Tribunal: TJMT
Processo: 0003041-66.2013.8.11.0024
Órgão julgador: JONES GATTASS DIAS
Órgão colegiado: Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo
Data de julgamento: 2025-09-02
Data de publicação: 2025-09-05

Ementa:
Ementa: Direito administrativo. Apelação cível. Improbidade administrativa. Contratação de empresa para serviços de coleta de resíduos e limpeza. Aditivos contratuais e prorrogações. Ausência de dolo. Sentença mantida. Recurso improvido.
I. Caso em exame
1. Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente ação civil de responsabilidade por ato de improbidade administrativa ajuizada contra ex-gestores municipais, particular e empresa contratada, relativa a supostas irregularidades na Concorrência Pública no 001/2011 e em aditivos contratuais para serviços de coleta de lixo e limpeza urbana em Chapada dos Guimarães, sob alegação de prejuízo ao erário de R$ 316.695,53. A sentença afastou a configuração do ato ímprobo por ausência de dolo e de dano efetivo.
II. Questão em discussão
2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve prática de ato de improbidade administrativa, nos termos dos arts. 10, VIII e IX, e 11 da Lei no 8.429/1992, com as alterações da Lei no 14.230/2021; e (ii) apurar se os aditivos contratuais e prorrogações caracterizaram prejuízo ao erário ou favorecimento indevido à empresa contratada.
III. Razões de decidir
3. A Lei no 14.230/2021 exige dolo específico para configuração de improbidade administrativa em todas as modalidades, afastando a responsabilização por mera culpa e por irregularidades formais sem má-fé ou intenção lesiva.
4. A configuração do ato previsto no art. 10 da LIA demanda prova inequívoca de dano efetivo ao erário, não bastando presunção ou diferença entre valor inicial e final do contrato.
5. Não restou comprovado que os aditivos contratuais tenham causado prejuízo ao erário, pois os serviços foram efetivamente prestados e os valores pagos eram inferiores aos praticados no mercado.
6. Não há elementos que demonstrem direcionamento da licitação, favorecimento indevido ou conluio entre gestores e contratada.
7. A prorrogação contratual observou os limites da Lei no 8.666/1993 e foi justificada pela vantajosidade da contratação, sem indícios de quebra da competitividade.
8. O ônus probatório quanto ao dolo específico, dano e nexo causal compete ao autor, o que não foi atendido no caso concreto.
IV. Dispositivo.
9. Recurso não provido.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5o, XXXVI; Lei no 8.429/1992, arts. 10, VIII e IX, e 11, caput, com redação da Lei no 14.230/2021; LINDB, art. 22; Lei no 8.666/1993, art. 57, II.
Jurisprudência relevante citada: STF, ARE no 843989, Plenário; STJ, AgInt no REsp no 1.561.759/SC, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 23.06.2025; TJMT, N.U 0003447-77.2017.8.11.0079, Rel. Desa Vandymara Galvão Ramos Paiva Zanolo, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 25.06.2025.

Inteiro teor:
ESTADO DE MATO GROSSO

PODER JUDICIÁRIO

TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO

Número Único
:

0003041-66.2013.8.11.0024
Classe:

APELAÇÃO CÍVEL (198)
Assunto:

[Dano ao Erário, Violação dos Princípios Administrativos]
Relator:
Des(a).
JONES GATTASS DIAS

Turma Julgadora:

[DES(A). JONES GATTASS DIAS, DES(A). ANA CRISTINA SILVA MENDES, DES(A). MARCIO VIDAL]

Parte(s):

[MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO - CNPJ: 14.921.092/0001-57 (APELANTE), FLAVIO DALTRO FILHO - CPF: 072.306.051-72 (APELADO), FERNANDO PARMA TIMIDATI - CPF: 024.427.051-17 (ADVOGADO), JOSE DE SOUZA NEVES - CPF: 778.749.357-72 (APELADO), ISABEL CRISTINA MELON S NEVES - CPF: 459.160.047-53 (ADVOGADO), LEONARDO DA SILVA CRUZ - CPF: 571.116.501-15 (ADVOGADO), ALINE MILANSKI DE OLIVEIRA - CPF: 029.284.211-22 (ADVOGADO), LETICIA STROBEL MOREIRA FERREIRA DE ALMEIDA - CPF: 058.286.291-40 (ADVOGADO), BARBORIM ADMINISTRADORA DE SERVICOS LTDA - CNPJ: 08.293.404/0001-22 (APELADO), WAGNER JOSE BARBOSA DA CUNHA - CPF: 710.244.681-00 (APELADO)]

A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos os autos em epígrafe, a TERCEIRA CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO E COLETIVO do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, sob a Presidência Des(a).

