Tribunal: TJMT
Processo: 1004127-18.2024.8.11.0041
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-06-03
Data de publicação: 2025-06-17

Ementa:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. CONVERSÃO DE MULTA AMBIENTAL. PROGRAMA DE ADESÃO. ATO JURÍDICO PERFEITO. APLICAÇÃO RETROATIVA DE DECRETO MAIS GRAVOSO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação Cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, nos autos de mandado de segurança impetrado por Antonio José da Costa, concedeu parcialmente a ordem para determinar que a autoridade coatora observasse os percentuais de desconto previstos no Decreto Estadual n.o 1.436/2022 à época da protocolização do pedido de conversão de multa ambiental, formulado em 10.04.2023, no âmbito do Processo Administrativo n.o 475855/2021, afastando a aplicação retroativa do Decreto Estadual n.o 275/2023.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em definir se o impetrante tem direito líquido e certo à aplicação dos percentuais de desconto previstos no Decreto Estadual n.o 1.436/2022, vigente na data do requerimento de adesão ao Programa de Conversão de Multas, afastando a incidência retroativa das alterações introduzidas pelo Decreto Estadual n.o 275/2023.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O mandado de segurança é cabível para proteger direito líquido e certo demonstrado por prova pré-constituída, desde que o ato coator seja identificável, atual e praticado por autoridade pública no exercício de suas atribuições.
4. A documentação constante dos autos comprova que o requerimento de conversão da multa foi apresentado em 10.04.2023, sob a vigência do Decreto Estadual n.o 1.436/2022, atendendo aos requisitos legais e administrativos então vigentes.
5. O Decreto Estadual n.o 275/2023, ao reduzir os percentuais de desconto no Programa de Conversão de Multas Ambientais, não pode ser aplicado retroativamente a requerimentos já formalizados sob a égide do decreto anterior, sob pena de afronta aos princípios da legalidade, segurança jurídica, boa-fé e proteção da confiança legítima.
6. A superveniência de norma mais gravosa não autoriza a Administração a condicionar a manutenção do requerimento à ratificação com base em regras posteriores, quando o administrado já houver validamente aderido ao programa conforme a legislação vigente à época.
7. O princípio do “tempus regit actum” impõe a aplicação da norma vigente ao tempo do ato jurídico, sendo inadmissível alteração posterior que prejudique o particular sem amparo em lei expressa autorizadora.
8. A jurisprudência do TJMT e do STJ confirma a impossibilidade de retroatividade de normas administrativas sancionatórias mais gravosas, quando já manifestado o interesse do administrado nos termos da norma anterior.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Recurso desprovido.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, II, XXXVI e LXIX; Decreto Estadual n.o 1.436/2022, arts. 68 e 70; Decreto Estadual n.o 275/2023; Lei 12.016/2009.
Jurisprudência relevante citada: STJ, RMS 64.181/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 12/04/2021; TJMT, Apelação/Remessa Necessária Cível 1035210-86.2023.8.11.0041, Rel. Des. Vandymara Zanolo, j. 21/11/2024, pub. 25/11/2024; TJMT, Apelação 1041214-42.2023.8.11.0041, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 05/02/2025, pub. 14/02/2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1004127-18.2024.8.11.0041
Classe:

APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (1728)
Assunto:

[Liminar, Revogação/Concessão de Licença Ambiental]
Relator:
Des(a). JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). MARCIO VIDAL, DES(A). VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO]

Parte(s):

[ANTONIO JOSE DA COSTA - CPF: 162.213.461-34 (APELADO), FERNANDO CRUDE GOMES - CPF: 301.199.948-10 (ADVOGADO), ; ILMO. SUPERINTENDENTE DA SUPERINTENDÊNCIA DE SEMA (APELANTE), SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE - SEMA - CNPJ: 63.601.769/0001-85 (APELANTE), MATO GROSSO GOVERNO DO ESTADO - CNPJ: 03.507.415/0016-20 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, RATIFICOU A SENTENÇA E NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS

E M E N T A

Ementa
: DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. CONVERSÃO DE MULTA AMBIENTAL. PROGRAMA DE ADESÃO. ATO JURÍDICO PERFEITO. APLICAÇÃO RETROATIVA DE DECRETO MAIS GRAVOSO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1.

