Tribunal: TJMT
Processo: 1028509-12.2023.8.11.0041
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-11-18
Data de publicação: 2025-12-03

Ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL LAVRADO CONTRA SECRETARIA DO ESTADO. ÓRGÃO DESPROVIDO DE PERSONALIDADE JURÍDICA. ILEGITIMIDADE DO SUJEITO PASSIVO. NULIDADE ABSOLUTA. IMPOSSIBILIDADE DE CONVALIDAÇÃO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Ação declaratória de nulidade de auto de infração ajuizada pelo Estado de Mato Grosso em face do Município de Cuiabá, com pedido de reconhecimento da nulidade do Auto de Infração no 1442 e dos atos administrativos subsequentes, lavrados contra a Superintendência de Políticas Sobre Drogas – SUPOD, órgão integrante da estrutura administrativa direta do Estado. A sentença de primeiro grau declarou a nulidade dos atos administrativos por vício formal insanável e condenou o Município ao pagamento de honorários advocatícios, fixados nos percentuais mínimos legais. O Município interpôs apelação visando à reforma da decisão.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a lavratura de auto de infração ambiental contra órgão público desprovido de personalidade jurídica constitui vício sanável ou nulidade absoluta; e (ii) estabelecer se é aplicável, no caso concreto, o princípio da instrumentalidade das formas para convalidar o ato administrativo.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O auto de infração ambiental é ato administrativo sancionador que exige a identificação precisa do sujeito passivo com capacidade jurídica, condição essencial para a validade do procedimento sancionador.
4. Órgãos da administração direta, como a SUPOD, não possuem personalidade jurídica, sendo meras repartições internas do ente federativo e, por isso, não podem ser autuados diretamente em processos administrativos sancionadores.
5. A lavratura do auto de infração em desfavor da SUPOD configura vício de origem insanável, por ausência de pressuposto de validade do ato administrativo, consubstanciando nulidade absoluta.
6. Não se aplica o princípio da instrumentalidade das formas em hipóteses de ausência de sujeito passivo legítimo, pois o vício compromete a essência do ato e impede o exercício do contraditório e da ampla defesa.
7. A ausência de notificação da Procuradoria-Geral do Estado para atuar no processo administrativo confirma o prejuízo à defesa do ente federativo, impossibilitando a convalidação do vício como mero erro material.
8. A manutenção da cobrança da multa fundada em auto nulo, inclusive com inscrição em dívida ativa e protesto, evidencia a gravidade da irregularidade e reforça a necessidade de anulação.
9. As demais alegações recursais relativas à competência sancionadora municipal, ausência de bis in idem e dosimetria da multa não são analisadas, pois restaram prejudicadas diante da nulidade absoluta do ato.
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso desprovido.
Tese de julgamento:
1. A lavratura de auto de infração ambiental contra órgão público desprovido de personalidade jurídica acarreta nulidade absoluta do ato administrativo sancionador.
2. O princípio da instrumentalidade das formas não se aplica quando ausente sujeito passivo juridicamente apto a figurar no processo administrativo, por comprometer o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal.
3. A autuação administrativa deve recair diretamente sobre o ente federativo responsável, sendo inválida a imputação a órgão despersonalizado.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, caput; CPC, arts. 85, §§ 2o, 3o e 11; Lei no 9.784/1999, art. 9o, I.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, Ap Cível no 0018497-83.2013.8.11.0015, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 04.11.2020; TRT-7, RO no 0001598-11.2015.5.07.0012, Rel. Des. Dulcina de Holanda Palhano, j. 30.08.2017; TRF-2Região, Proc. 0006118-47.2005.4.02.5101, Rel. Juiz Fed. Conv. Marcelo Pereira da Silva, DEJF 26/01/2012; Pág. 87.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1028509-12.2023.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Ambiental]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELADO), MUNICIPIO DE CUIABÁ - CNPJ: 03.533.064/0001-46 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL, EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL, EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL LAVRADO CONTRA SECRETARIA DO ESTADO. ÓRGÃO DESPROVIDO DE PERSONALIDADE JURÍDICA. ILEGITIMIDADE DO SUJEITO PASSIVO. NULIDADE ABSOLUTA. IMPOSSIBILIDADE DE CONVALIDAÇÃO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Ação declaratória de nulidade de auto de infração ajuizada pelo Estado de Mato Grosso em face do Município de Cuiabá, com pedido de reconhecimento da nulidade do Auto de Infração no 1442 e dos atos administrativos subsequentes, lavrados contra a Superintendência de Políticas Sobre Drogas – SUPOD, órgão integrante da estrutura administrativa direta do Estado. A sentença de primeiro grau declarou a nulidade dos atos administrativos por vício formal insanável e condenou o Município ao pagamento de honorários advocatícios, fixados nos percentuais mínimos legais. O Município interpôs apelação visando à reforma da decisão.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a lavratura de auto de infração ambiental contra órgão público desprovido de personalidade jurídica constitui vício sanável ou nulidade absoluta; e (ii) estabelecer se é aplicável, no caso concreto, o princípio da instrumentalidade das formas para convalidar o ato administrativo.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O auto de infração ambiental é ato administrativo sancionador que exige a identificação precisa do sujeito passivo com capacidade jurídica, condição essencial para a validade do procedimento sancionador.