MARCIO VIDAL, por meio da Turma Julgadora, proferiu a seguinte decisão:
POR UNANIMIDADE, A TURMA JULGADORA NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR, DES. JONES GATTASS DIAS.

E M E N T A

Ementa:

Direito
administrativo. Apelação cível. Improbidade administrativa.
Contratação de empresa para serviços de coleta de resíduos e limpeza. Aditivos contratuais e prorrogações.
Ausência de dolo
.
S
entença
mantida
. Recurso
im
provido
.

I. Caso em exame

1.

Apelação cível interposta pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra sentença que julgou improcedente ação civil de responsabilidade por ato de improbidade administrativa ajuizada contra
ex-gestores
municipais, particular e empresa contratada, relativa a supostas irregularidades na Concorrência Pública no 001/2011 e em aditivos contratuais para serviços de coleta de lixo e limpeza urbana em Chapada dos Guimarães, sob alegação de prejuízo ao erário de R$ 316.695,53. A sentença afastou a configuração do ato ímprobo por ausência de dolo e de dano efetivo.

II. Questão em discussão

2.

Há duas questões em discussão:

(i) verificar se houve prática de ato de improbidade administrativa, nos termos dos
arts
. 10, VIII e IX, e 11 da Lei no 8.429/1992, com as alterações da Lei no 14.230/2021;

e

(
ii
) apurar se os aditivos contratuais e prorrogações caracterizaram prejuízo ao erário ou favorecimento indevido à empresa contratada.

III. Razões de decidir

3.

A Lei no 14.230/2021 exige dolo específico para configuração de improbidade administrativa em todas as modalidades, afastando a responsabilização por mera culpa e por irregularidades formais sem má-fé ou intenção lesiva.

4.
A configuração do ato previsto no art. 10 da LIA demanda prova inequívoca de dano efetivo ao erário, não bastando presunção ou diferença entre valor inicial e final do contrato.

5.
Não restou comprovado que os aditivos contratuais tenham causado prejuízo ao erário, pois os serviços foram efetivamente prestados e os valores pagos eram inferiores aos praticados no mercado.

6.
Não há elementos que demonstrem direcionamento da licitação, favorecimento indevido ou conluio entre gestores e contratada.

7.
A prorrogação contratual observou os limites da Lei no 8.666/1993 e foi justificada pela vantajosidade da contratação, sem indícios de quebra da competitividade.

8.
O ônus probatório quanto ao dolo específico, dano e nexo causal compete ao autor, o que não foi atendido no caso concreto.

IV. Dispositivo.

9
.

Recurso não
provido
.

Dispositivos relevantes citados:

CF/1988, art. 5o, XXXVI; Lei no 8.429/1992,
arts
. 10, VIII e IX, e 11, caput, com redação da Lei no 14.230/2021; LINDB, art. 22; Lei no 8.666/1993, art. 57, II.

Jurisprudência relevante citada:

STF, ARE no 843989, Plenário; STJ,
AgInt
no REsp no 1.561.759/SC, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, j. 23.06.2025; TJMT, N.U 0003447-77.2017.8.11.0079, Rel. Desa
Vandymara
Galvão Ramos Paiva
Zanolo
, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, j. 25.06.2025.

R E L A T Ó R I O

Egrégia Câmara:

Apelação Cível
interpost
a
pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso contra a sentença do Juízo da
2a
Vara da Comarca de
Chapada dos Guimarães
, nos autos da ação civil
de responsabilidade
por ato de improbidade administrativa n. 000
3041
-
66
.2013.8.11.00
24
, que julgou improcedentes os pedidos formulados contra
Flávio Daltro Filho, José de Souza Neves,
Barborim
Administradora de Serviços LTDA e Wagner José Barbosa da Cunha
,
por suposta prática de ato previsto no art.
10, VIII, IX e art. 11,
caput,
I,
ambos da
Lei 8.429/92, diante da ausência de comprovação do elemento subjetivo dolo e de prejuízo ao erário.

