Tribunal: TJMT
Processo: 1002616-69.2024.8.11.0013
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-24
Data de publicação: 2025-07-04

Ementa:
DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INEXISTÊNCIA DE TERATOLOGIA. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.
I. Caso em exame
Recurso de apelação interposto contra sentença que indeferiu a petição inicial de mandado de segurança impetrado contra decreto municipal que determinou intervenção em entidade privada de saúde, com fundamento na ausência de demonstração de direito líquido e certo.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão:
(i) saber se houve análise indevida do mérito pela sentença ao indeferir a petição inicial;
(ii) saber se há nos autos prova pré-constituída capaz de demonstrar direito líquido e certo da impetrante.
III. Razões de decidir
3. A verificação da presença de direito líquido e certo constitui requisito de admissibilidade da ação mandamental, cuja ausência autoriza o indeferimento da petição inicial, nos termos do art. 10 da Lei no 12.016/2009.
4. O exame sumário de documentos para aferir a ausência de prova pré-constituída não configura julgamento de mérito, tampouco teratologia.
5. A controvérsia sobre a legalidade da intervenção exige dilação probatória, especialmente quanto à existência de iminente perigo público ou à responsabilidade do Município pela situação fática, o que é incompatível com o rito do mandado de segurança.
IV. Dispositivo e tese
6. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
"1. O indeferimento da petição inicial no mandado de segurança é admissível quando ausente prova pré-constituída do direito líquido e certo alegado."
"2. A necessidade de dilação probatória afasta a via mandamental para impugnação de decreto de intervenção fundamentado em risco à saúde pública."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, incisos XVIII, XIX, XXII e XXV; Lei no 12.016/2009, art. 10; Lei no 8.080/1990, art. 15, XIII.
Jurisprudência relevante citada: TJ-RS, AI no 70069078426, Rel. Des. Marilene Bonzanini, j. 30.06.2016.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1002616-69.2024.8.11.0013
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Revisão/Desconstituição de Ato Administrativo, Nulidade de ato administrativo]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[SOCIEDADE LACERDENSSE DE BENEFICENCIA - CNPJ: 03.395.807/0001-69 (APELANTE), ISRAEL MOREIRA DE ALMEIDA - CPF: 838.779.831-20 (ADVOGADO), Prefeito de Pontes e Lacerda (APELADO), MUNICÍPIO DE PONTES E LACERDA - CNPJ: 15.023.989/0001-26 (APELADO), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), DOUGLAS HENRIQUE DOS SANTOS SILVA - CPF: 024.662.191-58 (ADVOGADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INEXISTÊNCIA DE TERATOLOGIA. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.

I. Caso em exame

Recurso de apelação interposto contra sentença que indeferiu a petição inicial de mandado de segurança impetrado contra decreto municipal que determinou intervenção em entidade privada de saúde, com fundamento na ausência de demonstração de direito líquido e certo.

II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão:
(i) saber se houve análise indevida do mérito pela sentença ao indeferir a petição inicial;
(ii) saber se há nos autos prova pré-constituída capaz de demonstrar direito líquido e certo da impetrante.

III. Razões de decidir
3. A verificação da presença de direito líquido e certo constitui requisito de admissibilidade da ação mandamental, cuja ausência autoriza o indeferimento da petição inicial, nos termos do art. 10 da Lei no 12.016/2009.
4. O exame sumário de documentos para aferir a ausência de prova pré-constituída não configura julgamento de mérito, tampouco teratologia.
5. A controvérsia sobre a legalidade da intervenção exige dilação probatória, especialmente quanto à existência de iminente perigo público ou à responsabilidade do Município pela situação fática, o que é incompatível com o rito do mandado de segurança.

IV. Dispositivo e tese
6. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
"1. O indeferimento da petição inicial no mandado de segurança é admissível quando ausente prova pré-constituída do direito líquido e certo alegado."
"2. A necessidade de dilação probatória afasta a via mandamental para impugnação de decreto de intervenção fundamentado em risco à saúde pública."