Apelação Cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, nos autos de mandado de segurança impetrado por Antonio José da Costa, concedeu parcialmente a ordem para determinar que a autoridade coatora observasse os percentuais de desconto previstos no Decreto Estadual n.o 1.436/2022 à época da protocolização do pedido de conversão de multa ambiental, formulado em 10.04.2023, no âmbito do Processo Administrativo n.o 475855/2021, afastando a aplicação retroativa do Decreto Estadual n.o 275/2023.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.

A questão em discussão consiste em definir se o impetrante tem direito líquido e certo à aplicação dos percentuais de desconto previstos no Decreto Estadual n.o 1.436/2022, vigente na data do requerimento de adesão ao Programa de Conversão de Multas, afastando a incidência retroativa das alterações introduzidas pelo Decreto Estadual n.o 275/2023.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3.

O mandado de segurança é cabível para proteger direito líquido e certo demonstrado por prova pré-constituída, desde que o ato coator seja identificável, atual e praticado por autoridade pública no exercício de suas atribuições.

4.

A documentação constante dos autos comprova que o requerimento de conversão da multa foi apresentado em 10.04.2023, sob a vigência do Decreto Estadual n.o 1.436/2022, atendendo aos requisitos legais e administrativos então vigentes.

5.

O Decreto Estadual n.o 275/2023, ao reduzir os percentuais de desconto no Programa de Conversão de Multas Ambientais, não pode ser aplicado retroativamente a requerimentos já formalizados sob a égide do decreto anterior, sob pena de afronta aos princípios da legalidade, segurança jurídica, boa-fé e proteção da confiança legítima.

6.

A superveniência de norma mais gravosa não autoriza a Administração a condicionar a manutenção do requerimento à ratificação com base em regras posteriores, quando o administrado já houver validamente aderido ao programa conforme a legislação vigente à época.

7.

O princípio do “tempus regit actum” impõe a aplicação da norma vigente ao tempo do ato jurídico, sendo inadmissível alteração posterior que prejudique o particular sem amparo em lei expressa autorizadora.

8.

A jurisprudência do TJMT e do STJ confirma a impossibilidade de retroatividade de normas administrativas sancionatórias mais gravosas, quando já manifestado o interesse do administrado nos termos da norma anterior.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9.

Recurso desprovido.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, art. 5o, II, XXXVI e LXIX; Decreto Estadual n.o 1.436/2022, arts. 68 e 70; Decreto Estadual n.o 275/2023; Lei 12.016/2009.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, RMS 64.181/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 12/04/2021; TJMT, Apelação/Remessa Necessária Cível 1035210-86.2023.8.11.0041, Rel. Des. Vandymara Zanolo, j. 21/11/2024, pub. 25/11/2024; TJMT, Apelação 1041214-42.2023.8.11.0041, Rel. Des. Helena Maria Bezerra Ramos, j. 05/02/2025, pub. 14/02/2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara

Cuida-se de
Apelação Cível
interposta pelo ESTADO DE MATO GROSSO contra a r. sentença proferida pelo juízo da Vara Especializada do Meio Ambiente da Comarca de Cuiabá/MT, que, nos autos do mandado de segurança impetrado por ANTONIO JOSÉ DA COSTA, concedeu parcialmente a ordem para determinar à autoridade coatora que observasse os percentuais de desconto estabelecidos no Decreto Estadual n.o 1.436/2022 à época do protocolo do requerimento de conciliação, ocorrido em 10.04.2023, no bojo do Processo Administrativo n.o 475855/2021, sem prejuízo do preenchimento integral dos requisitos exigidos em lei.

A controvérsia gravita em torno da legalidade da aplicação retroativa do Decreto Estadual n.o 275/2023 – que alterou as regras atinentes ao Programa de Conversão de Multas em Serviços Ambientais –, com redução dos percentuais de desconto anteriormente previstos no Decreto Estadual n.o 1.436/2022, inclusive para fatos pretéritos, notadamente no que tange à conversão de multa ambiental solicitada pelo impetrante antes da vigência da nova norma.

