO CENTRAL COMÉRCIO E DISTRIBUIÇÃO LTDA. Compulsando os autos, percebe-se que o interesse da empresa requerida não era o de construir nada sobre o imóvel, mas sim de locupletar-se com a venda deste. Tanto é que, entre janeiro/2022, quando o bem foi transferido para seu nome, até junho/2022, quando vendeu o bem a terceiro, peticionou diversas vezes nos autos requerendo a “prorrogação do prazo para construção do imóvel industrial”, sendo a última petição datada de 13/06/2022 (id. 87440757), 10 dias antes da efetivação da venda no cartório. Em nenhum momento a CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA informou nestes autos a intenção de sub-rogar a terceiros as condições que lhe foram impostas na sentença proferida nesta ação, limitando-se a pedir prazo cumprir a obrigação”. (Id. 208550695, pág. 2 e 3)

Cuida-se de conduta manifestamente contraditória e incompatível com os deveres de lealdade e boa-fé que devem orientar as relações jurídicas, especialmente quando envolvem bens públicos e políticas públicas.

Por sua vez, o princípio da proteção da confiança legítima, consagrado pela doutrina e pela jurisprudência pátrias, visa proteger as expectativas legítimas dos administrados em face de condutas ou manifestações da Administração Pública que gerem situações consolidadas no tempo.

No caso dos autos, nenhum desses requisitos está presente.

Isto porque o ato administrativo invocado pela agravante (Ofício n.o 202/2022/GAB/SMDS – Id. 208759194, pág. 02) não é válido nem aparentemente válido, pois subscrito por agente público absolutamente incompetente e desprovido de eficácia jurídica, conforme demonstrado no tópico anterior.

Além disso, a situação jurídica não está consolidada no tempo, mas, ao contrário, encontra-se sub judice desde 2011, com averbação expressa da existência da ação judicial na matrícula do imóvel. Inclusive, a agravante tinha conhecimento das restrições legais e contratuais e, ainda assim, alienou o bem sem autorização.

Registra-se ainda que a ilegalidade da alienação é manifesta,
pois
realizada em violação à Lei Orgânica Municipal, à Lei no 2.213/94, ao contrato administrativo e à sentença judicial.

Portanto, não há legítima expectativa a ser protegida, mas, ao contrário, conduta deliberadamente contrária à lei e ao contrato, que não pode ser amparada pelo ordenamento jurídico.

Por fim, cumpre ressaltar que a agravante não pode invocar a própria torpeza para se beneficiar de ato praticado em violação à lei e ao contrato.

O princípio do
nemo

auditur

propriam

turpitudinem

allegans
(ninguém pode invocar a própria torpeza) constitui princípio geral de direito, aplicável a todas as relações jurídicas, inclusive as de direito público.

No caso dos autos, a agravante descumpriu o encargo contratual de instalar indústria no imóvel, bem como alienou o bem a terceiro sem autorização do Município ou do Juízo. Além disso, não comunicou previamente a alienação, buscando consumar o fato antes de eventual impedimento, apesar de ter peticionado nos autos requerendo prorrogação de prazo poucos dias antes de alienar o imóvel, ocultando sua intenção.

Tais condutas revelam intuito especulativo e descumprimento deliberado das obrigações assumidas, sendo incompatível com a invocação da boa-fé objetiva ou da proteção da confiança legítima.

DA REVERSÃO DO BEM POR DESCUMPRIMENTO DE SENTENÇA TRANSITADA EM JULGADO E DOS LIMITES DO CONTROLE JURISDICIONAL

Ademais, quanto a reversão do imóvel ao patrimônio público, cumpre esclarecer que isto não configura ato de anulação de contrato celebrado entre particulares, tampouco representa inovação da decisão judicial ou declaração de nulidade de ato administrativo em sede imprópria. Cuida-se, em verdade, de execução de sentença transitada em julgado, que estabeleceu expressamente as consequências do descumprimento da obrigação imposta à agravante.

Conforme consignado na decisão agravada, no dispositivo da sentença proferida nos autos originários, ao julgar procedente a reconvenção ajuizada pela CONSTRUTORA ÉGIDE, o Juízo determinou:

"[...] Quanto à lide secundária (ação de reconvenção), ajuizada pela CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA em face do MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE, para determinar a escrituração dos imóveis descritos no contrato de alienação no 23/2005 em nome da Construtora Égide Ltda, devendo ser averbada na matrícula dos imóveis que, no prazo de 4 (quatro) anos, se a obrigação consignada no contrato não for cumprida (instalação de indústria), os registros das alienações serão cancelados, revertendo os imóveis ao domínio do Município de Rondonópolis, prevalecendo, quanto aos demais termos, o disposto no contrato de fls. 15/18." (Id. 208550695, pág. 2)

Observa-se, portanto, que a própria sentença transitada em julgado estabeleceu cláusula resolutiva expressa e comando jurisdicional inequívoco, determinando que, em caso de descumprimento da obrigação de instalar indústria no prazo de quatro anos, operaria automaticamente a reversão do bem ao patrimônio público, com o cancelamento dos registros das alienações.

