Tribunal: TJMT
Processo: 1000580-47.2022.8.11.0038
Órgão julgador: ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-01-28
Data de publicação: 2025-02-13

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS COM SOBREPREÇO E SUPERFATURAMENTO. PRELIMINAR DE JULGAMENTO EXTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. ELEMENTO SUBJETIVO. AUSÊNCIA DE DOLO. IMPROCEDÊNCIA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.
I. CASO EM EXAME
1. Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente ação de improbidade administrativa com pedido de ressarcimento de danos e indenização por danos morais difusos. Alegação de prejuízo ao erário devido a superfaturamento em pregões realizados para aquisição de medicamentos no município de Araputanga/MT.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) saber se houve julgamento extra petita ao analisar a existência de dolo para improbidade administrativa, embora o pedido versasse apenas sobre ressarcimento ao erário; e (ii) saber se a ausência de demonstração de dolo específico impede o acolhimento do pedido de ressarcimento ao erário.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A análise dos elementos caracterizadores da improbidade administrativa, incluindo o dolo, constitui pressuposto lógico para o reconhecimento do dever de ressarcir o erário. Inexistência de julgamento extra petita. Preliminar rejeitada.
4. Conforme o Tema 897/STF, ações de ressarcimento ao erário são imprescritíveis apenas se fundamentadas em atos dolosos de improbidade administrativa.
5. O acervo probatório demonstra condutas culposas na condução das licitações, mas não evidencia o dolo específico necessário para caracterizar improbidade administrativa.
6. A sentença observou adequadamente a exigência legal de dolo após as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021.
IV. DISPOSITIVO E TESE
7. Apelação conhecida e desprovida.
Tese de julgamento: “A análise do elemento subjetivo da improbidade administrativa não configura julgamento extra petita quando o pedido de ressarcimento ao erário está fundamentado em atos de improbidade. Ausente o dolo específico, não há fundamento para condenação ao ressarcimento.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, § 5o; Lei no 8.429/1992, art. 10, I, IX e XII. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 852475, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 08.08.2018; Tema 897/STF.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1000580-47.2022.8.11.0038
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário]
Relator:
Des(a).
ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), SIDNEY PIRES SALOME - CPF: 378.584.241-49 (APELADO), JOSE AECIO PIRES SALOME - CPF: 241.118.481-68 (ADVOGADO), LEONARDO FERNANDES SALOME - CPF: 056.125.981-06 (ADVOGADO), TONY FABRICIO LARRANHAGAS MAMEDES - CPF: 842.950.401-00 (APELADO), DIMAS SIMOES FRANCO NETO - CPF: 015.958.891-08 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, DESPROVEU O RECURSO. Participam do julgamento a Desa. Anglizey Solivan de Oliveira, Des. Mario Roberto Kono de Oliveira e Desa. Maria Aparecida Ferreira Fago.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS COM SOBREPREÇO E SUPERFATURAMENTO. PRELIMINAR DE JULGAMENTO EXTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. ELEMENTO SUBJETIVO. AUSÊNCIA DE DOLO. IMPROCEDÊNCIA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.

I. CASO EM EXAME

1.

Recurso de apelação interposto pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente ação de improbidade administrativa com pedido de ressarcimento de danos e indenização por danos morais difusos. Alegação de prejuízo ao erário devido a superfaturamento em pregões realizados para aquisição de medicamentos no município de Araputanga/MT.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se houve julgamento extra petita ao analisar a existência de dolo para improbidade administrativa, embora o pedido versasse apenas sobre ressarcimento ao erário; e (ii) saber se a ausência de demonstração de dolo específico impede o acolhimento do pedido de ressarcimento ao erário.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A análise dos elementos caracterizadores da improbidade administrativa, incluindo o dolo, constitui pressuposto lógico para o reconhecimento do dever de ressarcir o erário. Inexistência de julgamento extra petita. Preliminar rejeitada.

4. Conforme o Tema 897/STF, ações de ressarcimento ao erário são imprescritíveis apenas se fundamentadas em atos dolosos de improbidade administrativa.
5. O acervo probatório demonstra condutas culposas na condução das licitações, mas não evidencia o dolo específico necessário para caracterizar improbidade administrativa.

6. A sentença observou adequadamente a exigência legal de dolo após as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021.

IV. DISPOSITIVO E TESE

7. Apelação conhecida e desprovida.

Tese de julgamento
: “A análise do elemento subjetivo da improbidade administrativa não configura julgamento extra petita quando o pedido de ressarcimento ao erário está fundamentado em atos de improbidade. Ausente o dolo específico, não há fundamento para condenação ao ressarcimento.”

