Tribunal: TJMT
Processo: 1023825-25.2023.8.11.0015
Órgão julgador: MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA
Órgão colegiado: Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-08-19
Data de publicação: 2025-08-22

Ementa:
E M E N T A
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. LICENÇA AMBIENTAL SIMPLIFICADA. COMPROVAÇÃO DA POSSE DO IMÓVEL. CONTRATO DE COMODATO FIRMADO COM POSSUIDOR AD USUCAPIONEM. EXIGÊNCIA DE PROPRIEDADE FORMAL PELO ÓRGÃO AMBIENTAL. EXCESSO DE FORMALISMO. POSSE COMPROVADA POR CONJUNTO PROBATÓRIO ROBUSTO. CONTROLE JUDICIAL DE LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Cuida-se de apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que reconheceu a validade da documentação apresentada por empresa privada para instrução de pedido de Licença Ambiental Simplificada, firmada com possuidor não proprietário do imóvel, determinando a continuidade da análise administrativa do licenciamento ambiental.
II. Questão em discussão
2. A controvérsia reside em saber se o contrato de comodato firmado com terceiro que exerce a posse do imóvel — ainda que sem registro de propriedade — é documento suficiente para instruir pedido de licenciamento ambiental, ou se a exigência de apresentação de decisão judicial reconhecendo a posse, imposta pela SEMA, configura excesso de formalismo.
III. Razões de decidir
3. A jurisprudência do STF e STJ admite o controle judicial de atos administrativos nos casos de ofensa aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, sem que isso importe em invasão indevida do mérito administrativo.
4. O Decreto Estadual no 697/2020, com redação do Decreto no 1.299/2022, admite expressamente o contrato de comodato como meio idôneo de comprovação da posse por simples ocupação, não exigindo que o comodante figure como proprietário registral.
5. A documentação apresentada pela empresa — incluindo contrato de comodato, declaração de uso do solo, alvará de funcionamento, faturas de energia e outros elementos probatórios — demonstrou, de forma inequívoca, o exercício da posse sobre o imóvel.
6. A exigência da Administração de decisão judicial reconhecendo a posse do comodante, além de não ter previsão legal, afronta os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência, configurando abuso do poder regulatório, vedado pela Lei da Liberdade Econômica (L. no 13.874/2019).
7. Reconhecimento de que a sentença não determinou a concessão da licença, mas apenas o prosseguimento da análise administrativa com base na documentação apresentada.
IV. Dispositivo e tese
8. Recurso de apelação desprovido.
Tese de julgamento:
1. É válida, para fins de instrução de pedido de licenciamento ambiental, a comprovação de posse do imóvel mediante contrato de comodato firmado com possuidor ad usucapionem, desde que corroborado por outros elementos probatórios idôneos que evidenciem o exercício da posse.
2. A imposição de exigência não prevista na legislação ambiental estadual — como a necessidade de decisão judicial reconhecendo a posse — configura excesso de formalismo e ofensa aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e segurança jurídica.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 1o, III; 37, caput; CC/2002, art. 1.196; CPC/2015, art. 487, I; L. no 13.874/2019, arts. 1o, § 2o, e 4o, III; Decreto Estadual no 697/2020 (arts. 51 e 52); Decreto no 1299/2022.
Jurisprudência relevante citada: STJ, AgInt no REsp 1271057/PR; STF, RE 594296, Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

1023825-25.2023.8.11.0015
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Licenças, Revogação/Concessão de Licença Ambiental]
Relator:
Des(a).
MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA

Turma Julgadora:

[DES(A). MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, DES(A). DEOSDETE CRUZ JUNIOR, DES(A). MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO]

Parte(s):

[ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0001-44 (APELANTE), 2 R MADEIRAS LTDA - EPP - CNPJ: 04.149.882/0001-02 (APELADO), FELLIPE GEBAUER DE NEGREIRO - CPF: 013.667.031-89 (ADVOGADO), CARLOS MELGAR NASCIMENTO - CPF: 030.974.061-40 (ADVOGADO), ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 03.507.415/0020-07 (APELANTE), MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (CUSTOS LEGIS)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a SEGUNDA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO RECURSO. PARTICIPARAM DO JULGAMENTO O EXCELENTÍSSIMO SR. DES. RELATOR MÁRIO ROBERTO KONO DE OLIVEIRA,1a VOGAL EXMA. SRA. DESA. MARIA APARECIDA FERREIRA FAGO E 2o VOGAL EXMO. SR. DES. DEOSDETE CRUZ JÚNIOR.

E M E N T A

E M E N T A

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. LICENÇA AMBIENTAL SIMPLIFICADA. COMPROVAÇÃO DA POSSE DO IMÓVEL. CONTRATO DE COMODATO FIRMADO COM POSSUIDOR AD USUCAPIONEM. EXIGÊNCIA DE PROPRIEDADE FORMAL PELO ÓRGÃO AMBIENTAL. EXCESSO DE FORMALISMO. POSSE COMPROVADA POR CONJUNTO PROBATÓRIO ROBUSTO. CONTROLE JUDICIAL DE LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. Caso em exame

1.

Cuida-se de apelação cível interposta pelo Estado de Mato Grosso contra sentença que reconheceu a validade da documentação apresentada por empresa privada para instrução de pedido de Licença Ambiental Simplificada, firmada com possuidor não proprietário do imóvel, determinando a continuidade da análise administrativa do licenciamento ambiental.

II. Questão em discussão
2. A controvérsia reside em saber se o contrato de comodato firmado com terceiro que exerce a posse do imóvel — ainda que sem registro de propriedade — é documento suficiente para instruir pedido de licenciamento ambiental, ou se a exigência de apresentação de decisão judicial reconhecendo a posse, imposta pela SEMA, configura excesso de formalismo.

III. Razões de decidir
3. A jurisprudência do STF e STJ admite o controle judicial de atos administrativos nos casos de ofensa aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, sem que isso importe em invasão indevida do mérito administrativo.
4. O Decreto Estadual no 697/2020, com redação do Decreto no 1.299/2022, admite expressamente o contrato de comodato como meio idôneo de comprovação da posse por simples ocupação, não exigindo que o comodante figure como proprietário registral.
5. A documentação apresentada pela empresa — incluindo contrato de comodato, declaração de uso do solo, alvará de funcionamento, faturas de energia e outros elementos probatórios — demonstrou, de forma inequívoca, o exercício da posse sobre o imóvel.
6. A exigência da Administração de decisão judicial reconhecendo a posse do comodante, além de não ter previsão legal, afronta os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência, configurando abuso do poder regulatório, vedado pela Lei da Liberdade Econômica (L. no 13.874/2019).
7. Reconhecimento de que a sentença não determinou a concessão da licença, mas apenas o prosseguimento da análise administrativa com base na documentação apresentada.

IV. Dispositivo e tese
8. Recurso de apelação desprovido.
Tese de julgamento:

1. É válida, para fins de instrução de pedido de licenciamento ambiental, a comprovação de posse do imóvel mediante contrato de comodato firmado com possuidor ad usucapionem, desde que corroborado por outros elementos probatórios idôneos que evidenciem o exercício da posse.

2. A imposição de exigência não prevista na legislação ambiental estadual — como a necessidade de decisão judicial reconhecendo a posse — configura excesso de formalismo e ofensa aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e segurança jurídica.

Dispositivos relevantes citados
: CF/1988, arts. 1o, III; 37, caput; CC/2002, art. 1.196; CPC/2015, art. 487, I; L. no 13.874/2019, arts. 1o, § 2o, e 4o, III; Decreto Estadual no 697/2020 (arts. 51 e 52); Decreto no 1299/2022.

Jurisprudência relevante citada
: STJ, AgInt no REsp 1271057/PR; STF, RE 594296, Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli.