O apelante sustenta a legalidade do ato administrativo que exigiu a ratificação da manifestação de interesse com base nas novas regras, afirmando a inexistência de direito adquirido a descontos anteriores à decisão da Administração Pública e requerendo, ao final, a reforma da sentença para denegar a segurança.

Contrarrazões foram apresentadas, pugnando pela manutenção da sentença de primeiro grau.

A douta Procuradoria de Justiça Ambiental manifestou-se pelo provimento do recurso, sustentando a inexistência de direito adquirido à fruição dos percentuais de desconto previstos no Decreto anterior, diante da ausência de ato jurídico perfeito e do caráter negocial da conciliação administrativa.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

O mandado de segurança, nos termos do artigo 5o, inciso LXIX, da Constituição Federal, e conforme disciplina a Lei n. 12.016/2009, é o remédio constitucional destinado à proteção de direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, diante de ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal estabelece, como condições inafastáveis à concessão da ordem mandamental, a demonstração simultânea e inequívoca de três requisitos essenciais: a existência de direito líquido e certo, a identificação de ato coator ilegal ou abusivo praticado por autoridade pública, e a presença de prova pré-constituída e documental, pois o mandado de segurança não comporta dilação probatória.

Direito líquido e certo é aquele que decorre de uma situação jurídica objetiva, fundada em norma legal ou constitucional, cuja existência e extensão possam ser demonstradas de plano, sem necessidade de atividade instrutória complexa. Trata-se de um direito cujo conteúdo está claramente delimitado e pode ser demonstrado por documentos idôneos já reunidos ao ajuizamento da impetração.

O ato coator deve ser concretamente identificável, atual ou iminente, de conteúdo lesivo e atribuído a autoridade pública no exercício de suas funções. No presente caso, o ato coator consiste no despacho administrativo que readequou o percentual de desconto da multa ambiental com base no Decreto Estadual n.o 275/2023, embora o pedido de conversão da penalidade tenha sido formulado sob a égide do Decreto anterior, de n.o 1.436/2022.

A prova pré-constituída, outro requisito essencial, é que os documentos comprobatórios da lesividade do ato e da titularidade do direito invocado estejam todos reunidos no momento da impetração, não se prestando, portanto, o mandado de segurança, à fase de instrução probatória, sendo ônus do impetrante apresentar elementos aptos à demonstração do direito invocado.

No caso concreto, verifica-se que o impetrante instruiu o
mandamus
com documentação idônea – inclusive cópia do requerimento de adesão ao programa de conversão de multas, protocolado em 10/04/2023, antes da edição do Decreto n.o 275/2023 – bem como comprovante do despacho administrativo impugnado, elementos que satisfazem o requisito da prova pré-constituída.

A controvérsia, portanto, limita-se à correta interpretação da legislação ambiental infraconstitucional e à possibilidade de sua aplicação retroativa, matéria que, por ser de direito e passível de demonstração exclusivamente documental, é plenamente cognoscível na via estreita do mandado de segurança.

Dessa forma, presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, notadamente a tempestividade recursal, a regularidade formal da peça, o preparo e a legitimidade das partes, conheço do recurso de apelação.

Do mérito recursal

O cerne da controvérsia reside na verificação da possibilidade jurídica de aplicação retroativa do Decreto Estadual n.o 275/2023, com consequente revogação dos percentuais de desconto anteriormente conferidos pelo Decreto Estadual n.o 1.436/2022, aos processos administrativos em que já houvera adesão tempestiva ao Programa de Conversão de Multas Ambientais.

É fato incontroverso nos autos que o impetrante foi autuado pela prática de infração ambiental, consistente na supressão irregular de vegetação nativa, ensejando a lavratura do Auto de Infração n.o 210433601 e o Termo de Embargo/Interdição n.o 210442373.

Posteriormente, no exercício regular de faculdade legal prevista no art. 68, §1o, inciso I, do Decreto Estadual n.o 1.436/2022, protocolizou, em 10.04.2023, requerimento de conversão da multa em serviços de preservação ambiental, com base na norma vigente à época, que lhe conferia direito a um desconto de até 90% na penalidade imposta, por se tratar de infração de menor potencial ofensivo.