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, § 5o; Lei no 8.429/1992, art. 10, I, IX e XII.
Jurisprudência relevante citada
: STF, RE 852475, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 08.08.2018; Tema 897/STF.

R E L A T Ó R I O

EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA

Egrégia Câmara:

Trata-se de apelação interposta pelo Ministério Público contra sentença que julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa com pedido de ressarcimento ao erário, movida em face de Sidney Pires Salomé (ex-prefeito) e Tony Fabricio Larranhagas Mamedes (ex-secretário de saúde).

O apelante alega que os réus causaram prejuízo ao erário através da aquisição superfaturada de medicamentos nos Pregões Presenciais no 11/2013 e 26/2014, tendo sido apurado sobrepreço de R$ 39.929,54 e R$ 83.622,00, e superfaturamento de R$ 41.191,05 e R$ 19.522,80, respectivamente. Argumenta que o juízo não analisou adequadamente as provas, especialmente o Relatório Técnico 722/2021. Requer a condenação ao ressarcimento de R$ 60.713,85 e compensação por dano moral difuso.

A sentença fundamentou-se na ausência de prova do efetivo prejuízo ao erário e na falta de demonstração do elemento subjetivo (dolo), requisito essencial após as alterações da Lei 14.230/21, destacando que o MP não especificou conduta dolosa ao emendar a inicial (ID 239830745).

Em contrarrazões, os apelados sustentam a correção da sentença e a inexistência de prejuízo, argumentando que as pequenas diferenças de preços (8,39% e 1,11%) seriam justificáveis pelos custos logísticos do município do interior. Alegam ainda que não houve irregularidades nas cotações ou direcionamento das licitações, conforme próprio relatório técnico do MP (IDs 239830203 e 239830202).

A Procuradoria de Justiça manifestou-se pela anulação da sentença, por entender que o juízo extrapolou os limites do pedido ao analisar a questão sob a ótica da improbidade administrativa, quando a demanda versava apenas sobre ressarcimento ao erário. Aponta julgamento extra petita e requer o retorno dos autos à origem para nova decisão (ID 245502665).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA

Egrégia Câmara:

I.

PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR JULGAMENTO EXTRA PETITA

A Procuradoria de Justiça suscita preliminar de nulidade da sentença, argumentando que o juízo extrapolou os limites do pedido ao analisar a demanda sob a ótica da improbidade administrativa, quando o objeto da ação seria exclusivamente o ressarcimento ao erário.

A preliminar não merece acolhimento.

A leitura atenta dos autos revela que o pedido ressarcitório está intrinsecamente fundamentado na prática de atos de improbidade administrativa, tendo o próprio Ministério Público invocado expressamente o art. 10 da Lei 8.429/92 como causa de pedir. Como bem citou a própria Procuradoria de Justiça, o órgão do Ministério Público reforçou essa conexão em réplica às contestações, ao afirmar que "
identificado o bem jurídico tutelado e positivada a norma proibitiva que visa a preservá-lo (artigo 10 da Lei no 8.429/92), é imprescindível que seja estabelecida a reprimenda
" (ID 239830737 – pág. 4).

Como descreveu o autor na petição inicial, o “
fato de ter se operado a prescrição quanto aos atos de improbidade administrativa praticados por Sidney e Tony, no os isentam do ressarcimento ao erário
.”.

Assim, a análise dos elementos caracterizadores da improbidade administrativa, incluindo o dolo, constituía pressuposto lógico necessário para o reconhecimento do dever de ressarcir, uma vez que o prejuízo alegado decorreria diretamente da suposta conduta dolosa dos agentes em direcionar licitações com sobrepreço.

Ao examinar tais aspectos, portanto, o juízo manteve-se nos estritos limites da causa de pedir, não havendo que se falar em julgamento
extra petita
.

Por essas razões, rejeito a preliminar.

VOTO (MÉRITO)

EXMA. SRA. DESEMBARGADORA ANGLIZEY SOLIVAN DE OLIVEIRA

Egrégia Câmara:

Como visto, trata-se de Recurso de Apelação Cível que busca a reforma de sentença de improcedência em “Ação de Improbidade Administrativa com pedido de Ressarcimento de Dano ao Erário”, ajuizada com fundamento na prática de ato ímprobo relativo à aquisição de medicamentos com sobrepreço e superfaturamento, para a Farmácia Básica do Município de Araputanga/MT.