R E L A T Ó R I O

EGRÉGIA CÂMARA:

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da 6a Vara Cível da Comarca de Sinop, nos autos da ação ordinária no 1023825-25.2023.8.11.0015, ajuizada por 2R MADEIRAS LTDA - EPP.

Irresignado, o Estado de Mato Grosso interpôs recurso de apelação, argumentando, em síntese, que não houve ilegalidade no indeferimento do pedido administrativo, pois a autora não demonstrou a validade do contrato de comodato firmado com o "posseiro" da área, sendo necessária a apresentação de decisão judicial reconhecendo a posse do imóvel ao Sr. Wilson Liuti.

Sustenta, ainda, que a decisão judicial invadiu o mérito do ato administrativo de forma inconcebível, vez que o licenciamento ambiental é um procedimento vinculado específico que deve observar todas as disposições legais e técnicas pertinentes.

Com base nestes fundamentos, pugna pelo provimento do apelo, para reformar a sentença recorrida.

Apresentadas as contrarrazões, pugnou-se pelo desprovimento do apelo, com a majoração da verba honorária sucumbencial.

Não houve manifestação da d. Procuradoria-Geral de Justiça.

É o relatório.

V O T O R E L A T O R

EGRÉGIA CÂMARA:

Como relatado, cuida-se de
Apelação Cível interposta pelo
ESTADO DE MATO GROSSO
contra sentença proferida pelo Juízo da 6a Vara Cível da Comarca de Sinop, nos autos da ação ordinária no 1023825-25.2023.8.11.0015, ajuizada por 2R MADEIRAS LTDA - EPP.

A questão central desta apelação consiste em verificar a legalidade do ato administrativo que indeferiu o pedido de Licença Ambiental Simplificada (LAS) formulado pela apelada, sob o fundamento de que a documentação apresentada não seria suficiente para comprovar a posse do imóvel onde seria instalado o empreendimento.

Da sentença recorrida, em síntese, extrai-se que:

“Confirme acima relatado, trata-se de AÇÃO ORDINÁRIA COM PEDIDO DE TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA proposta por 2R MADEIRAS LTDA – EPP em desfavor do ESTADO DE MATO GROSSO, objetivando, em síntese, que seja aceita como válida a documentação apresentada administrativamente como prova de posse, apta a amparar o pedido de Licença Ambiental Simplificada (LAS) n° 7000832/2023. Pois bem! O cerne da controvérsia gira em torno da aceitação dos documentos apresentados no Processo Administrativo n° 7000832/2023 como aptos para comprovar a posse do imóvel que se localiza a Empresa 2R MADEIRAS LTDA – EPP, ora Autora, para fins de concessão de Licença Ambiental Simplificada - LAS. Nesse caso, compulsando a documentação acostada nos autos, verifica-se que o órgão ambiental analisando o pedido de Licença Ambiental Simplificada - LAS formulado pela parte Autora emitiu o OFÍCIO No 184134 / SGDD / 2023, solicitando, entre outras, “(...) Foi apresentado um contrato de comodato tendo Comodante o Sro Wilson Liuti CPF 174.420.019-04, que consta que o mesmo é proprietário de um imóvel de 12,2811 hectares, localizado na Rodovia MT-225, Km 80,5, Bairro Industrial e tendo como comodatária a empresa 2 R Madeiras Eireli. Tal área conforme documentos (certidões de inteiro teor – matrículas) apresentados estão dentro do perímetro da propriedade do Sro Luiz Moro, CPF 298.773.181-72. Observouse que no contrato de comodato apresentado é citado uma Ação de Usucapião no 1000796- 08.2020.8.110093, também junto ao processo foi acostado um memorial descritivo referente ao Usucapião tendo como interessado o Sr. Wilson Liuti. Desta forma como solicitado e apresentado o projeto/documentos, a empresa deverá apresentar a DECISÃO JUDICIAL COMPROVANDO QUE A ÁREA ONDE SE ENCONTRA INSTALADA A EMPRESA ESTÁ DE POSSE/PERTENCE AO SR. WILSON LIUTI PARA VALIDAR O CONTRATO DE COMODATO APRESENTADO, BEM COMO DAR CONTINUIDADE A ANÁLISE DO PROCESSO DE LICENÇA AMBIENTAL SIMPLIFICADA” (ID. 129832557). A parte Autora diligenciou quanto a documentação solicitada, tendo o órgão ambiental proferido nova decisão na data 28/04/2023, no seguinte sentido: “(...) observa-se que não foi apresentado nenhuma decisão judicial favorável ao requerente Sro Wilson Liuti, o qual se apresenta como comodante da área em questão nesse processo LAS. Quanto a análise dos demais documentos para que se possa validade o contrato de comodato deste processo de licenciamento como solicita o advogado da parte, solicitamos ao setor jurídico da SEMA – ou seja à SGPA – Superintendência de Gestão de Processos Administrativos e Autos de Infração a análise dos mesmos e a manifestação do referido setor para que o caso requer” (ID. 129832573). Por sua vez, à SGPA – Superintendência de Gestão de Processos Administrativos e Autos de Infração ao apreciar a questão proferiu decisão no seguinte sentido (ID. 129832574): “(...) Conforme consta, a empresa interessada 2R MADEIRAS EIRELI - EPP protocolou requerimento padrão (LAS) para a obtenção da licença de operação da atividade mencionada. Para comprovar a documentação do imóvel, juntou Contrato de Comodato em que figura como Comodatária. O Termo de Referência no 01/SUIMIS/SEMA/MT disciplina que, devem ser apresentados todos os documentos referentes aos imóveis onde incida a atividade que será licenciada. Neste sentido, o solicitante possuidor direto de área juridicamente constituída/matriculada (urbana/rural) deve apresentar “contrato de arrendamento, locação, comodato, parceria rural, etc, firmado com o proprietário, titular da área matriculada, com firma reconhecida em cartório (se apresentado em cópia precisa ser autenticada”. Assim, temos que um dos documentos necessários para obtenção ou renovação da licença ambiental é a comprovação do local de funcionamento do empreendimento, seja mediante a prova da propriedade ou da posse (contrato de comodato, locação ou arrendamento, por exemplo). É notório, pois, já numa primeira análise, que o Contrato de Comodato trazido pela empresa interessada não atende a requisito básico do Termo de Referência no 01/SUIMIS/SEMA/MT, uma vez que não foi firmado diretamente com o proprietário da área. Referido contrato foi firmado com terceiro (Wilson Liuti), que possui Ação de Usucapião em trâmite em que figura no polo ativo, conforme informação constante do próprio Contrato de Comodato. Nesse sentido entendemos que, tendo em vista a Ação Judicial de Usucapião mencionada no próprio Contrato de Comodato apresentado, correta foi a decisão da DUDSINOP em exigir do interessado Decisão Judicial comprovando que a área onde se encontra instalada a empresa está de posse e/ou pertence ao Sr. Wilson Liuti. E, conforme verifica-se dos autos, a exigência não foi atendida, uma vez que da análise da gama de documentos trazidas pelo interessado, nenhum deles atende a exigência do Termo de Referência no 01/SUIMIS/SEMA/MT. Em outras palavras, não está demonstrado nos autos qualquer elemento e/ou documento oficial hábil e autêntico que ligue o Sr. Wilson Liuti à área onde se pretende obter o licenciamento da atividade da empresa 2R MADEIRAS EIRELI – EPP. Conforme consulta realizada nesta data, a Ação de Usucapião no 1000796-08.2020.8.110093 não transitou em julgado e também não conta com qualquer tipo de decisão liminar em favor do Sr. Wilson Liuti, existindo até o momento mera expectativa de direito no que se refere à posse/propriedade da área em questão, motivo porque entendemos e sugerimos que o Contrato de Comodato apresentado não seja aceito como prova da posse/propriedade exigida conforme Termo de Referência no 01/SUIMIS/SEMA/MT. Diante do que foi exposto, opinamos pelo indeferimento do processo de LAS no 7000832/2023 de 28/02/2023 requerido pela empresa 2R MADEIRAS EIRELI – EPP, por não atendimento às exigências contidas no Termo de Referência no 01/SUIMIS/SEMA/MT. Por fim, ressaltamos que esta manifestação diz respeito tão somente a consulta formulada pela Diretoria de Unidade Desconcentrada de Sinop – DUDSINOP, por meio da Comunicação Interna no 12/DUDSINOP/SEMA-MT/2023 (fls. 02), destes autos”. (grifo nosso) O Decreto Estadual no 697/2020, que disciplina o licenciamento ambiental no Estado de Mato Grosso, prevê em seu art. 51 que "o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente poderá ser requerido pelo proprietário ou possuidor do imóvel urbano ou rural no qual será exercida a atividade ou empreendimento." Com efeito, consta do Termo de Referência no 01/SUIMIS/SEMA/MT, na parte que interessa: “(...) 