Nas razões recursais, o Ministério Público sustenta que restou demonstrada a atuação dolosa dos apelados e o prejuízo ao erário no montante de R$ 316.695,53, decorrente de pagamentos irregulares autorizados em sucessivos aditivos contratuais em benefício da empresa
Barborim
Administradora de Serviços Ltda – ME, sem justificativa técnica ou legal.

Aduz que os aditivos e prorrogações contratuais careceram de observância às regras da Lei n. 8.666/93 e representaram favorecimento indevido, subsumindo-se as condutas aos
arts
. 10, VIII e IX, da Lei de
Improbidade Administrativa. Pugna pela reforma da sentença, com a condenação dos apelados nos termos da inicial (
Id
288076496).

Em sede de contrarrazões, o apelado José de Souza Neves defende a manutenção da sentença, alegando ausência de dolo específico, inexistência de prejuízo ao erário e inaplicabilidade do art. 11, caput, da LIA, diante das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, que revogou tipos abertos e passou a exigir conduta dolosa taxativa. Sustenta que as dificuldades na gestão decorreram de sua formação profissional alheia à área administrativa, o que afasta a configuração de ato ímprobo. Ao final, pugna pelo desprovimento do recurso (
I
d 288076503).

A Procuradoria-Geral de Justiça opin
ou
pelo provimento do recurso
(
Id

297850370
).

É o relatório.

Inclua-se em pauta
.

V O T O R E L A T O R

Egrégia Câmara:

De início,
conheço
do Recurso, uma vez que foi interposto tempestivamente por parte legítima e constitui instrumento processual adequado e necessário à consecução da finalidade pretendida. Desse modo, encontram-se preenchidos os requisitos objetivos e subjetivos de admissibilidade.

Apelação C
ível

interposta

contra a sentença proferida na
ação civil
de responsabilidade
por ato de improbidade administrativa n. 000
3041
-
66
.2013.8.11.00
24
.

Consta da
inicial
o seguinte relato (Id
288076452

– fl.
3/27
):

Conforme apurado nos autos do Inquérito Civil Público anexo, verifica-se que no ano de 2011, a Prefeitura de Chapada dos Guimarães lançou o Edital de Licitação – Concorrência Pública n. 001/2011, visando à contratação de empresa para executar os serviços de coleta e transporte de resíduos sólidos urbanos, de limpeza e conservação de vias e logradouros públicos.

Constata-se que referido certame foi alvo de impugnações extrajudiciais por parte de licitantes que, à época, apontaram irregularidades na condução do procedimento licitatório. De toda sorte, a concorrência
foi efetivada, logrando-se vencedora a empresa requerida
Barborim
Administradora de Serviços Ltda.

O contrato administrativo foi firmado em 16 de março de 2011 (fl. 1121/127 ICP), constando como objeto a “contratação de pessoa jurídica especializada para execução dos serviços de coleta e transporte de resíduos sólidos urbanos e limpeza e conservação de vias e logradouros públicos no Município de Chapada dos Guimarães”.

O instrumento de contrato, que tinha o valor global dos serviços fixado em R$ 670.800,00 (seiscentos e setenta mil e oitocentos reais), a ser pago em 12 (doze) parcelas mensais de R$ 55.900,00 (cinquenta e cinco mil e novecentos reais).

Analisando os documentos que instruíram a presente ação, verifica-se que, passados apenas um mês da assinatura do contrato, deu-se o primeiro aditamento, reduzindo-se o valor contratual, acrescendo ao valor principal o montante de R$ 55.000,00 (cinquenta e cinco mil reais), correspondente a um percentual de 8,2% sobre o valor inicial.

Convém pontuar que o acréscimo de serviços no percentual de 8,2% não foi acompanhado de justificativa técnica que subsidiasse o aumento no primeiro mês de vigência do contrato.

Em novembro do mesmo ano (2011), o gestor requerido autorizou novo aditivo contratual, desta vez,
acrescendo ao pagamento o percentual de 13,72%, correspondente ao montante de R$ 92.037,88 (noventa e dois mil, trinta e sete reais e oitenta e oito centavos); novamente não houve nenhuma justificativa legal para o aumento do preço do contrato.

Destarte, constata-se que, em oito meses de vigência, o contrato, que tinha como valor inicial R$ 670.800,00, já custava aos cofres públicos o montante de R$ 817.837,88 (oitocentos e dezessete mil, oitocentos e trinta e sete reais e oitenta e oito centavos).

O terceiro aditivo, ocorrido em 16 de março de 2012, estendeu o prazo de vigência do contrato.