Cuida-se de decisão judicial com força de coisa julgada material, que vincula as partes e deve ser fielmente cumprida, nos termos do art. 502 do Código de Processo Civil:

Art. 502. Denomina-se coisa julgada material a autoridade que torna imutável e indiscutível a decisão de mérito não mais sujeita a recurso.

A sentença transitou em julgado tornando-se imutável e indiscutível. A partir daquele momento, estabeleceu-se título executivo judicial definitivo, cujo descumprimento autoriza, e até mesmo impõe, a adoção das medidas executivas necessárias.

Desta forma, restou caracterizada o descumprimento de decisão judicial transitada em julgado pela agravante, hipótese que autoriza a adoção de medidas executivas para a efetivação do comando judicial, nos termos dos
arts
. 523 e seguintes do Código de Processo Civil.

A reversão do bem ao patrimônio público, portanto, não representa decisão nova ou inovação do julgado, mas cumprimento fiel e rigoroso da sentença transitada em julgado, que já havia estabelecido expressamente essa consequência jurídica para a hipótese de inadimplemento.

A sentença estabeleceu condição resolutiva expressa, que se caracteriza pela subordinação dos efeitos do negócio jurídico a evento futuro e incerto.

No caso dos autos, a condição resolutiva consistiu precisamente no descumprimento da obrigação de instalar indústria no prazo de quatro anos. Implementada a condição, ou seja, verificado o inadimplemento, opera-se automaticamente o efeito resolutivo previsto na sentença, qual seja, a reversão do bem ao patrimônio público.

Não se trata, portanto, de decisão judicial que inova ou modifica a sentença transitada em julgado, mas de constatação objetiva do implemento da condição resolutiva e de efetivação das consequências jurídicas já estabelecidas no título executivo judicial.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal de Justiça é firme e reiterada ao reconhecer que o descumprimento de encargo em doação ou alienação de bem público enseja reversão automática, independentemente de propositura de ação anulatória autônoma:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE
2015 .
APLICABILIDADE. DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL PÚBLICO. DESCUMPRIMENTO DO ENCARGO PELO BENEFICIÁRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA
N .
83/STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARADESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03 .2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in
casu
, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.I - E pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual o descumprimento do encargo estabelecido em lei que determinara a doação de bem público enseja, por si só, a sua desconstituição. II - O recurso especial, interposto pela alínea a e/ou pela alínea c, do inciso III, do
art
. 105, da Constituição da
Republica
, não merece prosperar quando o acórdão recorrido
encontra-se
em sintonia com a jurisprudência dessa Corte, a teor da Súmula n. 83/STJ. III - O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão agravada. IV - Agravo Interno
improvido .

(STJ -
AgInt
no REsp: 1255350 MG 2011/0085593-0, Relator.: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 21/03/2017, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação:
DJe
30/03/2017)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE DOAÇÃO ONEROSA DE IMÓVEL PÚBLICO C/C CANCELAMENTO DE REGISTRO IMOBILIÁRIO. REGIME JURÍDICO DA PRESCRIÇÃO.
1 .
A Municipalidade ajuizou "ação de reversão da doação condicionada de imóvel público", contra a Associação Médica de Goiás, objetivando anular a transferência de terreno público, ao argumento de que a recorrida não cumpriu com o encargo que lhe fora atribuído (construção de imóvel edificado no terreno). [...]. 6. À luz dos precedentes acima, entende-se que, nos termos do art. 67 do CC/1916, se houver previsão - na lei que disciplina a doação - de reversão automática, esta opera-se ope legis e, assim, descabe a exceção de prescrição na demanda que judicializa a
questão .
Inexistindo previsão no sentido acima descrito, a prescrição será regida pelo Código Civil, devendo apurar-se o termo inicial à luz da
actio
nata. [...]
8 .
Recurso Especial provido.