3. Documento do Imóvel: deverão ser apresentados os documentos referentes a todos os imóveis onde iniciada a atividade que será licenciada. (...) 3.2 – Solicitante possuidor direto de área juridicamente constituída/matriculada (urbana ou rural): 3.2.6 Contrato de arrendamento, locação, comodato, parceria rural, etc, firmado com o proprietário, titular da área matriculada, com firma reconhecida em cartório (se apresentado em cópia precisa ser autenticada) (...)”. Logo, a exigência do órgão ambiental para fins de comprovação da posse do imóvel em que está instalada a madeireira que se busca a Licença Ambiental Simplificada – LAS está em conformidade com a legislação em vigência, tendo atuado o agente ambiental dentro dos termos do que a norma exige. Não obstante, a exigência do órgão ambiental consubstanciado no “Contrato de arrendamento, locação, comodato, parceria rural, firmado com o proprietário, titular da área matriculada, com firma reconhecida em cartório” quando existem outros documentos que comprovam a posse do imóvel, se configura em excesso formalismo. O art. 52 do mesmo diploma normativo estabelece diversas formas de comprovação da posse, incluindo, em seu inciso III, "contratos de locação, arrendamento, comodato ou outros contratos que transfiram a posse direta do imóvel" (redação dada pelo Decreto no 1299/2022). No caso em análise, a parte autora apresentou Contrato de Comodato firmado com o Sr. Wilson Liuti, além de diversos outros documentos que comprovam o exercício da posse sobre o imóvel, como Declaração de Uso e Ocupação do Solo emitida pela Prefeitura Municipal de Feliz Natal/MT, Alvará de Funcionamento, comprovantes de inscrição no Simples Nacional, faturas de energia elétrica e parecer técnico de captação de água subterrânea. A exigência do órgão ambiental consubstanciado no "Contrato de arrendamento, locação, comodato, parceria rural, firmado com o proprietário, titular da área matriculada, com firma reconhecida em cartório", prevista no Termo de Referência no 01/SUIMIS/SEMA/MT, se configura em excesso formalismo quando existem outros documentos que comprovam a posse do imóvel. Nesse diapasão, embora o ordenamento jurídico estabeleça que a Administração Pública deve pautar sua atuação dentro da legalidade, isto é, somente pode fazer aquilo que a lei permite, também reconhece que o formalismo exacerbado e desarrazoado não pode prevalecer em relação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. A par disso e compulsando toda documentação encartada nos autos, vislumbro que a parte Autora 2 R MADEIRAS LTDA – EPP exerce a posse do imóvel, disso que consta do Contrato de Comodato (ID. 129832556), Declaração de Uso e Ocupação do Solo (ID. 129832567), Relatório Fotográfico (ID. 129832570), Alvará de Funcionamento (ID. 129832572), Relatório de Empregados e Inclusão do Simples Nacional (ID. 129832582), Fatura de Energia (ID. 129832546). Impende destacar que, nos termos do art. 1.196 do Código Civil, "considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade." Desse modo, a posse é uma situação fática que se caracteriza pelo exercício de alguns dos poderes inerentes à propriedade, independentemente da existência de título de propriedade. [...] Dessa forma, toda documentação encartada nos autos, dão indícios de que a parte Autora detém a posse do bem. A propósito, cumpre esclarecer que embora sobre o imóvel em questão existe duas ações judiciais em andamento, a Ação de Despejo n° 0000864-77.2017.8.11.0093 e a Ação de Usucapião n° 1000796- 08.2020.8.11.0093, discutindo a sua propriedade, nesse momento, os indícios pairam no sentido de que a parte Autora exerce a posse do imóvel em questão. Tal circunstância evidencia o excesso de formalismo da Administração Pública ao exigir, inicialmente, a apresentação de decisão judicial comprovando a posse do Sr. Wilson Liuti sobre o imóvel, ignorando os diversos documentos que demonstravam o exercício da posse pela parte autora. Nesse contexto, a jurisprudência dos tribunais pátrios tem se firmado no sentido de que o excesso de formalismo não pode prevalecer sobre os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, especialmente quando existem outros meios de comprovação da situação fática. [...] Diante de tais considerações, e tendo em vista que a própria SEMA por meio do Parecer Técnico no 171785/DUDSINOP/SGDD/2023 já reconheceu a validade da documentação apresentada, com a consequente expedição da Licença Ambiental Simplificada, constato que a pretensão inicial merece acolhimento, para o fim de declarar a validade da documentação apresentada pela parte autora para comprovação da posse do imóvel onde desenvolve suas atividades. “Ex positis”, JULGO PROCEDENTES os PEDIDOS INICIAIS, para DETERMINAR ao requerido que aceite como válida a documentação apresentada administrativamente pela requerente como prova de posse nos autos do processo administrativo 7000832/2023, apta a amparar o pedido de Licença Ambiental Simplificada (LAS). Por conseguinte, DECLARO EXTINTO o PROCESSO com RESOLUÇÃO de MÉRITO, com fulcro no art. 487, inciso I, do CPC.”