De se ponderar que, mesmo diante da mudança do comando do Poder Executivo com as eleições municipais de 2012, o novo gestor, segundo o estelionato do anterior, decidiu prorrogar o contrato administrativo 034/2011, firmado com a empresa
Barborim
Administradora de Serviços Ltda, fixando como valor global do contrato o montante de R$ 900.000,00 (novecentos mil reais).

Não obstante ao conteúdo no 4o Aditivo contratual, ao perceber que o valor dos aditivos já haviam superado 25% do valor inicial, o gestor, em junho de 2013, corrigiu os valores do contrato, mantendo-o no importe de R$ 838.500,00 (oitocentos e trinta e oito mil e quinhentos reais); todavia, a correção dos valores se deu “para inglês ver”, constando apenas nas
documentações armazenadas na Prefeitura, eis que continuou fazendo/autorizando os pagamentos com o valor contratual previsto no 4o aditivo.

Tal informação reforça as denúncias de outros participantes do certame, de que a licitação foi direcionada à empresa
Barborim
, que, embora tenha apresentado o menor preço global, o fez porque sabia que, após a assinatura do contrato, os aditivos iriam suplementar o preço do serviço contratado.

Diante da aparente irregularidade nos aditivos realizados ao longo da vigência do contrato, restou solicitado ao E. Tribunal de Contas que auxiliasse na análise do contrato 34/2011; advindo relatório acostado às fls. 1.188/1.968 e 2.132/2.140 ICP.

Após o regular processamento,
a ação foi julgada improcedente, diante da ausência de dolo
.

I – Quanto
a
o ato de improbidade administrativa.

A configuração de ato de improbidade administrativa sofreu profunda alteração com o advento da Lei no 14.230/2021, que reformulou substancialmente os pressupostos para caracterização da conduta ímproba.

A nova legislação estabeleceu como requisito indispensável a presença do elemento subjetivo doloso em todas as modalidades de improbidade, eliminando expressamente a responsabilização por conduta meramente culposa.

Esta mudança paradigmática reflete o amadurecimento da jurisprudência e da doutrina no sentido de que a improbidade administrativa constitui ilícito de natureza grave, que não pode ser banalizado pela punição de meras irregularidades formais desprovidas de má-fé ou intenção lesiva.

Como bem observou o Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE n. 843989:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5o, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

A controvérsia central deste recurso consiste em verificar se os
apelados
praticaram atos de improbidade administrativa que causaram prejuízo ao erário, nos termos do artigo 10, VIII e IX, da Lei no 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei no 14.230/2021.

É
relevante considerar o disposto no art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que determina:

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

No caso em análise, após detido exame dos autos, verifico que não restou suficientemente demonstrado o elemento subjetivo necessário à caracterização dos atos de improbidade administrativa imputados aos requeridos.

Quanto ao requerido Flávio Daltro Filho, que exercia o cargo de Prefeito Municipal à época da licitação e dos primeiros aditivos contratuais, o Ministério Público alega que ele teria direcionado o procedimento licitatório e autorizado aditivos contratuais sem justificativa técnica.

Ao ser ouvido em Juízo, Flávio e
sclareceu que, enquanto prefeito de Chapada dos Guimarães, entre 2011 e 2012, houve, inicialmente, a celebração de contrato emergencial para serviços de coleta de lixo, com vigência de janeiro a março de 2011.

Nesse período, foi conduzido o procedimento licitatório, no qual três empresas retiraram o edital, mas apenas a empresa
Barborim
Administradora de Serviços apresentou proposta. Relatou que o então prestador do serviço, Sr. Ivan, da empresa
Isavan
, discordou do edital, entendendo que o teto previsto para o contrato não comportava as exigências, e ingressou com ação para anular a licitação, sem, contudo, participar do certame.

O depoente afirmou que a comissão de licitação era composta por três servidores efetivos da prefeitura, com acompanhamento do departamento jurídico, e que a licitação foi regularmente concluída, resultando na contratação da empresa Barborim.

Destacou que houve denúncia ao Ministério Público e ao Tribunal de Contas, sendo inicialmente somados, equivocadamente, os valores do contrato emergencial e do contrato decorrente da licitação, o que resultou em apontamento de suposta irregularidade. Sustentou que, em sua defesa, demonstrou a necessidade de separação dos valores, o que foi acatado, reduzindo a diferença apontada para aproximadamente R$ 14 mil.