A superveniência do Decreto Estadual n.o 275/2023, que limitou os descontos a, no máximo, 60%, inclusive para condutas como a do impetrante, ensejou a emissão de novo despacho administrativo, condicionando a manutenção da adesão à ratificação do interesse com base nos novos percentuais.

Todavia, conforme corretamente observado pelo juízo de origem, a legislação posterior não pode retroagir para atingir atos jurídicos perfeitos, tampouco pode surpreender o administrado que, agindo com boa-fé, aderiu validamente ao programa em momento anterior à modificação normativa.

No ponto, o parecer ministerial é firme ao assentar que “não nos parece que um simples requerimento, no qual o interessado demonstre interesse em conciliar com a Administração, enseje o reconhecimento do direito adquirido a determinado percentual de desconto se não houve análise ou decisão do órgão ambiental” – mas reconhece, por outro lado, que a Administração, no momento da análise, deve observar os preceitos legais vigentes à época da formalização do pedido.

Destarte, a sentença que concedeu parcialmente a segurança para impedir a aplicação retroativa do Decreto n.o 275/2023 e assegurar a observância dos percentuais e requisitos da norma vigente à época do requerimento deve ser mantida por seus próprios fundamentos.

Não se trata, aqui, de reconhecer direito adquirido ao desconto pretendido de forma absoluta, mas apenas de impor à Administração o dever de respeitar a norma vigente quando o administrado exerceu seu direito de adesão, sob pena de violação aos princípios da segurança jurídica e da legalidade.

Com efeito, a jurisprudência pátria é firme no sentido de que “é defeso à Administração Pública impor nova regra restritiva de direito quando o particular, no exercício regular de prerrogativa legal, já tiver concluído o ato regido por norma mais benéfica”, sendo vedada a retroatividade normativa em prejuízo ao administrado (STJ, RMS 64.181/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 12/04/2021).

Dessa forma, impende ressaltar que a superveniência do Decreto Estadual n.o 275/2023, ao alterar substancialmente os percentuais de desconto anteriormente previstos no Decreto Estadual n.o 1.436/2022 para fins de conversão de multa ambiental,
não pode produzir efeitos retroativos sobre requerimentos formalizados sob a égide da norma anterior
, como é o caso do impetrante, que aderiu regularmente ao Programa de Conversão em 10 de abril de 2023, antes da vigência da novel disciplina normativa.

A tentativa de impor ao particular as consequências de uma alteração normativa posterior, ignorando o regime jurídico vigente à época do exercício do seu direito de adesão, implica manifesta violação aos princípios constitucionais da segurança jurídica, boa-fé objetiva, proteção da confiança, irretroatividade das normas administrativas desfavoráveis, bem como ao direito adquirido.

A aplicação retroativa de nova legislação ou regulamento administrativo, especialmente no contexto do direito sancionatório ambiental, deve ser repelida quando inexistir expressa autorização legal e quando representar majoração de ônus ou supressão de prerrogativas anteriormente asseguradas. Como cediço, o princípio do
“tempus regit actum”
impõe que os atos jurídicos sejam regidos pela legislação vigente no momento de sua prática, sob pena de instabilidade das relações jurídicas.

Nesse contexto, o simples fato de o procedimento administrativo ainda não ter sido finalizado não autoriza a imposição de nova disciplina normativa que altere, em prejuízo do administrado, as condições já constituídas sob a égide do ordenamento então vigente. A mera pendência procedimental não afasta a proteção conferida aos atos jurídicos perfeitos, ao direito adquirido e à legítima expectativa de tratamento isonômico segundo as regras estabelecidas na data da manifestação de vontade do impetrante.