- DA ANÁLISE DA EXTENSÃO DO CONTROLE JUFUCIAL SOBRE ATOS ADMINISTRATIVOS.

Preliminarmente, cumpre analisar a alegação do apelante de que a decisão judicial estaria invadindo indevidamente o mérito do ato administrativo.

A jurisprudência atual dos tribunais superiores, notadamente do STF e STJ, vem consolidando entendimento de que é possível o controle judicial de atos administrativos não apenas quanto a sua legalidade estrita, mas também quanto à sua razoabilidade, proporcionalidade e conformidade com os princípios constitucionais.

O Supremo Tribunal Federal já assentou que o Poder Judiciário pode, sem que isto represente ofensa ao princípio da separação dos poderes, exercer controle sobre atos administrativos quando evidenciada violação aos princípios da legalidade, moralidade, eficiência, razoabilidade e proporcionalidade. Nesse sentido:

"RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2. Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que se nega provimento." (RE 594296, Relator Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 21/09/2011)

No caso em análise,
não se trata de substituir a Administração no exercício de sua competência para analisar o mérito do pedido de licenciamento ambiental, mas sim de verificar se a recusa em aceitar a documentação apresentada como prova da posse do imóvel está em conformidade com o ordenamento jurídico, especialmente com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade
.

Conforme restou pontuado na sentença, não foi determinada a expedição da licença ambiental, apenas reconhecido que a documentação apresentada pela parte autora é suficiente como prova de posse para fins de análise do pedido de licenciamento, devendo a Administração prosseguir com o exame dos demais requisitos legais para concessão ou não da licença.