Sobre os aditivos contratuais, reconheceu ter assinado três, sendo o primeiro, com aumento de 8,2%, justificado por incremento das demandas de limpeza decorrentes de eventos turísticos, como o Festival de Inverno, Festival de Jazz e Festival de Música, além da inclusão de serviços como coleta de lixo na região da Ponte do Manso, poda de árvores e lavagem das ruas do centro. O segundo aditivo, com aumento de 13,72%, e o terceiro, que prorrogou o contrato por mais 12 meses, também teriam sido motivados
por acréscimos de serviços, especialmente em períodos de grande fluxo turístico e em localidades afastadas, como o Rio da Casca e a Martinha.

Aduziu que, durante sua gestão, houve situações emergenciais, como aumento do número de caminhões-pipa para suprir a falta d’água em eventos, ampliação do número de trabalhadores para varrição e coleta, e uso de veículos adicionais para atender a demanda. Ressaltou que a cidade possuía cerca de 800 casas de veraneio, o que aumentava a produção de lixo em períodos de alta temporada.

Ao ser questionado sobre aspectos técnicos da licitação, declarou ter conhecimento parcial da Lei no 8.666/93, mas afirmou que contou com assessoria de servidores experientes, da área jurídica e de técnico especializado. Confirmou que a concorrência foi amplamente divulgada e que houve estudo e projeto técnico para estimativa do valor do contrato. Argumentou que, embora os acréscimos contratuais sejam limitados a 25%, variações na quantidade de lixo em função de eventos e turismo eram de difícil previsão.

Por fim, reiterou que as supostas irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas e Ministério Público decorreram da soma equivocada de valores de contratos distintos, e que, uma vez corrigida a análise, o valor pago a maior foi reduzido significativamente.

Pela
análise dos autos, não se verifica prova de que o procedimento licitatório tenha sido direcionado
por erro ou fraude
.

A Concorrência Pública no 01/2011 seguiu o critério de menor preço global, conforme previsto no edital (
Id
288076452

- Pág. 59 – item 9.14.5), e a empresa Barborim Administradora de Serviços LTDA apresentou a proposta mais vantajosa para a Administração.

Quanto aos aditivos contratuais realizados durante sua gestão, não há
demonstração d
o dolo específico do agente público em causar prejuízo ao erário ou favorecer deliberadamente a empresa contratada.

O Tribunal de Contas do Estado apontou o pagamento irregular de R$ 181.381,31 à empresa durante a gestão de Flávio.

No entanto, não há nos autos
provas
de que esses pagamentos não corresponderam a serviços efetivamente prestados ou que houve superfaturamento.

A
suposta
irregularidade formal na elaboração dos aditivos, sem a demonstração inequívoca do elemento subjetivo doloso, não é suficiente para a configuração do ato de improbidade administrativa.

O Ministério Público alega que os requeridos causaram prejuízo ao erário no montante de R$ 316.695,53, conforme apontado pelo Tribunal de Contas do Estado. Este valor corresponde à soma de R$ 181.381,31 (pagos durante a gestão de Flávio) e R$ 135.314,02 (pagos durante a gestão de José).

O relatório do TCE, contudo, limita-se a apontar a diferença entre o valor originalmente contratado e o valor efetivamente pago após os aditivos contratuais, sem analisar a efetiva prestação dos serviços e a vanta
gem
da contratação em relação aos preços praticados no mercado.

A jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de que, para a configuração de ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário (art. 10 da Lei no 8.429/92), é necessária a comprovação do efetivo dano, não bastando a mera irregularidade formal:

Consoante o quanto pacificado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), as normas benéficas da Lei 14.230/2021 se aplicam a processos sem trânsito em julgado da decisão condenatória. Expansão da aplicação da tese firmada quantoaoTema 1.199/STF para além da revogação da modalidade culposa, alcançando outras hipóteses em que se verifique o afastamento da tipicidade da conduta.

2. A Lei 14.230/2021 afastou a possibilidade de presunção de danoao erárioem relação às condenações com base no art. 10 da Lei deImprobidade Administrativa(LIA).

Não se pode falar em violaçãoaoprincípio da não surpresa diante decisão da interpretação dos fatos constantes no acórdão à luz da Lei 14.230/2021, cuja aplicação retroativa foi determinada pelo Supremo quando resulte em abolição da tipicidade da conduta.