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, incisos XVIII, XIX, XXII e XXV; Lei no 12.016/2009, art. 10; Lei no 8.080/1990, art. 15, XIII.
Jurisprudência relevante citada: TJ-RS, AI no 70069078426, Rel. Des. Marilene Bonzanini, j. 30.06.2016.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pela SOCIEDADE LACERDENSSE DE BENEFICÊNCIA contra sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara Cível da Comarca de Pontes e Lacerda, que indeferiu a petição inicial do Mandado de Segurança n. 1002616-69.2024.8.11.0013, impetrado contra ato do Prefeito Municipal de Pontes e Lacerda, extinguindo o feito sem resolução do mérito, nos termos do artigo 10 da Lei no 12.016/2009 c/c artigo 485, inciso I, do Código de Processo Civil.

Inconformada com a sentença, a impetrante interpôs recurso de apelação, sustentando, em síntese:

1) A teratologia da decisão, ao entender que a magistrada realizou clara análise do mérito, avaliando questões sobre ausência de provas dos fatos narrados na exordial, bem como quanto à demonstração da presença ou não do direito líquido e certo da impetrante, mas concluiu pelo indeferimento da inicial, sem julgamento de mérito;

2) A adoção de premissa equivocada pela sentença, ao ignorar a primazia dos direitos fundamentais do art. 5o da Constituição Federal, privilegiando as regras de exceção;

3) A existência nos autos de documentos comprobatórios das ilegalidades do decreto de intervenção, notadamente a ausência de perigo iminente de calamidade pública e a evidência de pessoalidade e abuso de poder;

4) A violação do direito líquido e certo da impetrante, decorrente diretamente do texto constitucional, que lhe assegura a inviolabilidade de sua propriedade privada e a expressa proibição de interferência estatal em sua estrutura e funcionamento, conforme os incisos XVIII, XIX e XXII do artigo 5o da Constituição Federal.

Por fim, requereu o provimento do recurso para reformar a sentença, concedendo a liminar pleiteada para determinar a suspensão dos efeitos do Decreto Municipal de Intervenção no 053/2024 e suas prorrogações, bem como a declaração de ilegalidade e nulidade do ato administrativo praticado pelo Executivo Municipal.

Em contrarrazões, o Município de Pontes e Lacerda defendeu o acerto da sentença de primeiro grau, argumentando que a apelante não trouxe de plano provas capazes de demonstrar eventual direito líquido e certo que pudesse amparar sua pretensão, também não preenchendo requisito geral e constitucional para impetração de Mandado de Segurança, qual seja, a demonstração de que o ato impugnado foi ilegal ou praticado com abuso de poder. Sustentou ainda que, para uma análise exauriente da pretensão da apelante, deveria haver maior dilação probatória, o que não se admite na via estreita do mandado de segurança.

A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra da Excelentíssima Procuradora de Justiça Mara Ligia Pires de Almeida Barreto, opinou pelo desprovimento do recurso, sustentando que "a simples arguição da parte autora de que o referido decreto municipal de intervenção não atende aos requisitos legais mínimos exigidos para prática do ato, somada à documentação acostada, não são elementos hábeis a demonstrar o direito líquido e certo alegado pelo impetrante", destacando ainda que "o mandado de segurança não admite dilação probatória, porquanto se trata de remédio constitucional que visa proteger direitos líquidos e certos".

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Da análise dos autos, verifica-se que a impetrante, ora apelante, ajuizou Mandado de Segurança contra ato praticado pelo Prefeito Municipal de Pontes e Lacerda, consubstanciado no Decreto Municipal no 053/2024, publicado em 15 de abril de 2024, que determinou a intervenção na Sociedade Lacerdense de Beneficência (SOLBEN), prestadora de serviços de saúde.

Em sua petição inicial, a impetrante narrou que o decreto interventivo teria como justificativa precípua o suposto risco de calamidade pública que se daria em razão do fechamento das portas do Hospital Vale do Guaporé, administrado pela impetrante, devido a uma greve de colaboradores e prestadores de serviços anunciada na quinta-feira, dia 11 de abril de 2024, e deflagrada no dia 15 do mesmo mês e ano.

