Tribunal: TJMT
Processo: 1001815-90.2023.8.11.0013
Órgão julgador: ANA CRISTINA SILVA MENDES
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-16
Data de publicação: 2025-07-01

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. AUTUAÇÃO PELO PROCON/MT. VENDA DE ETANOL COM MARGEM DE LUCRO SUPERIOR A 20%. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL EXPRESSA. INEXISTÊNCIA DE INFRAÇÃO AO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, LIVRE INICIATIVA E LIVRE CONCORRÊNCIA. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Recurso de apelação interposto por Posto Rondon Comércio de Combustíveis Ltda. contra sentença que julgou improcedente ação declaratória de nulidade de processo administrativo sancionador movida em face do Estado de Mato Grosso e do PROCON/MT. A controvérsia envolve auto de infração lavrado em razão da suposta prática abusiva de preços, com aplicação de multa administrativa sob o fundamento de margem de lucro superior a 20% na revenda de etanol. A parte autora sustenta a inexistência de fundamento legal específico para a penalidade, a ilegalidade da metodologia adotada e a afronta a princípios constitucionais.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se é válida a autuação administrativa baseada exclusivamente em margem de lucro bruta superior a 20% na comercialização de combustíveis; e (ii) determinar se a imposição de multa administrativa com base em critério técnico não previsto em norma legal viola os princípios da legalidade, livre iniciativa e livre concorrência.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A atuação administrativa está vinculada ao princípio da legalidade estrita (CF, art. 37, caput), sendo vedada a imposição de penalidade sem previsão legal expressa. A margem de lucro bruta de 20% utilizada como parâmetro pelo PROCON/MT carece de amparo normativo.
4. O mercado de combustíveis opera sob regime de liberdade de preços, conforme reconhecido pela ANP e pela Lei no 9.478/1997, sendo vedada a fixação administrativa de tetos de lucro sem base legal específica.
5. A utilização de critério técnico unilateral para aferição de suposta prática abusiva, sem análise concreta da estrutura de custos, do mercado regional e da efetiva lesão ao consumidor, compromete a validade do auto de infração.
6. A jurisprudência consolidada do TJMT reconhece que a margem bruta de lucro, isoladamente considerada, não é suficiente para caracterizar prática abusiva ou infração à ordem econômica, devendo ser demonstrada efetiva lesividade aos direitos do consumidor.
7. A penalidade imposta viola os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência (CF, art. 170, caput e IV), além do princípio da legalidade (CF, art. 5o, II), impondo-se a nulidade do auto de infração e da multa correspondente.
IV. DISPOSITIVO E TESE
8. Recurso provido.
Tese de julgamento:
1. A imposição de penalidade administrativa por margem de lucro superior a 20% na revenda de combustíveis, sem previsão legal específica, viola o princípio da legalidade estrita.
2. A margem bruta de lucro, por si só, não é critério suficiente para caracterizar prática abusiva, sendo necessária a demonstração concreta de infração aos direitos do consumidor.
3. A atuação administrativa que impõe sanção com base em critério técnico não normatizado configura intervenção indevida no livre mercado e afronta os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5o, II; 37, caput; 170, caput e IV. CDC, arts. 39, V e X. Lei no 9.478/1997. CPC, art. 487, I.
Jurisprudência relevante citada: TJMT, ApCiv no 1002961-94.2023.8.11.0037, Rel. Des. Deosdete Cruz Junior, DJE 22.05.2025; TJMT, ApCiv no 1018176-98.2023.8.11.0041, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, DJE 13.02.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO

Número Único
:

1001815-90.2023.8.11.0013
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Anulação de Débito Fiscal, Obrigação de Fazer / Não Fazer, Multas e demais Sanções]
Relator:
Des(a).
ANA CRISTINA SILVA MENDES

Turma Julgadora:

[DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). HELIO NISHIYAMA, DES(A). TATIANE COLOMBO]

Parte(s):

[POSTO RONDON COMERCIO DE COMBUSTIVEIS LTDA - CNPJ: 05.041.263/0001-62 (APELANTE), EBER DOS SANTOS - CPF: 606.483.842-68 (ADVOGADO), SECRETARIA ADJUNTA DE PROTEÇÃO E DEFESA DOS DIREITOS DO CONSUMIDOR - PROCON ESTADUAL (APELADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a REGIME DE COOPERAÇÃO DA 2a CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

HELIO NISHIYAMA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, PROVEU O RECURSO.