A pretensão do agravante de que, afastada a condenação com base no art. 10 da LIA, sejam os réus, agora, condenados com base no art. 11 da mesma lei, encontra óbice no princípio da proibição da reforma emprejuízo,considerando a ausência de recurso especial do autor. À época da condenação, os réus já
poderiam ter sido condenados com base no artigo de lei relativo à violaçãoaosprincípios administrativos e não o foram, não se podendo, agora, no âmbito de recurso interposto apenas pelos demandados, reenquadrar a conduta para dispositivo diverso daquele considerado na origem.

(
AgInt
no REsp n. 1.561.759/SC, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 23/6/2025)

N
ão há comprovação de que os valores pagos não corresponderam a serviços efetivamente prestados ou que houve superfaturamento. Ao contrário, os documentos juntados aos autos indicam que os serviços de coleta de lixo e limpeza urbana foram regularmente executados durante todo o período contratual.

Portanto, não se pode concluir, com a segurança necessária, que houve efetivo prejuízo ao erário no montante apontado pelo Ministério Público, uma vez que os serviços foram prestados e os valores pagos eram inferiores aos praticados no mercado.

Quanto aos aditivos contratuais realizados durante sua gestão, não há elementos probatórios suficientes que demonstrem, de forma inequívoca, o dolo específico do agente público em causar prejuízo ao erário ou favorecer deliberadamente a empresa contratada.

O Tribunal de Contas do Estado apontou o pagamento de R$ 181.381,31 à empresa durante a gestão de Flávio, valor que excederia o contrato original. No entanto, não há nos autos prova de que esses
pagamentos não corresponderam a serviços efetivamente prestados ou que houve superfaturamento.

Além disso, os termos aditivos (primeiro, segundo
,
terceiro
, quarto e quinto
)
alteraram a base de pagamento
, sob a seguinte fundamentação – Id
288076452
, fl.
196
/
213
:

Importante destacar que tais aditivos foram respaldados em legislação que, embora posteriormente revogada, possibilitava à Administração Pública, ao seu critério e mediante devida justificativa, proceder às alterações contratuais necessárias ao atendimento do interesse público e à continuidade dos serviços essenciais.

Ressalta-se que não há prova de que os valores pagos não corresponderam a serviços efetivamente prestados. Não há indício de superfaturamento, sendo que as pesquisas de mercado juntadas aos autos demonstram que os valores pagos eram inferiores aos orçados por outras empresas, evidenciando a economicidade e vantajosidade para a Administração Pública
, não se comprov
ando
dano material efetivo ao erário, exigência do art. 10 da LIA.

Em relação ao requerido José, que assumiu a gestão municipal posteriormente à celebração do contrato original, o Ministério Público alega
que ele teria dado continuidade aos pagamentos irregulares à empresa contratada, causando prejuízo ao erário no montante de R$ 135.314,02.

José,
ao ser ouvido em Juízo
, declarou ter exercido o mandato de prefeito de Chapada dos Guimarães entre janeiro de 2013 e maio de 2014, ocasião em que foi afastado, vindo a renunciar posteriormente. Informou ser médico cirurgião e não ter retornado à administração pública após deixar o cargo.

Esclareceu que, ao assumir a gestão, encontrou em andamento contrato firmado em 2011, na administração anterior, com a empresa
Barborim
Administradora de Serviços, referente à coleta de lixo, varrição de ruas e manutenção de vias públicas. Segundo relatou, o contrato teria sido objeto de três aditivos na gestão do prefeito anterior e dois durante a sua administração.

Explicou que, em razão da ausência de transição administrativa e do atraso no fechamento das contas de 2012, utilizou como parâmetro os valores pagos nos últimos meses da gestão anterior, cerca de R$ 75.000,00 mensais, renovando o contrato (quarto aditivo) por mais um ano, de março de 2013 a março de 2014, sem aumento inicial de valores.

E
m julho de 2013, o controle interno constatou que o montante anual superaria em pequena margem o limite legal de 25% para aditivos contratuais. A partir disso, determinou à Secretaria de Finanças e à Tesouraria que readequassem os valores, resultando no quinto aditivo, que reduziu a despesa mensal para aproximadamente R$ 69.875,00, e que procedessem à devolução, pela empresa, dos valores pagos a maior. Segundo
o depoente, tais devoluções foram realizadas ainda em 2013, nos meses de outubro, novembro e dezembro. Apontou que a documentação comprobatória desses pagamentos e valores reduzidos consta no volume 4 dos autos, em folhas especificadas.