Alegou, em síntese, que o referido decreto de intervenção não atendia aos requisitos legais para validade do ato, estando eivado de ilegalidades irremediáveis, que tornariam o ato interventivo verdadeira ofensa a direito líquido e certo da impetrante. Sustentou que a greve dos funcionários anunciada desde quinta-feira, dia 11 de abril, e deflagrada apenas na segunda-feira, dia 15 de abril, garantia o atendimento mínimo necessário à população, nos limites da Lei, de modo a não haver perigo de calamidade pública.

A impetrante afirmou ainda que a intervenção seria ilegal porque quem efetivamente deu causa à greve que supostamente seria o motivo único autorizador da intervenção foi o próprio executivo municipal, que estava em atraso com os repasses financeiros devidos à instituição.

A Magistrada de primeiro grau, ao apreciar a inicial, entendeu que a impetrante não demonstrou possuir direito líquido e certo à impetração do mandado de segurança, razão pela qual indeferiu a petição inicial, nos seguintes termos:

"No entanto, em análise dos documentos carreados, verifica-se o Chefe do Executivo assinalou um ato administrativo, em forma de decreto, se valendo da sua discricionariedade.

[...]

Não vislumbro em cognição sumaria ilegalidade ou abuso de poder da autoridade coautora de plano.

Para uma análise exauriente, deve haver maior dilação probatória.

Em outro prisma do mesmo conceito, existe um direito líquido e certo quando não há disputa de fatos, ou quando a prova documental é adequada para resolver qualquer controvérsia existente, o que não vislumbro ocorrer in casu.

É cediço de que o Mandado de Segurança é um procedimento especial, não cabendo a dilação probatória que a presente discussão acerca da legalidade do Decreto Municipal requer.

[...]

Deste modo, resta demonstrado que a impetrante não possui direito líquido e certo a impetrar o presente remédio constitucional, de modo que a solução é dada pelo artigo 10, da Lei n. 12.016/09."

Inconformado, o recorrente interpôs recurso de apelação contra a sentença que indeferiu a petição inicial do mandado de segurança impetrado contra ato do Prefeito Municipal de Pontes e Lacerda.

A questão central da presente apelação diz respeito ao indeferimento da petição inicial do mandado de segurança impetrado pela apelante contra ato do Prefeito Municipal de Pontes e Lacerda, consubstanciado no Decreto Municipal no 053/2024, que determinou a intervenção na Sociedade Lacerdense de Beneficência (SOLBEN).

Como se sabe, o mandado de segurança é remédio constitucional destinado a proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público, conforme dispõe o inciso LXIX do art. 5o da Constituição Federal e art. 1o da Lei no 12.016/2009.

A Lei no 12.016/2009, em seu art. 10, estabelece que:

"Art. 10. A inicial será desde logo indeferida, por decisão motivada, quando não for o caso de mandado de segurança ou lhe faltar algum dos requisitos legais ou quando decorrido o prazo legal para a impetração."

Para a concessão da segurança, é necessário que o impetrante demonstre, de plano, mediante prova pré-constituída, que faz jus ao direito incontestável de ter deferida sua pretensão. Em outros termos, é preciso que o direito alegado se apresente manifesto em sua existência, delimitado em sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração.

No caso dos autos, a magistrada de primeiro grau entendeu que a impetrante não demonstrou possuir direito líquido e certo, indeferindo a petição inicial com fundamento na ausência de prova pré-constituída da ilegalidade ou abuso de poder do ato atacado.

A apelante, por sua vez, sustenta que a sentença é teratológica, pois teria adentrado na análise do mérito ao avaliar a existência de direito líquido e certo, mas concluído pela extinção do processo sem resolução de mérito.

Com efeito, a análise da existência ou não de direito líquido e certo, a partir do exame da prova pré-constituída, não configura análise meritória propriamente dita, mas sim verificação de um dos requisitos de admissibilidade do mandado de segurança. Tanto é assim que o art. 10 da Lei no 12.016/2009 expressamente autoriza o indeferimento da petição inicial quando faltar algum dos requisitos legais da ação mandamental.

Cabe destacar que a existência de direito líquido e certo, no âmbito do mandado de segurança, é condição específica da ação, cuja ausência autoriza o indeferimento da petição inicial, nos exatos termos do art. 10 da Lei no 12.016/2009. Não há, portanto, qualquer teratologia na decisão recorrida, que simplesmente aplicou a legislação pertinente.