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. AUTUAÇÃO PELO PROCON/MT. VENDA DE ETANOL COM MARGEM DE LUCRO SUPERIOR A 20%. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL EXPRESSA. INEXISTÊNCIA DE INFRAÇÃO AO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, LIVRE INICIATIVA E LIVRE CONCORRÊNCIA. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Recurso de apelação interposto por Posto Rondon Comércio de Combustíveis Ltda. contra sentença que julgou improcedente ação declaratória de nulidade de processo administrativo sancionador movida em face do Estado de Mato Grosso e do PROCON/MT. A controvérsia envolve auto de infração lavrado em razão da suposta prática abusiva de preços, com aplicação de multa administrativa sob o fundamento de margem de lucro superior a 20% na revenda de etanol. A parte autora sustenta a inexistência de fundamento legal específico para a penalidade, a ilegalidade da metodologia adotada e a afronta a princípios constitucionais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

Há duas questões em discussão: (i) verificar se é válida a autuação administrativa baseada exclusivamente em margem de lucro bruta superior a 20% na comercialização de combustíveis; e (ii) determinar se a imposição de multa administrativa com base em critério técnico não previsto em norma legal viola os princípios da legalidade, livre iniciativa e livre concorrência.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

A atuação administrativa está vinculada ao princípio da legalidade estrita (CF, art. 37, caput), sendo vedada a imposição de penalidade sem previsão legal expressa. A margem de lucro bruta de 20% utilizada como parâmetro pelo PROCON/MT carece de amparo normativo.

4.

O mercado de combustíveis opera sob regime de liberdade de preços, conforme reconhecido pela ANP e pela Lei no 9.478/1997, sendo vedada a fixação administrativa de tetos de lucro sem base legal específica.

5.

A utilização de critério técnico unilateral para aferição de suposta prática abusiva, sem análise concreta da estrutura de custos, do mercado regional e da efetiva lesão ao consumidor, compromete a validade do auto de infração.

6.

A jurisprudência consolidada do TJMT reconhece que a margem bruta de lucro, isoladamente considerada, não é suficiente para caracterizar prática abusiva ou infração à ordem econômica, devendo ser demonstrada efetiva lesividade aos direitos do consumidor.

7.

A penalidade imposta viola os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência (CF, art. 170, caput e IV), além do princípio da legalidade (CF, art. 5o, II), impondo-se a nulidade do auto de infração e da multa correspondente.

IV. DISPOSITIVO E TESE

8.

Recurso provido.

Tese de julgamento
:

1.

A imposição de penalidade administrativa por margem de lucro superior a 20% na revenda de combustíveis, sem previsão legal específica, viola o princípio da legalidade estrita.

2.

A margem bruta de lucro, por si só, não é critério suficiente para caracterizar prática abusiva, sendo necessária a demonstração concreta de infração aos direitos do consumidor.

3.

A atuação administrativa que impõe sanção com base em critério técnico não normatizado configura intervenção indevida no livre mercado e afronta os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 5o, II; 37, caput; 170, caput e IV. CDC, arts. 39, V e X. Lei no 9.478/1997. CPC, art. 487, I.

Jurisprudência relevante citada
: TJMT, ApCiv no 1002961-94.2023.8.11.0037, Rel. Des. Deosdete Cruz Junior, DJE 22.05.2025; TJMT, ApCiv no 1018176-98.2023.8.11.0041, Rel. Des. Maria Aparecida Ribeiro, DJE 13.02.2025.

R E L A T Ó R I O

Recurso de Apelação: 1001815-90.2023.8.11.0013

Apelante: Posto Rondon Comércio de Combustíveis Ltda.

Apelados Estado de Mato Grosso.

RELATÓRIO.

EXMA. SRA. DRA. ANA CRISTINA SILVA MENDES.

Egrégia Câmara:

Trata-se de recurso de apelação cível interposto por POSTO RONDON COMÉRCIO DE COMBUSTÍVEIS LTDA. contra a sentença proferida pelo Juízo da 1a Vara da Comarca de Pontes e Lacerda – MT, que, nos autos da ação declaratória de nulidade de processo administrativo cumulada com pedido de tutela provisória de urgência, ajuizada em face do Estado de Mato Grosso e da Secretaria Adjunta de Proteção e Defesa dos Direitos do Consumidor – PROCON/MT, julgou improcedentes os pedidos iniciais, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.