Quanto à alegação de que a prefeitura teria continuado a pagar valores acima do permitido, refutou a afirmação, reiterando que, a partir de julho de 2013, os pagamentos foram de R$ 69.875,00 mensais, com registros documentais nos autos.

Sobre a justificativa para prorrogação do contrato, afirmou que havia três orçamentos prévios de 2011, sendo o menor de R$ 89.000,00, superiores, portanto, ao valor contratado. Acrescentou que, durante sua gestão, houve asfaltamento de aproximadamente seis quilômetros de vias, o que demandou ampliação do serviço, justificando um acréscimo de cerca de R$ 1.700,00 mensais.

Argumentou que o serviço prestado era satisfatório, que a prorrogação estava dentro do limite legal de até 60 meses, e que a substituição imediata da empresa por meio de nova licitação poderia comprometer a continuidade da limpeza urbana.

Ao ser questionado sobre a estrutura da empresa, informou que Chapada dos Guimarães possui cerca de 6.200 km2, sendo 80% de área rural e com produção média de 10 toneladas de lixo por dia. Afirmou que dois a três caminhões eram suficientes para atender a demanda, e que aproximadamente 30 a 33 funcionários realizavam os serviços.

Contudo, conforme documentação juntada aos autos, foram realizadas pesquisas de preços que indicavam que os valores praticados pela empresa contratada eram inferiores aos orçados por outras empresas do ramo, o que justificaria a manutenção do contrato.

Quanto ao requerido Wagner José Barbosa da Cunha e à empresa
Barborim
Administradora de Serviços LTDA-ME, o Ministério Público alega que teriam se beneficiado indevidamente dos aditivos contratuais e recebido valores sem comprovação de capacidade técnica.

N
ão há nos autos prova de que
Wagner José
tenha agido em conluio com os gestores públicos para fraudar o procedimento licitatório ou para obter vantagem indevida em detrimento do erário.

A empresa
Barborim
Administradora de Serviços LTDA-ME participou regularmente do procedimento licitatório, apresentou a proposta mais vantajosa para a Administração e foi declarada vencedora do certame. Não há nos autos prova de que a empresa não possuía capacidade técnica para a execução dos serviços contratados ou que não os tenha prestado efetivamente.

Os documentos juntados aos autos indicam que os serviços de coleta de lixo e limpeza urbana foram regularmente executados durante todo o período contratual, não havendo registro de descumprimento das obrigações contratuais por parte da empresa.

Ademais, não há pro
vas

de
que Wagner José tenha agido com dolo específico para obter vantagem indevida em detrimento do erário. A
mera participação em procedimento licitatório e a celebração de aditivos contratuais, sem a demonstração inequívoca do elemento subjetivo doloso, não é suficiente para a configuração do ato de improbidade administrativa.

A jurisprudência consolidou o entendimento de que nem toda ilegalidade configura improbidade administrativa.

Como bem observado por esta Corte
:

Aplicando-se a teoria da causa madura, verifica-se que não há prova de que os serviços contratados não tenham sido prestados, tampouco demonstração de perda patrimonial efetiva ou dolo específico, requisitos essenciais para configuração de ato ímprobo nos moldes dos
arts
. 10 e 11 da LIA após a reforma promovida pela Lei no 14.230/2021. A condenação por violação a princípios da administração pública (art. 11 da LIA) também não se sustenta, por ausência de descrição clara e individualizada da conduta na petição inicial e de prova do dolo específico exigido pela nova redação legal. Conforme entendimento do STF e jurisprudência do TJMT, a falta de imputação clara e tipificação precisa na inicial impõe a improcedência dos pedidos
. (N.U 0003447-77.2017.8.11.0079,
Vandymara
Galvao Ramos Paiva
Zanolo
, Terceira Câmara de Direito Público e Coletivo, Julgado em 25/06/2025
)

A improbidade pressupõe gravidade da conduta, com efetiva lesão aos bens jurídicos tutelados pela Lei no 8.429/1992.

O ônus probatório compete ao Ministério Público, que deve demonstrar os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano efetivo ao erário e nexo causal.

Quanto aos princípios administrativos, embora se possa identificar violação formal ao princípio da legalidade, tal vício não assume gravidade suficiente para configurar improbidade, considerando o contexto emergencial e os esforços de regularização.