Superado isso, quanto à comprovação da posse para fins de licenciamento ambiental, sabe-se que, o Decreto Estadual no 697/2020, que disciplina o licenciamento ambiental no Estado de Mato Grosso, estabelece em seu art. 51 que
"o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação do meio ambiente poderá ser requerido pelo proprietário ou possuidor do imóvel urbano ou rural no qual será exercida a atividade ou empreendimento."

O art. 52 do mesmo decreto enumera diferentes formas de comprovação da posse por simples ocupação:

"Art. 52. A comprovação de posse por simples ocupação será feita por meio de:

I - declaração expedida por órgãos públicos ou entidades ligadas ao meio rural, tais como: prefeituras municipais, Empaer, Embrapa, Sindicato Rural (Patronal), Sindicato de Trabalhadores Rurais, consignando: identificação do posseiro: nome completo, nacionalidade, naturalidade, estado civil, data de nascimento, no do CPF, no do RG (rg ocultado) de outro documento de identificação, endereço domiciliar ou para correspondência, dados do imóvel: denominação do imóvel, município de localização, indicações para localização do imóvel, área em hectares, data em que se originou a posse e confrontantes (extremantes) e informações sobre o conhecimento, ou não, de domínio ou propriedade de terceiros sobre a área;

II - documento denominado "Concessão Real de Direito de Uso", "Cessão de Direitos de Posse", "Cessão de Direitos Possessórios" e "Cessão de Direitos Possessórios Usucapiendos", registrado no Livro de Títulos e Documentos do Serviço Notarial;

III - contrato particular de promessa de compra e venda em que conste o número da transcrição ou do registro pelo qual o transmitente adquiriu o domínio do imóvel; contratos de locação, arrendamento,
comodato
ou outros contratos que transfiram a posse direta do imóvel. (Redação dada pelo Decreto no 1299/2022)

IV - documento de reconhecimento de posse expedido pelo órgão oficial responsável pela ação discriminatória ou de regularização fundiária na região de localização do imóvel;

V - documento particular que comprove a aquisição da posse, consignando os confrontantes, a área do imóvel rural e o município de sua localização;

VI - carta de confinantes;

VII - decisão judicial (liminar ou de mérito)." (destaquei)

Conforme se observa da legislação acima transcrita, o inciso III do art. 52, com redação dada pelo Decreto no 1299/2022, prevê expressamente os
"contratos de comodato"
como documentos hábeis à comprovação da posse por simples ocupação, sem estabelecer que tais contratos devam ser necessariamente firmados com o proprietário registral do imóvel.

No caso concreto, a apelada apresentou contrato de comodato firmado com o Sr. Wilson Liuti, que seria possuidor do imóvel desde 1986, e que inclusive ajuizou ação de usucapião em face do proprietário registral. Além disso, apresentou diversos outros documentos que corroboram a posse, como a petição inicial da ação de usucapião e seus documentos, declaração de confinante, declaração de uso e ocupação do solo emitida pela Prefeitura Municipal, alvará de funcionamento, faturas de energia elétrica e parecer técnico de captação de água subterrânea.

Com efeito, a documentação apresentada pela apelada se enquadra perfeitamente no conceito de "posse por simples ocupação" previsto no art. 52 do Decreto Estadual no 697/2020, notadamente o contrato de comodato (inciso III), a declaração de confinantes (inciso VI) e os documentos particulares que comprovam a aquisição da posse (inciso V).

Além disso, a posse é um fato jurídico que independe do direito de propriedade, conforme prevê o art. 1.196 do Código Civil:
"Considera-se possuidor todo aquele que tem de fato o exercício, pleno ou não, de algum dos poderes inerentes à propriedade."

Assim, resta evidente que a apelada exerce de fato a posse do imóvel onde desenvolve suas atividades, o que é comprovado pelos diversos documentos apresentados, como alvará de funcionamento, relatório fotográfico, fatura de energia elétrica, entre outros.