A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a Administração deve observar a norma vigente à época do requerimento administrativo, sob pena de violação ao princípio da segurança jurídica, assim se inferindo dos seguintes acórdãos:

“DIREITO PÚBLICO. AMBIENTAL. REEXAME NECESSÁRIO COM APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONVERSÃO DE MULTAS AMBIENTAIS. APLICAÇÃO RETROATIVA DE DECRETO. PREVISÃO DE DECISÃO CONFORME O MOMENTO DO PEDIDO DE CONVERSÃO. PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE. SENTENÇA RATIFICADA. RECURSO DESPROVIDO. I. Caso em exame

1. Trata-se de reexame necessário e de apelação interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que, nos autos de Mandado de Segurança, concedeu parcialmente a segurança para determinar que a autoridade coatora observasse os percentuais de desconto estabelecidos no Decreto Estadual n. 1.436/2022, à época da protocolização do requerimento de conversão de multa, impedindo a aplicação retroativa do Decreto Estadual n. 275/2023 ao processo administrativo.

II. Questão em discussão

2. A questão em discussão consiste em verificar se o Impetrante possui direito líquido e certo à aplicação dos percentuais de desconto previstos no Decreto Estadual n. 1 .436/2022, nos termos da redação do § 1o do art. 68 do referido decreto, sem a alteração introduzida pelo Decreto Estadual n. 275/2023, que entrou em vigor após a protocolização do requerimento de conversão da multa.

III. Razões de decidir

3.
A regra do "Tempus regit actum" determina que os atos processuais sejam regidos pela lei em vigor no momento de sua prática, não se admitindo a aplicação retroativa de normas processuais
.

4.
O requerimento de conversão de multa foi protocolizado na vigência da redação original do Decreto 1 .436/2022, antes da entrada em vigor do novo decreto, o que impõe a aplicação das regras vigentes à época, conforme estabelece o art. 70 do decreto 1.436/2022.

IV. Dispositivo e tese

5. Recurso de apelação desprovido. Sentença ratificada.

Tese de julgamento: "
A alteração do caput do § 1o do art. 68 do Decreto Estadual 1 .436/2022, introduzida pelo Decreto Estadual n.o 275/2023, que modifica as condições para a aplicação dos percentuais de desconto na conversão de multas ambientais previstas, não se aplica aos casos em que o pedido de conversão da multa tenha sido protocolizado sob a vigência do Decreto Estadual n.o 1.436/2022, em observância ao que dispõe a redação do art . 70 do Decreto 1.436/2022 e ao princípio da irretroatividade."

Dispositivos relevantes citados: Decreto Estadual n. 1.436/2022, art. 68, 70. Decreto Estadual 275/2023.

Jurisprudência relevante citada: NU 1030068-04 .2023.8.11.0041, Helena Maria Bezerra Ramos, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 02/10/2024, Publicado no DJE 05/10/2024; NU 1034339-56 .2023.8.11.0041, Maria Aparecida Ferreira Fago, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 22/10/2024, Publicado no DJE 25/10/2024; A1035249-83 .2023.8.11.0041, Luiz Octavio Oliveira Saboia Ribeiro, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/09/2024, Publicado no DJE 03/10/2024 .

(TJ-MT - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL: 10352108620238110041, Relator.: VANDYMARA GALVAO RAMOS PAIVA ZANOLO, Data de Julgamento: 21/11/2024, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 25/11/2024 – destaquei.)

No mesmo sentido:

(TJ-MT - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL: 10412144220238110041, Relator.: HELENA MARIA BEZERRA RAMOS, Data de Julgamento: 05/02/2025, Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 14/02/2025)

Ademais, a conciliação ambiental, embora possua natureza negocial, não afasta o dever de respeito aos princípios da legalidade e da vinculação ao ato normativo anterior, sobretudo quando a parte aderente cumpre de forma tempestiva e integral os requisitos estabelecidos. A retroatividade normativa, em hipóteses como a presente, não encontra respaldo jurídico e compromete gravemente os fundamentos do Estado de Direito, em especial a confiança legítima depositada pelo administrado no cumprimento das normas estatais.

Portanto, correta a sentença ao determinar que a Administração observe o regime jurídico previsto no Decreto n.o 1.436/2022, em sua redação original, prevalecente à época da adesão do impetrante,
vedando a aplicação retroativa de norma mais gravosa ausente de respaldo legal específico
.

Em face do exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso de apelação, mantendo inalterada a sentença que concedeu parcialmente a segurança, nos moldes em que lançada.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 03/06/2025