Na origem, a referida ação visava ao ressarcimento de danos ao erário e compensação por danos morais difusos, em razão da prática de condutas que configurariam atos de improbidade administrativa descritos na Lei no 8.429/92, conforme artigos 10, I, IX e XII (Sidney Pires Salomé) e art. 10, I e XII (Tony Fabrício Larranhagas Mamedes), sob a alegação de irregularidades ocorridas durante os anos de 2013 e 2014, envolvendo os pregões presenciais n.o 11/13 e n.o 26/14.

Na petição inicial (ID 239829212), sustentou o Parquet que os apelados causaram prejuízo ao erário e violaram os princípios da administração pública por meio de sobrepreços e superfaturamento nas contratações mencionadas, além de falhas no controle de aquisição e distribuição de medicamentos básicos. Reconhecendo que havia se consumado a prescrição para fins de aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei no 8.429/92), formulou pedido de ressarcimento ao erário e indenização por danos morais difusos, conforme disposto no artigo 37, § 5o, da Constituição Federal e Tema 897 da Repercussão Geral do STF.

Na análise da petição inicial, o autor alega que o apelado Sidney Pires Salomé, como Prefeito na época dos fatos, teria sido responsável por autorizar, homologar e realizar a contratação das empresas para fornecimento de medicamentos e materiais de saúde, permitindo pagamentos superfaturados e deixando de realizar uma pesquisa de preços adequada no mercado. Como ordenador máximo de despesas da Prefeitura, ele teria ignorado os preços abusivos, demonstrando conivência ou omissão, o que teria resultado em sobrepreço e prejuízo ao erário.

Em relação a Tony Fabrício Larranhagas Mamedes, então Secretário Municipal de Saúde, assevera o apelante que o réu teria sido responsável por solicitar a abertura dos processos licitatórios dos pregões presenciais n.o 11/2013 e 26/2014, permitindo contratações com valores superiores aos de mercado e falhando em promover a economicidade nas aquisições, contribuindo diretamente para a prática de atos lesivos ao erário.

Dentre as provas apresentas, destaca o apelante o Relatório Técnico n.° 722.2021 (ID 239830159 – pág. 244 a 260), que aponta para a ocorrência de sobrepreço e superfaturamento resultante das contratações, que incluiriam preços entre 50% e 1522% acima dos valores de mercado. As aquisições teriam gerado um prejuízo de R$ 60.713,85 ao erário.

Na sentença recorrida, o Juízo Singular destacou que:
Isso posto, não se denota no caderno processual qualquer prova de que a conduta dos acionados tenha afetado o patrimônio da municipalidade de forma a causar qualquer prejuízo aos cofres públicos. Isso porque, diante do pedido de julgamento antecipado do feito, não há evidências concretas de que os pregões presenciais n° 11/13 e no 26/14 de fato causaram algum prejuízo financeiro à municipalidade, na medida em que não houve a indicação do valor entendido como correto para os medicamentos adquiridos.

O Relatório Técnico no 722/2021 analisou os pregões presenciais no 011/2013 e no 026/2014, incluindo a comparação dos preços homologados com o Banco de Preços em Saúde (BPS) e listas da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED). As conclusões indicaram a ocorrência de sobrepreço no Pregão Presencial no 11/2013, totalizando R$ 39.929,54, e no Pregão Presencial no 26/2014, somando R$ 83.622,02, além de superfaturamento nas aquisições, com valores de R$ 41.191,05 e R$ 19.522,80, respectivamente. O relatório destacou falhas graves no controle de preços e especificações inadequadas, o que favoreceu a ocorrência de sobrepreços e prejuízos ao patrimônio público.

Entretanto, ainda que a prova produzida em sede de inquérito civil tenha apontado para a ocorrência de prejuízo ao erário municipal, a pretensão de ressarcimento do dano só estaria imune à prescrição caso comprovada conduta dolosa.

Nesse sentido, a tese de repercussão geral firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 852475 (Tema 897), estabeleceu que, para que seja viável a condenação de ressarcimento com respaldo no artigo 37, § 5o, da Constituição Federal, isto é, para se aplicar a regra da imprescritibilidade, faz-se necessário que o ato questionado se caracterize como
improbidade administrativa dolosa
:

Tema 897: "
São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa
.”.