(STJ - REsp: 1796417 GO 2019/0007568-0, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 14/05/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
04/06/2024)

RECURSO ESPECIAL. DIREITO CIVIL. DOAÇÃO.
ENCARGO .
CLÁUSULAS RESTRITIVAS. AFASTAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. NEGÓCIO
JURÍDICO .
VALIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO. INTERVENÇÃO.
NECESSIDADE .
NULIDADE. BEM PÚBLICO. DOMINICAL.
FUNDAMENTAÇÃO .
DEFICIÊNCIA. SÚMULA No 284/STF. CLÁUSULA RESOLUTIVA.
DESCUMPRIMENTO .
BOA-FÉ OBJETIVA. OFENSA. DOMÍNIO.
REVERSÃO .
POSSIBILIDADE. 1. Recurso especial interposto contra acórdão publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015 (Enunciados Administrativos
nos
2 e 3/STJ).
2 .
Evidenciado o prejuízo ao interesse público e, ainda, ao pleno exercício das atribuições do Parquet, deve ser acolhida a preliminar de nulidade ventilada pelo MPF. 3. É patente a deficiência na fundamentação recursal quando o recorrente aponta dispositivo legal que não é aplicável à hipótese considerada, o que atrai a incidência da Súmula no 284/STF.
4 .
A imposição de encargo como condição resolutiva expressa, devidamente registrada na matrícula do imóvel, como se verifica na hipótese, confere ao donatário apenas a propriedade resolúvel do bem. 5. A doação com encargo condiciona o negócio jurídico, pois o descumprimento da imposição pode conduzir ao seu
desfazimento.Precedentes
. 6. No caso, ao concluir que seria possível afastar o encargo estabelecido em virtude do tempo decorrido desde a formalização da doação, o acórdão recorrido afronta a cláusula geral contratual alusiva à boa-fé objetiva, disposta no art. 422 do Código Civil.
7 .
Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido.

(STJ - REsp: 1821562 DF 2019/0175515-5, Relator.: Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, Data de Julgamento: 28/09/2021, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação:
DJe
01/10/2021)

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL CONTRATO DE DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. DESRESPEITO AO PACTUADO. REVERSÃO AO DOMÍNIO
PÚBLICO .
VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973 NÃO CARACTERIZADA. VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS DE LEI LOCAL. SÚMULA 280/
STJ .
1. O acórdão do Tribunal a quo acompanha a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça uma vez que o desrespeito às regras pactuadas em contrato de doação de imóvel público com encargo - o que particularmente foi o arrendamento do bem a terceiros - enseja a reversão deste ao domínio público. Precedente: REsp 1.087 .273/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma,
DJe
27/5/2009. 2. Não se configura a ofensa ao
art
. 535 do Código de Processo Civil/1973, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi apresentada. 3. Inviável a discussão em Recurso Especial acerca de suposta ofensa a dispositivos de lei municipal, o que é expressamente vedado pela Súmula 280/STJ.
4 .
Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1636696 PR 2016/0139682-7, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 06/12/2016, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação:
DJe
19/12/2016)

Este Tribunal de Justiça possui entendimento idêntico:

EMENTA CONSTITUCIONAL – DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL – RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO REVOGAÇÃO DE DOAÇÃO IMÓVEL PÚBLICO – DOAÇÃO COM ENCARGO – NÃO CUMPRIMENTO – PREVISÃO LEGAL – REVERSÃO – IMPRESCRITIBILIDADE –RECURSO DESPROVIDO. 1. Uma das características dos bens públicos é a imprescritibilidade, ou seja, eles não podem ser adquiridos pelo instituto da usucapião, o que vem expressamente vedado pelos artigos 183, § 3o, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal e 102 do Código Civil.
2 .
O descumprimento dos encargos estabelecidos na Lei de Doação de Bem Público implica na reversão, de forma automática, do bem, ao patrimônio público, ou seja, se opera de pleno direito, não havendo, por essa razão, também, se falar ou admitir que se cogite a ocorrência de prescrição.

(TJ-MT - AC: 10028774520218110011, Relator.: MARCIO VIDAL, Data de Julgamento: 24/07/2023, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 09/08/2023)