A exigência da SEMA de que o contrato de comodato seja firmado necessariamente com o proprietário registral do imóvel, ou que seja apresentada decisão judicial reconhecendo a posse do Sr. Wilson Liuti, não encontra respaldo na legislação de regência e configura excesso de formalismo, em dissonância com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade que devem nortear a atuação administrativa.

Merece destaque o fato de que, conforme relatado pela apelada em suas contrarrazões e não refutado pelo apelante, a própria SEMA já havia aceito o mesmo contrato de comodato como prova da posse do imóvel para fins de outorga para captação de água subterrânea (processo 384/2022), o que evidencia comportamento contraditório da Administração, em violação ao princípio da proteção da confiança.

Como se sabe, o objetivo da exigência de comprovação da posse do imóvel para fins de licenciamento ambiental é assegurar que a atividade será desenvolvida em local com situação jurídica regularizada, de modo a evitar conflitos fundiários e garantir que o responsável pelo empreendimento tenha legitimidade para utilizá-lo.

Todavia, a documentação apresentada pela apelada é mais do que suficiente para demonstrar que ela exerce a posse do imóvel de forma legítima, por meio de contrato de comodato firmado com o possuidor
ad usucapionem
, que inclusive ajuizou ação para regularizar sua situação perante o registro imobiliário.

Ressalta-se que, como bem pontuado pela apelada em suas contrarrazões, a sentença de usucapião tem natureza meramente declaratória, reconhecendo um direito preexistente. O modo de aquisição da propriedade pela usucapião se consuma com o decurso do prazo legal, independentemente de reconhecimento judicial.

Não se pode desconsiderar que a Lei no 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica) estabeleceu como princípio que as normas de ordenação pública sobre atividades econômicas privadas devem ser interpretadas em favor da liberdade econômica e da boa-fé do particular (art. 1o, § 2o), impondo à Administração o dever de evitar o abuso do poder regulatório, com a exigência de especificações técnicas que não sejam necessárias para atingir o fim desejado (art. 4o, III).

Assim, a interpretação mais consentânea com os princípios da razoabilidade, proporcionalidade, eficiência e liberdade econômica é no sentido de que os documentos apresentados pela apelada são suficientes para comprovar sua posse sobre o imóvel onde pretende desenvolver suas atividades, para fins de análise do pedido de licenciamento ambiental.

Nesse sentido:

"[...] A intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos cinge-se à defesa dos parâmetros da legalidade, permitindo-se a reavaliação do mérito administrativo tão somente nas hipóteses de comprovada violação aos princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, sob pena de invasão à competência reservada ao Poder Executivo" (AgInt no REsp: 1271057 PR 2011/0188047-0).”

Conforme já exposto, a decisão judicial não determinou a concessão da licença ambiental, mas apenas reconheceu a validade da documentação apresentada como prova da posse para fins de análise do pedido de licenciamento, determinando que a Administração prossiga com o exame dos demais requisitos legais.

Não houve, portanto, substituição da Administração no exercício de sua competência para avaliar o mérito do pedido de licenciamento ambiental, mas sim o controle de legalidade do ato que indeferiu o pedido com base em exigência formal desarrazoada e desproporcional.

Vale ressaltar que, conforme informado pela apelada e não refutado pelo apelante, após o deferimento da tutela de urgência, a SEMA aceitou a documentação como prova da posse e, verificando o preenchimento dos demais requisitos legais, concedeu a Licença Ambiental Simplificada (LAS 330676/2023), o que demonstra que o indeferimento inicial se baseava exclusivamente na questão formal ora analisada.

Diante do exposto,
NEGO PROVIMENTO
ao recurso interposto, mantendo-se incólume a sentença recorrida, nos termos da fundamentação supra. Em razão da sucumbência recursal, majoro os honorários advocatícios em 2% (dois por cento), fixando-os em 12% (doze por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 19/08/2025