A controvérsia originou-se da lavratura do Auto de Infração no 2018.19.0024, em razão da suposta prática abusiva de preços na comercialização de etanol hidratado, com margem de lucro bruto superior a 20%, o que teria infringido os incisos V e X do art. 39 do Código de Defesa do Consumidor. A autuação culminou na imposição de multa administrativa no valor de R$ 49.309,22.

A parte autora sustentou, desde a exordial, que a penalidade seria nula, por carecer de fundamento legal específico, por estar baseada em parecer técnico despido de força normativa, e por desconsiderar variáveis econômicas indispensáveis ao correto cálculo da margem de lucro, como frete e tributos. Afirmou, ademais, que a autuação violaria os princípios constitucionais da legalidade, da livre iniciativa e da livre concorrência, além de carecer de proporcionalidade, sobretudo diante da insignificância da diferença percentual apontada (20,25%).

Deferida liminarmente a tutela de urgência, foi determinada a suspensão da exigibilidade da multa até o julgamento final da lide.

O Estado de Mato Grosso apresentou contestação, defendendo a regularidade do processo administrativo, a legalidade da autuação e a competência do PROCON/MT para fiscalizar práticas abusivas no mercado de consumo. Alegou que o parâmetro técnico adotado (margem de lucro de 20%) era idôneo para coibir práticas prejudiciais ao consumidor e que a penalidade observou os ditames do art. 57 do CDC.

Sobreveio sentença de mérito, que julgou improcedente o pedido inicial, sob o fundamento de que a livre iniciativa não é absoluta, sendo legítima a intervenção estatal diante da constatação de margem de lucro considerada excessiva e lesiva ao consumidor. O julgador ressaltou que, mesmo na ótica da parte autora, a margem foi de 20,25%, o que ultrapassaria o limite técnico fixado pela Administração Pública, e, por isso, manteria-se a validade da autuação e da sanção administrativa imposta.

Irresignada, a parte autora interpôs apelação, arguindo, em síntese, a ausência de previsão legal que fundamente a imposição de teto à margem de lucro, a ilegalidade do uso de parecer técnico como fundamento autônomo da penalidade, a desproporcionalidade da sanção imposta e a inexistência de efetivo prejuízo ao consumidor. Sustenta que a decisão de origem violou os princípios constitucionais da legalidade estrita, da livre iniciativa e da segurança jurídica.

Requer, ao final, a reforma da sentença, com o acolhimento integral dos pedidos formulados na petição inicial, ou, subsidiariamente, a redução equitativa do valor da multa aplicada.

O Estado de Mato Grosso foi devidamente intimado para apresentar contrarrazões ao recurso, porém permaneceu silente, deixando transcorrer in albis o prazo legal, conforme certificado nos autos.

Vieram os autos a esta instância para julgamento.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EXMA SRA. DRA. ANA CRISTINA SILVA MENDES (RELATORA)

Egrégia Câmara:

Submetem-se à análise deste Colegiado os autos da apelação cível interposta por Posto Rondon Comércio de Combustíveis Ltda. contra sentença que julgou improcedente a ação declaratória de nulidade de processo administrativo, cumulada com pedido de tutela provisória, ajuizada em face da Secretaria Adjunta de Proteção e Defesa dos Direitos do Consumidor – PROCON/MT e do Estado de Mato Grosso, na qual a parte autora pleiteia o reconhecimento da ilegalidade de multa administrativa aplicada por suposta prática abusiva de preços no mercado de combustíveis.

A autuação administrativa decorreu da verificação, por parte da autoridade fiscalizadora, de que o estabelecimento revendeu etanol com margem de lucro bruta de 25,68% sobre o valor de aquisição, ao passo que, segundo entendimento administrativo, a margem não poderia ultrapassar 20%, sob pena de configuração de vantagem manifestamente excessiva, nos termos do art. 39, incisos V e X, do Código de Defesa do Consumidor.

A apelante, todavia, defende que a margem efetiva de lucro fora de 20,25%, considerando inclusive o custo de frete, e que não há norma legal ou regulamentar que determine como infração a superação do referido percentual. Sustenta, ainda, que a metodologia adotada para o cálculo da margem de lucro é falha, por ignorar despesas operacionais essenciais, e que a sanção afronta os princípios constitucionais da legalidade, livre iniciativa e livre concorrência.