Ademais, não se pode confundir o exame preliminar da existência de direito líquido e certo para fins de admissibilidade da ação mandamental, com o exame definitivo do mérito da impetração. O primeiro diz respeito à verificação da presença dos requisitos específicos do mandado de segurança, enquanto o segundo se refere ao julgamento da procedência ou improcedência da pretensão deduzida.

No que tange ao mérito propriamente dito da apelação, a questão central consiste em verificar se a impetrante, ora apelante, demonstrou, de plano, mediante prova pré-constituída, a existência de direito líquido e certo violado pelo decreto de intervenção impugnado.

A apelante sustenta que seu direito líquido e certo decorre diretamente do texto constitucional, que lhe assegura a inviolabilidade de sua propriedade privada e a expressa proibição de interferência estatal em sua estrutura e funcionamento, conforme os incisos XVIII, XIX e XXII do artigo 5o da Constituição Federal.

De fato, a Constituição Federal assegura, em seu art. 5o, incisos XVIII, XIX e XXII, respectivamente, que "a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento", que "as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado" e que "é garantido o direito de propriedade".

No entanto, esses direitos fundamentais não são absolutos, comportando exceções previstas na própria Constituição Federal e na legislação infraconstitucional. Uma dessas exceções está prevista no art. 5o, inciso XXV, da Constituição Federal, que estabelece:

"Art. 5o (...)

XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;"

No plano infraconstitucional, o art. 15, inciso XIII, da Lei no 8.080/90 (Lei Orgânica da Saúde), prevê que:

"Art. 15. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, em seu âmbito administrativo, as seguintes atribuições:

(...)

XIII - para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias, a autoridade competente da esfera administrativa correspondente poderá requisitar bens e serviços, tanto de pessoas naturais como de jurídicas, sendo-lhes assegurada justa indenização;"

No mesmo sentido:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA. PATRIMÔNIO E SERVIÇOS DE NOSOCÔMIO . AMEAÇA REAL E CONCRETA DE FECHAMENTO DA UTI, BEM COMO DE INTERRUPÇÃO DOS SERVIÇOS DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE DO DECRETO INTERVENTIVO. - A requisição administrativa é modalidade de intervenção estatal mediante o qual, em situação de perigo público iminente, o Estado utiliza bens móveis, imóveis ou serviços particulares, mediante indenização ulterior, se houver dano, para satisfazer necessidades coletivas prementes e transitórias, art. 5o, XXV, da CF - No âmbito do Sistema Único de Saúde, o art . 15, XIII, da Lei no 8.080/1990, prevê a possibilidade de requisição pelo Município de bens e serviços, tanto de pessoas naturais como jurídicas, para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias - No caso, mostrou-se legítimo o decreto interventivo do Município de Gramado que requisitou o patrimônio, os bens e serviços do Hospital Arcanjo São Miguel diante da constatação de que haveria o encerramento da prestação de serviços de saúde na cidade, circunstância que acarretaria o caos na saúde local. UTILIZAÇÃO DO CNPJ DO HOSPITAL PELO INTERVENTOR. POSSIBILIDADE - Para que o interventor possa exercer sua atribuição de afastar o perigo público que fundamentou o decreto interventivo que requisitou o patrimônio do nosocômio é imprescindível que ele possa utilizar o CNPJ do hospital . Com efeito, "como os ativos e colaboradores estão vinculados ao CNPJ do Hospital, assim como toda a gestão fiscal, não há como desvincular o uso desse, sob pena de inclusive prejudicar o atendimento dos pacientes ali atendidos, e por consequência, a saúde desses". INCABÍVEL A FIXAÇÃO DE PAGAMENTO MENSAL PELA UTILIZAÇÃO DOS BENS ENQUANTO DURAR A REQUISIÇÃO - Como ensina a doutrina, ‘a indenização pelo uso dos bens e serviços alcançados pela requisição é condicionada: o proprietário somente fará jus à indenização se a atividade estatal lhe tiver provocado danos’, ou seja, se for devida a indenização, ‘será sempre a posteriori, ou ulterior, como consigna a Constituição’. ABRANGÊNCIA DA REQUISIÇÃO. EXISTÊNCIA DE SALAS NÃO VICULADAS AOS SERVIÇOS HOSPITALARES . IRRELEVÂNCIA - O decreto interventivo abrangeu toda a estrutura do Hospital Arcanjo São Miguel, todo o patrimônio do nosocômio (art. 1o, parte final do Decreto no 023/2016), sendo irrelevante a existência de salas não vinculadas aos serviços hospitalares, pois o interventor, imprimindo nova gestão aos serviços, poderá utilizar a integralidade do patrimônio da entidade como melhor lhe aprouver. CONTABILIDADE. ACESSO AOS DOCUMENTOS ANTERIORES A INTERVENÇÃO . POSSIBILIDADE - A anterior administração do Hospital Arcanjo São Miguel possui direito de ter acesso aos documentos pertinentes à respectiva gestão para poder realizar a contabilidade do anterior período. AGRAVO PARCIALMENTE PROVIDO.(Agravo de Instrumento, No 70069078426, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator.: Marilene Bonzanini, Julgado em: 30-06-2016)