Assim, a procedência do pedido de ressarcimento depende da análise dos atos imputados na inicial à luz do artigo 1o, § § 2o e 3o, da LIA, que estabelece que o dolo consiste na "
vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito
", sendo necessário que o ato tenha como objetivo o enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário ou a violação dos princípios da administração pública. Nesse sentido, a ementa do RE 852475 SP:

DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 o, DA CONSTITUIÇÃO. [...] 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5o, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5o, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário
fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.
6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento. (STF - RE: 852475 SP, Relator: ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 08/08/2018, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 25/03/2019)

Acerca da aplicação temporal das alterações normativas concernentes ao elemento subjetivo e ao regime prescricional a partir da Lei n. 14.230/2021, o Supremo Tribunal Federal, apreciando o
Tema n. 1.199
da repercussão geral (ARE n. 843.989 RG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, TRIBUNAL PLENO, j. 18.08.2022), firmou as seguintes teses:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo -
DOLO
; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

À vista disso, a despeito do entendimento quanto à irretroatividade da nova lei quanto à prescrição e às demandas já transitadas em julgado, o STF ressalvou a sua retroação benéfica em relação à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, enfatizando a necessidade de comprovação da responsabilidade subjetiva – dolo – a todos os atos tipificados nos artigos 9°, 10 e 11, da Lei 8.429/92, nas ações pendentes de julgamento.

No caso em análise, como bem destacado na sentença, do acervo probatório não há como afirmar que os agentes públicos agiram com vontade livre e consciente de causar prejuízo ao erário ou que tenham atuado em conluio com os particulares que firmaram contratos com a administração pública.

Além disso, a descrição dos fatos aponta que os recorridos agiram de forma culposa (ainda que culpa grave) na condução dos atos de elaboração dos termos de referência e na aquisição de medicamentos, o que afasta a possibilidade da pretensão de ressarcimento.

Desse modo, ausentes os elementos que indiquem a prática de ato com dolo específico de causar danos e alicerçado nos precedentes do Supremo Tribunal Federal, que exigem a comprovação do dolo específico para o provimento de demanda que visa ao ressarcimento ao erário, impõe-se a manutenção da sentença.

Nesse mesmo sentido, é o entendimento adotado por este Egrégio Tribunal de Justiça, senão vejamos:

(...) MÉRITO – PREFEITO MUNICIPAL DE RONDOLÂNDIA – IRREGULARIDADE NA CONDUÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO – AUSÊNCIA DE EVIDÊNCIA DO DOLO ESPECÍFICO – ILEGALIDADE POR SI SÓ INSUFICIENTE A CARACTERIZAR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (...). Não evidenciado o dolo específico, a mera irregularidade ou ilegalidade por si sós, mostram-se insuficientes a caracterizar a conduta como ato de improbidade administrativa. Sentença de procedência da demanda reformada. Recurso provido. Ação Improcedente. (N.U 0001421-79.2015.8.11.0046, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/02/2024, Publicado no DJE 07/02/2024)

[...] RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DECORRENTE DA PRÁTICA DE ATO ÍMPROBO – NECESSIDADE DE RECONHECIMENTO DO ATO DOLOSO COMO CAUSA DO PREJUÍZO ALEGADO – TEMA N.° 897, DO STF – ELEMENTO SUBJETIVO NÃO AFERIDO – PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO POR ILÍTICO CIVIL – ARTIGO 1°, DECRETO N.o 20.910/32 – IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS INICIAIS [...] 2.
De acordo com o Supremo Tribunal Federal (Tema n.° 897), os pedidos de ressarcimento, fundados no artigo 37, § 5°, da Constituição da República, reclamam o reconhecimento de ato de improbidade doloso como causa do prejuízo alegado.
3. Na hipótese, ausentes os elementos que indiquem a prática de ato com dolo específico de causar danos, bem como a comprovação de prejuízo ao erário, incide ao caso o Tema n.° 666, do STF, no sentido de que “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. (N.U 0000346-48.2012.8.11.0098, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 06/02/2024, Publicado no DJE 21/02/2024)

RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO EM DECORRÊNCIA DE ATO ÍMPROBO – [...] 4. In casu, não havendo a caracterização de dolo na conduta praticada pelo Apelante – em que lhe é atribuída lesão ao erário em decorrência de ato ímprobo –, com as alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021 à LIA, é cabível a aplicação do regramento prescricional à ação de ressarcimento por suposto ato culposo, nos termos do Tema 897 STF. (N.U 0000894-61.2012.8.11.0102, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 18/12/2023, Publicado no DJE 19/12/2023)

Por todo o exposto, NEGO PROVIMENTO ao Recurso de Apelação, mantendo inalterada a sentença recorrida.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 28/01/2025