Nesse cenário, a controvérsia está centrada na validade da sanção administrativa imposta à apelante com base em critério objetivo de margem de lucro bruto superior a 20%, considerada pelo PROCON/MT como abusiva, à luz do art. 39, incisos V e X, do Código de Defesa do Consumidor.

A análise deve partir do princípio da legalidade estrita que rege a atuação da Administração Pública (art. 37, caput, da Constituição Federal), segundo o qual nenhum administrado pode ser compelido a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei (art. 5o, II, da CF).

No caso em apreço, inexiste previsão legal expressa que estabeleça percentual máximo de margem de lucro para revendedores de combustíveis líquidos, sendo inidônea a utilização de um parâmetro fixo de 20% como critério objetivo de ilicitude.

Ressalte-se que o setor de combustíveis encontra-se submetido a um regime de liberdade de preços, sendo expressamente reconhecida a inexistência de tabelamento, limitação ou autorização prévia para a prática de preços pelos agentes econômicos, conforme reiteradas manifestações técnicas da Agência Nacional do Petróleo – ANP.

A Nota Técnica no 006/2019/SDR, emitida pela ANP, é taxativa ao afirmar:

“Os preços praticados pelos diversos agentes econômicos que atuam nas atividades de abastecimento de combustíveis automotivos são definidos em regime de livre mercado, considerando fatores como: custos de aquisição do produto, margem líquida de remuneração, despesas operacionais, impostos incidentes e padrão de concorrência existente em cada mercado.”

Ainda segundo a mesma nota técnica, a estrutura de formação do preço final ao consumidor envolve a conjugação de diversos elementos, tais como, preço FOB de aquisição, frete até a base de distribuição, tributos federais e estaduais (PIS, Cofins, CIDE, ICMS), custos operacionais de pessoal, energia, manutenção, depreciação, segurança e margem de revenda e MVA, quando aplicável.

Nesse cenário, convém compreender que o aumento do preço de custo do produto não é o único motivo que pode ser tido como justa causa para a variação da margem de lucro, sendo certo que múltiplos fatores interferem no preço final praticado.

A margem bruta de lucro, portanto — calculada exclusivamente pela diferença entre o preço de aquisição e o preço de revenda —, é instrumento impreciso e insuficiente para caracterizar, por si só, a prática abusiva vedada pelo CDC.

Tal metodologia ignora os custos fixos e variáveis da operação comercial, desconsidera as particularidades regionais do mercado e impõe um padrão artificial de rentabilidade que viola o princípio constitucional da livre iniciativa (art. 170, caput e inciso IV, da CF) e afronta a legalidade estrita na atuação administrativa (art. 37, caput, da CF).

Neste aspecto, impende considerar a impossibilidade de se presumir a existência de conduta abusiva com base exclusivamente em critério genérico e abstrato de margem bruta de lucro, dissociado de uma análise concreta da estrutura de mercado, dos custos efetivos e da eventual lesividade ao consumidor.

Portanto, a imposição de sanção administrativa com base, unicamente, em margem de lucro bruta superior a 20% revela-se juridicamente insustentável.

A jurisprudência atual deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso tem reiteradamente afastado a presunção de ilicitude baseada na margem de lucro bruta, sem a análise dos demais elementos que compõem o custo da operação comercial e sem a devida demonstração de prática abusiva concreta ou infração à ordem econômica.

Com efeito:

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSUMIDOR. APELAÇÃO CÍVEL. ATO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELO PROCON. MARGEM DE LUCRO EM POSTO DE COMBUSTÍVEIS. PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E LIVRE CONCORRÊNCIA. REGULARIDADE DA FIXAÇÃO DE PREÇOS. AUSÊNCIA DE INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO CONSUMERISTA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME Recurso

de Apelação interposto pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que

julgou procedente a ação anulatória de ato administrativo proposta por

Lacerda Comércio de Combustíveis Ltda., anulando o Auto de Infração n.o

AI.2016.16.0009 e a multa aplicada pelo PROCON/MT, condenando o ente

estadual ao ressarcimento de custas e ao pagamento de honorários

advocatícios no percentual de 10% sobre o valor atualizado da causa. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A