4. Órgãos da administração direta, como a SUPOD, não possuem personalidade jurídica, sendo meras repartições internas do ente federativo e, por isso, não podem ser autuados diretamente em processos administrativos sancionadores.

5. A lavratura do auto de infração em desfavor da SUPOD configura vício de origem insanável, por ausência de pressuposto de validade do ato administrativo, consubstanciando nulidade absoluta.

6. Não se aplica o princípio da instrumentalidade das formas em hipóteses de ausência de sujeito passivo legítimo, pois o vício compromete a essência do ato e impede o exercício do contraditório e da ampla defesa.

7. A ausência de notificação da Procuradoria-Geral do Estado para atuar no processo administrativo confirma o prejuízo à defesa do ente federativo, impossibilitando a convalidação do vício como mero erro material.

8. A manutenção da cobrança da multa fundada em auto nulo, inclusive com inscrição em dívida ativa e protesto, evidencia a gravidade da irregularidade e reforça a necessidade de anulação.

9. As demais alegações recursais relativas à competência sancionadora municipal, ausência de
bis in idem
e dosimetria da multa não são analisadas, pois restaram prejudicadas diante da nulidade absoluta do ato.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Recurso desprovido.

Tese de julgamento
:

1. A lavratura de auto de infração ambiental contra órgão público desprovido de personalidade jurídica acarreta nulidade absoluta do ato administrativo sancionador.

2. O princípio da instrumentalidade das formas não se aplica quando ausente sujeito passivo juridicamente apto a figurar no processo administrativo, por comprometer o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal.

3. A autuação administrativa deve recair diretamente sobre o ente federativo responsável, sendo inválida a imputação a órgão despersonalizado.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 37, caput; CPC, arts. 85, §§ 2o, 3o e 11; Lei no 9.784/1999, art. 9o, I.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, Ap Cível no 0018497-83.2013.8.11.0015, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 04.11.2020; TRT-7, RO no 0001598-11.2015.5.07.0012, Rel. Des. Dulcina de Holanda Palhano, j. 30.08.2017; TRF-2Região,
Proc. 0006118-47.2005.4.02.5101, Rel. Juiz Fed. Conv. Marcelo Pereira da Silva, DEJF 26/01/2012; Pág. 87.

R E L A T Ó R I O

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo
Município de Cuiabá
contra sentença que, na Ação Declaratória de Nulidade de Auto de Infração no 1028509-12.2023.8.11.0041, ajuizada pelo
Estado de Mato Grosso
, julgou procedente o pedido inicial para declarar a nulidade do Auto de Infração no 1442 e dos atos administrativos subsequentes, ao fundamento de ausência de legitimidade do órgão autuado e condenou o ente municipal ao pagamento de honorários advocatícios sobre o valor atualizado da causa, fixados em percentuais mínimos, nos termos do artigo 85, §§ 2o e 3o, do Código de Processo Civil (id. 311507863).

Nas razões o apelante sustenta, em síntese, que a sentença incorreu em excesso de formalismo ao anular o auto com base na qualificação da Superintendência de Políticas Sobre Drogas do Estado de Mato Grosso – SUPOD como autuada, tratando-se de mero erro material sem prejuízo à parte contrária.

Defende, neste contexto, a aplicação do princípio da instrumentalidade das formas e a inexistência de nulidade sem demonstração de efetivo prejuízo.

Reitera, em seguida, sua competência constitucional e legal para fiscalizar e autuar por infrações ambientais, a regularidade do processo administrativo e a validade da multa aplicada, que teria sido devidamente fundamentada.

Ao final, requer a reforma integral da sentença, com o reconhecimento da validade do auto de infração e improcedência do pedido inicial, além da condenação do apelado ao pagamento das custas e honorários recursais (id. 311507865).

O Estado de Mato Grosso apresentou contrarrazões pugnando pelo não provimento do recurso e a manutenção integral da sentença. Reitera os vícios formais insanáveis do auto de infração, em especial a ilegitimidade da SUPOD para figurar como sujeito passivo do procedimento sancionador, o que, por si só, enseja a nulidade do ato administrativo, tornando desnecessária a análise dos demais fundamentos. Ressalta que a ausência de personalidade jurídica da autuada impede a convalidação do ato com fundamento no princípio da instrumentalidade das formas, e que houve efetivo prejuízo à defesa do ente federativo, especialmente pela não cientificação da Procuradoria-Geral do Estado (id. 311507867).