Como mencionado pelo juízo sentenciante – Id
288076482
:

Em que pese ser provável o reconhecimento da imoralidade da conduta praticada, fato é que não se evidenciou a presença do dolo específico. Isto é, não se denota a vontade dos agentes em frustrar o procedimento licitatório com vistas à obtenção de benefício próprio ou de terceiros.

Ainda acerca da ausência do dolo específico dos agentes, nota-se que o Ministério Público insere no polo passivo quatro sujeitos, contudo, em relação aJose De Souza Neves, nada menciona. Ao agir desta maneira, deixou o autor de individualizar quais seriam as supostas condutas ímprobas praticadas por cada requerido. Se o autor não foi capaz de individualizar tais condutas, incapaz também foi de demonstrar o dolo
específico dos agentes em fraudar o procedimento licitatório ou causar prejuízo ao erário público.

De mais a mais, em observância às provas carreadas aos autos, documentais e testemunhais, o serviço contratado por meio da licitação foi efetivamente prestado e, por esta razão, não se verifica prejuízo ao erário.

A respeito da ausência de prejuízo ao erário, é de ser observar que o próprio autor, em sua inicial, nada menciona acerca da ausência da efetiva prestação do serviço à municipalidade. Denota-se que são lançadas afirmações abstratas sobre o prejuízo ao erário público, em decorrência da contratação da empresa vencedora no certamente. É por bem ressaltar não se falar em prejuízo se o serviço foi prestado e o anseio da municipalidade atendido.

Infere-se, portanto, que os atos apontados como ímprobos pelo autor podem ser descritos como imorais ou meras irregularidades que, todavia, não caracterizam improbidade administrativa, dada a ausência de demonstração da presença do dolo específico do gestor municipal e demais envolvidos e do prejuízo ao erário.

Não restou comprovado o elemento subjetivo doloso exigido pela Lei no 14.230/2021
e não houve a
demonstração de efetivo dano ao erário público ou violação grave aos pri
ncípios administrativos.

O ônus da prova nos processos de improbidade administrativa compete integralmente ao autor da ação, que deve demonstrar todos os elementos constitutivos do ato ímprobo: conduta antijurídica, dolo específico, dano (quando exigível) e nexo causal.

Importante registrar que a condenação ao ressarcimento sem a comprovação de dano efetivo configuraria enriquecimento sem causa da Administração Pública, princípio vedado pelo ordenamento jurídico.

Os recursos foram efetivamente aplicados em obras públicas que beneficiaram a coletividade, não havendo qualquer comprovação de prejuízo concreto aos cofres municipais.

O Ministério Público alega que as prorrogações contratuais inviabilizaram nova licitação e quebraram a competitividade. Esta alegação merece análise detalhada.

A Lei no 8.666/93, vigente à época dos fatos, permitia a prorrogação dos contratos de prestação de serviços contínuos por até 60 meses (art. 57, II). No caso em análise, o contrato foi prorrogado por apenas 24 meses, dentro do limite legal.

Quanto à alegação de quebra da competitividade, é importante destacar que a prorrogação contratual é uma prerrogativa da Administração Pública, desde que observados os requisitos legais e demonstrada a vantajosidade da contratação.

No caso em análise, conforme demonstrado pelos orçamentos juntados aos autos, os valores praticados pela empresa contratada eram
significativamente inferiores aos praticados no mercado, o que indica que a prorrogação contratual foi vantajosa para a Administração.

Ademais, não há nos autos prova de que a prorrogação contratual tenha sido realizada com o intuito deliberado de favorecer a empresa contratada ou de prejudicar outros potenciais licitantes. Ao contrário, os documentos juntados aos autos indicam que a prorrogação foi motivada pela vantajosidade da contratação para a Administração.

Portanto, não se pode concluir que as prorrogações contratuais tenham inviabilizado nova licitação ou quebrado a competitividade, uma vez que foram realizadas dentro dos limites legais e se mostraram vantajosas para a Administração.

No caso em análise, o Ministério Público não logrou êxito em comprovar

o dolo específico dos requeridos em causar prejuízo ao erário ou favorecer deliberadamente a empresa contratada. As provas produzidas nos autos não são suficientes para afastar a presunção de inocência que milita em favor dos
apelados
.

Ante o exposto,

NEGO
PROVIMENTO

ao recurso de apelação
.

É como voto.

Data da sessão:
Cuiabá-MT, 02/09/2025