questão em discussão consiste em definir se a prática de margem de lucro

bruto, em tese, superior a 20% na venda de combustíveis, por si só,

configura infração à legislação consumerista a justificar a validade do

auto de infração lavrado pelo PROCON/MT. III. RAZÕES DE DECIDIR A

legislação vigente e a jurisprudência não estabelecem limite máximo de

margem de lucro para revenda de combustíveis, estando o mercado submetido

ao regime de liberdade de preços e livre concorrência, conforme o art. 170

da Constituição Federal. A

fixação de margem de lucro em 20% como parâmetro de abusividade não

encontra respaldo na legislação atual, pois a Lei n.o 12.529/11 não prevê

tal critério e exige a demonstração de outros requisitos para a

configuração de infração concorrencial. A

margem bruta de lucro, isoladamente considerada, não é critério suficiente

para caracterizar prática abusiva ou infração à ordem econômica, sendo

imprescindível a análise de todos os custos e despesas inerentes à

atividade empresarial. A

atuação do PROCON/MT, ao autuar a empresa recorrida apenas com base na

margem de lucro superior a 20%, sem a devida comprovação de prática

abusiva ou infração à ordem econômica, viola os princípios da legalidade,

da livre iniciativa e da livre concorrência. A

sentença corretamente reconheceu a ausência de prática infracional,

anulando o auto de infração e a multa aplicada, em conformidade com a

jurisprudência consolidada. IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso

desprovido. Tese de julgamento: A

prática de margem de lucro, em tese, superior a 20% na revenda de

combustíveis, por si só, não configura infração à legislação consumerista. A

fixação de limite de margem de lucro sem amparo legal viola os princípios

da livre iniciativa e da livre concorrência previstos no art. 170 da

Constituição Federal. A

imposição de sanções administrativas por suposta prática abusiva exige a

demonstração concreta de infração à ordem econômica ou aos direitos do

consumidor, o que não se verifica pela simples apuração de margem bruta de

lucro. (N.U 1002961-94.2023.8.11.0037, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, DEOSDETE CRUZ JUNIOR, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 20/05/2025, Publicado no DJE 22/05/2025)

APELAÇÃO CÍVEL – MANDADO DE SEGURANÇA – MULTA ADMINISTRATIVA – PROCON-MT – MARGEM DE LUCRO – MERCADO DE COMBUSTÍVEIS – LIVRE MERCADO – INEXISTÊNCIA DE INFRAÇÃO CONCORRENCIAL OU PRÁTICA ABUSIVA – AUTO DE INFRAÇÃO – NULIDADE – PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – RECURSO PROVIDO. A fixação de limites para margens de lucro em operações de mercado somente é possível mediante previsão normativa específica, não se admitindo intervenção estatal arbitrária em um regime de livre mercado, conforme preceitua a Lei n.o 9.478/97. A jurisprudência, embora anteriormente admitisse a imposição de limites para margens de lucro em situações pontuais, evoluiu para consolidar o entendimento pela impossibilidade dessa fixação na ausência de infração concorrencial ou prática abusiva devidamente comprovada. A análise do lucro, para fins de imposição de penalidades, deve considerar todos os custos operacionais, tributos e encargos, sob pena de violação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. A multa aplicada com base em critério não regulamentado e desprovido de fundamentação legal ofende o princípio da legalidade, inscrito no art. 5o, II, da Constituição Federal, devendo ser anulada. (N.U 1018176-98.2023.8.11.0041, CÂMARAS ISOLADAS CÍVEIS DE DIREITO PÚBLICO, MARIA APARECIDA RIBEIRO, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 05/02/2025, Publicado no DJE 13/02/2025)

Ademais, a fixação unilateral e administrativa de um teto de 20% para a margem de lucro configura, na verdade, indevida regulamentação do mercado por via infralegal, à revelia da reserva legal exigida para tanto, e vulnera os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência (art. 170, incisos IV e parágrafo único, da CF).

Portanto, constata-se que o auto de infração e a multa dele decorrente foram emitidos com base em critério genérico e sem amparo legal específico, o que compromete a higidez do processo administrativo sancionador e impõe o reconhecimento de sua nulidade, por vício de legalidade e desvio de finalidade.

Ante o exposto,
dou provimento
ao recurso de apelação interposto por Posto Rondon Comércio de Combustíveis Ltda., para reformar a sentença e declarar a nulidade do Auto de Infração e da multa administrativa aplicada pelo PROCON/MT, reconhecendo, por conseguinte, a inexigibilidade do crédito decorrente da penalidade imposta.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 16/06/2025