Instada, a Procuradoria-Geral de Justiça se limitou a informar que não vislumbra interesse público a justificar a intervenção ministerial sobre a questão meritória (id. 320112858).

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Na origem o Estado de Mato Grosso ajuizou ação declaratória de nulidade postulando, em resumo, a declaração de nulidade do Auto de Infração no 1442, lavrado pelo Município de Cuiabá em 05 de dezembro de 2017, bem como de todos os atos subsequentes.

Na petição inicial alegou que o auto de infração foi lavrado em desfavor da Superintendência de Políticas sobre Drogas (SUPOD), órgão da estrutura administrativa direta do Estado de Mato Grosso, vinculado à Secretaria de Estado de Justiça e Direitos Humanos, por suposta infração ambiental decorrente de
“degradação de área de preservação ambiental – APP através de depósito de veículos com derramamento de óleo, combustível e proliferação do mosquito Aedes Aegypti”
.

Sustentou que a autuação administrativa é nula por diversos vícios formais e materiais, especialmente pela ausência de personalidade jurídica do órgão autuado, pela falta de notificação da Procuradoria-Geral do Estado para atuar no processo administrativo sancionador, bem como pela incompetência do Município de Cuiabá para aplicar penalidade com fundamento em legislação estadual. Alegou, ainda, a existência de
bis in idem
, diante da autuação anterior do Departamento Estadual de Trânsito – DETRAN/MT, relacionada ao mesmo fato gerador, e defendeu que a multa aplicada foi desproporcional, carente de fundamentação adequada e arbitrada em valor próximo ao teto legal, sem observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.

Após regular tramitação o juízo
a quo
julgou procedente o pedido inicial para declarar a nulidade do Auto de Infração no 1442 e dos atos administrativos subsequentes, reconhecendo a inexigibilidade da multa aplicada. O juízo de origem entendeu que a autuação contra a SUPOD, órgão sem personalidade jurídica própria, constitui vício formal insanável, sendo nula a sanção por ausência de sujeito passivo legítimo. Outrossim, considerou prejudicadas as demais alegações trazidas na inicial e condenou o ente municipal ao pagamento de honorários advocatícios sobre o valor atualizado da causa, fixados em percentuais mínimos, nos termos do artigo 85, §§ 2o e 3o, do Código de Processo Civil.

Inconformado, o Município de Cuiabá interpôs o presente recurso de apelação, sustentando que a sentença incorreu em excesso de formalismo ao anular o auto de infração com base na identificação do órgão autuado, argumentando que se trataria de mero erro material, passível de convalidação à luz do princípio da instrumentalidade das formas, uma vez que o ente federativo efetivamente responsável foi identificado de modo inequívoco no processo administrativo.

No entanto, razão não assiste ao recorrente.

O auto de infração constitui ato administrativo sancionador dotado de presunção relativa de legitimidade, devendo, contudo, observar os requisitos formais e materiais previstos em lei para que produza efeitos válidos e eficazes. Entre esses requisitos, figura a correta identificação do sujeito passivo da infração, com capacidade jurídica para figurar no polo passivo da relação jurídica sancionadora, nos termos do art. 97 do Decreto no 6.514/2008 e do art. 740, I, da Lei Complementar municipal no 04/92.

No caso dos autos, não se discute que a SUPOD é um órgão da estrutura administrativa direta do Estado de Mato Grosso, desprovido de personalidade jurídica. Como bem ressaltado na sentença, órgãos públicos não são sujeitos de direitos e obrigações, sendo meras repartições internas de competências do ente federativo ao qual estão integrados. Desse modo, não detêm capacidade processual nem podem ser autuados diretamente em procedimentos administrativos sancionadores.

A responsabilização por atos imputados a órgãos públicos deve recair sobre o ente federativo correspondente, no caso, o Estado de Mato Grosso. A lavratura do auto de infração em face da SUPOD configura vício de origem, por ausência de pressuposto de validade do ato administrativo, não se tratando, portanto, de simples defeito sanável, mas de nulidade absoluta.

Não há como aplicar, neste contexto, o princípio da instrumentalidade das formas, pois a ausência de sujeito passivo juridicamente apto compromete a essência do ato. A identificação do autuado é elemento essencial à validade da sanção, e sua desconformidade afeta o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal, especialmente considerando que a Procuradoria-Geral do Estado, órgão legitimado à representação do ente federativo, não foi regularmente notificada no curso do processo administrativo, inviabilizando o exercício pleno da defesa técnica.

Ainda que se admitisse, em tese, a interpretação do vício como erro material, a ausência de providência administrativa para a sua correção antes da constituição definitiva do crédito e da inscrição em dívida ativa reforça a gravidade da irregularidade, pois evidencia que o Município prosseguiu na cobrança de multa fundada em ato nulo desde sua origem, inclusive promovendo o protesto extrajudicial da respectiva CDA.