EMENTA CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – RECURSO DE APELAÇÃO – AÇÃO DE REVERSÃO DE DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO – PREJUDICIAL DE MÉRITO DE PRESCRIÇÃO – REJEIÇÃO – IMPRESCRITIBILIDADE DO BEM PÚBLICO – DOAÇÃO MODAL DE BEM PÚBLICO - AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO, SEM MOTIVAÇÃO - OFENSA AOS ARTS. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGO 17, I, § 4o, DA LEI 8666/93 - MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA - ENCARGO NÃO CUMPRIDO – LEI LOCAL QUE RENOVA POSSIBILIDADE DE CUMPRIMENTO DOS ENCARGOS – ADMISSIBILIDADE – REITERAÇÃO DO NÃO CUMPRIMENTO – INTERESSE PÚBLICO NÃO ATINGIDO – RECURSO DESPROVIDO – SENTENÇA MANTIDA. 1. É cediço que uma das características dos bens públicos é a imprescritibilidade, ou seja, eles não podem ser adquiridos pelo instituto da usucapião, o que vem expressamente vedado pelos artigos 183, § 3o, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal e 102 do Código
Civil .
2. O descumprimento dos encargos estabelecidos na Lei de Doação de Bem Público implica na reversão, de forma automática, do bem ao patrimônio público, ou seja, se opera de pleno direito, não havendo, por essa razão também, como se falar ou admitir que se cogite a ocorrência de prescrição. 3 - Não constam do processo provas de que tenha sido realizada licitação, ou justificativa para eventual dispensa ou inexigibilidade do procedimento. Tais aspectos, por si sós, são motivos suficientes para se declarar a nulidade das avenças firmadas, pois ferem frontalmente nossa Constituição Federal, notadamente, o
art
. 37, XXI; bem como o artigo 17, I, § 4o da Lei de Licitações. Vale ressaltar, ainda, que tais matérias são de índole constitucional, de ordem pública, que envolvem o interesse público, dinheiro público, portanto podem e devem ser levantadas de ofício pelo Julgador. 4 - Não cumprida a finalidade social pela qual se destina a doação do imóvel público, aplicável a reversibilidade do bem ao patrimônio do ente doador.

(TJ-MT 00014138720158110051 MT, Relator.: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 19/10/2020, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 23/10/2020)

No caso dos autos, além do descumprimento do encargo contratual, há descumprimento de sentença judicial transitada em julgado, circunstância que torna ainda mais imperiosa a reversão do bem ao patrimônio público, sob pena de violação à autoridade da coisa julgada e ao princípio da indisponibilidade do interesse público.

Compete, portanto, ao Juízo da execução constatar o descumprimento da obrigação e determinar as providências necessárias para a efetivação da reversão prevista na sentença.

Não se cuida de declaração de nulidade de contrato entre particulares, hipótese que realmente demandaria ação própria com observância do contraditório. Cuida-se, diversamente, de efetivação de cláusula resolutiva prevista em sentença transitada em julgado, o que se insere na competência natural do Juízo do cumprimento de sentença.

Ademais, é levante destacar que a coisa julgada material constitui garantia constitucional (CF, art. 5o, XXXVI) e princípio fundamental do Estado Democrático de Direito, não podendo ser afastada por manifestação unilateral da Administração Pública ou por acordo entre as partes que contrarie o comando judicial.

DISPOSITIVO

Ante todo o exposto, e com a devida vênia ao entendimento divergente expendido pelo Desembargador Vogal Mário Roberto Kono de Oliveira, mantenho integralmente o entendimento consignado no voto originário,
NEGANDO PROVIMENTO
ao agravo interno interposto pela CONSTRUTORA ÉGIDE LTDA – EPP, pelos seguintes fundamentos:

a) A Carta de Anuência emitida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Econômico padece de vício insanável de incompetência absoluta, pois subscrita por Gerente de Departamento, sem delegação formal de competência, não possuindo eficácia jurídica para autorizar a alienação de bem público;

b) A alienação de bem público gravado com encargo resolutivo demanda observância do princípio do paralelismo das formas, exigindo autorização legislativa específica, nos mesmos moldes da alienação originária, não podendo ser suprida por simples ato administrativo interno;

c) Não se aplicam ao caso concreto os princípios da boa-fé objetiva e da proteção da confiança legítima, uma vez que a agravante tinha pleno conhecimento das restrições legais e contratuais incidentes sobre o bem e alienou o imóvel em flagrante violação à lei, ao contrato e à sentença judicial;

d) O cumprimento da finalidade pública por terceiro não convalida a alienação irregular, pois o encargo possui caráter personalíssimo e a sub-rogação das obrigações contratuais depende de anuência formal da Administração Pública, que não foi demonstrada nos autos;

e) A reversão do bem ao patrimônio público não configura declaração de nulidade de contrato entre particulares, mas efeito automático do descumprimento de cláusula resolutiva expressa prevista na sentença transitada em julgado, dispensando a propositura de ação anulatória autônoma.

É como voto.

V O T O

EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO (
2a VOGAL):

Acompanho o voto do e. Relator.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 11/11/2025