(TJ-RS - Agravo de Instrumento: 70069078426 GRAMADO, Relator: Marilene Bonzanini, Data de Julgamento: 30/06/2016, Vigésima Segunda Câmara Cível, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 06/07/2016)

Assim, o direito à inviolabilidade da propriedade privada e à não interferência estatal no funcionamento das associações pode ser relativizado em situações excepcionais, como no caso de iminente perigo público ou para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias.

Na hipótese dos autos, a apelante alega que o decreto de intervenção é ilegal porque não havia perigo iminente de calamidade pública, uma vez que a greve deflagrada pelos colaboradores e prestadores de serviços do hospital garantia o atendimento mínimo necessário à população, e porque quem efetivamente deu causa à greve foi o próprio executivo municipal, que estava em atraso com os repasses financeiros devidos à instituição.

Para comprovar suas alegações, a apelante menciona diversos documentos que teriam sido juntados aos autos, como ofícios encaminhados ao executivo municipal informando a greve e garantindo o atendimento mínimo, ofícios cobrando o pagamento de repasses atrasados, comprovantes de depósitos judiciais realizados pelo município após o anúncio da greve, entre outros.

Ocorre que, para a configuração de direito líquido e certo em sede de mandado de segurança, não basta a mera alegação de ilegalidade ou abuso de poder, sendo necessário que os fatos estejam comprovados de plano, por documentos inequívocos, dispensando a necessidade de produção de provas ou de maior dilação probatória.

No caso em análise, a verificação da legalidade ou não do decreto de intervenção demandaria ampla produção de provas, para além da prova documental já produzida, a fim de se apurar, por exemplo, se havia efetivamente risco à saúde pública em razão da greve deflagrada, se os serviços essenciais estavam sendo mantidos adequadamente, se os repasses financeiros devidos pelo município estavam realmente atrasados e se tal atraso justificaria a greve, se o executivo municipal agiu com abuso de poder ao decretar a intervenção, entre outras questões.

Tais indagações não podem ser respondidas satisfatoriamente apenas com base nos documentos juntados aos autos, demandando dilação probatória, o que é incompatível com o procedimento do mandado de segurança.

Nesse sentido, a decisão de primeiro grau acertadamente indeferiu a petição inicial do mandado de segurança, por entender que a impetrante não demonstrou, de plano, mediante prova pré-constituída, a existência de direito líquido e certo violado pelo decreto de intervenção impugnado.

Importante salientar que o indeferimento da petição inicial do mandado de segurança não impede a apelante de buscar a tutela de seus direitos por outras vias processuais adequadas, que permitam ampla produção de provas e maior dilação probatória.

Dessa forma, entendo que não merece provimento o recurso de apelação interposto pela Sociedade Lacerdense de Beneficência, devendo ser mantida a sentença que indeferiu a petição inicial do mandado de segurança, nos termos do art. 10 da Lei no 12.016/2009.

Ante o exposto, conheço do recurso de apelação e nego-lhe provimento, mantendo integralmente a sentença recorrida, por seus próprios fundamentos.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 24/06/2025