Dessa forma, evidenciado o vício insanável na constituição do auto de infração, afigura-se correta a sentença que declarou sua nulidade e reconheceu a inexigibilidade da multa dele decorrente, razão pela qual deve ser mantida por seus próprios fundamentos.

Nesse sentido, aliás, veja-se os seguinte julgados, inclusive deste Tribunal de Justiça, em feitos assemelhados:

“
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA – ILEGITIMIDADE PASSIVA RECONHECIDA NA SENTENÇA – INDICAÇÃO DA SECRETARIA ESTADUAL DE FAZENDA DO ESTADO DE MATO GROSSO – AUSÊNCIA DE PERSONALIDADE JURÍDICA – SUBSTITUIÇÃO PELO ESTADO DE MATO GROSSO – PRINCÍPIOS DA ECONOMIA PROCESSUAL E PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF – INAPLICABILIDADE NO CASO – VIOLAÇÃO À ORDEM PROCESSUAL E ADMINISTRATIVA
– TEORIA DA ENCAMPAÇÃO – INAPLICABILIDADE – SÚMULA 628 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA – RECURSO NÃO PROVIDO.

Os princípios da economia processual, e pas de nullité sans grief, embora possuam o escopo de dinamizar e aperfeiçoar a prestação jurisdicional, não podem relativizar a ordem estabelecida no Código de Processo Civil, tampouco pelo Direito Administrativo
.

A teoria da encampação não se aplica sem as especificações estabelecidas na Súmula 628 do Superior Tribunal de Justiça”.
(N.U 0018497-83.2013.8.11.0015, HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, PRIMEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO, Julgado em 04/11/2020, Publicado no DJE 11/11/2020)

“AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO CONTRA SECRETARIA DE SAÚDE DO ESTADO DO CEARÁ. FALTA DE PERSONALIDADE JURÍDICA. VICIO FORMAL INSANÁVEL. NULIDADE.
O nome do autuado e sua qualificação são requisitos essenciais para a validade da autuação, nos termos do art. 9o, I, da Lei 9.784/99. A indicação equivocada da parte infratora é vício de forma que enseja a anulação do auto de infração. No caso, o auto de infração lavrado contra a Secretaria de Saúde e a ela endereçado padece de nulidade, posto que deveria ter sido direcionado ao ente federativo e sua ciência endereçada ao respectivo representante legal do ente
”.
(TRT-7 - RO: 00015981120155070012, Relator.: DULCINA DE HOLANDA PALHANO, Data de Julgamento: 30/08/2017, Data de Publicação: 30/08/2017)

“REMESSA NECESSÁRIA. AGRAVO RETIDO. AUTO DE INFRAÇÃO. AUSÊNCIA DE PERSONALIDADE JURÍDICA DO POSTO DE ASSISTÊNCIA MÉDICA MUNICIPAL. NULIDADE. I-Não se conhece de agravo retido nos autos quando ausente a reiteração prevista no art. 523, § 1o, do CPC, tendo em vista a devolução da matéria ao Tribunal apenas por meio do reexame necessário. II-
Os autos de infração lavrados contra postos de saúde e a eles endereçados padecem de nulidade, posto que devem ser direcionados ao ente federativo e sua ciência endereçada ao respectivo representante legal do ente
. III- Agravo retido não conhecido. Remessa necessária desprovida"
. (TRF 02a R.; Proc. 0006118-47.2005.4.02.5101; Quinta Turma Especializada; Rel. Juiz Fed. Conv. Marcelo Pereira da Silva; DEJF 26/01/2012; Pág. 87) Destaquei.

Por fim, no que se refere às demais alegações veiculadas pelo Município de Cuiabá em sede recursal, a exemplo da suposta competência para fiscalizar e sancionar infrações ambientais, da inexistência de
bis in idem
e da regularidade da dosimetria da multa aplicada, verifica-se que tais matérias restam prejudicadas diante da manutenção da sentença por fundamento autônomo e suficiente, qual seja, a nulidade absoluta do auto de infração por ausência de sujeito passivo legitimamente constituído. Assim, como corretamente assentado pelo juízo de origem, a invalidação do ato administrativo desde sua origem afasta a necessidade de exame das demais teses, que se tornaram irrelevantes para o deslinde da controvérsia.

Ante o exposto,
nego provimento
ao recurso de apelação interposto pelo Município de Cuiabá, mantendo inalterada a sentença recorrida por seus próprios e jurídicos fundamentos. Efeito do desprovimento do recurso, elevo os honorários advocatícios fixados em primeira instância em 1%, nos termos do art. 85, §11, do CPC.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 18/11/2025